CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá, quince (15) de febrero de dos mil veinticuatro (2.024) Proceso: Revisión Eventual Acción de Grupo Radicación: 41001-33-33-002-2013-00170-01 Accionante: Condominio Campestre Hacienda Mayor y Otros. Accionado: Municipio de Neiva y Constructora Vargas S.A.S. en Liquidación ASUNTO Mediante escrito radicado el 28 de agosto de 2023 el apoderado de la parte demandante solicitó se seleccione para revisión, la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Contencioso Administrativo de Huila el 9 de mayo de 2023.
ANTECEDENTES - Demanda1 La demanda de indemnización de perjuicios a un grupo fue promovida el 12 de abril de 2013 (f. 543) solicitando que se declarara la responsabilidad del municipio de Neiva y la Sociedad Constructora Vargas SAS por los perjuicios causados con ocasión de la actividad constructiva y de enajenación de los inmuebles del Condominio Campestre Hacienda Mayor y el incumplimiento de los compromisos suscritos con los compradores debido al manejo financiero del proyecto.
En este sentido afirman en relación con la Constructora, que esta, 1) hipotecó el terreno donde construyó las viviendas y luego no liberó las unidades individuales afectadas por dicho gravamen 2) dejó obras inconclusas (equipamientos y zonas comunes del condominio) cuya realización correspondió al condominio y cuyo costo ascendió a 2.000.000.000 de pesos.
En relación con el municipio de Neiva, expresó que omitió el deber de vigilancia de las actividades, constructiva y de enajenación de inmuebles por parte de la constructora y el deber de cuidar el ahorro privado con destino a adquisición de vivienda. Concretamente, señaló que la Constructora suscribió contratos de compraventa de los inmuebles, sin obtener permiso del Municipio de Neiva y que este, dentro de los 15 días siguientes a la radicación de la solicitud de dicho permiso, le indicó que la documentación necesaria no estaba completa. 1 Expediente Digital Primera Instancia 001 (Link One Drive Acta) - Decisión de primera instancia2 El Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Neiva-Huila, negó las pretensiones de la demanda, al encontrar demostrado que la Constructora Vargas Ltda fue la responsable de la construcción del Condominio Campestre Hacienda Mayor, etapa II, y ofertó las viviendas sin la intervención del Municipio de Neiva y presentó los documentos de ley pero no se le otorgaron permisos o autorizaciones.
Que correspondía a la parte demandante demostrar que dentro de las funciones que tienen los municipios está la de ejercer esas atribuciones en relación con el objeto social de las constructoras, lo que no sucedió, pues en la demanda se hizo relación de la normas referentes a las licencias urbanísticas y las infracciones que contravengan los planes de ordenamiento territorial y de ninguno de sus apartes se desprende que al municipio le correspondía avalar, revisar y dar visto bueno a las promesas de compraventa, de autorizar créditos de hipoteca a la constructora o inmiscuirse dentro de las cláusulas, condiciones y estipulaciones que las partes de manera voluntaria pactaron.
Concluyó que no se acreditó el deber de vigilancia y control por parte del Municipio demandado, por ende, no le asiste responsabilidad alguna en los supuestos perjuicios que se le pudieron causar al grupo indicado en la demanda por la Constructora Vargas, al no cumplir con lo pactado en las promesas de compraventa constituidas por las viviendas proyectadas en el Condominio Hacienda Mayor II etapa.
De otro lado, dijo no resolver el litigio en relación con la constructora, considerando que al tratarse de un asunto contractual entre particulares, corresponde a la jurisdicción civil, puesto que al no encontrarse responsabilidad por parte del ente municipal, se rompe el nexo constitutivo del fuero de atracción. - Recurso de apelación3 La parte demandante Adujo que el municipio permitió que el proyecto urbanístico adelantado por la constructora demandada saliera a ventas, sólo con la radicación de permiso de enajenación ante las oficinas de planeación municipal, máxime cuando es de interés prioritario para la economía nacional el proteger el ahorro privado, en particular, el destinado a la adquisición de vivienda.
Enfatizó que la Constructora Vargas SAS se encuentra inscrita en el registro de constructor de la alcaldía de Neiva desde el 15 de junio de 2001, circunstancia que la situaba en estado de ente vigilado por el municipio, además, el 11 de mayo de 2007 la misma radicó ante la administración documentos pertinentes 2 Expediente Digital Primera Instancia 002 (Link One Drive CORREO_BLANCA LILIA, ínide 2) 3 Expediente Digital Primera Instancia 004, 005, 006 (Link CORREO_BLANCALILIA, índice 2) para la obtención de permiso de venta de unidades de vivienda del Condominio Hacienda Mayor.
Que con base en ello, a partir del 8 de mayo de 2009 la constructora prometió en venta las 22 unidades integrantes de la propiedad horizontal en su segunda etapa y en virtud de dichos contratos, recibió dineros por pago total o parcial del precio acordado. Agregó que los referidos negocios se adelantaron sobre el presupuesto de ser la constructora la única propietaria del predio en su mayor extensión y estar libre de todo gravamen y limitación, pero mediante escritura pública 724 del 8 de mayo de 2009 la constructora transfirió la propiedad del inmueble (en su mayor extensión) a Fiduoccidente, la que a su vez lo gravó con hipoteca en garantía del crédito contraído a favor del Banco Caja Social BCSC, por lo cual es evidente que la constructora demandada incumplió sus obligaciones de constructor, al no ejecutar la obra en la forma en que lo había enunciado en su solicitud de enajenación presentada ante el municipio.
Afirmó que el municipio permitió que se consolidara hipoteca mediante escritura pública 724 del 8 de mayo de 2009 sobre el predio de construcción del proyecto urbanístico a favor del Banco BCSC SA, sin realizar la toma de la administración u ordenar su liquidación. Insistió en que la acción de grupo se justifica porque 52 personas compradoras y el Condominio Hacienda Mayor P.H. sufrieron perjuicios individuales como consecuencia del incumplimiento en las obligaciones por parte de su vendedor, Constructora Vargas S.A.S., por la grave omisión del Municipio de Neiva, en el deber de controlar y vigilar la actividad del constructor y vendedor de vivienda; por lo que los daños se generan en una causa común. - Decisión de segunda instancia4 El Tribunal Contencioso Administrativo del Huila -Sala Segunda de Decisión-, mediante sentencia de 9 de mayo de 2023 confirmó la decisión de primera instancia, considerando que el municipio de Neiva no incumplió las obligaciones legales relacionadas con la actividad de la Constructora Vargas SAS en la realización del Condominio Hacienda Mayor, ni tiene responsabilidad en el incumplimiento de los contratos de compraventa que fueron celebrados por la constructora y los demandantes; además, la acción de grupo no procede cuando los daños cuya indemnización se pretende provienen de incumplimiento de contratos individuales.
En tal sentido, se refirió a las pruebas del proceso, entre las cuales encontró acreditado que el 15 de mayo de 2007 el Departamento Administrativo de Planeación Municipal de Neiva le informó a la constructora que una vez revisados los documentos anexos a la solicitud de “certificado de enajenación 4 Expediente Revisión Eventual 41001333300220130017001- ED_6_6_4100133330022013 índice 2 del proyecto Condominio Hacienda Mayor con base en el Decreto Ley 2610 del 26 de octubre de 1979” faltaba: el certificado de avance de obra, presupuesto financiero y registro único de proponentes, sin que obre prueba de su subsanación, por lo cual es claro que la administración nunca expidió el certificado ni hizo la radicación de los documentos a satisfacción. Que posteriormente, el 18 de febrero de 2008 (f. 110 y 111), el gerente del condominio presentó ante el DAPM otra solicitud de certificado de enajenación y de los documentos que no se adjuntaron con la petición radicada el 11 de mayo de 2007 ya mencionados, sin que obre prueba de haberse expedido tal certificado.
Además, cuatro de las seis promesas de compraventa que fueron allegadas por la parte demandante, fueron suscritas antes de la petición elevada por la constructora y obraban los requerimientos efectuados por el DAPM a la constructora para que allegara la documentación faltante el 13 de mayo de 2007. Señaló, que tampoco cabe afirmar que el municipio permitió que sobre los lotes objeto del condominio se constituyera la hipoteca o el encargo fiduciario ni que sea responsable por los incumplimientos de la constructora a lo pactado en las promesas de compraventa de los inmuebles, pues no intervino en dichos acuerdos de voluntades.
