CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., dieciséis (16) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-011 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado Vinculado:: Tribunal Administrativo de Córdoba Registraduría Nacional del Estado Civil y Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Montería Acción: Tutela (impugnación) Derechos Tema:: Debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y trabajo Tutela contra providencia judicial, carrera especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil, delegado departamental de la Registraduría Nacional del Estado Civil Decisión: Confirma sentencia de primera instancia Procede la Sala a decidir la impugnación formulada por la accionante contra el fallo del 24 de julio de 2025, emitido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta2, que negó las pretensiones de la acción constitucional de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala procederá a enunciar los argumentos expuestos por la actora frente a la providencia judicial objeto de censura. Luego, se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se determinará lo que corresponda en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional.
La demanda de tutela. Mónica Liliana Lorduy Corrales, quien actúa por medio de apoderada judicial, interpuso el presente recurso de amparo, con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y trabajo, presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Por consiguiente, solicitó: 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 C. P. Luis Antonio Rodríguez Montaño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 2 […] [dejar] sin efecto la sentencia de segunda instancia proferida por [el] Tribunal Administrativo de Córdoba de fecha 19 de diciembre de 2024, disponiendo que emita una nueva sentencia de alzada, teniendo en consideración y como fundamento el precedente jurisprudencial y constitucional y normativo aquí explicado.
Hechos3. La accionante relató que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento contra la Registraduría Nacional del Estado Civil, con el fin de que, se declarara la nulidad de la Resolución núm. 005 del 2 de enero de 2020, expedida por el entonces Registrador Nacional del Estado Civil, mediante la cual fue declarada insubsistente en el cargo de delegada departamental 020-04, y, como restablecimiento del derecho se ordenara su reintegro y el pago de salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde el momento en que fue retirada del cargo hasta el reintegro.
Adujo que, el acto administrativo fue expedido con infracción de las normas en que se debía de fundar, en forma irregular, con falsa motivación y con desviación de poder. El conocimiento del asunto correspondió por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Montería, bajo el radicado núm. 23001-33-33-001-2020- 00121-00, quien en sentencia del 2 de febrero de 2024 declaró la nulidad de la mencionada resolución, ordenó el reintegro de la accionante al cargo de delegada departamental 020-04, sin solución de continuidad, y condenó a la entidad demandada al pago de salarios y prestaciones causados desde la fecha de retiro hasta cuando se produzca el reintegro.
Inconforme con lo anterior, la Registraduría Nacional del Estado Civil interpuso recurso de apelación, resuelto por el Tribunal Administrativo de Córdoba mediante sentencia del 19 de diciembre de 2024, en la que revocó el fallo de primera instancia y negó las pretensiones de la demanda. Para ello, estimó que el cargo desempeñado por la tutelante es de libre remoción y que el acto administrativo estuvo debidamente motivado.
La accionante refiere que, la sentencia del Tribunal vulneró sus derechos al debido proceso, a la igualdad, al trabajo y al acceso a la administración de justicia, dado que la providencia incurrió en varios defectos (i) un defecto fáctico, porque ignoró pruebas 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital de primera instancia en SAMAI, índice 2.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 3 que demostraban que el cargo pertenece a la carrera administrativa especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil; (ii) un defecto sustantivo, al aplicar normas inaplicables sobre libre nombramiento y remoción y desconocer la interpretación constitucional del artículo 266 de la Carta Política; además, señaló (iii) una violación directa de la Constitución, porque la decisión desconoció el régimen especial previsto para la entidad y la doctrina constitucional que lo desarrolla; finalmente, (iv) advirtió el desconocimiento del precedente, ya que el Tribunal ignoró sentencias de la Corte Constitucional como la C-230A de 2008 y la C-533 de 2010, que establecen que los cargos de la Registraduría, salvo excepciones, hacen parte de la carrera especial y requieren motivación para su retiro. 1.2 Contestaciones de la acción. 1.2.1 La Registraduría Nacional del Estado Civil4 manifestó que la acción de tutela es improcedente, por cuanto la parte accionante pretende convertir el amparo en una tercera instancia para reabrir un debate ya resuelto por el juez ordinario.
En relación con la insubsistencia, sostuvo que el empleo de delegada departamental es de libre remoción y que la decisión obedeció a la pérdida de confianza, motivación suficiente en este tipo de cargos. Apoyó su postura en las sentencias C- 230A de 2008 y C-553 de 2010 y en el inciso tercero del artículo 266 de la Constitución, que consagra la libre remoción para los cargos con responsabilidad administrativa o electoral.
Igualmente, invocó los artículos 61 y siguientes de la Ley 1350 de 2009 que reafirman la libre remoción en empleos directivos. De otra parte, resaltó que a la demandante le fueron reconocidas prestaciones propias de cargos directivos y que su evaluación se efectuó mediante «acuerdos de gestión», lo que refuerza la naturaleza directiva del empleo y la exigencia de confianza «intuitu personae».
Adicionalmente, precisó que, conforme al Decreto Ley 1014 de 2000, la carrera especial de la Registraduría Nacional del Estado Civil prevé excepciones para empleos de libre nombramiento y remoción, dentro de los cuales se encuentra el de delegado departamental por tratarse de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación. 4 Índice 10 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 4 Por último, mencionó que el Acto Legislativo 01 de 2003 modificó el artículo 266 de la Constitución y estableció el ingreso por concurso de méritos, sin perjuicio de un retiro flexible atendiendo a las necesidades del servicio; de ahí que los cargos con responsabilidad administrativa o electoral sean de libre nombramiento y remoción y que, tratándose de delegados departamentales, el nominador conserve la facultad discrecional de la libre remoción, debidamente motivada. 1.2.2 Tribunal Administrativo de Córdoba y el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Montería guardaron silencio en la oportunidad prevista para el efecto. 1.3 Providencia impugnada5.
Mediante fallo del 24 de julio de 2025, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, negó las pretensiones de la acción de tutela de la referencia, al considerar que la providencia cuestionada no había incurrido en defecto sustantivo. Con base en el acervo probatorio, observó que el cargo de delegada departamental había sido provisto mediante concurso de méritos y pertenecía a los empleos de responsabilidad administrativa o electoral.
Precisó que, conforme a la sentencia C-553 de 2010, tales cargos no eran de libre nombramiento, pero sí de libre remoción y debían ser ocupados mediante concurso de mérito; y, así ocurrió en el caso. Destacó que, por tratarse de un empleo del nivel directivo, el Registrador Nacional conservaba la facultad discrecional de remover a su titular, siempre que mediara motivación suficiente, lo cual se satisfizo al fundarse la desvinculación en la pérdida de confianza.
Por ello, el Tribunal no había calificado el cargo como de libre nombramiento y remoción, sino de libre remoción, y la decisión de retiro resultaba jurídicamente viable. De otro lado, indicó que, aunque la providencia reprochada no examinó de manera pormenorizada las etapas del concurso, sí valoró el acto de nombramiento y efectuó un recuento normativo y jurisprudencial sobre la Ley 1350 de 2009 y el artículo 266 de la Constitución. Manifestó, además, que la Corte Constitucional había exhortado al Congreso de la República a regular las condiciones del retiro en la Registraduría Nacional del Estado Civil, pero que, a falta de regulación específica, el registrador 5 Índice 15 del expediente de Samai de primera instancia. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 5 conservaba la potestad de libre remoción respecto de quienes ocupaban cargos de responsabilidad administrativa o electoral, siempre mediante acto motivado.
Adicionalmente, la autoridad judicial accionada apoyó su decisión en un precedente reciente de la Sección Segunda, Subsección B de esta Corporación, mediante el cual se resolvió un caso con contornos fácticos similares, sin desconocer las sentencias C-230A de 2008 y C-553 de 2010 ni el alcance del artículo 266 superior. 1.4 La impugnación6.
Inconforme con la anterior decisión, la tutelante la impugnó, para cuyo propósito sostuvo lo manifestado en el escrito de tutela, y agregó, que el fallo de primera instancia reprodujo los yerros de la providencia demandada y perpetuó la vulneración de sus derechos fundamentales alegados, al encasillar el cargo de delegado departamental como de gerencia pública y equiparar la facultad del Registrador Nacional para remover libremente dicho cargo, al que se suele ejercer frente a los que son nombrados en cargos de libre nombramiento y remoción, desconociendo así el marco constitucional, legal y el precedente de la Corte Constitucional (C-230A de 2008 y C-553 de 2010).
Por último, solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se amparen los derechos fundamentales invocados. II. CONSIDERACIONES 2.1 Competencia. En virtud de los artículos 327 del Decreto Ley 2591 de 19918 y 259 del Acuerdo 80 del 12 de marzo de 201910 expedido por la Sala Plena del Consejo de Estado, esta Subsección es competente para conocer de la presente impugnación. 2.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 6 Índice 21 del expediente de Samai de primera instancia. 7 «Trámite de la impugnación. Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente». 8 «Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política». 9 «Las tutelas que sean de competencia del Consejo de Estado en primera instancia y en segunda instancia se someterán a reparto por igual entre todos los magistrados de la Sala de lo Contencioso Administrativo y serán resueltas por la sección o subsección de la cual haga parte el magistrado a quien le haya correspondido el reparto». 10 Por medio del cual se expide «el reglamento interno del Consejo de Estado».
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 6 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 2.3 Problema Jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de este mecanismo constitucional, examinar el eventual quebranto de los derechos fundamentales que pueda comportar la providencia del 19 de diciembre de 2024, mediante la cual, el Tribunal Administrativo de Córdoba revocó la decisión del 2 de febrero de 2024, proferida por el Juzgado Décimo Administrativo del Circuito de Montería que había accedido a las pretensiones de la demanda; y, en caso afirmativo, si se han vulnerado las garantías constitucionales al debido proceso, igualdad, acceso a la administración de justicia y trabajo invocados en la solicitud de amparo. 2.4 La acción de tutela contra providencia judicial.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, dado que, no obstante, el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que, una sentencia fuera Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 7 calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, se destacó su carácter excepcional, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable; (iii) que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración;
(iv) cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; (v) que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 8 hubiese sido posible;
(vi) que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual, solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que, los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que, la Sala Plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales11, rectificó su posición 11 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC- 429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270-01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194- Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 9 mediante sentencia de 31 de julio de 201212, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos13. 2.5 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, por cuanto recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales al acceso a la administración de justicia e igualdad de los tutelantes;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, en la medida en que, la providencia atacada quedó ejecutoriada el 29 de enero de 202514 y la solicitud de amparo se presentó el 22 de mayo siguiente, es decir, dentro del término de los 6 meses; y (v) el proveído acusado no fue dictado en una acción de tutela.
En razón a que se colman los anteriores presupuestos, la Sala analizará el fondo del asunto bajo la causal específica denominada defecto sustantivo, dado que, aunque la actora alegó también el defecto fáctico, violación directa de la constitución, y desconocimiento del precedente, se advierte que la inconformidad de la demandante se centra en la indebida interpretación normativa y jurisprudencial que realizó el Tribunal Administrativo de Córdoba dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que, en virtud del principio de oficiosidad, que señala que el juez de tutela está en la obligación de interpretar de 01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 12 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 13 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779- 00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009- 01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010- 00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011- 01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 14 El correo electrónico, mediante el cual se comunicó la decisión cuestionada, fue enviado el 22 de enero de 2025, motivo por el cual se entiende notificada a los dos (2) días siguientes, esto es, el 24 del mismo mes y año, conforme al artículo 205 (numeral 2) del CPACA.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 10 manera extensiva el escrito inicial15, resulta procedente analizar este trámite a partir de la aludida causal de procedencia de tutela contra providencia judicial. 2.5.1 Defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional16 ha estimado que, la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez. Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.17 En el presente caso, la demandante, sostiene que la decisión reprochada incurre en defecto sustantivo, por cuanto el Tribunal fundamentó su decisión en la sentencia del 27 de junio de 202418 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, y encuadró el cargo de delegado departamental como uno de gerencia pública (artículo 61 de la Ley 1350 de 2009) y, con ello, justificó su libre remoción. Tal entendimiento, en criterio de la accionante, desconoce la naturaleza constitucional y legal del cargo —de responsabilidad administrativa o electoral— prevista en el artículo 266 de la Constitución Política, al 15 Corte Constitucional, sentencia T-389 de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva: “Respecto del papel del juez de tutela, esta Corte ha advertido que cuenta con amplias facultades de interpretación, en razón a su función de garante de los derechos fundamentales de las personas, y su rol es mucho más activo que el de otros operadores jurídicos.
En esta medida es su deber esclarecer los hechos que dieron origen a la acción, así como eventualmente las pretensiones que llevarían a la salvaguarda de los mismos [ ]. 15. Por lo tanto, es claro que el juez de tutela no está supeditado a las formalidades que se exigen en otras jurisdicciones, y en esta medida está dentro de sus facultades la interpretación extensiva que realice acerca de la demanda”. 16 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. 17 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de junio de 2024, proceso núm. 20001-23-33-000-2020-00701-02 (4752-2023) M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 11 cual, se accede por concurso de méritos y cuyo retiro es flexible mediante acto debidamente motivado; régimen que resulta incompatible con el de libre nombramiento y remoción. Ahora bien, antes de proceder a realizar el estudio de fondo del presente caso, resulta oportuno anotar que, las formas de vincularse con el Estado están previstas en el artículo 125 superior19, en el que se indicó que, por regla general, los empleos en el Estado colombiano son en carrera, y que, excepcionalmente serán de libre nombramiento y remoción, de elección popular o trabajadores oficiales, pero, dejó abierta la posibilidad de crear más denominaciones de acuerdo con lo que llegue a determinar la Ley.
De otro lado, la Registraduría Nacional del Estado Civil tiene un régimen de carrera especial, establecido a partir de la reforma constitucional introducida por el Acto Legislativo 01 de 2003 al artículo 266 de la Carta Política20. Este modelo combina tres ejes: i) el ingreso por concurso público de méritos a todos los empleos de la entidad; ii) la previsión de un retiro flexible conforme a las necesidades del servicio; y iii) la libre remoción para los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, de conformidad con la ley.
A partir del mencionado acto, se expidió la Ley 1350 de 2009 «Por medio de la cual se reglamenta la Carrera Administrativa Especial en la Registraduría Nacional del Estado Civil y se dictan normas que regulen La Gerencia Pública» que, en su artículo 6.°, literal a), estableció de manera excepcional que, entre otros, el cargo de delegado departamental es de libre nombramiento y remoción, atendida la responsabilidad administrativa y electoral propia de la adopción de políticas y del ejercicio de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucional; no obstante, su asequibilidad fue condicionada. 19 “ARTICULO 125.
Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. […]”. 20«[…] La Registraduría Nacional estará conformada por servidores públicos que pertenezcan a una carrera administrativa especial a la cual se in gresará exclusivamente por concurso de méritos y que preverá el retiro flexible de conformidad con las necesidades del servicio.
En todo caso, los cargos de responsabilidad administrativa o electoral serán de libre remoción, de conformidad con la ley». Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 12 La Corte Constitucional, en sentencia C-553 de 201021 —en armonía con la C-230A de 200822— declaró exequible dicha regulación en el entendido de que el cargo de delegado departamental es de libre remoción (no de libre nombramiento) y, por ende, debe proveerse por concurso público de méritos.
Ahora bien, en el presente asunto, se observa que la autoridad accionada, en la providencia objeto de reproche, apoyó su decisión en la sentencia del 27 de junio de 202423 proferida por esta Subsección, en la cual se concluyó: […] Así las cosas, interpretados de manera armónica tanto el Acto Legislativo 01 de 2003, como el Decreto Ley 1014 de 2000 y la Ley 1350 de 2009, el empleo de Delegado Departamental es considerado de responsabilidad electoral y/o administrativa cuyo ingreso al ser mediante concurso, para efectos de su desvinculación el nominador cuenta con la facultad discrecional de la libre remoción, particularidad connatural que existía inclusive antes de la referida enmienda constitucional, pero que luego del año 2010 a partir del precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional, exigió de motivación. Acorde con lo anterior, se observa que el empleo que desempeñaba el demandante implicaba un nivel de responsabilidad administrativa y electoral, por tanto, las funciones llevadas a cabo por parte del señor […] cuyo ejercicio comportan la adopción de políticas o realización de funciones de dirección, conducción, asesoría y orientación institucionales, implican también la confianza respecto del Registrador Nacional del Estado Civil.
