CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 16 de noviembre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Tolima, mediante la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES. Demanda 1. La Administradora Colombiana de Pensiones (en adelante Colpensiones) interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de que se anule en su totalidad la Resolución GNR 33645 del 13 de febrero de 2015 y, de forma parcial, la Resolución GNR 177140 del 17 de junio de 2015, mediante las cuales se reconoció una pensión de vejez a la señora Yolanda Peñaloza Quintero y se ordenó la inclusión de la prestación en la nómina de pensionados, respectivamente. 2.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar a la parte demandada: (i) la devolución de las sumas, debidamente indexadas, derivadas de la diferencia generada por haberse concedido una cuantía superior en las mesadas pensionales y en los retroactivos liquidados con fundamento en los actos administrativos acusados; (ii) el reconocimiento de los intereses a que haya lugar; y (iii) el pago de las costas del proceso. 3.

Señaló que a la parte demandada se le reconoció una mesada pensional con base en lo devengado durante el último año de servicio, aplicando la Ley 33 de 1985, por ser beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993. No obstante, en dicho cálculo se tuvieron en cuenta cotizaciones simultáneas realizadas tanto por la Dirección General de Sanidad Militar como por la empresa Cooperativo de Servicios, lo que dio lugar a una asignación inicial de $ 8.008.781.

A su juicio, únicamente debió considerarse el tiempo laborado en el sector público, lo cual arrojaría una mesada ajustada de $ 2.076.764. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 73001-23-33-000-2021-00363-01 (2986-2024) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) Demandada: Yolanda Peñaloza Quintero Tema Decisión:: Devolución de dineros provenientes de prestaciones periódicas.

Principio constitucional de buena fe. Confirma sentencia de primera instancia. No se desvirtuó la presunción de buena fe de la beneficiaria. No se probó que hubiera actuado con dolo, fraude o deshonestidad, condiciones necesarias para exigir la restitución. 2 Radicación: 73001-23-33-000-2021-00363-01 (2986-2024) Demandante: Colpensiones 4.

Precisó que, al realizar una liquidación correcta, esto es considerando únicamente el tiempo laborado en el sector público, resulta más favorable para la demandada calcular la pensión con base en los ingresos devengados durante los últimos diez años de servicio, y no únicamente sobre lo percibido en el último año. Conforme a esta nueva liquidación, la parte accionada adeuda la suma de $ 570.442.377, correspondiente a las diferencias pagadas en exceso en las mesadas pensionales.

Contestación de la demanda. 5. La demandada manifestó que no se opone a la revocatoria de la resolución censurada si se demuestra que Colpensiones incurrió en violación legal, pero solicitó que, en tal caso, se expida de forma inmediata el acto administrativo correspondiente. 6. Se opuso a la devolución de las sumas pagadas, argumentando que actuó de buena fe, presentó toda la documentación exigida de manera legal y no solicitó que la pensión se le reconociera por un monto específico.

Enfatizó en que no indujo en error a la entidad, ni presentó información falsa, por lo que no puede atribuírsele responsabilidad alguna por un posible error en la liquidación. 7. Indicó que cumple los requisitos para pensionarse bajo el régimen de transición o directamente con la Ley 100 de 1993, y que, conforme al artículo 53 de la Constitución, deben aplicarse las normas más favorables al trabajador por tratarse de un derecho laboral. 8.

Cuestionó el valor de $ 2.076.764 señalado por Colpensiones, ya que fue calculado sin tener en cuenta los aportes efectuados al sector privado. Por tanto, solicitó que se ordene una nueva liquidación que considere la totalidad de sus cotizaciones, tanto públicas como privadas. II. SENTENCIA APELADA. 9. El Tribunal Administrativo del Tolima accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad total de la Resolución GNR 33645 de 2015 y la nulidad parcial de la Resolución GNR 177140 del mismo año. Ordenó a Colpensiones efectuar un nuevo reconocimiento pensional a favor de la accionada, conforme a los parámetros legales aplicables, y negó la devolución de las sumas pagadas en virtud de los actos anulados. 10.

Sustentó su decisión en que la demandada era beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por lo que resultaba improcedente calcular el ingreso base de liquidación (en adelante IBL) tomando únicamente como referencia las cotizaciones del último año de servicio. Precisó que dicho régimen solo autoriza aplicar la norma anterior —en este caso la Ley 33 de 1985— en relación con los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas de cotización, y la tasa de reemplazo, conforme al criterio unificado por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado en sentencia del 28 de agosto de 2018. 3 Radicación: 73001-23-33-000-2021-00363-01 (2986-2024) Demandante: Colpensiones 11.

En tal sentido, concluyó que el IBL debía determinarse conforme al artículo 21 de la Ley 100 de 1993, tomando como base el 75% del salario promedio sobre el cual se efectuaron cotizaciones durante los últimos diez años de servicio o por el tiempo faltante para cumplir los requisitos, contados desde la entrada en vigor del citado régimen, siempre que los factores salariales correspondan a los previstos en el Decreto 1158 de 1994. 12.

Respecto al reparo formulado por Colpensiones sobre la inclusión de cotizaciones efectuadas ante la Dirección General de Sanidad Militar y la empresa Cooperativo de Servicios, el Tribunal descartó que existiera una restricción normativa que limitara el cómputo del IBL a cotizaciones exclusivamente realizadas en el sector público. Indicó que la Ley 100 de 1993 admite la acumulación de tiempos en los sectores público y privado para efectos pensionales, y que, aunque el reconocimiento se fundó en la Ley 33 de 1985 —que exige 20 años de servicios oficiales— esa exigencia no se extiende al cálculo del IBL, el cual debe regirse por las disposiciones de la Ley 100 de 1993, sin limitar el origen de los ingresos base. 13.

Finalmente, negó el reintegro de los valores percibidos con ocasión de los actos administrativos demandados, al no haberse acreditado la mala fe. En consecuencia, se mantuvo la presunción de buena fe consagrada en el ordenamiento jurídico, y se concluyó que Colpensiones no cumplió con la carga probatoria exigida para solicitar la devolución. Se abstuvo de imponer condena en costas, al prosperar la excepción de buena fe formulada por la demandada.

III. RECURSO DE APELACIÓN. 14. Contra la sentencia de primera instancia se interpuso recurso de apelación parcial por parte de la demandante, quien cuestionó la decisión en lo relacionado con la negativa a ordenar la devolución de las sumas pagadas a la señora Yolanda Peñaloza Quintero. Sostuvo que, en el proceso, se acreditó la mala fe de la accionada, en la medida en que el desconocimiento de la ley no la eximía del cumplimiento de sus deberes como ciudadana.

Añadió que la mala fe se evidenció en el hecho de haber sido advertida expresamente sobre la ilegalidad de los actos administrativos demandados y, aun así, haberse negado a autorizar su revocatoria. Esa conducta demuestra que la demandada tenía pleno conocimiento de que estaba recibiendo una prestación a la que no tenía derecho. 15.

Adicionalmente, argumentó que mantener decisiones como la impugnada compromete la sostenibilidad financiera del sistema pensional, al permitir un enriquecimiento sin causa justificada. IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 16. Mediante auto proferido el 29 de agosto de 2024 se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 4 Radicación: 73001-23-33-000-2021-00363-01 (2986-2024) Demandante: Colpensiones 17.

Dentro de la oportunidad procesal, la parte demandada se pronunció sobre el recurso de apelación interpuesto por la actora, señalando que siempre obró con sujeción al principio de buena fe, pues se limitó a aportar la documentación requerida por Colpensiones, sin desplegar conducta alguna orientada a confundir, engañar o inducir en error a la entidad.

Agregó que no se ha opuesto ni al presente proceso ni a la posibilidad de que se realice una nueva liquidación, siempre que esta se ajuste al ordenamiento jurídico. En tal sentido, sostuvo que cualquier yerro en el reconocimiento pensional atribuible a la entidad no puede interpretarse como un indicio de mala fe de su parte. 18. El Ministerio Público guardó silencio. 19.

Encontrándose el proceso para proferir sentencia en esta instancia, la demandada solicitó la aplicación de la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024. V. CONSIDERACIONES. Competencia. 20. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, se abordará el análisis de esta controversia. Cuestión previa. 21. En relación con la solicitud presentada por la parte demandada, orientada a que se declare la caducidad prevista en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, la Sala se abstendrá de analizar la configuración de dicho instituto procesal en el caso concreto.

Lo anterior, toda vez que, si bien el juez de segunda instancia se encuentra facultado para declarar de oficio las excepciones que resulten probadas, en este asunto la parte actora ostenta la calidad de apelante única y, en aplicación del principio de non reformatio in pejus, no es procedente adoptar una decisión que implique una desmejora respecto de lo resuelto en primera instancia. Esta restricción, de origen constitucional (artículo 31) y legal (artículo 187 del CPACA y artículos 320 y 328 del CGP), delimita la competencia funcional del juez de segunda instancia, quien debe ceñirse estrictamente a los aspectos objeto del recurso interpuesto.

Problema jurídico. 22. Corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo de primera instancia incurrió en error al negar la devolución de las sumas percibidas por la demandada, a pesar de que la entidad demandante alegó que aquella continuó percibiendo una pensión con pleno conocimiento de que se le había reconocido por una cuantía superior a la permitida legalmente. 5 Radicación: 73001-23-33-000-2021-00363-01 (2986-2024) Demandante: Colpensiones 23.

Para resolver el problema jurídico planteado, se abordará el análisis sobre la devolución de dineros provenientes de prestaciones periódicas en el marco del principio constitucional de buena fe, y se analizará el caso concreto. Análisis 24. El artículo 83 de la Constitución Política establece que las actuaciones de los particulares y de las autoridades deben ceñirse al principio de buena fe, el cual se presume en todas las actuaciones ante la administración pública. 25.

Por su parte, el artículo 164, numeral 1, literal c), del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), dispone que no habrá lugar a la recuperación de prestaciones periódicas pagadas a particulares de buena fe. La Sección Segunda del Consejo de Estado1 ha precisado que para desvirtuar esta presunción es necesario que la entidad demuestre que el beneficiario incurrió en conductas dolosas, fraudulentas o deshonestas. 26.

En ese sentido, si el beneficiario obró razonablemente confiando en la legalidad del acto administrativo que le reconoció la prestación, no procede la devolución de los valores percibidos, salvo prueba de su mala fe. 27. En el presente caso, la Sala advierte que para que fuera procedente la devolución de las sumas percibidas por la señora Yolanda Peñaloza Quintero, no bastaba con acreditar la ilegalidad del acto, sino que era indispensable demostrar que tales valores se obtuvieron en contravía del principio de buena fe, cuya presunción rige en el ámbito contencioso administrativo2.

No obstante, no obran en el expediente pruebas que den cuenta de actuaciones fraudulentas o deshonestas por parte de la demandada. 28. Si bien Colpensiones sostiene que la señora Peñaloza Quintero debió autorizar la revocatoria del acto una vez fue advertida sobre su ilegalidad, dicha omisión, por sí sola, no constituye prueba suficiente para enervar la presunción de buena fe. 29.

En consecuencia, se confirmará la sentencia de primera instancia, en cuanto negó la devolución de las sumas pagadas a la accionada en virtud del acto administrativo anulado. Condena en costas. 30. El artículo 188 del CPACA establece que la sentencia debe disponer sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil (hoy Código General del Proceso); y que, en todo caso, se condenará 1 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 27 de agosto de 2020, expediente 76001-23-31-000-2010-01578-01 (3388-14), M.P., César Palomino Cortés. 2 Véase, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de fechas 9 de mayo de 2022, radicado 66001 23 33 000 2018 00137 01 (3122-2020) y 6 de octubre de 2022, radicado 25000 23 42 000 2018 00884 01 (3057-2021). 6 Radicación: 73001-23-33-000-2021-00363-01 (2986-2024) Demandante: Colpensiones en costas si la demanda fue presentada con manifiesta carencia de fundamento legal de conformidad con la modificación normativa introducida por la Ley 2080 de 2021.

De lo anterior se colige que para la imposición de costas se deben emplear las reglas establecidas en el artículo 365 del CGP y, además, se debe determinar si la demanda carecía de fundamento legal o no. 31. En el caso concreto, la Sala advierte que no hay lugar a condenar en costas, toda vez que, si bien el recurso de apelación interpuesto por la demandante no prosperó, lo cierto es que expuso argumentos que poseen razonabilidad jurídica y constituyen un ejercicio legítimo del derecho de defensa.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia proferida el 16 de noviembre de 2023 por el Tribunal Administrativo del Tolima.

SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia.

TERCERO. En firme esta providencia, realizar las anotaciones correspondientes y devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.