Concluyó que la controversia no plantea un asunto relacionado con los intereses de un grupo de población, sino que recae sobre el litigio entre los demandantes, el Condominio Campestre Hacienda Mayor y la constructora, con ocasión del incumplimiento a las obligaciones contractuales asumidas, por lo cual la acción de grupo no es procedente, siendo la jurisdicción ordinaria la vía adecuada para resolver dicha controversia, como lo indicara el A Quo.
LA SOLICITUD DE REVISIÓN5 El apoderado de la parte demandante solicitó la revisión del fallo de segunda instancia, indicando que se discute en este caso el “desastre estrato 6” ocurrido en Neiva, tal como ocurrió con el desplome del SPACE que se resolvió en la jurisdicción de lo contencioso de Antioquia con suerte diferente. Afirmó que la competencia que le asiste en materia de control urbano al Municipio de Neiva como autoridad administrativa es de vigilancia y control al cumplimiento de las normas urbanas técnicas, jurídicas y dicho deber consistía en que ante el evento de existir incumplimientos por parte del constructor le correspondería ejercer las facultades sancionatorias otorgadas por la ley.
Que la omisión se dio al salir a ventas un proyecto sin especificaciones financieras ni técnicas, dejando de ser construido por estas deficiencias y que no se cumplieron los requisitos formales para radicar permiso de enajenación. 5 Expediente 41001333300220130017002 Tribunal Administrativo del Huila, índice 25 Que las fallas de la entidad territorial durante la estructuración financiera del proyecto y ejecución de la obra fueron evidentes y que los perjuicios no son por el incumplimiento de los contratos sino porque el Municipio de Neiva no realizó la vigilancia al constructor y aún ha dejado de hacerla.
Reiteró la justificación de la acción de grupo en la existencia de una causa social común del daño, con fundamento en los literales “g” y “m” del artículo 4 y 50 de la ley 472 de 1998. Se refirió a la ley 66 de 1968, artículos 12, 13, 14, 21 y 23; al artículo 313 numeral 7 de la Constitución Política, de donde indicó que esta última norma le atribuyó a los Concejos Municipales la vigilancia y control de la actividad relacionada con la enajenación de inmuebles destinados a vivienda y afirmó que el Decreto Reglamentario 405 del 18 de febrero de 1994, estableció que los Distritos y Municipios ejercerían las funciones establecidas en el Decreto Ley 78 de 1987 (intervención, vigilancia y control) CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para decidir sobre la solicitud de revisión de la providencia proferida por la Tribunal Administrativo del Huila el 9 de mayo de 2023, con fundamento en el Acuerdo No. 080 de 2019, al artículo 13, parágrafo 1, que estableció que el conocimiento de la selección para la eventual revisión corresponde a todas las Secciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, sin atender a su especialidad, previo reparto.
Para resolver sobre selección para revisión de la providencia señalada, debe verificarse el cumplimiento de los presupuestos para la procedencia de este mecanismo eventual. - Análisis normativo y jurisprudencial La Ley 1285 de 2009 dispuso en su artículo 11, en relación con el mecanismo eventual de revisión, lo siguiente: «ARTICULO 11.
Apruébase como artículo nuevo de la Ley 270 de 1996, el artículo 36A, que formará parte del Capítulo Relativo a la organización de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, el cual tendrá el siguiente texto: “Artículo 36A. Del mecanismo de revisión eventual en las acciones populares y de grupo y de la regulación de los recursos extraordinarios. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> En su condición de Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, a petición de parte o del Ministerio Público, el Consejo de Estado, a través de sus Secciones, en los asuntos que correspondan a las acciones populares o de grupo podrá seleccionar, para su eventual revisión, las sentencias o las demás providencias que determinen la finalización o el archivo del respectivo proceso, proferidas por los Tribunales Administrativos, con el fin de unificar la jurisprudencia. <Inciso 2º del Proyecto de Ley, INEXEQUIBLE> La petición de parte o del Ministerio Público deberá formularse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la sentencia o providencia con la cual se ponga fin al respectivo proceso; los Tribunales Administrativos, dentro del término perentorio de ocho (8) días, contados a partir de la radicación de la petición, deberán remitir, con destino a la correspondiente Sala, Sección o Subsección del Consejo de Estado, el expediente dentro del cual se haya proferido la respectiva sentencia o el auto que disponga o genere la terminación del proceso, para que dentro del término máximo de tres (3) meses, a partir de su recibo, la máxima Corporación de lo Contencioso Administrativo resuelva sobre la selección, o no, de cada una de tales providencias para su eventual revisión. Cuando se decida sobre la no escogencia de una determinada providencia, cualquiera de las partes o el Ministerio Público podrán insistir acerca de su selección para eventual revisión, dentro del término de cinco (5) días siguientes a la notificación de aquella.
(…)» Del artículo transcrito y de la interpretación que la jurisprudencia6 de la Corporación ha hecho del mismo, se determinan como requisitos para la procedencia y para la prosperidad del aludido mecanismo, los siguientes: a.- Debe existir petición de algunas de las partes o del Ministerio Público. b.- La solicitud debe presentarse dentro de los ocho (8) días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin al respectivo proceso. c.- La providencia cuya revisión se solicita debe haberse dictado por un Tribunal Administrativo y determinar la finalización o archivo del proceso. d.- El propósito del mecanismo de revisión lo constituye la unificación de jurisprudencia. En este sentido la petición no se requiere una sustentación rigurosa, sin embargo, deben precisarse o identificarse los aspectos o materias que según el interesado ameritan la revisión de la providencia, con la finalidad de unificar jurisprudencia, dando una explicación razonada sobre las circunstancias que imponen la necesidad de revisar.
Se debe acompañar copia de las providencias que se relacionen con la solicitud. La Sala Plena7 señaló únicamente a título enunciativo, algunos eventos en los que puede ser necesario unificar la jurisprudencia a través del mecanismo eventual de revisión, así: 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 14 de julio de 2009, Exp.
AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. Consejo de Estado, Sección Quinta, auto de 20 de marzo de 2014, Exp. 2011-00195-01(AP) REV C.P Dra. Susana Buitrago Valencia. ▪ Cuando uno o varios de los temas contenidos en la providencia respectiva hubiere merecido tratamiento diverso por la jurisprudencia del Consejo de Estado, de manera que resulte indispensable fijar una posición unificadora. ▪ Cuando uno o varios de los temas de la providencia, por su complejidad, por su indeterminación, por la ausencia de claridad de las disposiciones normativas en las que se funda o por un vacío en la legislación, sean susceptibles de confusión o involucren disposiciones respecto de las cuales quepan diferentes formas de aplicación o interpretación. ▪ Cuando sobre uno o varios de los temas de la providencia no hubiere una posición consolidada por parte de la jurisprudencia de esta Corporación. ▪ Cuando uno o varios de los temas de la providencia no hubieren sido objeto de desarrollos jurisprudenciales, por parte del Consejo de Estado. -Decisión respecto de la solicitud de revisión eventual de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila En el caso concreto, la parte demandante, por intermedio de apoderado, por escrito radicado 28 de agosto de 2023, solicitó seleccionar para revisión el fallo proferido por el Tribunal Contencioso Administrativo del Huila el 9 de mayo de 2023, notificado el 11 de agosto del mismo año; de donde se verifican los tres primeros requisitos.
Ahora bien, el numeral 2º del artículo 274 del CPACA señala como requisito indispensable que el interesado, a través de la solicitud, exponga de manera razonada las circunstancias que imponen la revisión de la providencia. La Sala Plena del Consejo de Estado, se pronunció sobre el particular en el auto de 19 de julio de 20148, en el cual indicó que, aunque el requisito de sustentación debe apreciarse sin mayor rigorismo, la solicitud de revisión deberá presentarse y estructurarse con arreglo a lo siguiente: «[…] a) Se deberán precisar o identificar los aspectos o materias que, según el interesado, ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. b) Lo anterior no supone, de manera ineludible, la necesidad de que el interesado deba expresar o listar, de manera detallada, exhaustiva o absoluta, las normas o posiciones jurisprudencialmente diversas en las cuales se origina la invocada contradicción jurisprudencial o la necesidad de la pretendida unificación. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Auto de 14 de julio de 2009, Exp.
AG-2007-00244-01 (IJ) C.P. Dr. Mauricio Fajardo Gómez. 8 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. MP. Mauricio Fajardo Gómez. Exp. AG-2007-00244-01 (IJ) c) Con todo, comoquiera que la sustentación no se rige bajo los mismos parámetros que se exigen para la procedencia de cualquier recurso, los aspectos o temas que indique el interesado no marcarán ni delimitarán la competencia del Consejo de Estado para encontrar otras materias que a su vez sean susceptibles de ser revisadas. […]”9 El solicitante argumenta la existencia de una divergencia interpretativa en relación con la normativa que impone a las administraciones municipales la vigilancia y control respecto de la actividad de enajenación de inmuebles destinados a vivienda, de acuerdo con lo establecido en el artículo 313-7 de la Constitución Política.
Según da a entender, en el expediente con radicado 05-001-33-33-011-2013- 00773-06 del Tribunal Administrativo de Antioquia, sentencia del 14 de septiembre de 2022 y en el presente expediente, decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, se habría tratado el tema de la responsabilidad de las autoridades municipales de manera diferente, debiendo darse un manejo igual; resultando contradictorias las decisiones y evidenciándose así la necesidad de unificación por esta Corporación. Examinadas las sentencias de ambos expedientes10 vemos que en ellos se tuvieron supuestos fácticos totalmente diferentes, como también los son las normas en que se sustentó en uno y otro caso la responsabilidad del ente municipal; pues, es cierto que el fundamento constitucional para ambos casos se encuentra en el numeral 7 del artículo 313 que asigna a los concejos municipales las funciones de vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda; no obstante, estas actividades han sido reglamentadas legalmente en forma separada.
Es así, que la actividad constructiva debe regirse por las normas urbanísticas, de usos del suelo y normas técnicas de sismo resistencia entre otras; mismas que fueron estudiadas en el proceso SPACE, para determinar la responsabilidad de los allí accionados. La regulación de la actividad de enajenación, por su parte, hace relación a la organización financiera de quienes la ejercen y a la vigilancia que compete al Estado, tendiente a proteger el interés de los potenciales compradores; normatividad referida por el actor, como desconocida en la sentencia cuya revisión se solicita.
Conforme a lo anterior, la Sección no encuentra cumplidos los presupuestos para la selección del expediente, pues el único argumento del actor es que en dos procesos de indemnización de perjuicios a un grupo se profirieron decisiones diferentes, pues en una se concedieron pretensiones y en la otra se negaron, sin embargo, no indica los aspectos o materias que ameritan la revisión de la providencia correspondiente, con la finalidad de unificar jurisprudencia. 9.
Ibídem. 10 El peticionario no aportó la sentencia del expediente que señala como referente, sin embargo, este se encuentra en la Corporación con solicitudes de revisión eventual, pudiendo ser consultado. Ahora, de acuerdo con el criterio del Consejo de Estado, no es exigible al recurrente una sustentación rigurosa y exhaustiva y, tampoco la competencia en sede de revisión está limitada por los argumentos del peticionario, pues la Sala Plena está facultada para unificar sobre otras materias; sin embargo, considera la Sección que esta facultad se abre, una vez se encuentre que la solicitud cumple con los parámetros exigibles al actor, situación que no se constata en este caso.
Por lo anteriormente expuesto, encuentra la Sala, que la solicitud de revisión eventual no cumple con los requisitos previstos por la ley y la Jurisprudencia, para su selección. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda,
RESUELVE
PRIMERO: NO SELECCIONAR para revisión la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Huila el 9 de mayo de 2023. Esta decisión fue discutida y aprobada en sesión de la Sala de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta decisión fue discutida y aprobada por la Sección en Sala de la fecha. JORGE IVAN DUQUE GUTIERREZ JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS JORGE ÉDISON PORTOCARRERO BANGUERA RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Nota: La anterior providencia fue firmada electrónicamente por la Sala a través de la plataforma SAMAI del Consejo de Estado, con lo cual se garantiza su autenticidad, integridad, conservación, y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo y demás normas concordantes del Código General del Proceso.