A través de la Resolución 1070 de 4 de febrero de 2020, el Registrador Nacional del Estado Civil, declaró insubsistente el nombramiento del señor […] en el cargo de Delegado Departamental, decisión que se profirió en ejercicio de la facultad discrecional, es decir que el nominador acudió precisamente a la potestad legal de la cual estaba investido en virtud de la naturaleza del cargo al ser de libre remoción, tal como lo dispone el artículo 6° de la Ley 1350 de 2009.
Por consiguiente, tratándose de empleados que ocupan cargos como los de libre remoción para los cuales, el ejercicio de la facultad discrecional permite al nominador contar con personas de su absoluta confianza cuya capacidad, idoneidad y eficiencia se adecúen a los requerimientos institucionales, procede el retiro discrecional, que deberá está precedido de los intereses generales del artículo 2º de la Carta Política y del mejoramiento del servicio público.
Por tanto, si bien el nombramiento por parte del Registrador Nacional del Estado Civil del empleo denominado Delegado Departamental está precedido del mérito, ello no le desnaturaliza su ubicación como un empleado del nivel directivo y de confianza del nominador, al punto que para su desvinculación tal decisión deberá estar precedida de motivación, pero no de aquella que se predica para el retiro de un empleado de carrera administrativa, que sólo puedan ser declarados insubsistentes por una calificación insatisfactoria del servicio o porque su retiro deba obedecer a la imposición previa de una sanción disciplinaria como la destitución. En este orden, se advierte que a pesar de que el proceso de selección donde participó el actor, tuvo en cuenta criterios de mérito, capacidad y experiencia para el desempeño 21 Corte Constitucional.
M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 22 Corte Constitucional. M. P. Rodrigo Escobar Gil. 23 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de junio de 2024, proceso núm. 20001-23-33-000-2020-00701-02 (4752-2023) M.P. César Palomino Cortés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 13 del empleo, dicho proceso per se no significaba que el demandante se encuentre protegido por normas de estabilidad especial, por cuanto si bien el demandante accedió al cargo mediante concurso de méritos, dicha circunstancia no le otorga derechos de carrera administrativa, toda vez que tal empleo es de confianza y dirección que permiten el retiro mediante resolución motivada al considerársele un empleo de libre remoción. Sobre el particular, se advierte que el alto Tribunal Constitucional en sentencia C-553 de 2010, exhortó al Congreso para que en desarrollo del artículo 266 de la Constitución Política regule las condiciones para la libre remoción de los servidores públicos de la Registraduría Nacional del Estado que ejercen cargos de autoridad administrativa o electoral, y a su vez destacó que mientras la respectiva ley es promulgada por el Congreso, el Registrador Nacional del Estado Civil conservaba la facultad para ejercer la libre remoción de los servidores públicos que ejerzan cargos de responsabilidad administrativa o electoral, puesto que dicha competencia se deriva del citado artículo constitucional.
En tal sentido, como a la fecha no existe regulación por parte del Congreso de la República en tal aspecto, es claro que el Registrador Nacional del Estado Civil en virtud del artículo 266 de la Carta Política, cuenta con la facultad de ejercer la libre remoción de aquellos servidores que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral como lo es el de Delegado Departamental, mediante acto motivado.
A partir de lo expuesto en el referido fallo, el Tribunal manifestó: […] la Sala acoge el análisis jurisprudencial del Consejo de Estado en el precedente aplicable al caso particular, conforme al cual, comoquiera que a la fecha no existe regulación por parte del Congreso de la República en tal aspecto, es claro que el Registrador Nacional del Estado Civil, en virtud del artículo 266 de la Carta Política, cuenta con la facultad de ejercer la libre remoción de aquellos servidores que ejercen cargos de responsabilidad administrativa o electoral como lo es el de delegado departamental, desde luego, mediante acto motivado.
Lo anterior, habida cuenta que «la finalidad que se persigue con la autorización de la libre remoción respecto de los empleos que comportan responsabilidad administrativa o electoral, tiene por objeto asegurar la permanencia de la confianza que supone el ejercicio del cargo, por lo que dicha facultad de libre remoción implica cierto margen en la órbita funcional del Registrador Nacional, para decidir por aquellos funcionarios con quienes puede enaltecer la prestación del servicio y los fines encomendados a la entidad electoral.
Precisado que el Registrador Nacional del Estado Civil, en virtud del artículo 266 de la Constitución Política, cuenta con la facultad de libre remoción respecto de los cargos de responsabilidad administrativa o electoral, como, en este caso, el del delegado departamental, siempre y cuando sea mediante acto administrativo debidamente motivado, el Tribunal realizó un análisis respecto de la Resolución núm. 005 del 2 de enero de 2020, por medio de la cual fue declarada insubsistente la demandante, para ello, expuso dicho acto, así: […] Que, mediante Resolución No. 3294 del 27 de Mayo de 2009, se resolvió nombrar con carácter ordinario en la Planta de la Registraduría Nacional del Estado Civil, establecida mediante Decreto Ley 1012 de 2000, a la Dra. MÓNICA LILIANA LORDUY CORRALESO identificada con la cédula de ciudadanía No. 50.893.877, para desempeñar el cargo de DELEGADO DEPARTAMENTAL 0020-04, de la Planta Global de la Sede Central, empleo del Libre Remoción del Nivel Directivo de la Entidad, tomando posesión del cargo el 01 de junio de 2009.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 14 Que, el empleo de Delegado Departamental 0020-04 pertenece al Nivel Directivo de la Registraduría Nacional del Estado Civil, de conformidad con lo establecido en los artículos 4° y 5° del Decreto Ley 1011 de 2000, y por tal le corresponden funciones de dirección general, de formulación de políticas y adopción de planes, programas y proyectos.
Así mismo, la Ley 1350 del 6 de agosto de 2009, dispone que los cargos que conllevan ejercicio de responsabilidad directiva tienen el carácter de empleos de gerencia pública, y son de libre nombramiento y remoción conforme lo establece el Artículo 61, así: "( )
ARTÍCULO
61. EMPLEOS DE NATURALEZA GERENCIAL. 1. Los cargos que conlleven ejercicio de responsabilidad directiva en la Registraduría Nacional del Estado Civil tendrán, a efectos de la presente ley, el carácter de empleos de Gerencia Pública. Estos cargos son los pertenecientes al nivel directivo de la planta de personal de la Registraduría Nacional del Estado Civil diferente al de Registrador Nacional del Estado Civil. 2.
Los cargos de Gerencia Pública son de libre nombramiento y remoción. No obstante, en la provisión de tales empleos, sin perjuicio de las facultades discrecionales inherentes a su naturaleza, los nominadores deberán sujetarse a las previsiones establecidas en el presente Título. (.. )" Que, en relación con la discrecionalidad del nominador para el retiro de servidores públicos que desempeñan empleos de libre nombramiento y remoción, la Corte Constitucional mediante Sentencia T-317/13 […] señaló: "(…) De otra parte, con relación a la facultad discrecional que tiene la administración para desvincular a funcionarios que ocupan cargos de libre nombramiento y remoción en los que se exige una especial confianza, el Consejo de Estado ha señalado en reiteradas ocasiones lo siguiente: "Ha sido reiterada la jurisprudencia de esta Corporación en manifestar que las facultades discrecionales no son omnímodas, sino que tienen que estar encaminadas a la buena prestación del servicio público, por lo cual cabe estudiar el vicio de ilegalidad del acto demandado frente al cargo del uso indebido que hace el nominador de tal potestad.
Así mismo, ha insistido la jurisprudencia que cuando se trate de cargos que implican una especial responsabilidad y dignidad, como era el caso de la demandante, las exigencias para ejercer la potestad discrecional se tornan más amplias. "( ) la situación en la que se encuentran los empleados que gozan de fuero de relativa estabilidad laboral, no es igual a la de los funcionarios de libre nombramiento y remoción, pues respecto de estos se predica un grado de confianza que no se requiere en aquellos.
La finalidad que se persigue con la autorización de removerlos libremente es razonable, pues consiste en asegurar la permanencia de la confianza que supone el ejercicio del cargo". En similar sentido, manifestó: "( ) según lo ha reiterado esta Corporación, constituye razón de buen servicio para declarar la insubsistencia del nombramiento de un empleado público, pues para lograr la buena prestación del mismo, se requiere que quien tiene a su cargo la dirección del equipo de gobierno, tenga en cada uno de sus colaboradores absoluta confianza y credibilidad en su comportamiento, pues sólo así se puede lograr la armonía necesaria para cumplir los objetivos y cometidos de la administración, cuestión que debe ser prevalente para quienes son responsables de conducir o dirigir los organismos e instituciones oficiales.
( )". Por lo anterior, concluyó que la resolución enjuiciada estuvo debidamente motivada y sustentada «[…] en razones fácticas y jurídicas que se acompasan con la realidad […]». Como se observa, en la sentencia atacada se consignaron las razones legales y jurisprudenciales que justificaron la decisión tomada, contrario a lo manifestado por Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 15 la tutelante al indicar que, el cargo de delegado departamental fue equiparado con uno de gerencia pública al que hace alusión el numeral 2.° del artículo 61 de la Ley 1350 de 2009.
Para la Sala, dicho argumento no es de recibo, por cuanto, el Tribunal reconoció que el cargo está sometido a un régimen especial —responsabilidad administrativa o electoral, acceso por mérito y retiro discrecional condicionado—, conforme al artículo 266 de la Constitución y al precedente de la Corte Constitucional en las sentencias C-230A y C-553 de 2010.
De otro lado, la sentencia del 27 de junio de 2024 de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se citó para resaltar la naturaleza directiva del cargo y la necesidad de conducción institucional, sin equipararlo al régimen de libre nombramiento y remoción. Tampoco se advierte yerro en la motivación del acto. El Tribunal verificó que la resolución de desvinculación estuvo suficientemente motivada, al exponer razones fácticas y jurídicas acordes con las funciones del empleo.
En particular, verificó que la demandante accedió al cargo por concurso, que el empleo se ubica en el nivel directivo dentro de un régimen de responsabilidad administrativa o electoral y que la remoción se fundó en la pérdida de confianza. Ahora bien, la jurisprudencia constitucional ha exhortado al Congreso a regular de forma específica las condiciones de remoción de los servidores de la Registraduría Nacional del Estado Civil conforme al artículo 266 de la Constitución. Mientras esa regulación no exista, permanece vigente la potestad discrecional del Registrador Nacional para separar del servicio a quienes ocupan cargos de responsabilidad administrativa o electoral, por medio de acto administrativo motivado.
A partir de lo anterior la autoridad judicial negó las pretensiones, sin apartarse del precedente. En consecuencia, para la Sala no se configuró el defecto sustantivo alegado por la tutelante, puesto que, se reitera, la determinación objeto de reproche estuvo debidamente fundamentada, tanto normativamente como de conformidad con el criterio jurisprudencial, actual y vigente sobre la materia.
Por último, esta Sala reitera su criterio en cuanto a que, el razonamiento que efectúa el juez natural, al construir la decisión judicial, forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa vulneración de derechos fundamentales que haga necesaria su Radicado: 11001-03-15-000-2025-03128-01 Demandante: Mónica Liliana Lorduy Corrales Demandado: Tribunal Administrativo de Córdoba 16 intervención. III.
DECISIÓN Una vez estudiado el fondo del asunto, la Sala confirmará la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que negó la acción de tutela. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 24 de julio de 2025, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, que negó la acción constitucional de la referencia, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
TERCERO. COMUNICAR la presente decisión a la Sección Cuarta, de esta Corporación y remitir copia.
CUARTO. Ejecutoriada esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA