CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA VEINTISIETE (27) ESPECIAL DE DECISIÓN Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN Radicación: 11001-03-15-000-2023-07238-00 Sancionado: GORKY MUÑOZ CALDERÓN Providencia objeto de revisión: FALLO DEL 17 DE AGOSTO DE 2023 DE LA SALA DISCIPLINARIA DE JUZGAMIENTO DE SERVIDORES PÚBLICOS DE ELECCIÓN POPULAR DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN AUTO QUE RESUELVE LOS RECURSOS DE REPOSICIÓN Y SE PRONUNCIA FRENTE A LOS RECURSOS DE SÚPLICA El Despacho se pronuncia a continuación respecto de los recursos de reposición y súplica interpuestos por los señores Camila Mercedes Ortega Suárez, Armando Cabrera Rivera y Giovanny Córdoba Rodríguez1 coadyuvados por el señor Gorky Muñoz Calderón2, contra el auto del 24 de enero de 20253, en cuanto no avocó para sus casos el conocimiento del recurso extraordinario de revisión. I.

ANTECEDENTES 1.1. Trámite procesal 1. Mediante auto del 24 de enero de 20254, el despacho avocó conocimiento del recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Gorky Muñoz Calderón contra el fallo del 17 de agosto de 2023, por el cual la Sala Disciplinaria de Juzgamiento de Servidores Públicos de Elección Popular de la Procuraduría General de la Nación le impuso las sanciones de destitución e inhabilidad general de 9 años y 6 meses al señor, como alcalde municipal de Neiva – Huila, del periodo constitucional 2020 – 2023. 2.

En la misma providencia se dispuso no avocar conocimiento del recurso extraordinario de revisión presentado por los señores Armando Cabrera Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez, quienes también fueron objeto de sanciones en el fallo referido, en sus calidades de jefe de la oficina de gestión de riesgo, secretaria de la mujer, equidad e inclusión y secretario de educación, respectivamente, de la Alcaldía de Neiva. 3.

La anterior decisión fue notificada a las partes el 28 de enero de 20255. 1 Índice 00011, 00012, 00013 y 00014 SAMAI. 2 Índice 00016 SAMAI 3 Índice 00006 SAMAI. 4 Índice 00006 SAMAI. 5 Índice 0009 y 00010 SAMAI. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.

Recursos de reposición y súplica 4. En memorial radicado 31 de enero de 20256, los señores Camila Mercedes Ortega Suárez, Armando Cabrera Rivera y Giovanny Córdoba Rodríguez, a través de apoderados, solicitan que se revoque el numeral noveno del auto del 24 de enero de 2025, con fundamento en los siguientes argumentos: - Se debe dar aplicación al artículo 98 del Código General Disciplinario, en cuanto a la competencia por el factor de conexidad, la cual impone la obligación de tramitar bajo una misma cuerda procesal, por quien tenga la competencia para juzgar al servidor público de mayor jerarquía, a varios servidores públicos de la misma entidad que participen en la comisión de una falta o de varias que sean conexas. - No se tuvo en cuenta que la Procuraduría General de la Nación adelantó investigación y decidió bajo un mismo proceso, con radicado No. IUS-E- 2020-200936/ IUC-D-2020-1496374, las conductas que fueron atribuidas a los señores Armando Cabrera Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez, en sus calidades de jefe de la oficina de gestión de riesgo, secretaría de la mujer, equidad e inclusión y secretario de educación, respectivamente, así como las cometidas por el señor Gorky Muñoz Calderón, como alcalde municipal de Neiva – Huila, servidor público de mayor jerarquía. - El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto con fundamento en lo decidido en el fallo de segunda instancia del 17 de agosto de 2023 de la Procuraduría General de la Nación, en el que se ordenó dar traslado a los sujetos procesales para que ejercieran las garantías procesales y el derecho de defensa, previo a que la jurisdicción de lo contencioso administrativo realizara el control integral de la actuación disciplinaria. - Se debe salvaguardar la garantía del debido proceso y el principio de unidad procesal dentro del proceso de la referencia, dado que el auto del 24 de enero de 2025 no tuvo en cuenta la conexidad sustancial y procesal que existe entre los sujetos disciplinables afectados por el acto sancionatorio.

