CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero Ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024). Radicación número: 11001-03-06-000-2024-00473-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas. Partes: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia -FPS-FNC- y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Asunto: autoridad administrativa competente para resolver de fondo las solicitudes de pago de las cuentas de cobro emitidas por la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia, por concepto de cuotas partes pensionales en relación con la pensión de un exfuncionario del Incora. Reiteración. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10 del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el presunto conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I.
ANTECEDENTES De acuerdo con la información que reposa en el expediente, los antecedentes del conflicto de competencia son los siguientes: 1. Mediante oficio núm. 134 del 22 de abril de 1996, el Hospital Carisma del departamento de Antioquia le remitió al Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora) el proyecto de resolución de jubilación del señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer, con el fin de obtener su aceptación o no, habida cuenta que este instituto debe responder por la cuota parte pensional correspondiente al tiempo laborado allí por el señor Cárdenas1. 2.
El Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora), mediante oficio 16471 del 1 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 1), consecutivo Samai 00001. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 24 de octubre de 1996, dio respuesta a la consulta de cuota parte pensional elevada por la ESE Hospital Carisma aceptando la misma por la suma de $55.046,30 correspondiente a 779 días laborados en el instituto, con la salvedad de que debe hacerse efectiva a partir del 12 de abril de 2000, fecha en la que cumple los 55 años de edad2. 3.
No obstante, de manera previa, la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia, mediante la Resolución núm. 065 del 15 de mayo de 1996, le reconoció al señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer la pensión de jubilación a partir del 30 de noviembre de 19953. Esta pensión fue sustituida a la señora Dolores Mejía de Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite, mediante la Resolución núm. 216 del 30 de noviembre de 20124. 4.
Mediante oficio núm. 50, radicado 2006-2-01616.1 del 15 de febrero de 2006, el Instituto Colombiano de Reforma Agraria (Incora) en Liquidación le informó a la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia que, a 30 de diciembre de 2005, encontraron un saldo a su favor por la suma de $5.403.415 y le solicitó formular la cuenta de cobro5. 5.
De otro lado, la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia, mediante oficio del 24 de diciembre de 2021, le remitió al Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia la cuenta de cobro con radicado 202112240738-E, correspondiente a las cuotas partes pensionales de la pensión reconocida al citado señor y sustituida a su cónyuge, por el período de noviembre de 2018 a octubre de 2021, por valor de $13.494.604,42 (capital $12.980.410,66 más intereses $ 514.193,75)6.
Ante el silencio del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia, la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia reiteró dicha solicitud de cobro, mediante oficio del 3 de mayo de 2022, con radicado 202205030830-E7. 6. Ante el silencio del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia interpuso en su contra una acción de tutela por vulneración del derecho de petición, el cual fue amparado por el Juzgado Séptimo Penal Especializado de Bogotá, según 2 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 2), consecutivo Samai 00001. 3 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento resolución pensión Cárdena Ferrer No. 065), consecutivo Samai 00001. 4 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento resolución de sustitución No. 216), consecutivo Samai 00001. 5 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 7), consecutivo Samai 00001. 6 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 57), consecutivo Samai 00001. 7 Este nuevo requerimiento se desprende del oficio de solicitud de conflicto.
Expediente digital, archivo 3, folio 4, consecutivo Samai 00001. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 fallo de tutela del 26 de agosto de 20228, y confirmado por el Tribunal de Cundinamarca, en el que se le ordenó al Fondo dar respuesta a las peticiones del 24 de diciembre de 2021 y del 3 de mayo de 2022 elevadas por el hospital. 7.
Previo a expedirse el fallo de tutela, el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante oficio del 19 de agosto de 2022, radicación núm. GITCP-2022013301625719, dio respuesta a la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia en relación con las cuentas de cobro de cuotas partes pensionales, remitidas con oficios radicados de entrada núms. 202102200762712 y 202202200150702, correspondientes a la concurrencia del extinto Incora, por la pensión de jubilación del señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer, sustituida por la señora Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas.
Señaló que el Fondo era el competente para reconocer pensiones que estaban a cargo del Incora y cuotas partes pensionales, desde el 1º de enero de 2008. Indicó que esta competencia, así como la administración de cuotas partes pensionales, fue trasladada a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) desde el 30 de noviembre de 2013, y la administración de cuotas partes reconocidas antes del 31 de diciembre de 2007 es competencia del Ministerio de Agricultura. 8.
El Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia dio traslado a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante oficio con radicado 202201330162601 del 19 de agosto de 202210, de las cuentas de cobro recepcionadas de la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia. 9.
No obstante el traslado de las cuentas de cobro por parte del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a la UGPP, la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia, en virtud de lo señalado por el Fondo, también remitió, mediante oficio del 28 de noviembre de 2022, con guía de entrega Nro. 9157799730-29 -12-202211, las cuentas de cobro que había estado gestionando con anterioridad a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), las cuales suman un valor total de $35.415.307.00, para pago de las cuotas partes pensionales adeudadas como soporte de financiación de la pensión de jubilación y sustitución, reconocida y pagada por el hospital a su titular Cárdenas Ferrer, 8 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 56), consecutivo Samai 00001. 9 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 60), consecutivo Samai 00001. 10 Este remisión se lee en el oficio de solicitud de conflicto.
Expediente digital, archivo 3, folio 6, consecutivo Samai 00001. 11 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 58), consecutivo Samai 00001. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 sustituida por su cónyuge Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas. Estas cuentas son las siguientes: Cuentas de cobro Período Valor Cuenta de Cobro Nro.2022-01 del 28 de noviembre de 2022 $11.507.947 Valor que corresponde al saldo adeudado por el extinto INCORA, de $5.403.415.00, actualizado con el IPC.
Deuda aceptada y validada por el INCORA en liquidación. Cuenta de Cobro Nro. 2022-02 del 28 de noviembre de 2022 Nov de 2018 a octubre de 2021 $17, 888,378 Resultante de sumar $16.291.753, por concepto de cuotas partes debidas desde noviembre 2018 a octubre de 2021, más interés de mora, por valor de $1.596.625. Cuenta de Cobro Nro. 2022-03 del 28 de noviembre de 2022 nov de 2021 a octubre de 2022 $6,018,982 Resultante de sumar $5.836.010, por concepto de cuotas partes debidas desde noviembre 2021 a octubre 2022, más interés de mora, por valor de $182.972. 10.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante oficio radicado 2023142001645351* 2023, rechazó la cuenta de cobro remitida mediante oficio con radicado 2023700100570832 del 14/03/2023, aduciendo que no hay documentación suficiente para establecer la competencia de la UGPP12. 11.
La ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia, mediante escrito del 26 de abril de 2023, radicado 202304261080-E13, desvirtuó tales argumentos demostrando que las cuentas de cobro fueron respaldadas con todos y cada 12 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 61), consecutivo Samai 00001. 13 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 62), consecutivo Samai 00001.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 uno de los requisitos de ley exigidos. Sin embargo, vuelve y remite documentación. Señaló, en dicho oficio, lo siguiente: Por la siguiente razón en derecho, desvirtuamos el rechazo efectuado a la Cuenta de Cobro remitida mediante oficio con radicado 2023700100570832 del 14/03/2023 por concepto de Cuota Parte Pensional por tiempo servido en la extinta INCORA por el siguiente pensionado, prestación sustituida a su cónyuge Nro.
Cedula de Ciudadanía Nombre Pensionado Sustituida por 8.264.156 Cárdenas Ferrer Jairo de Jesús 32.456.636 Dolores de Jesús Mejía Cárdenas Cónyuge supérstite La razón radica específicamente, en que en al (sic) oficio contentivo de la la (sic) última Cuenta de Cobro, remitida a la doctora [ ], subdirectora Financiera U.A.E de la UGPP, [ ], llevaba consigo los siguientes documentos establecidos en la Circular 069 de 2008, esto es, el lleno de los requisitos establecidos por la Ley… • “Cuenta de Cobro – 2022 01, 2022 02 y 2022 03. • Liquidación cuenta aceptada de diciembre 2005 indexado con IPC al 31/10/2022. • Liquidación cuotas partes exigibles, contados desde noviembre de 2018 hasta octubre 2021. • Liquidación intereses contados desde noviembre de 2018 hasta octubre 2021. • Liquidación saldo adeudado, contabilizado noviembre de 2021 hasta octubre 2022. • Liquidación Intereses de mora, por saldo adeudado, contabilizado noviembre de 2021 hasta octubre 2022. • Proyecto de Resolución. • oficio 000055-16471 del 24 de octubre de 1996. • Documento de identidad titular de la pensión y sustituta. • Certificado de defunción titular de la pensión. • Resolución definitiva N.º 065 de 1995. • Resolución Sustitución Nº216 del 30 de noviembre de 2012. • Certificado Laboral expedido por cada entidad. • Oficio 029 de abril 22 de 1996- Consulta Proyecto de Resolución. • Oficio 16471 del 24 de octubre 1996, donde el INCORA acepta la cuota parte pensional gravada. • Oficio radicado Nro.
FID- 20103180139241 de fecha 01-09-2010. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 • Oficio 1810-2010, radicado Nro. FID-20103180180831-12-11-2010. • Oficio del 26 de octubre de 2017 de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. • Oficio con Radicado Nro. 20163400275351 de fecha: 12-12-2016, Min Agricultura. • Certificado expedido por la subdirectora Administrativa y Financiera de pago de las correspondientes mesadas pensionales”. 12.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), mediante oficio radicado 2023142002375701 del 15 de mayo de 202314, manifestó su falta de competencia para realizar el trámite de pago de las cuentas de cobro de cuotas partes pensionales correspondientes al señor Cárdenas Ferrer: Radicado CAUSANTE BENEFI CIARIO FON DO Cuenta s de cobro Resol.
Reconocim iento Fecha 20236005 00944902 8.264.156 32.456.6 36 INCO RA 2022- 01 2022- 02 2022- 03 65 15/05/ 1996 Indicó que, de conformidad con lo dispuesto en el Decreto 2796 de 2013, artículo 3º, a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) le corresponde asumir la gestión de aquellas cuotas partes reconocidas a partir del 1º de enero de 2008, fecha en la que el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia había asumido las funciones pensionales del Incora. 13.
La ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia instauró el presente conflicto de competencias administrativas, mediante oficio núm. 20231128-96- I del 28 de noviembre de 202315, presentado el 10 de julio de 2024, según se evidencia en el Acta Individual de Reparto16. II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3, por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 14 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 63), consecutivo Samai 00001. 15 Expediente digital, archivo 3, consecutivo Samai 00001. 16 Expediente digital, archivo 5, consecutivo Samai 00001.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 462 del 10 de julio de 2024, por el término de 5 días hábiles (del 12 al 18 de julio de 2024), en la Secretaría de la Sala, con el fin de que las autoridades involucradas y los particulares interesados presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del presente conflicto17. En el expediente figura, según constancia del 11 de julio de 2024, que se comunicó la presentación del presunto conflicto de competencias administrativas a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia -FPS- FNC-, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia y a la señora Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas18.
Respecto a esta última, la Secretaría de la Sala remitió, nuevamente, comunicación según constancia del 15 de julio de 202419. De acuerdo con el informe secretarial del 19 de julio de 202420, dentro del término de fijación del edicto se presentaron alegatos o consideraciones por parte del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia -FPS-FNC- y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio. Mediante Auto para Mejor Proveer del 21 de agosto de 2024, la consejera ponente (e) para la época requirió a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se manifieste sobre su competencia en el presente conflicto21.
Según informe secretarial del 30 de agosto de 2024, una vez vencido el término otorgado en el auto de mejor proveer, la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) guardó silencio22. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia23 Mediante escrito sin fecha, el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia indicó que el Decreto 4986 de 2007 (31 de diciembre) le asignó las funciones de reconocimiento de las prestaciones a los extrabajadores del extinto 17 Expediente digital, archivo 9, consecutivo Samai 00002. 18 Expediente digital, archivos 7 y 8, consecutivo Samai 00001. 19 Expediente digital, archivos 13 y 14, consecutivo Samai 00001. 20 Expediente digital, archivo 21, consecutivo Samai 00007. 21 Expediente digital, archivo 25, consecutivo Samai 00012. 22 Expediente digital, archivo 27, consecutivo Samai 00015. 23 Expediente digital, archivo 15 (Memorial Web), consecutivo Samai 00004.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Incora, pero no se le asignó la función de administración de las cuotas partes. Igualmente señaló que el Decreto 2796 de 2013 (29 de noviembre) estableció las reglas para que la UGPP asumiera la función pensional de los extrabajadores del extinto Incora. Finalmente, reiteró, respecto de la competencia para el reconocimiento de las cuotas partes de los extrabajadores del antiguo Incora que: [ ] la administración de las cuotas partes pensiónales (sic) que fueron reconocidas por el FPS-FNC desde el 31 de diciembre de 2007 en virtud de la competencia asignada por el artículo 2 del Decreto 4986 del 31 de diciembre de 2007, están a cargo de la U.G.P.P, sin ello significar que la administración era una de las competencias asignadas al FPS-FNC.
En cuanto a la administración de las cuotas partes pensiónales (sic) reconocidas desde el 30 de noviembre de 2013 por la U.G.P.P, en virtud de la asignación de funciones, estará a cargo de la misma. Con respecto a la administración de cuotas partes pensiónales (sic), reconocidas con anterioridad al 31 de diciembre de 2007, es decir al traslado de funciones al FPS-FCN no se evidencia en la norma competencia específica asignada para ello, por tanto, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social, sería el competente según reza en el artículo 34 del Decreto 1292 de 2003, [q]uien tiene a su cargo el cobro de las cuotas partes, actividad que implica administración. Siendo errado afirmar que su administración hace parte de la esfera funcional del FPS. 2.
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural24 El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural presentó sus alegatos mediante oficio del 18 de julio de 2024, con radicado núm. 2024-110-013064-1. Señaló que la competencia para el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales de los extrabajadores del liquidado Incora es de la UGPP.
Dijo que mediante el Decreto 1292 de 2003 (21 de mayo) se dispuso la supresión y liquidación del Incora, además, se distribuyeron los negocios entre las diferentes entidades públicas. El Ministerio de Agricultura «recibió el archivo de historias laborales, archivo producido dentro del proceso liquidatorio y la representación, control y seguimiento de los procesos judiciales, en los cuales era parte el liquidado Instituto Colombiano de la Reforma Agraria – INCORA, así como la atención de reclamaciones formuladas en relación y dentro de los citados procesos».
Asimismo, desde el 11 de febrero de 2008 (fecha de la firma del acta de liquidación final del Incora) el Ministerio asumió la facultad, única y exclusivamente, de expedir certificaciones laborales. 24 Expediente digital, archivo 14 (Memorial Web), consecutivo Samai 00003. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Señaló que el artículo 28 del citado Decreto 1292 le otorgó la competencia a Cajanal para reconocer y pagar cuotas partes y pensiones de los extrabajadores del Incora; no obstante, esto nunca operó porque la Caja también fue suprimida.
Dijo que, posteriormente, el Decreto 4986 de 2007 «[por] el cual se efectúa una distribución de negocios y asuntos y se modifica parcialmente el Decreto 1292 de 2003», en su artículo 2º, le dio la competencia al Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia para reconocer las pensiones que estaban a cargo del Incora en Liquidación, la cual comenzó a ejercerla a partir del 1º de enero de 2008 y, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) asumió el pago de las mismas, previo reporte del citado Fondo.
Luego, mediante el Decreto 2796 de 2013 (29 de noviembre), el Gobierno nacional trasfirió la función pensional del liquidado Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - INCORA, desde el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, tramité que se concretó a partir del 30 de noviembre de 2013.
También hizo referencia a lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 3056 de 2013 que reguló el reconocimiento contable de cuotas partes pasivas y activas reconocidas con anterioridad a la fecha de traslado de cada una de las entidades a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). 3. Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) no presentó alegatos o consideraciones dentro del término de fijación del edicto y tampoco dio respuesta al auto para mejor proveer, mediante el cual la consejera ponente (e) de la época pretendió conocer su posición acerca de su competencia o no en el presente conflicto.
No obstante, en la documentación que reposa en el expediente se encuentra el oficio del 15 de mayo de 2023, radicación núm. 202314200237570125, en el que esta entidad rechazó la cuenta de cobro correspondiente al período de enero a marzo de 2022 del Hospital Carisma, sin embargo, allí relacionó la información que reposa del señor Cárdenas Ferrer, la cual hace referencia a las cuentas de cobro 2022-01, 2022-02 y 2022-03, que fueron remitidas por dicho hospital, mediante oficio del 28 de noviembre de 202226, y responden a las siguientes obligaciones: 25 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 63), consecutivo Samai 00001. 26 Expediente digital, archivo 4 (carpeta comprimida, documento 58), consecutivo Samai 00001.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 2022-01: por valor de $11.507.947, que corresponde al saldo adeudado por el extinto INCORA, de $5.403.415.00, actualizado con el IPC. Deuda aceptada y validada por el INCORA en liquidación. 2022-02: por valor de $17, 888,378, por concepto de cuotas partes debidas desde noviembre 2018 a octubre de 2021, más interés de mora. 2022-03: por valor de $6,018,982, por concepto de cuotas partes debidas desde noviembre 2021 a octubre 2022, más interés de mora.
Manifestó que rechaza las cuentas de cobro teniendo en cuenta la fecha de reconocimiento de la pensión (15/05/96) y que la UGPP asumió la competencia de la función pensional del Incora en atención a lo dispuesto por el artículo 3º del Decreto 2796 de 2013 que dice: Artículo 3. Cuotas Partes Pensionales. La administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar, reconocidas con posterioridad a la fecha de traslado de las competencias indicadas en el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, así como las posteriores al traslado de la función de que trata el artículo 10 del presente Decreto a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), estará a cargo de esta Unidad.
Enfatizó que «el Decreto 4986 de 2007 otorgó al Fondo Pasivo Social de los Ferrocarriles las funciones pensionales a partir del 01 de enero de 2008». Por lo tanto, concluyó que la UGPP solo asume la gestión de aquellas cuotas partes reconocidas a partir del 1º de enero de 2008. IV. CONSIDERACIONES 1. La competencia general del Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, en los conflictos de competencias administrativas La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «procedimiento administrativo».
Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales» están contenidas en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, que dispone: Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 ARTÍCULO
39. CONFLICTOS DE COMPETENCIA ADMINISTRATIVA. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.
En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […] En el mismo sentido, el artículo 112, numeral 10, del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, señala que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es: Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. [ ] Con base en las disposiciones mencionadas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencias administrativas, a saber: i. Que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta.
El asunto que se discute es administrativo, particular y concreto, ya que surge a raíz de una solicitud de la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia para que se determine la autoridad competente para el pago de las cuotas partes adeudadas por el extinto Incora a dicha empresa social del Estado, en relación con la pensión de jubilación reconocida al señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer y sustituida a la señora Dolores Mejía de Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite.
Dichas cuotas partes son las contenidas en las siguientes cuentas de cobro: Cuenta de Cobro Nro.2022-01 del 28 de noviembre de 2022 por valor de $11.507.947. Soportada con su respectiva liquidación. Valor que corresponde al saldo adeudado por el extinto INCORA, de $5.403.415.00, actualizado con el IPC. Deuda aceptada y validada por el INCORA en liquidación. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Cuenta de Cobro Nro. 2022-02 del 28 de noviembre de 2022: Por valor de $17,888,378.
Resultante de sumar $16.291.753, por concepto de cuotas partes debidas desde noviembre 2018 a octubre de 2021, más interés de mora, por valor de $1.596.625. Cuenta de Cobro Nro. 2022-03 del 28 de noviembre de 2022: Por valor de $6,018,982. Resultante de sumar $5.836.010, por concepto de cuotas partes debidas desde noviembre 2021 a octubre 2022, más interés de mora, por valor de $182.972.
Además, aquellas cuotas partes que a futuro se causen, mientras se continúe reconociendo la prestación pensional. ii. Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de la actuación administrativa particular. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia -FPS-FNC- y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural han negado competencia para el pago de las cuotas partes pensionales a las que se ha hecho referencia. iii.
Que una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, en todo caso, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. En el presente asunto involucra a tres autoridades del orden nacional: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia -FPS- FNC- y Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Por lo anterior, se concluye que la Sala es competente para conocer del presente conflicto negativo de competencias administrativas. 2. Suspensión de los términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»27. 27 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo), modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3 por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto. Por lo tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a los aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente.
Debe agregarse que la decisión de la Sala sobre la asignación de competencia se fundamenta en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes relacionados en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la entidad competente para resolver de fondo las solicitudes presentadas por la ESE Hospital Carisma del departamento de Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Antioquia relacionadas con las cuentas de cobro 2022-01 (que corresponde al saldo adeudado por el extinto INCORA a 30 de diciembre de 2005), 2022-02 (que corresponde a cuotas partes adeudadas por el período de noviembre de 2018 a octubre de 2021) y 2022-03 (que corresponde a cuotas partes adeudadas por el período de noviembre 2021 a octubre de 2022), todas del 28 de noviembre de 2022, como consecuencia del pago de la pensión de jubilación reconocida al señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer y sustituida a la señora Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite.
Asimismo, para resolver de fondo aquellas solicitudes elevadas por la referida empresa social del Estado por concepto de cuotas partes pensionales que a futuro se causen, mientras se continúe reconociendo la prestación pensional aludida. El conflicto surge porque el Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia negó la competencia al considerar que, quien debe asumir las cuotas partes reconocidas por el Fondo desde el 31 de diciembre de 2007 y aquellas reconocidas por la UGPP desde el 30 de noviembre de 2013 es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Y aquellas cuotas partes reconocidas antes del 31 de diciembre de 2007 le corresponde al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. De otra parte, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural considera que la competencia para el reconocimiento y pago de las cuotas partes del señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer, extrabajador del extinto Incora, y sustituida a la señora Dolores Mejía de Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite, es la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
Y, por último, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) estima que no es competente teniendo en cuenta la fecha de reconocimiento de la pensión (resolución núm. 65 del 15 de mayo de 1996), y señala que su competencia es solo de las cuotas partes reconocidas a partir del 1º de enero de 2008.
Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala abordará los siguientes temas: i) Cuotas partes pensionales. Reiteración. ii) Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal. Reiteración. iii) Liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y la competencia de las entidades estatales para reconocer las cuotas partes pensionales.
Reiteración. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 iv) Régimen jurídico de las cuotas partes pensionales y su tratamiento contable. Reiteración. v) Conclusiones sobre el marco jurídico aplicable a las cuotas partes pensionales adeudadas por el extinto Incora. Reiteración. vi) El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como el consorcio encargado del pago de las cuotas partes pensionales del extinto Incora. vii) Análisis del caso concreto. 5.
Consideraciones de fondo 5.1. Cuotas partes pensionales. Reiteración28. El sistema de cuotas pensionales se estableció dentro del régimen de seguridad social del sector público colombiano con la finalidad de que las entidades en las cuales el empleado o trabajador había servido o cotizado para su pensión contribuyeran con la entidad o caja pagadora de la prestación y a prorrata o en proporción al tiempo de servicio, al pago de la misma29.
A juicio de la Corte Constitucional, las cuotas partes pensionales son: […] un importante soporte financiero para la seguridad social en pensiones, con un origen que antecede al sistema de seguridad social previsto en la ley 100 de 1993, y que representan un esquema de concurrencia para el pago de las mesadas pensionales, a prorrata del tiempo laborado en diferentes entidades o de las contribuciones efectuadas, que constituyen obligaciones de contenido crediticio a favor de la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión, con las siguientes características: (i) se determinan en virtud de la ley, mediante un procedimiento administrativo en el que participan las diferentes entidades que deben concurrir al pago;
(ii) se consolidan cuando la entidad responsable reconoce el derecho pensional; y (iii) se traducen en obligaciones de contenido crediticio una vez se realiza el pago de la mesada al ex trabajador. En otras palabras, si bien nacen cuando una entidad reconoce el derecho pensional, sólo son exigibles por esta última a partir del momento en el que se hace efectivo el desembolso de las respectivas mesadas.30 [subraya de la Sala]. 28 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00. Decisión del 15 de diciembre de 2020. Radicación 11001- 03-06-000-2020-00227-00. 29 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). 30 Corte Constitucional.
Sentencia C- 895 de 2009. En el mismo sentido, en sentencia T- 596 de 2015, este Alto Tribunal sostuvo: «En el régimen de seguridad social del sector público anterior a la Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Diferentes regímenes normativos regularon la figura de las cuotas partes pensionales antes de la Ley 100 de 1993. En primer lugar, la Ley 6ª de 1945, «[p]or la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo», al regular la posibilidad para los trabajadores de acumular tiempos de servicio en distintas entidades de derecho público para obtener la sumatoria necesaria de tiempo para obtener la pensión, dispuso que «[…] el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido y al salario o remuneración devengados en cada una de aquellas» (Artículo 29).
Con posterioridad, el artículo 1° de la Ley 24 de 1947 introdujo modificaciones a lo establecido por la normativa anterior, pero mantuvo el pago compartido de la prestación. Del mismo tenor fue la Ley 72 de 1947, «Por la cual se modifican los artículos 19 y 25 de la Ley 74 de 1945, se dictan disposiciones relacionadas con las prestaciones sociales del personal uniformado y civil de la Policía Nacional y otras sobre Cajas de Previsión Social».
El artículo 2131 de la citada ley estableció que el trabajador tenía derecho a reclamar el pago de la pensión a la caja de previsión social a la cual se encontrara afiliado al momento de cumplir el tiempo de servicio, y esta, a su vez, podía repetir, en forma proporcional, contra las demás entidades obligadas a contribuir en el pago de las mesadas pensionales32.
Por su parte, el Decreto 1848 del 4 de noviembre de 1969, «[p]or el cual se reglamenta el Decreto 3135 de 1968», en su artículo 72 dispuso: Artículo 72º.- Acumulación del tiempo de servicios. Los servicios prestados sucesiva o alternativamente a distintas entidades de derecho público, establecimientos públicos, empresas oficiales y sociedades de economía mixta, se acumularán para el cómputo del tiempo requerido para la pensión de jubilación, En este caso, el monto de la pensión correspondiente se distribuirá en proporción al tiempo servido en cada Ley 100 de 1993, se instituyó la figura de las cuotas partes pensionales como un mecanismo que le permitía a la última entidad oficial empleadora o entidad de previsión que estuviera a cargo del reconocimiento y pago de la pensión de vejez, repartir el costo del derecho pensional con las demás entidades públicas o administradoras del sistema a las cuales había estado afiliado el servidor público en proporción al tiempo que éste laboró o realizó aportes a cada una de ellas». 31 Ley 72 de 1947.
Artículo 21: «Los empleados nacionales, departamentales o municipales que al tiempo de cumplir su servicio estén afiliados a una Caja de Previsión Social tendrán derecho a exigirle el pago de la totalidad de la pensión de jubilación. La Caja pagadora repetirá de las entidades obligadas el reembolso de la cantidad proporcional que les corresponda, habida consideración del tiempo de servicio del empleado en cada una de las entidades oficiales». 32 Sobre el particular, véase: Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de agosto de 2017. Radicación núm. 11001-03-06-000-2017-00070-00. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 una de aquellas entidades, establecimientos, empresas o sociedades de economía mixta. [subraya de la Sala]. Con posterioridad, la Ley 33 de 1985, «[p]or la cual se dictan algunas medidas en relación con las Cajas de Previsión y con las prestaciones sociales para el Sector Público», en su artículo 2º33 reforzó la fijación del valor de las cuotas partes pensionales con la previsión de un silencio administrativo positivo, en virtud del cual si los organismos deudores no objetaban en el plazo perentorio de quince (15) días la liquidación de la pensión, se entendía que la habían aprobado y por lo tanto, quedaban obligados a asumir las cuotas determinadas por la entidad pagadora34.
En igual forma, la Ley 71 de 1988 «por la cual se expiden normas sobre pensiones y se dictan otras disposiciones», introdujo, en su artículo 7º, la denominada pensión por aportes en el sistema jurídico colombiano, según el cual: […] los empleados oficiales y trabajadores que acrediten veinte (20) años de aportes sufragados en cualquier tiempo y acumulados en una o varias de las entidades de previsión social que hagan sus veces, del orden nacional, departamental, municipal, intendencial, comisarial o distrital y en el Instituto de los Seguros Sociales, tendrán derecho a una pensión de jubilación siempre que cumplan sesenta (60) años de edad o más si es varón y cincuenta y cinco (55) años o más si es mujer.
Y de esta forma, estableció el deber para las entidades involucradas de concurrir al pago de la pensión mediante la cancelación de la cuota parte correspondiente. Para tales efectos, señaló en el parágrafo del artículo en cita que «[e]l Gobierno Nacional reglamentará los términos y condiciones para el reconocimiento y pago de esta prestación y determinará las cuotas partes que correspondan a las entidades involucradas».
En desarrollo de esta disposición, el Gobierno nacional expidió el Decreto 1160 de 1989, mediante el cual se reglamentó parcialmente la Ley 71 de 1988. 33 Ley 33 de 1985. Artículo 2º. «La Caja de Previsión obligada al pago de pensión de jubilación, tendrá derecho a repetir contra los organismos no afiliados a ellas, o contra las respectivas Cajas de Previsión, a prorrata del tiempo que el pensionado hubiere servido o aportado a ellos.
El proyecto de liquidación será notificado a los organismos deudores, los que dispondrán del término de quince (15) días para objetarlo, vencido el cual se entenderá aceptado por ellos. Para los efectos previstos en este artículo, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público efectuará anualmente las compensaciones a que haya lugar, con cargo a los giros que les correspondan a los organismos o Cajas, por concepto de aportes del Presupuesto Nacional; cuando se trate de entidades del orden departamental, intendencial, comisarial, municipal o del Distrito Especial de Bogotá, la compensación anual se efectuará con cargo a las correspondientes transferencias de impuestos nacionales». 34 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 26 de mayo de 2016. Radicación núm. 11001-03-06-000-2016-00003-00(2280). Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Ahora bien, la Ley 100 de 1993 «[p]or la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones» también se ocupó de la figura de las cuotas partes pensionales en el Título IV relativo al «Traslado de Régimen»35.
En particular, la Ley 100 de 1993 hizo referencia a los denominados bonos pensionales o cuotas partes a cargo de la Nación36; a las características de estos37; a las clases de bonos38; y a las entidades emisoras o contribuyentes de los bonos39, entre otros muchos aspectos. En suma, esta ley reconoció la importancia de los bonos pensionales como soporte financiero en el pago en el sistema de seguridad social en pensiones, razón por la cual los catalogó como créditos privilegiados40. 35 Sobre el particular véase: Corte Constitucional.
Sentencia C- 895 de 2009 y Sentencia T-235 de 2002. 36 Ley 100 de 1993, artículo 121. «BONOS PENSIONALES Y CUOTAS PARTES A CARGO DE LA NACIÓN. La Nación expedirá un instrumento de deuda pública nacional denominado bono pensional, de la naturaleza y con las características señaladas en los artículos anteriores, a los afiliados al Sistema General de Pensiones, cuando la responsabilidad corresponda al Instituto de los Seguros Sociales, a la Caja Nacional de Previsión Social, o a cualesquiera otra Caja, Fondo o entidades del sector público sustituido por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, y asumirá el pago de las cuotas partes a cargo de estas entidades. // Los bonos a cargo de la Nación se expedirán con relación a los afiliados con anterioridad a la fecha de vigencia de la presente Ley y sobre el valor de la deuda imputable con anterioridad a dicha fecha». 37 Ley 100 de 1993, artículo 116. «CARACTERÍSTICAS.
Los bonos pensionales tendrán las siguientes características: a) Se expresarán en pesos; b) Serán nominativos; c) Serán endosables en favor de las entidades administradoras o aseguradoras, con destino al pago de pensiones; d) Entre el momento de la afiliación del trabajador y el de redención del bono, devengarán, a cargo del respectivo emisor, un interés equivalente a la tasa DTF, sobre saldos capitalizados, que establezca el Gobierno y, e) Las demás que determine el Gobierno Nacional». 38 Ley 100 de 1993, artículo 118. «CLASES.
Los bonos pensionales serán de tres clases: a) Bonos pensionales expedidos por la Nación; b) Bonos pensionales expedidos por las Cajas, Fondos o entidades del sector público que no sean sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional a que se refiere el Capítulo III del presente Título, y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la Caja, Fondo o Entidad emisora. c) Bonos pensionales expedidos por empresas privadas o públicas, o por cajas pensionales del sector privado que hayan asumido exclusivamente a su cargo el reconocimiento y pago de pensiones y cuya denominación genérica de bono pensional se complementará con el nombre de la entidad emisora». 39 Ley 100 de 1993, artículo 119. «EMISOR Y CONTRIBUYENTES.
Los bonos pensionales serán expedidos por la última entidad pagadora de pensiones a la cual haya pertenecido el afiliado antes de entrar al Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, siempre y cuando el tiempo de cotización o de servicios, continuo o discontinuo, haya sido igual o mayor a cinco (5) años». 40 Ley 100 de 1993, artículo 126. «CRÉDITOS PRIVILEGIADOS.
Los créditos causados o exigibles por concepto de los bonos y cuotas partes de que trata este capítulo, pertenecen a la primera clase del artículo 2495 del Código Civil y tienen el mismo privilegio que los créditos por concepto de salarios, prestaciones sociales o indemnizaciones laborales». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Luego, el Decreto 13 de 200141 reglamentó nuevamente esta figura, refiriéndose a los casos en los que no hay lugar a la expedición de bono pensional, así: Artículo 1: Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998.” [subraya de la Sala].
De todo lo expuesto, es posible concluir que la figura de las cuotas partes pensionales fue de gran importancia en los regímenes pensionales anteriores a la Ley 100 de 1993 y lo sigue siendo dentro del Sistema General de Pensiones estructurado por dicha ley. Como lo ha sostenido la Corte Constitucional, este sistema se encuentra «sustentado en el concepto de concurrencia, en tanto que el recobro es un derecho crediticio a favor de la entidad que ha reconocido y pagado una mesada pensional, la que a su vez puede repetir contra las demás entidades obligadas al pago a prorrata del tiempo laborado o de los aportes efectuados»42. 5.2.
Regulación aplicable a las cuotas partes pensionales a cargo de Cajanal. Reiteración43. En primer término, resulta oportuno tener en cuenta lo dispuesto en el Decreto 575 de 2013, «[p]or el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) 41 Decreto 13 de 2001 (enero 9) «[p]or el cual se reglamentan parcialmente los artículos 115, 117 y 128 de la Ley 100 de 1993, el Decreto-Ley 1314 de 1994 y el artículo 20 del Decreto-Ley 656 de 1994». 42 Corte Constitucional.
Sentencia C-895 de 2009. 43 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Concepto 2417 del 12 de noviembre de 2019. Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 15 de diciembre de 2020. Radicación 11001-03-06-000-2020-00227-00. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 y se determinan las funciones de sus dependencias».
En el artículo sexto, se enlistan las competencias que se asignan a la UGPP, entre las que se encuentran, en el numeral once, las funciones de reconocimiento y administración de las cuotas partes, así: ARTÍCULO 6°. FUNCIONES. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) cumplirá con las siguientes funciones: 1.
Efectuar el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras. […] 11. Reconocer las cuotas partes pensionales que le correspondan y administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar reconocidas a la fecha en que se asuma por la Unidad el reconocimiento y administración de los derechos pensionales, en los términos y condiciones que se determinen en el decreto que disponga la liquidación de la respectiva entidad […] [énfasis de la Sala].
Por su parte, el párrafo segundo del artículo 22 del Decreto 2196 de 2009 «[p]or el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones», prescribió lo siguiente: [l]os procesos judiciales y demás reclamaciones que estén en trámite al cierre de la liquidación que se ordena en el presente decreto, respecto de las funciones que asumirá la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, estarán a cargo de esta entidad.
Los demás procesos administrativos estarán a cargo del Ministerio de la Protección Social» [énfasis de la Sala]. Con fundamento en estos dos contenidos normativos -valga decir, los artículos 6.11 del Decreto 575 de 2013 y 22 del Decreto 2196 de 2009-, se infiere que la administración y el reconocimiento de las cuotas partes constituyen una obligación de carácter misional, por lo que, en principio, tendría que ser asumida por la UGPP.
Ahora bien, el Decreto 2196 de 2009 dispone que la UGPP es la entidad responsable de asumir las obligaciones de carácter misional que se encontraran en trámite al momento del cierre de la liquidación de Cajanal. Con base en lo anterior, se infiere que tal entidad se encuentra llamada a asumir lo relacionado con las cuotas partes de la entidad liquidada, pues, según acaba de indicarse, dichas cuotas partes constituyen una obligación de naturaleza misional.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Esta conclusión no solo encuentra fundamento en lo previsto en el artículo 22 del Decreto 2196 de 2009; también se funda en el propio objeto institucional que el Legislador, al aprobar la Ley 1151 de 2007, le asignó a la UGPP al disponer su creación. Las cuotas partes, en la medida en que tienen una incidencia incontrovertible en el reconocimiento de los derechos pensionales, constituyen una obligación típicamente misional, y tales deberes son, precisamente, los que la ley quiso encomendar a la UGPP.
En cualquier caso, es preciso indicar que, en aplicación de lo dispuesto en los artículos 1º y 2º del Decreto 1222 de 2013 «[p]or el cual se asignan unas competencias y se dictan unas disposiciones para el cierre del proceso liquidatorio de la Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal EICE) en Liquidación», el pago de estas obligaciones debe hacerse con cargo a los recursos del FOPEP. 5.3.
Liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria (Incora) y la competencia de las entidades estatales para reconocer las cuotas partes pensionales. Reiteración44. El Gobierno nacional, en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 15 del artículo 189 de la Constitución Política de 1991 y el artículo 152 de la Ley 489 de 1998, expidió el Decreto 1292 del 21 de mayo de 200345, a través del cual ordenó la supresión y liquidación del Incora, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994.
Para tales efectos, se otorgó un plazo de tres años para concluir el proceso de liquidación y se determinó que el Incora en Liquidación estaría adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Artículo 1º. Supresión y liquidación del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora. Suprímase el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, establecimiento público del orden nacional, creado por la Ley 135 de 1961 y reformado por la Ley 160 de 1994, adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
En consecuencia, a partir de la vigencia del presente decreto, dicho establecimiento entrará en proceso de liquidación, el cual deberá concluir a más tardar en un plazo de tres (3) años y utilizará para todos los efectos la denominación Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación y estará adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 44 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00. 45 «Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora y se ordena su liquidación». Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 La liquidación se realizará conforme lo dispuesto en el Decreto-ley 254 de 2000, mediante el cual se expide el régimen para la liquidación de las entidades públicas del orden nacional y las demás normas que lo modifiquen, sustituyan o reglamenten.
En relación con las funciones que cumplía el extinto Incora, el Decreto 1300 de 200346 determinó que estas serían asumidas por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder47, el cual también fue objeto de liquidación48. Ahora bien, respecto de las cuotas partes pensionales adeudadas por el Incora, los artículos 27 y 28 Decreto 1292 de 2003 establecieron que serían reconocidas por Cajanal49, en tanto que el artículo 34 determinó que las mismas serían canceladas por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, así: Artículo 27.
Traslado del pago de pensiones. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, asumirá el pago de las mesadas pensionales legalmente reconocidas por el Instituto Colombiano de Reforma Agraria, Incora, una vez el Consejo Asesor del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, verifique el cumplimiento de los requisitos y autorice el respectivo traslado.
En virtud de lo aquí expresado y conforme se establece en el artículo 13 del Decreto-ley 254 de 2000, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, asumirá los siguientes pagos: a) El pago de las pensiones causadas y reconocidas; b) El pago de las pensiones cuyos requisitos están satisfechos en los términos del Decreto 2527 de 2000 y se reconozca con posterioridad a la fecha de la disolución del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora; c) El pago de las pensiones de las personas que han cumplido tiempo de servicio en el Incora y antes del 1º de abril de 1994, pero no han llegado a la edad señalada para adquirir el derecho a la pensión, les será reconocido cuando cumplan este último requisito, siempre y cuando sean reconocidas en los términos del Decreto 2527 de 2000.
Artículo 28. Reconocimiento de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, o la entidad que haga sus veces, será la competente para reconocer las 46 «Por el cual se crea el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder y se determina su estructura». 47 Sobre el particular en decisión del 27 de noviembre de 2017, Radicación No 11001-03-06-000- 2017-00100-00(C), la Sala de Consulta y Servicio Civil señaló: «El Incora fue creado por la Ley 135 de 1961, como entidad adscrita al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, se encargó de apoyar el proceso de reforma agraria nacional con el objetivo de redistribuir tierras en el área rural, mejorar la producción y prestar apoyo social a la población campesina.
En el año 2003, mediante el Decreto 1292 de 2003, se ordenó la liquidación de la Institución Nacional para la Reforma Agraria –Incora-, asumiendo sus funciones el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural –Incoder-, creado por el Decreto 1300 de 2003, posteriormente fue reorganizado por los Decretos No. 3759 de 2009 y 2623 de 2012, los cuales modificaron la estructura de la entidad adicionando nuevas funciones.
Finalmente se expidió el Decreto Ley 2365 de 2015 que ordenó la liquidación del Incoder». 48 A través del Decreto Ley 2365 de 2015 «Por el cual se suprime el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder), se ordena su liquidación y se dictan otras disposiciones». 49 Entidad posteriormente liquidada mediante Decreto 2196 de 2009. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 cuotas partes y las pensiones de los ex trabajadores del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, o de sus beneficiarios, a los cuales se refiere el artículo anterior.
La misma entidad estará facultada para reconocer las pensiones de los ex trabajadores del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, que hayan cumplido con la totalidad de los requisitos legales para adquirir este derecho o a quienes habiendo cumplido el tiempo de servicio o cotización, cumplan la edad requerida para tener dicho derecho en los términos de las normas que les fueran aplicables.
El Incora en Liquidación, deberá seguir cumpliendo con el pago de pensiones mientras se surten los trámites pertinentes para que el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, asuma dicha función. Así mismo, continuará reconociendo las pensiones y las cuotas partes que correspondían al Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, hasta cuando la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, o la entidad que haga sus veces, reciba a satisfacción la información correspondiente.
Será responsabilidad del Incora en Liquidación, o en su lugar, del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el reporte de novedades de la nómina general de pensionados de conformidad con lo establecido en el contrato de administración del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, hasta cuando la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, o la entidad que haga sus veces, asuma el reconocimiento de las pensiones conforme a lo establecido en el presente artículo.
Artículo 34. Cuotas partes pensionales. Las cuotas partes pensionales serán pagadas por la Nación a través del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, Fopep, de conformidad con el mecanismo que se establezca para el efecto. El cobro de las cuotas partes pensionales estará a cargo del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación o del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Social una vez asuma sus obligaciones. [subraya y negrilla de la Sala].
Ahora bien, con posterioridad, teniendo en cuenta el vencimiento del plazo previsto para el proceso de liquidación del Incora y el hecho de que los recursos de la liquidación fueron insuficientes para asumir las obligaciones que estaban a cargo de la extinta entidad, el Gobierno nacional expidió el Decreto 4986 del 31 de diciembre de 2007 «Por el cual se efectúa una distribución de negocios y asuntos y se modifica parcialmente el decreto 1292 de 2003».
En particular, los artículos 1º y 2º del Decreto 4986 del 31 de diciembre de 2007 establecieron: Artículo 1o. Las obligaciones pensionales del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora en Liquidación, en la parte que no pueda ser cubierta con los recursos provenientes del Incora, estarán a cargo de la Nación - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a partir de la terminación de su existencia legal, respecto de las personas incluidas en el cálculo actuarial que sea aprobado por parte del Ministerio Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 de Hacienda y Crédito Público, y en los términos previstos en el mismo. [subraya de la Sala].
Artículo 2o. Para efectos de lo dispuesto en el Decreto 1292 de 2003, en sus artículos 28, 29 y 32, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia reconocerá las pensiones que estaban a cargo del Incora en Liquidación, para lo cual se subrogará en la administración del contrato de Fiducia que el Incora en Liquidación celebre para administrar los recursos destinados a financiar los gastos de administración inherentes al reconocimiento, administración de nómina, administración de archivos y demás actividades inherentes a esa labor.
El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y el Incora en liquidación, deberán acordar la entrega de la información y documentación que se requiere para el buen desarrollo de esta función, teniendo en cuenta el contrato que se realice con la Fiduciaria. Con posterioridad, el Gobierno nacional, expidió el Decreto 2796 del 29 de noviembre de 2013 «Por medio del cual se establecen las reglas para la asunción de la función pensional del Instituto Colombiano de la Reforma Agraria - Incora por parte de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)».
En el citado Decreto se dispuso que las competencias asignadas por el artículo 2º del Decreto 4986 de 2007, al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia serían asumidas, a partir del 30 de noviembre de 2013, por la UGPP: Artículo 1. Asignación de competencias. A partir del 30 de noviembre de 2013, las competencias asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007, serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP).
En relación con las cuotas pensionales del extinto Incora, el Decreto 2796 de 2013 estableció lo siguiente: Artículo 3. Cuotas Partes Pensionales. La administración de las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar, reconocidas con posterioridad a la fecha de traslado de las competencias indicadas en el artículo 2° del Decreto 4986 de 200750 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, así como las posteriores al traslado de la función de que trata el artículo 1º del presente Decreto a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), estará a cargo de esta Unidad. 50 Esto es al 31 de diciembre de 2007.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 5.4. Régimen jurídico de las cuotas partes pensionales y su tratamiento contable. Reiteración51. 1) El Decreto 3056 de 2013: que reglamenta la transición en términos contables y financieros de los derechos pensionales a cargo de las entidades del orden nacional. El Gobierno nacional expidió el Decreto 3056 del 27 de diciembre de 2013 «Por el cual se establecen lineamientos en materia de elaboración del cálculo actuarial, reconocimiento y revelación contable del pasivo pensional y se dictan otras disposiciones».
El citado Decreto en su artículo 8º, dispuso: Artículo 8º. Reconocimiento contable cuotas partes pasivas y activas. La gestión y revelación de las cuentas por pagar o por cobrar originadas por las cuotas partes pensionales pasivas o activas, reconocidas con anterioridad a la fecha de traslado de cada una de las entidades a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), estará a cargo del Ministerio del ramo al que estuviere adscrita o vinculada la entidad empleadora o administradora o por la entidad que las venía asumiendo, según sea el caso o según lo determine el Gobierno Nacional; las que se generen con posterioridad a la fecha de traslado de la función de reconocimiento, se gestionarán y se revelarán en la información financiera de la UGPP, teniendo en cuenta las disposiciones especiales que para el efecto emita la Contaduría General de la Nación. [subrayas de la Sala].
De su lectura se observa que la norma: a) Atribuye competencias a diversas entidades para efectos de la gestión y revelación de las cuentas por pagar o por cobrar originadas por las cuotas partes pensionales pasivas o activas, reconocidas antes del traslado de estas funciones a la UGPP. Las que se generen con posterioridad a la fecha de traslado de la función de reconocimiento a la UGPP, se gestionarán y revelarán en la información financiera de la UGPP. b) Tiene como objetivo reglamentar la transición en términos contables y financieros de los derechos pensionales a cargo de las entidades del orden nacional, cuya liquidación fue ordenada y su pasivo pensional asumido por la UGPP. c) Establece que la gestión y relevación de las cuentas originadas en cuotas partes pensionales reconocidas con anterioridad a la fecha de traslado de 51 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 funciones a la UGPP, estará a cargo del Ministerio del ramo al cual estuviera adscrita o vinculada la entidad o por la entidad que las venía asumiendo, según sea el caso o según lo determine el Gobierno nacional.
Por consiguiente, la norma no modifica las competencias que le corresponden a la UGPP en cuanto a la administración de las cuotas partes pensionales, teniendo en cuenta el objetivo y alcance de sus disposiciones de carácter contable y financiero. 2) La Ley 1753 de 2015 y la supresión de las cuotas partes pensionales de las entidades públicas de orden nacional que formen parte del presupuesto general de la Nación. Mediante esta ley se expidió el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 y en su artículo 78 estableció que las entidades públicas del orden nacional que formen parte del presupuesto general de la Nación suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.
Por su importancia para resolver el presente conflicto de competencias se transcribe la parte pertinente de esta ley: Artículo 78. Supresión de cuotas partes pensionales. Las entidades públicas del orden nacional que formen parte del Presupuesto General de la Nación, cualquiera sea su naturaleza, y Colpensiones, suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales.
Esta posibilidad aplicará tanto para las cuotas causadas como a las que a futuro se causen. Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros. Lo dispuesto en el inciso anterior también aplicará a las entidades que al primero de abril de 1994 tuvieran la calidad de entidades del orden nacional.
La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), procederá en el mismo sentido en relación con las obligaciones por cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional de entidades del orden nacional liquidadas o en liquidación, que sean financiadas con recursos del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP).
Como se observa, las entidades públicas del orden nacional suprimirán las obligaciones por concepto de cuotas partes pensionales, siempre y cuando formen parte del presupuesto general de la Nación, tanto para las cuotas causadas como para las que a futuro se causen. Esta disposición es aplicable, entre otras, a Colpensiones y a la UGPP, esta última respecto de las cuotas partes pensionales que haya reconocido a partir del momento en que asumió la función de reconocimiento pensional, y que son financiadas con los recursos del FOPEP.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Es importante reseñar que esta ley se refiere al reconocimiento contable de las cuotas partes pensionales: Para el efecto, las entidades harán el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros. Por lo tanto, el contenido de este artículo de la Ley 1753 de 2015 debe ser aplicado en cuanto el reconocimiento contable y anotaciones en estados financieros, y a la supresión de las cuotas partes pensionales de las entidades públicas del orden nacional que forman parte del presupuesto general de la Nación, y en lo pertinente, modifica y deja sin vigencia lo previsto sobre el tema en el Decreto 3056 de 2013. 3) Decreto 1337 de 2016 reglamentario de la Ley 1753 de 2015 Esta norma reglamentaria señala las pautas para definir el campo de aplicación de la Ley 1753 de 2015: Artículo 2.
Campo de aplicación. Para los efectos del artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, se entiende que las entidades públicas del orden nacional objeto de la supresión de cuotas partes pensionales son las siguientes: [ ]. Parágrafo 1. Teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015, continúan vigentes las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar entre entidades territoriales, y entre éstas entidades y las entidades del orden nacional, las cuales continuarán reconociéndose y pagándose en la forma prevista en las disposiciones vigentes.
Por consiguiente, la supresión de las cuotas partes pensionales solo es aplicable a las entidades públicas del orden nacional que formen parte del presupuesto general de la Nación y por ende, no tiene aplicación cuando se trate del cobro o pago entre entidades territoriales o entre estas entidades y las del orden nacional, las cuales continuarán reconociéndose y pagándose en la forma prevista en las disposiciones vigentes.
En conclusión, ni la Ley 1753 de 2015 ni su Decreto reglamentario 1337 de 2016 modificaron el régimen vigente sobre las cuotas partes pensionales entre una entidad territorial y entidades del orden nacional. Asimismo, la Ley 1753 de 2015 resulta aplicable respecto del reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros de las entidades públicas del orden nacional, sobre la supresión de las cuotas partes pensionales en los términos del artículo 78 de esta ley, y por ende, el Decreto 3056 de 2013 debe entenderse modificado en lo pertinente.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 5.5. Conclusiones sobre el marco jurídico aplicable a las cuotas partes pensionales adeudadas por el extinto Incora. Reiteración52. 1) Reglas de competencia de las entidades estatales en cuanto a las cuotas partes pensionales adeudadas por el extinto Incora. Una interpretación integral y sistemática de las disposiciones expuestas hasta este punto permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones generales sobre la competencia para la cancelación de las cuotas partes pensionales adeudadas por el extinto Incora: 1.
Del 21 de mayo de 2003 al 30 de diciembre de 2007: De acuerdo con el Decreto 1292 de 2003, a partir del 21 de mayo de ese año, la competencia para la administración53 y pago de las cuotas partes pensionales del extinto Incora quedó así: a) Administración: En cabeza de Cajanal (art. 28). b) Pago: A cargo del FOPEP (art. 34). No obstante, debe tenerse en cuenta que el Incora en Liquidación debe seguir cumpliendo con el pago de las pensiones mientras se surten los trámites con el Fopep y, debe continuar con el reconocimiento de pensiones y cuotas partes pensionales hasta que Cajanal reciba a satisfacción la información correspondiente. 2.
Del 31 de diciembre de 2007 al 29 de noviembre de 2013: En virtud de lo establecido en el Decreto 4986 de 2007, a partir de 31 de diciembre de 2007 y hasta el 29 de noviembre de 2013, la competencia para la administración y cancelación de las cuotas partes del extinto Incora se repartió así: a) Administración: Se radicó en el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia. 52 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00. 53 Sobre el término administración de las cuotas partes, la Sala de Consulta y Servicio Civil, en decisión del 14 de agosto de 2017, sostuvo: «Para la Sala, la administración de las cuotas partes pensionales incluye, no solamente su pago (cuando son cuotas partes pasivas) o su cobro y recaudo (cuando se trata de cuotas partes activas), sino también la expedición de los actos administrativos que modifiquen su valor, su forma de pago etc., así como la tramitación o la intervención en las actuaciones administrativas respectivas, según el caso».
Radicación No. 110010306000201700070- (C). Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Lo anterior, por disposición del artículo 2º54 ibidem, que reguló específicamente lo relacionado con la administración de las cuotas partes pensionales del extinto Incora y le atribuyó la competencia al mencionado Fondo. b) Pago: Continuó a cargo del FOPEP ya que el Decreto 4986 de 2007 no modificó el artículo 34 del Decreto 1292 de 2003 que, como se vio, le atribuyó esa función a dicho Fondo. 3.
A partir del 30 de noviembre de 2013: De conformidad con el Decreto 2796 de 2013 en concordancia con el Decreto 169 de 2008, a partir del 30 de noviembre de 2013, la competencia para la administración y cancelación de las cuotas partes pensionales del extinto Incora quedó así: a) Administración: A partir del 30 de noviembre de 2013, la competencia para la administración se radicó en la UGPP.
Ello, como consecuencia de lo señalado en el artículo 1°55 del Decreto 2796 de 2013, que trasladó las funciones atribuidas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia a la UGPP. Incluso, sustituyó la competencia para la administración de las cuotas partes pensionales reconocidas con posterioridad al 31 de diciembre de 2007 por 54 Artículo 2º.
Para efectos de lo dispuesto en el Decreto 1292 de 2003, en sus artículos 28, 29 y 32, el Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia reconocerá las pensiones que estaban a cargo del Incora en Liquidación, para lo cual se subrogará en la administración del contrato de Fiducia que el Incora en Liquidación celebre para administrar los recursos destinados a financiar los gastos de administración inherentes al reconocimiento, administración de nómina, administración de archivos y demás actividades inherentes a esa labor.
De conformidad con el artículo 35 del Decreto-ley 254 de 2000, modificado por el artículo 19 de la Ley 1105 de 2006, el Incora en Liquidación transferirá a la Fiduciaria los activos líquidos necesarios para el pago del componente del pasivo estimado en el cálculo actuarial correspondiente a los gastos de administración inherentes al reconocimiento, administración de nómina, administración de archivos y demás actividades inherentes a esa labor.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público al momento de aprobar el cálculo actuarial, deberá aprobar también el porcentaje de gastos de administración, sin que dicho porcentaje pueda superar el 4%. El Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia y el Incora en liquidación, deberán acordar la entrega de la información y documentación que se requiere para el buen desarrollo de esta función, teniendo en cuenta el contrato que se realice con la Fiduciaria. 55 Artículo 1º.
Asignación de competencias. «A partir del 30 de noviembre de 2013, las competencias asignadas al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, mediante el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007, serán asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social UGPP».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 parte del Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, en la UGPP. Lo anterior, según el artículo 3°56 del Decreto 2796 de 2013. Bajo este análisis, debe concluirse que el Decreto 2796 de 2013 se encuentra vigente y con presunción de legalidad. Este acto administrativo modificó la competencia asignada al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales en virtud del Decreto 4986 de 2007 y la asignó a la UGPP en lo que respecta a la administración de las cuotas partes pensionales que se establezcan con posterioridad al 31 de diciembre de 200757. b) Pago: A través del FOPEP de acuerdo con lo estipulado en el artículo 2°del Decreto 169 de 2008. 2) Las competencias de la UGPP consagradas en la Ley 1151 de 2007.
Se observa que desde la expedición de la Ley 1151 de 2007, a la UGPP se le asignó de forma exclusiva la administración del Régimen de Prima Media con Prestación Definida de las entidades del orden nacional. Para el desarrollo de dichas competencias se expidieron varios decretos que dieron lugar al desmonte del reconocimiento pensional que hacían cada una de esas entidades.
Recuérdese que anteriormente la función de reconocimiento y pago de las prestaciones sociales radicaban en la misma entidad. Sin embargo, con la creación y entrada al sistema pensional colombiano de la UGPP se buscó su integración y unificación en una sola entidad: la UGPP. En cuanto al Decreto 3056 de 2013, se mencionó que se encuentra parcialmente modificado por la Ley 1753 de 2015 en cuanto al reconocimiento contable de las cuotas partes pensionales de las entidades del orden nacional que forman parte del presupuesto general de la nación. 3) La Ley 1753 de 2015 y el Decreto 3056 de 2013 sobre reconocimiento contable de cuotas partes pasivas y activas no afecta la competencia 56 Artículo 3º.
Cuotas Partes Pensionales. «La administración de las cuotas partes pensiona les por cobrar y por pagar, reconocidas con posterioridad a la fecha de traslado de las competencias indicadas en el artículo 2° del Decreto 4986 de 2007 al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, así como las posteriores al traslado de la función de que trata el artículo 10 del presente Decreto a la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), estará a cargo de esta Unidad. 57 La fecha de 31 de diciembre de 2007 corresponde a la fecha de traslado de las competencias al Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales, a la cual, se refiere el Decreto 2796 de 2013, con el fin de determinar la fecha a partir de la cual la UGPP asumirá competencia para administrar las cuotas partes pensionales por cobrar y por pagar.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 asignada a la UGPP en cuanto a las cuotas partes a cargo del extinto Incora. Se puede inferir de lo expuesto que ni el Decreto 3056 de 2013 ni la Ley 1753 de 2015 contradicen la competencia asignada por el Decreto 2796 de 2013 a la UGPP para el reconocimiento y pago de las cuotas partes pensionales del extinto Incora.
Por el contrario, son complementos de aquél en la medida en que determina la forma en que, contable y financieramente, se debe dar el traslado de las cargas prestacionales de las antiguas entidades a la UGPP. Como se mencionó, el Decreto 3056 de 2013 corresponde a una norma de contenido contable financiero para efectos de que las entidades realicen la gestión y revelación de las cuentas por pagar y por cobrar originadas por las cuotas partes pensionales pasivas o activas, diferenciando las reconocidas con anterioridad o con posterioridad al traslado de estas funciones a la UGPP, y por ende, no modificó las competencias atribuidas por ley a la UGPP, y en el caso de las obligaciones del extinto Incora por el Decreto 2796 de 2013.
Además, este decreto se encuentra modificado por la Ley 1753 de 2015 cuando ordena que cada entidad debe hacer el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros, en tratándose de las entidades públicas del orden nacional reguladas en esta ley, incluidas la UGPP y Colpensiones. Aún con la aplicación del artículo 8 del Decreto 3056 de 2013, y en gracia de discusión que fuera aplicable a la administración de las cuotas partes pensionales, la conclusión sigue siendo la misma, esto es, la competencia de la UGPP en los términos señalados en el Decreto 2796 de 2013.
En efecto, el Decreto 3056 de 2013 señalaba que la gestión y revelación de las cuentas correspondientes a las cuotas partes pensionales reconocidas con anterioridad a la fecha de traslado de las funciones a la UGPP estarían a cargo del Ministerio del ramo, o de la entidad que las venía asumiendo según lo determine el Gobierno nacional.
Como se mencionó, el Gobierno nacional, mediante Decreto 2796 de 2013, le asignó la competencia a la UGPP en cuanto a las cuotas partes pensionales del extinto Incora. Por lo tanto, es claro que aún bajo la vigencia del Decreto 3056 de 2013, su ámbito de competencia está relacionado con el reconocimiento contable de las cuotas partes, y que se mantuvo la competencia de la entidad que venía asumiendo la gestión y revelación de estas cuotas partes pensionales, que en el caso del extinto Incora, correspondía a la UGPP, según el Decreto 2796 de 2013.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Por último, cabe observar que el Decreto 3056 de 2013 aún en su vigencia y antes de ser modificado en la parte pertinente por la Ley 1753 de 2015 correspondía a una norma general, y el Decreto 2796 de 2013 corresponde a una norma especial exclusivamente relacionada con las cuotas partes pensionales del extinto Incora, para que fuera administrada por la UGPP. 4) La Ley 1753 de 2015 ordenó la supresión de las cuotas partes pensionales de las entidades públicas del orden nacional que formen parte del presupuesto general de la Nación, tanto para las causadas como las que a futuro se causen.
Se trata de una norma que, para los efectos de la supresión de las cuotas partes pensionales, está referida a entidades públicas del orden nacional que formen parte del presupuesto general de la Nación y no a entidades territoriales. Por lo tanto, en lo pertinente en cuanto a revelación contable de obligaciones de cuotas partes pensionales causadas o las que a futuro se causen, será de aplicación esta norma legal respecto de las entidades públicas del orden nacional, por tratarse de una norma posterior al Decreto 3056 de 2013.
En el caso de cuotas partes pensionales entre entidades del orden territorial y entidades del orden nacional no existe supresión de estas cuotas partes pensionales y continuarán reconociéndose y pagándose según el régimen vigente58. 5.6. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional (FOPEP) como el consorcio encargado del pago de las cuotas partes pensionales del extinto Incora.
Reiteración59. El Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, es una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, adscrita al Ministerio de la Protección Social cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario como resultado de la unión entre la Fiduprevisora, Fiducoldex, Fiduagraria y Fiducolombia. Se creó con dos objetivos específicos: uno, sustituir a la Caja Nacional de Previsión Social en el pago de pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez, de sustitución o sobrevivientes que se encontraban a su cargo o de los fondos insolventes del sector público del orden nacional; y otro, reemplazar el pago de las pensiones de ministerios, departamentos administrativos, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales del Estado, y demás entidades oficiales que el Gobierno nacional determine cuyo pago se realice con aportes de la Nación. 58 Decreto 1337 de 2016, artículo 2, parágrafo 1. 59 Consejo de Estado.
Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 24 de julio de 2018. Radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00007-00. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Su regulación se encuentra en el artículo 13060 de la Ley 100 de 1993 y su reglamentación en el Decreto 1132 de 1994. En ellos, tanto el legislador como el Gobierno nacional ratifican la naturaleza jurídica del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario.
Ahora bien, en desarrollo de sus objetivos principales, el consorcio FOPEP, al año 2015, ha sustituido en el pago de prestaciones sociales a 37 entidades del Estado, dentro de las cuales se encuentra el Incora en liquidación61. De igual forma, se le atribuyó la competencia para el pago de pensiones y prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP, de acuerdo con lo establecido en el artículo 2º62 del Decreto 169 de 2008.
En suma, el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, FOPEP, es una cuenta especial de la Nación para el pago de obligaciones, cuyos recursos se administran a través de encargo fiduciario. 7. Análisis del caso concreto 60 Artículo 130. Fondo de pensiones públicas del nivel nacional. «Créase el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, como una cuenta de la Nación adscrita al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, cuyos recursos se administrarán mediante encargo fiduciario.
El Fondo sustituirá a la Caja Nacional de Previsión Social en lo relacionado con el pago de las pensiones de vejez o de jubilación, de invalidez y de sustitución o sobrevivientes, y a las demás cajas de previsión o fondos insolventes del sector público del orden nacional, que el Gobierno determine y para los mismos efectos. El Gobierno Nacional establecerá los mecanismos requeridos para el pago de las pensiones reconocidas o causadas con anterioridad a la presente Ley.
A partir de 1995, todas las obligaciones por concepto de pensiones de vejez, de invalidez y de sobrevivientes, reconocidas por la Caja Nacional de Previsión, serán pagadas por el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. El Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, creado por la Ley 33 de 1985 continuará siendo responsable del reconocimiento y pago de las pensiones de vejez o jubilación, de invalidez y de sobrevivientes, y de los servicios de salud de los congresistas y de los empleados del Congreso y del Fondo que aporten para los sistemas de pensiones y de salud de conformidad con las normas de la presente Ley».
Posteriormente, el Gobierno Nacional expidió el Decreto Reglamentario 1132 de 1994 «Por el cual se reglamenta el Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional» a través del cual, además de ratificar su naturaleza jurídica como una cuenta especial de la Nación sin personería jurídica cuyos recursos se administran mediante encargo fiduciario, establece un Consejo Asesor del mismo. 61 Información extraída de la página oficial del FOPEP: http://www.fopep.gov.co/seccion/inicio.html 62 Artículo 2º del Decreto 169 de 2008: Pago de pensiones y prestaciones económicas. «El pago de las pensiones y demás prestaciones económicas cuyo reconocimiento esté a cargo de la UGPP se efectuará a través del FOPEP, para lo cual, en todo caso, debe tenerse en cuenta lo establecido en el artículo 13 del Decreto-ley 254 de 2000».
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 Procede la Sala a definir cuál es la entidad competente para resolver de fondo las solicitudes presentadas por la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia relacionadas con las cuentas de cobro 2022-01 (que corresponde al saldo adeudado por el extinto INCORA a 30 de diciembre de 2005), 2022-02 (que corresponde a cuotas partes adeudadas por el período de noviembre de 2018 a octubre de 2021) y 2022-03 (que corresponde a cuotas partes adeudadas por el período de noviembre 2021 a octubre de 2022), todas del 28 de noviembre de 2022, como consecuencia del pago de la pensión de jubilación reconocida al señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer y sustituida a la señora Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite.
Asimismo, para resolver de fondo aquellas solicitudes elevadas por dicha empresa social del Estado por concepto de cuotas partes pensionales que a futuro se causen, mientras se continúe reconociendo la prestación pensional aludida. Para la Sala, la competencia para estudiar de fondo las solicitudes presentadas por la referida empresa social del Estado para la cancelación de las cuotas partes pensionales adeudadas por el extinto Incora es de la UGPP, por las razones que a continuación se exponen: a) En virtud del Decreto 2796 de 2013, la competencia para la administración de las cuotas partes pensionales del extinto Incora corresponden a la UGPP.
Se incluyen en esta competencia, igualmente, las reconocidas con posterioridad al 31 de diciembre de 200763, por expreso mandato del artículo 3º de este decreto. La cancelación corresponderá a la cuenta del FOPEP, por expreso mandato del artículo 2º del Decreto 169 de 2008. Debe recordarse que, el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 que creó la UGPP, concentró en esta entidad el reconocimiento de derechos pensionales causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. En este sentido, el Gobierno Nacional expidió una serie de decretos con el fin de materializar dicho mandato legal e ir suprimiendo las competencias sobre el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que las entidades del orden nacional tenían. 63 El artículo 3 señala que la administración de las cuotas partes pensionales reconocidas con posterioridad a la fecha de traslado de estas competencias al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles de Colombia estarán a cargo de la UGPP.
La fecha de traslado de estas competencias correspondió al 31 de diciembre de 2007, de acuerdo con lo consagrado en el Decreto 4986 de 2007. Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 b) Ni la Ley 1753 de 2015 ni el Decreto 3056 de 2013 modifican la competencia asignada a la UGPP por el gobierno Nacional en el Decreto 2796 de 2013, por las razones expuestas en esta decisión y que se reiteran de la siguiente manera: En primer lugar, el Decreto 3056 de 2013 fue modificado por la Ley 1753 de 2015 y, por lo tanto, le corresponde a cada entidad del orden nacional, en el ámbito de aplicación consagrado en esta ley, hacer el reconocimiento contable y la respectiva anotación en los estados financieros.
En segundo lugar, el artículo 8 del decreto señala que su ámbito de aplicación corresponde al reconocimiento contable de cuotas partes pasivas y activas, y no a la administración de las mismas. En tercer lugar, el artículo 8 del decreto correspondía a una norma general, que no dejó sin vigencia la norma especial consagrada en el Decreto 2796 de 2013 aplicable en forma específica para las cuotas partes pensionales del extinto Incora.
En cuarto lugar, aún en gracia de discusión, la competencia que asignaba el Decreto 3056, mientras estuvo vigente la parte pertinente del artículo 8, lleva a la misma conclusión, esto es, que la gestión y revelación de las cuentas de las cuotas partes pensionales corresponden a la entidad que las venía asumiendo, según lo determine el Gobierno nacional, esto es, la UGPP, por expreso mandato del Decreto 2796 de 2013.
Finalmente, se encuentra que el artículo 78 de la Ley 1753 de 2015 no tiene aplicación al caso particular, ya que el mismo está relacionado con una entidad del orden territorial, como lo es la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia, y entidades del orden nacional, como lo señala la misma ley y lo corrobora el Decreto 1337 de 2016.
Por último, resulta pertinente advertir que, aunque la solicitud de la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia está orientada a establecer la entidad competente que debe cancelar las cuotas partes pensionales adeudadas, la Sala sólo se referirá a la entidad que debe concurrir a la administración de las mismas y que debe, igualmente, resolver las peticiones hechas por dicha empresa social del Estado, según las pruebas y el análisis documental del expediente, de conformidad con el artículo 3º del Decreto 2796 de 2013.
Por lo anterior, la UGPP es la autoridad competente para dar respuesta a las peticiones presentadas por la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia sobre las referidas cuotas partes pensionales del extinto Incora, presuntamente adeudadas. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para que, en su calidad de administradora de las cuotas partes pensionales presuntamente adeudadas por el extinto Incora, resuelva de fondo las solicitudes presentadas por la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia relacionadas con las cuentas de cobro 2022-01 (que corresponde al saldo adeudado por el extinto INCORA a 30 de diciembre de 2005), 2022-02 (que corresponde a cuotas partes adeudadas por el período de noviembre de 2018 a octubre de 2021) y 2022-03 (que corresponde a cuotas partes adeudadas por el período de noviembre 2021 a octubre de 2022), todas del 28 de noviembre de 2022, como consecuencia del pago de la pensión de jubilación reconocida al señor Jairo de Jesús Cárdenas Ferrer y sustituida a la señora Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas, en calidad de cónyuge supérstite.
Adicionalmente, deberá resolver de fondo aquellas solicitudes elevadas por dicha empresa social del Estado por concepto de cuotas partes pensionales que a futuro se causen, mientras se continúe reconociendo la prestación pensional aludida.
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP) para lo de su competencia.
TERCERO. COMUNICAR esta decisión a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social (UGPP), al Fondo de Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia -FPS-FNC-, al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a la ESE Hospital Carisma del departamento de Antioquia y a la señora Dolores de Jesús Mejía de Cárdenas.
CUARTO. RECONOCER personería: i) al abogado Carlos Ramiro Serrano Salamanca, identificado con cédula de ciudadanía núm. 19.347.205 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 24.195 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Fondo del Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, y ii) al abogado Juan Camilo Morales Salazar, identificado con cédula de ciudadanía núm. 80.041.837 de Bogotá y tarjeta profesional núm. 152.884 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Conflicto 11001-03-06-000-2024-00473-00 QUINTO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.
SEXTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ANA MARÍA CHARRY GAITÁN MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidenta de la Sala Consejera de Estado (Ausente con permiso) JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Consejero de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.