Hacen alusión a la sentencia C-471 de 2016 de la Corte Constitucional y al concepto 00048 de 2020 de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. - Existe conexidad sustancial, procesal y administrativa entre las actuaciones adelantadas por la autoridad disciplinaria, porque los funcionarios presuntamente cometieron faltas dentro de la misma administración en el marco del periodo del alcalde del municipio de Neiva, específicamente a partir de marzo de 2020, durante la declaratoria de urgencia manifiesta que dispuso el Decreto Municipal 308 del 16 de marzo de 2020. 6 Índice 00011, 00012, 00013 y 00014 SAMAI.

Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Que el nexo normativo y decisorio en relación con el señor Armando Cabrera Rivera, surge en la medida que el Decreto Municipal 308 del 16 de marzo de 2020 le permitió la contratación directa para el contrato 682 de 2020, y que el disciplinado, en su calidad de jefe de la Oficina de Control del Riesgo, participó en la elaboración de los estudios de mercado y en los estudios previos 783 del 27 de marzo de 2020, que sustentaron la contratación derivada de dicho decreto. - En cuanto a la señora Camila Mercedes Ortega Suárez, el nexo normativo y decisorio se sustenta en que el Decreto Municipal 308 del 16 de marzo de 2020 permitió la contratación directa para el contrato 677 del 28 de marzo de 2020, y que la disciplinada, en su calidad de secretaria de la Mujer, Equidad e Inclusión, participó en la planeación y etapa precontractual de dicho contrato, suscribiendo los estudios previos 778 del 20 de marzo de 2020 y la orden de suministro 0001 de 2020, con ítems que presuntamente no hacían parte de la propuesta del contratista y no contaban con la debida justificación técnica o económica. - Acerca del señor Giovanny Córdoba Rodríguez, el nexo normativo y decisorio se explica en que el Decreto Municipal 308 del 16 de marzo de 2020 creó el contexto normativo que habilitó la contratación directa empleada en la orden de suministro 010 de 2020 y la orden de servicios de interventoría 011 de 2020, y que el disciplinado, en su calidad de secretario de Educación del municipio de Neiva, fue responsable de la planeación y elaboración de los estudios previos de ambas órdenes contractuales, lo cual se hizo presuntamente sin estudios de mercado ni ofertas suficientes que justificaran los valores de los contratos, además, se alega que en los estudios previos de la orden de suministro 010 de 2020 no se especificó la unidad del componente de atún dentro de la ración en casa. - Reiteran la existencia de conexidad sustancial entre los hechos y los sujetos involucrados, lo que exige un tratamiento procesal unificado para asegurar el principio de seguridad jurídica, así como el derecho a la igualdad en el acceso a la administración de justicia y la toma de decisiones y evitar resultados contradictorios.

Agregan que, en el presente caso, tanto Armando Cabrera Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez, como Gorky Muñoz Calderón, participaron en la planeación y la etapa precontractual de unos mismos contratos celebrados bajo el marco de la urgencia manifiesta decretada por el alcalde, circunstancia que configura una unidad fáctica, jurídica y probatoria. 5.

Finalmente, dentro del escrito solicitan unificación, conforme al artículo 271 del CPACA, con los siguientes argumentos: - Consideran que el auto del 3 de diciembre de 2024, por el cual el Consejo de Estado fijó las reglas de unificación en materia del recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 2094 de 2021, no estudió un caso similar al Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co presente, ni se pronunció sobre el derecho a interponer el recurso extraordinario de revisión por parte de servidores públicos que no fueran de elección popular cuando estos, por unidad procesal, fueran investigados y sancionados dentro de una misma causa con un servidor público de elección popular. - La decisión de avocar conocimiento del recurso extraordinario de revisión solo para un sujeto procesal genera una evidente contradicción frente a la presunción de inocencia de quienes no tienen la condición de servidores de elección popular, dado que, mientras la presunción de inocencia se mantiene para el servidor público de elección popular, no así para los servidores que no tienen esa condición, a pesar de que son sancionados en los mismos actos administrativos disciplinarios. - Le corresponde al Consejo de Estado estudiar el problema jurídico de la procedencia del recurso extraordinario de revisión contra los servidores públicos sancionados en el mismo acto administrativo que consideró probada la responsabilidad disciplinaria del servidor de elección popular, en atención a la garantía del debido proceso, del factor de unidad y conexidad de la acción disciplinaria, en cumplimiento del artículo 29 inciso 2º de la Constitución Política y el artículo 98 inciso 5º del Código General Disciplinario, como desarrollo directo del principio de unidad procesal. 6.

En consecuencia, efectúan la siguiente solicitud: «En este sentido, solicitamos a la Honorable Magistrada la aplicación del art. 271 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo debido a (i) su importancia jurídica y (ii) la necesidad de sentar jurisprudencia y (iii) precisar el alcance e interpretación sobre el derecho a interponer el recurso de revisión contra los actos administrativos disciplinarios por quienes no tienen la condición de servidores de elección popular cuando son sancionados con destitución, inhabilidad general, o suspensión en el mismo acto administrativo por los mismos hechos o sobre los cuales se predica unidad procesal, en los términos que han sido explicados en el presente recurso». 7.

Por medio de escrito radicado el 5 de febrero de 2025, el señor Gorky Muñoz Calderón, asistido por apoderado, manifiesta coadyuvar los recursos, con los siguientes argumentos7: - Considera que el auto de unificación del Consejo de Estado del 3 de diciembre de 2024, aunque fijó reglas sobre el recurso extraordinario de revisión, no abordó la situación de los servidores públicos no elegidos por voto popular, cuando son sancionados en el mismo acto administrativo con un servidor de elección popular. - Existe conexidad sustancial y procesal entre las actuaciones adelantadas en contra del señor Gorky Muñoz Calderón y los señores Armando Cabrera 7 Índice 00018 SAMAI.

Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez y se encuentran acreditadas en los hechos y en la normatividad aplicable, lo que amerita un tratamiento procesal unificado. - El numeral noveno del auto del 24 de enero de 2025, al excluir a los recurrentes, desconoce el principio de unidad procesal, con el que se busca evitar pronunciamientos fragmentados o contradictorios sobre hechos conexos, garantizando coherencia en la toma de decisiones.

Considera que el no hacerlo contraviene el principio de igualdad ante la ley y la presunción de inocencia de los funcionarios sancionados junto al alcalde, a pesar de que sus actuaciones fueron examinadas bajo un mismo contexto normativo, temporal y contractual. - Considera que se debe aplicar la figura del fuero de atracción, debido a que todos los servidores fueron sancionados por los mismos hechos y en el mismo acto administrativo, con el fin de asegurar la unidad procesal de los asuntos sometidos a conocimiento de la administración de justicia. - Finalmente, señala que la importancia jurídica en este caso radica en la necesidad de evitar fragmentación procesal y definir el alcance del recurso extraordinario de revisión para servidores sancionados junto con funcionarios de elección popular.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 8. El despacho es competente para decidir el recurso de reposición, de conformidad con el artículo 242 y el numeral 3 del artículo 1258 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo9. 2.2. Procedencia y oportunidad de los recursos 9. El artículo 22 de la Ley 1952 de 2019 dispone que, «[e]n lo no previsto en esta ley se aplicará lo dispuesto en los Códigos de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, General del Proceso, Penal y de Procedimiento Penal en lo que no contravengan a la naturaleza del derecho disciplinario». 10.

Por lo tanto, aunque la referida ley no contemple medios de impugnación contra el auto que admite o avoca el recurso extraordinario de revisión, la integración normativa permite analizar la procedencia de los recursos ordinarios regulados en el CPACA y el CGP, para el caso, el de reposición y el de súplica. 8 Artículo 125. De la expedición de providencias.

La expedición de las providencias judiciales se sujetará a las siguientes reglas: (…) 3. Será competencia del magistrado ponente dictar las demás providencias interlocutorias y de sustanciación en el curso de cualquier Instancia, incluida la que resuelva el recurso de queja. 9 En adelante CPACA. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.

El recurso de reposición está establecido para que el mismo operador judicial que expide la providencia pueda revisarla y modificarla de encontrarlo necesario, en los términos del artículo 242 del CPACA10, modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. Asimismo, el artículo 318 del Código General del Proceso exige que se interponga «con expresión de las razones que lo sustenten» y «dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto». 12.

Por su parte, el recurso de súplica procede en los términos del numeral 2 del artículo 246 del CPACA11, en consonancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem12, contra el auto que rechace la demanda, el cual, para el caso, puede equipararse a la decisión de no avocar el conocimiento del recurso extraordinario de revisión frente a algunos sujetos disciplinados.

En cuanto a su oportunidad, la misma norma otorga los tres días siguientes a la notificación de la respectiva providencia. 13. Precisado lo anterior, se observa que la providencia objeto de recursos fue la proferida el 24 de enero de 202513 y esta fue notificada personalmente, como ordena el artículo 238F de la Ley 1952 de 2019, el 28 de enero de 202514.

Teniendo en cuenta los dos días indicados en el numeral 2 del artículo 205 del CPACA para entender realizada la notificación, los tres días para interponer los recursos de reposición y súplica vencían el 4 de febrero de 2025. Dado que los recursos fueron interpuestos el 31 de enero15 y 3 de febrero16 de 2025, son procedentes y oportunos. 2.3.

Trámite de los recursos 14. Por intermedio de la Secretaría General de la Corporación, se corrió traslado por el término de tres (3) días, conforme los artículos 242 del CPACA y 110, 318, 319 del CGP17. 15. Dentro del término del traslado, la Procuraduría General de la Nación se opuso a los recursos,18 por considerar que son improcedentes, dado que los señores Armando Cabrera Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez no tienen la condición de empleados de elección popular.

Por tal razón, advierten que no están legitimados para acudir al recurso extraordinario de revisión contra el fallo disciplinario. 10 Artículo 242. Reposición. <Artículo modificado por el artículo 61 de la Ley 2080 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> El recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo norma legal en contrario.

En cuanto a su oportunidad y trámite, se aplicará lo dispuesto en el Código General del Proceso. 11 Artículo 246. Súplica. El recurso de súplica procede contra los siguientes autos dictados por el magistrado ponente: (…) 2. Los enlistados en los numerales 1 a 8 del artículo 243 de este código cuando sean dictados en el curso de la única instancia, o durante el trámite de la apelación o de los recursos extraordinarios.

(…) 12 Artículo 243. Apelación. Son apelables las sentencias de primera instancia y los siguientes autos proferidos en la misma instancia: 1. El que rechace la demanda o su reforma, y el que niegue total o parcialmente el mandamiento ejecutivo. (…). 13 Índice 00006 SAMAI. 14 Índice 00009 y 00010 SAMAI. 15 Índice 00011 y 00012 SAMAI. 16 Índice 00013 y 00014 SAMAI. 17 Índice 00015 SAMAI. 18 Índice 00019 SAMAI.

Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4. Caso concreto 16. Como se señaló en la providencia del 24 de enero de 202519, el recurso extraordinario de revisión se tramita de conformidad con los artículos 238A y siguientes, adicionados por la Ley 2094 de 2021, así como las reglas fijadas por la Corte Constitucional en la sentencia C-030 del 16 de febrero de 2023 y por el Consejo de Estado en la providencia del 3 de diciembre de 202420. 17.

El artículo 238D de la Ley 1952 de 2019, adicionado por el artículo 57 de la Ley 2094 de 2021, establece que el recurso extraordinario de revisión puede ser interpuesto por «el disciplinado en el caso de las decisiones sancionatorias». 18. La Corte Constitucional, en la sentencia C-030 de 2023, explicó que dicho recurso fue creado por la ley para asegurar que las sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad para los servidores públicos de elección popular fueran impuestas por un juez, concretamente el de lo contencioso administrativo, en lugar de una autoridad administrativa como la Procuraduría General de la Nación, de acuerdo con la ordena impartida al Estado colombiano por la Corte Interamericana de Derechos Humanos21. 19.

En consonancia, el Consejo de Estado, por auto del 3 de diciembre de 2024 del Consejo de Estado, fijó la siguiente regla frente a la legitimidad del recurso extraordinario de revisión: «Primera regla: El recurso de revisión solo procede contra las decisiones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción. Igualmente, procede contra estas mismas decisiones, respecto de las faltas cometidas durante el mandato popular y la sanción disciplinaria se imponga con posterioridad, en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas» (Se subraya). 20.

De acuerdo con el marco jurídico expuesto, el recurso extraordinario de revisión solo está consagrado para las sanciones de segunda instancia o de doble conformidad emitidas por la Procuraduría General de la Nación que impongan sanciones de destitución, suspensión e inhabilidad a servidores públicos de elección popular, siempre y cuando el disciplinado esté en ejercicio de un cargo de elección popular al momento de la imposición de la sanción, o en tanto dicha sanción comporte inhabilidad para ocupar cargos o ejercer funciones públicas. 21.

Por su parte, los recurrentes sostienen que se debe avocar el conocimiento del recurso extraordinario de revisión frente a las sanciones que les fueron 19 Índice 00006 SAMAI. 20 Consejo de Estado, Sala Plena, Radicado No. 11001-03-15-000-2023-00871-00. 21 Sentencia del 8 de julio de 2020, caso Petro Urrego vs. Colombia. Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co impuestas, en aplicación al principio de conexidad, de conformidad con los artículos 98 del Código General Disciplinario y 29 de la Constitución Política. 22.

Sin embargo, los señores Armando Cabrera Rivera, Camila Mercedes Ortega Suárez y Giovanny Córdoba Rodríguez no fueron sancionados en la condición de funcionarios de elección popular, sino como servidores de la administración municipal de Neiva, en el período 2020-2023, en sus calidades de jefe de la oficina de gestión de riesgo, secretaría de la mujer, equidad e inclusión y secretario de educación, respectivamente. 23.

Por lo mismo, el recurso fue avocado en el auto recurrido únicamente respecto de la sanción impuesta al señor Gorky Muñoz Calderón, exalcalde de Neiva para el período indicado. 24. Además, la competencia por razón de la conexidad está referida al procedimiento administrativo a cargo de la autoridad disciplinaria, lo que supone el trámite bajo una misma cuerda procesal de las actuaciones originadas en conductas que se hayan realizado en un mismo contexto de hechos, de acuerdo con el numeral 2 del artículo 98 de la Ley 1952 de 2019. 25.

Siendo así, la citada norma resulta inaplicable al recurso extraordinario de revisión, el cual es posterior a la culminación de la actuación disciplinaria y cuenta con reglas propias, entre ellas, las relativas a la legitimación del recurrente y al juez competente. 26. Por las anteriores razones, no se repone la providencia del 24 de enero de 2025, en cuanto resolvió no avocar conocimiento del recurso extraordinario de revisión respecto de los señores Camila Mercedes Ortega Suárez, Armando Cabrera Rivera y Giovanny Córdoba Rodríguez. 27.

Finalmente, cabe anotar que los sancionados no quedan desprovistos de mecanismos para controvertir el fallo disciplinario, pues cuentan con la posibilidad de ejercer el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.5. Recurso de súplica 28. Como se advirtió previamente, el numeral 2 del artículo 246 del CPACA, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem, consagra el recurso de súplica contra el auto que rechace la demanda, providencia que, para el caso, equivale a la decisión de no avocar el recurso extraordinario de revisión. 29.

En consideración a la naturaleza de la decisión impugnada y a la expresa procedencia de la súplica para desatar la controversia planteada, se ordenará a la Secretaría General de la corporación que remita el expediente al magistrado que sigue en turno en la Sala Especial de Decisión 27, para el respectivo trámite. En mérito de lo expuesto, la magistrada ponente, en uso de facultades constitucionales y legales, Recurso Extraordinario de Revisión Radicado: 11001-03-15-000-2023-07238-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RESUELVE

PRIMERO. NO REPONER el ordinal noveno del auto del 24 de enero de 2025, por el cual se resolvió no avocar conocimiento del recurso extraordinario de revisión, conforme a lo antes expuesto.

SEGUNDO. REMITIR el expediente al despacho del consejero de Estado que sigue en turno, para el trámite del recurso de súplica interpuesto por los señores Camila Mercedes Ortega Suárez, Armando Cabrera Rivera, y, Giovanny Córdoba Rodríguez, coadyuvado por el señor Gorky Muñoz Calder.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx»