11001031500020240192401 — Consejo de Estado

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2024-01924-01 Demandante: JEFFERSON LEONARDO CARO CASAS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN PRIMERA Temas: Tutela contra providencia judicial – pérdida de investidura de concejal elegido en virtud del artículo 25 del Estatuto de la oposición (Ley 1909 de 2018) – Confirma improcedencia por falta de relevancia constitucional SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia proferida en primera instancia el 31 de mayo de 2024 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado.

En este fallo se declaró improcedente el amparo solicitado por no superar el requisito de la relevancia constitucional. 1.

ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo Con escrito radicado el 22 de abril de 2024, el señor Jefferson Caro Casas, actuando por conducto de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Primera. Con la solicitud de amparo pretende la protección de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, al ejercicio de los derechos políticos de elegir y ser elegido, a la honra, al buen nombre y de acceso a la administración de justicia. Desde el punto de vista de la parte actora, la trasgresión de las citadas garantías constitucionales se la adjudica a la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado que revocó el fallo del 12 de octubre de 2023 del Tribunal Administrativo de Boyacá y, en su lugar, decretó la pérdida de investidura del accionante como concejal del municipio de Chiquinquirá para el período constitucional 2020 – 20231. 1 El proceso de pérdida de investidura se identificó con el radicado 15001-23-33-000-2023-00307-02 (acumulado) 15001-23-33-000-2023-00317-00.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones El accionante solicitó: 1. Que se conceda el amparo de los derechos fundamentales vulnerados por la sentencia del 29 de febrero de 2024, proferida por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que revocó la sentencia de primera instancia y decretó la pérdida de investidura de Concejal del municipio de Chiquinquirá, en contra de Jefferson Leonardo Caro Casas, dentro del proceso de pérdida de investidura radicado bajo el No. 15001-23- 33-000-2023-00307-02 (acumulado); 15001-23-33-000-2023-00317-00. 2.

Se deje sin efectos la sentencia de segunda instancia y decretó la pérdida de investidura de Concejal del municipio de Chiquinquirá, en contra de Jefferson Leonardo Caro Casas, dentro del proceso de pérdida de investidura radicado bajo el No. 15001-23-33-000-2023-00307-02 (acumulado); 15001-23-33-000- 2023- 00317-00. 3. En subsidio, que bajo el amparo de los derechos fundamentales de JEFFERSON LEONARDO CARO CASAS, los jueces de tutela adopten las medidas pertinentes que garanticen la efectividad de sus derechos dentro del proceso de pérdida de investidura que se cuestiona. 1.3.

Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos fácticos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta providencia: El señor Jefferson Leonardo Caro Casas fue nombrado concejal del municipio de Chiquinquirá, para el período constitucional 2020 – 2023, como consecuencia de ocupar el segundo lugar en las elecciones para alcalde del ente territorial.

Lo anterior, en virtud del artículo 25 de la Ley 1909 de 20182 (Estatuto de la oposición) y como consecuencia de que el actor manifestó su voluntad de aceptar dicha curul el 29 de octubre de 2019. El 18 de diciembre de 2019, el señor Caro Casas radicó un escrito ante el concejo municipal mediante el cual informó lo siguiente: «por motivos ajenos a mi voluntad, no me posesionaré al cargo de elección popular como concejal para el período 2020 2 ARTÍCULO 25.

Curules en las corporaciones públicas de elección popular de las entidades territoriales. Los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en los cargos de Gobernador de Departamento, Alcalde Distrital y Alcalde Municipal, tendrán derecho personal a ocupar, en su orden, una curul en las Asambleas Departamentales, Concejos Distritales y Concejos Municipales respectivos, durante el periodo de estas corporaciones.

Con la organización política a que pertenezcan, podrán intervenir en las opciones previstas en el artículo 7 de esta ley y harán parte de la misma organización política. Posterior a la declaratoria de elección de los cargos de Gobernador, Alcalde Distrital y Municipal y previo a la de las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación, deberán manifestar por escrito ante la comisión escrutadora competente, su decisión de aceptar o no una curul en las Asambleas Departamentales y Concejos Distritales y Municipales.

(…) Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co – 2023, razón por la cual solicito que se continúe en la declaratoria de elección del candidato que en derecho le corresponda ocupar la curul correspondiente».

Mediante Resolución 155 del 30 de diciembre de 2019, el Concejo Municipal de Chiquinquirá resolvió lo siguiente: «Aceptar la renuncia de la investidura que ostenta como concejal de esta municipalidad el señor JEFFERSON LEONARDO CARO CASAS (…) a partir del 20 de diciembre de 2019». Por tanto, el actor no tomó posesión del cargo de concejal del ente territorial.

En virtud de lo anterior, las señoras Laura Victoria Gorraiz Monroy y Leidy Natalia Suárez Moya promovieron demanda3 mediante la cual solicitaron que se decretara la pérdida de investidura del señor Caro Casas y que se declarara «la prohibición permanente que le asiste (…) de aspirar y desempeñar en el futuro cargos de elección popular».

Lo anterior, al considerar que incurrió en la causal prevista en el artículo 48, numeral 3 de la Ley 617 del 2000 que dispone:

ARTÍCULO 48. - Pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales. Los diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: ( ) 3. Por no tomar posesión del cargo dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha de instalación de las asambleas o concejos, según el caso, o a la fecha en que fueren llamados a posesionarse.

Mediante fallo del 12 de octubre de 2023, el Tribunal Administrativo de Boyacá negó las pretensiones de la demanda. En el estudio del elemento objetivo de la causal invocada, sostuvo que se acreditó el requisito de que «el candidato haya sido elegido», dado que el señor Caro Casas fue designado como concejal del municipio de Chiquinquirá para el período 2020 – 2023 pues ocupó el segundo lugar en las elecciones a la alcaldía del ente territorial.

A su vez, indicó que en el formulario E- 26 CON se acreditó que el tutelante manifestó por escrito la decisión de aceptar dicha curul. Sin embargo, sostuvo que las pruebas daban cuenta «parcialmente del cumplimiento del segundo presupuesto», esto es, del requisito de que «el elegido, llamado – designado (…) no haya tomado posesión del cargo dentro de los tres días siguientes a la fecha de instalación del concejo».

Lo anterior, dado que, si bien el señor Caro Casas no se posesionó, «no lo hizo por cuanto se le había aceptado la renuncia, con ocasión del escrito presentado ante el Concejo Municipal». En relación con el tercer requisito, relativo a que «la falta de posesión no sea atribuible a un caso de fuerza mayor», sostuvo que la manifestación del concejal de 3 Proceso identificado con radicado 15001-23-33-000-2023-00307-00 (acumulado) 15001-23-33- 000-2023-00317-00.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no posesionarse, que justificó en «motivos ajenos a su voluntad» no constituía un hecho imprevisible e irresistible para el entonces demandado.

Respecto al elemento subjetivo, argumentó que no se encontraba configurado, porque no se acreditó una conducta dolosa o gravemente culposa del señor Caro Casas al momento en que decidió no posesionarse. Esto pues, a su juicio, el tutelante obró de conformidad con el «acto administrativo que gozaba de presunción de legalidad y que corresponde a la Resolución 155 del 30 de diciembre de 2019 mediante la cual se le aceptó su renuncia a la investidura de concejal del Municipio de Chiquinquirá».

Inconforme con esta decisión, la señora Gorraiz Monroy presentó recurso de apelación. Arguyó que, de conformidad con el artículo segundo4 de la Resolución 2276 del 11 de junio de 2019 expedida por el Consejo Nacional Electoral, los candidatos que se encontraban en esta situación debían manifestar su aceptación a la respectiva curul sin posibilidad de retractarse.

Agregó que el tribunal desconoció dicha norma y que, por tanto, la decisión del señor Casas Caro de presentar la renuncia a ocupar la curul como concejal era errada y transgredía lo estipulado allí. El señor Caro Casas allegó escrito mediante el cual se pronunció frente al recurso de apelación y señaló que la decisión de primera instancia estuvo debidamente motivada y ajustada a derecho.

Argumentó que para que procediera el decreto de pérdida de investidura era necesario probar la manifestación ante la comisión escrutadora de aceptar la curul en la correspondiente corporación, «declaración de voluntad que fue sometida por mandato de la ley estatutaria 1090 de 2018 a la formalidad escrita». Aseguró que esta formalidad la estableció el artículo 25 del Estatuto de la Oposición y que, por tanto, dicha manifestación de la voluntad no podía ser suplida por el formulario E-26 CON o con cualquier otro documento de la autoridad electoral, dada la solemnidad requerida para ello.

Agregó que al expediente se allegó el Oficio No. DEBOY-RM-CHIQUINQUIRÁ – 165 del 4 de octubre de 2023 mediante el cual el registrador municipal manifestó que en el archivo físico de la entidad no reposaba la aceptación por escrito de la curul en cuestión. Por medio de sentencia del 29 de febrero de 2024, la Sección Primera del Consejo de Estado revocó el fallo de primera instancia y, en su lugar, decretó «la pérdida de 4 ARTÍCULO SEGUNDO OPORTUNIDAD PARA ACEPTAR LA CURUL EN LA CORPORACIÓN PÚBLICA.- Dentro de las 24 horas siguientes a la declaratoria de elección de los cargos de gobernador, alcalde distrital y/o municipal y previo a la de las asambleas departamentales y concejos distritales y/o municipales respectivamente, los candidatos que ocuparon el segundo (2) puesto en votación, deberán manifestar por escrito por una sola vez y sin posibilidad de retracto, su decisión de aceptar o no una curul en las asambleas departamentales y concejos distritales y/o municipales.

En el acta de escrutinio respectiva y E-28 que declare la elección de alcalde distrital yo municipal y gobernador, deberá́ dejarse constancia de que candidato ocupó el segundo (2o) lugar en votación, darse lectura de la misma en la correspondiente audiencia. La manifestación de que trata el presente artículo, y dentro del término señalado, podrá́ hacerse ante la comisión escrutadora encargada de realizar la declaratoria de elección del cargo uninominal, o ante la comisión escrutadora competente para declarar las corporaciones públicas.

(…) Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co investidura del señor Caro Casas, concejal del municipio de Chiquinquirá, período constitucional 2020 – 2023».

Con respecto al escrito allegado por el señor Caro Casas, advirtió que el reproche relacionado con la falta de prueba de la existencia de la formalidad escrita en la aceptación de la curul ante la comisión escrutadora no sería examinado en la segunda instancia del proceso. Lo anterior, pues dicho memorial se presentó frente al recurso elevado por la demandante y el interesado no apeló lo decidido por el tribunal, según el cual, el formulario E-26 CON acreditaba la elección de los concejales del municipio de Chiquinquirá para el período 2020 – 2023, entre los que se encontraba el señor Caro Casas.

Agregó que en dicho documento constaba que el tutelante manifestó por escrito la decisión de aceptar la curul al concejo, por lo que no era procedente que en tal instancia se examinara el reproche expuesto, dado que el artículo 320 del Código General del Proceso establecía que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior estudie lo decidido «únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante».

Consideró que se cumplieron los requisitos para la configuración del elemento objetivo de la causal invocada en la demanda pues: i) el enjuiciado fue designado como concejal puesto que fue segundo en la votación para alcalde del municipio y manifestó su decisión de aceptar la curul al concejo municipal como derecho que le otorgó el Estatuto de la Oposición; y, ii) no se posesionó en el cargo dentro del término otorgado por el ordenamiento jurídico, esto es, 3 días siguientes a la instalación del primer período de sesiones ordinarias de la vigencia fiscal 2020.

A su vez, se sostuvo que no medió fuerza mayor como eximente de responsabilidad en la causal invocada, pues el actor decidió no tomar posesión del cargo como concejal por «motivos ajenos a [su] voluntad», sin acreditar la existencia de algún hecho imprevisible, irresistible y externo. En relación con el elemento subjetivo, sostuvo que el señor Caro Casas ya había expresado desde el 18 de diciembre de 2019 que no tomaría posesión del cargo, pese a que era su deber por haber manifestado que aceptaba la curul.

En tal sentido, concluyó que la actuación fue negligente porque a pesar de esta aceptación, luego manifestó voluntariamente que no tomaría posesión del cargo sin aducir razones de fuerza mayor. En este sentido, calificó la conducta a título de culpa grave, dado que no estuvo respaldada de buena fe proveniente de un error invencible. 1.4.

Fundamentos de la vulneración Afirmó que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en un defecto fáctico por omisión en la valoración probatoria pues no tuvo en cuenta la «ausencia de la aceptación escrita de la curul». Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que el artículo 25 de la Ley 1909 de 2018 contempló que la manifestación de aceptar la respectiva curul debía ser por escrito.

Adujo que «sin la prueba del formalismo comentado, la aceptación se tiene por inválida, al incumplir su presupuesto de existencia» por tratarse de un documento solemne que no puede suplirse con otra prueba para la configuración del derecho político que otorga el Estatuto de la oposición. Indicó que no se tuvo en cuenta la certificación del registrador del Chiquinquirá – Oficio No. DEBOY-RM-CHIQUINQUIRÁ – 165 del 4 de octubre de 2023 – según la cual no existía ninguna aceptación escrita de la curul de concejal ante la Registraduría Nacional del Estado Civil, con lo que no se cumplía lo dispuesto por la norma.

Argumentó que la autoridad judicial demandada incurrió, a su vez, en una indebida valoración del escrito presentado el 18 de diciembre de 2019. Indicó que no se tuvo en cuenta que, una vez aceptada su renuncia por parte del concejo municipal, no estaba obligado a posesionarse en dicho cargo, dado que no tenía ningún vínculo específico con esta autoridad.

Señaló que ello implicó una errada valoración de la Resolución 155 del 30 de diciembre de 2019, por medio de la cual el Concejo de Chiquinquirá aceptó su renuncia a partir del 20 de diciembre de 2019. Agregó que a través de este acto administrativo, «proveniente de profesionales del derecho adscritos al Concejo de Chiquinquirá», se validó su convicción de que no estaba obligado a posesionarse.

En este orden de ideas, aseguró que se materializó la buena fe cualificada, pues el actor «buscó salir de cualquier tipo de error», mediante la aceptación de su escrito de renuncia, al amparo de la decisión que profesionales en derecho tomaron y que justificó su no asistencia al acto de posesión. Alegó que dicha resolución «es un acto administrativo cuya juridicidad no ha sido desvirtuada por ninguna autoridad judicial» y que goza de presunción de legalidad, en los términos del artículo 88 de la Ley 1437 de 2011.

Por último, alegó que se incurrió en violación directa de la Constitución, dada la aplicación del artículo 2 de la Resolución 2276 de 2019 del Consejo Nacional Electoral que, en el caso en concreto, resulta contrario a las previsiones del artículo 23 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Argumentó que se advierte la presencia de una incompatibilidad que amerita el pronunciamiento de un juez de tutela», pues allí se establece «una regla de acuerdo con la cual, solo la ley dispone de la habilitación» de restringir los derechos políticos en los ordenamientos jurídicos.

Señaló que de conformidad con la sentencia Gustavo Petro Urrego contra Colombia, la Corte Interamericana consideró que la convención no permite que un órgano administrativo pueda aplicar una sanción que implique una restricción a una persona por su conducta social para el ejercicio de los derechos políticos a elegir y ser elegido. Esto, pues tales derechos solo pueden restringirse mediante sentencia de un juez competente en un proceso penal.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sostuvo que la accionada también incurrió en violación directa de la Constitución por vulneración del derecho a la doble conformidad contenido en el artículo 8 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Esto, pues el numeral 6 del artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos reconoce que toda persona declarada culpable de un delito tendrá derecho a que el fallo condenatorio y la pena que se le haya impuesto sean sometidos a un tribunal superior.

De tal forma, aseguró que el numeral 2 del artículo 8 convencional reconoce el derecho de toda persona a recurrir el fallo. Afirmó que esta garantía no se predica únicamente en temas penales, según la Opinión Consultiva OC-11/90 del 10 de agosto de 1990 que establece que ello rige en materias relacionadas con derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter.

Señaló que, en materia de derechos políticos y, en especial, en los mecanismos que los limitan o restringen, debe operar dicho principio de doble conformidad. Argumentó que en el caso de Gustavo Petro contra Colombia, la Corte Interamericana de Derechos Humanos consideró que procesos como los de pérdida de investidura desconocían los postulados del artículo 23.2 de la Convención, pues las sanciones allí impuestas fueron determinadas por una autoridad administrativa.

Agregó que, si bien la restricción de derechos políticos no debe ser proscrita por un juez penal, debe existir un respeto por las garantías dadas en un proceso de naturaleza penal y que, en tal medida, se debe garantizar el principio de doble conformidad. Argumentó que, según la sentencia SU-424 de 2016, en el trámite de pérdida de investidura deben salvaguardarse dichas garantías, bajo el entendido de que la sanción que de aquella deriva reduce por completo el derecho a ser elegido. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Mediante auto del 24 abril de 2024, el magistrado ponente de la decisión de primera instancia admitió la acción de tutela y dispuso la notificación de la Sección Primera del Consejo de Estado. Además, ordenó la vinculación como tercero con interés del Tribunal Administrativo de Boyacá, y de las señoras Laura Victoria Gorraiz Monroy y Leidy Natalia Suárez Moya. 1.6.

Intervenciones e informes Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes intervenciones: 1.6.1. Consejo de Estado, Sección Primera Solicitó declarar la improcedencia del amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional, tomando en consideración que la acción de tutela está Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co siendo empleada para controvertir la valoración probatoria y la interpretación normativa efectuada por el juez natural de la causa. 1.6.2.

Tribunal Administrativo de Boyacá Argumentó que la acción constitucional no es procedente y que se evidencia que el fallo cuestionado no está viciado de ningún defecto constitutivo de las vulneraciones a los derechos fundamentales que se alegaron. En tal sentido, solicitó que se desestimaran las pretensiones formuladas. A pesar de ser debidamente notificadas, las señoras Laura Victoria Gorraiz Monroy y Leidy Natalia Suárez Moya guardaron silencio. 1.7.

Sentencia de tutela de primera instancia5 La Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, mediante fallo del 31 de mayo de 2024 declaró la improcedencia de la acción de tutela al considerar que no cumplió con los requisitos de relevancia constitucional y la subsidiariedad. Advirtió que el mecanismo de amparo estaba dirigido a revivir el estudio efectuado por la autoridad judicial accionada en el medio de control de pérdida de investidura, con lo que la pretensión del actor era el uso de la acción como una instancia adicional al proceso ordinario.

Argumentó que el actor pretende que se valoren nuevamente las razones formuladas en el trámite en cuestión, por lo que la controversia se circunscribe a un asunto eminentemente legal relacionado con normas que regulan la pérdida de investidura en relación con las curules en las corporaciones públicas de elección popular y, en específico, respecto a los candidatos que sigan en votos a quienes la autoridad electoral declare elegidos en el cargo de alcalde municipal.

En relación con la vulneración al principio de la doble conformidad que alegó el actor, sostuvo que no obraba prueba de que el señor Caro Casas hubiera acudido al juez ordinario en procura de solicitar dicha garantía, pues «al momento de descorrer el traslado del escrito de apelación, no hizo mención específica sobre esta prerrogativa».

No obstante, afirmó que en sentencia del 8 de septiembre de 20206, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado precisó que el derecho a la doble conformidad tiene aplicación exclusiva en materia penal, sin posibilidad de extenderlo a procesos sancionatorios. Por su parte, aseguró que el actor puede acudir al recurso extraordinario de revisión previsto en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011 y, con ello, invocar la causal contemplada en el numeral 5 de dicha disposición. 5 Notificada el 2 de julio de 2024 vía correo electrónico. 6 Rad.: 11001-03-15-000-2019-04145-01.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.8. Impugnación7 El actor solicitó revocar el fallo de primera instancia para lo cual aseveró que a pesar de que se plantearon argumentos jurídicos expuestos en el proceso de pérdida de investidura, la controversia es de naturaleza constitucional pues se pone de presente una vulneración arbitraria y desproporcionada de derechos fundamentales como el debido proceso, el acceso a la administración de justicia y políticos.

Indicó que en el litigio propuesto no se buscaba reabrir un debate meramente legal, de carácter privado y con efectos estrictamente económicos, pues formuló un escenario arbitrario y desproporcionado que tuvo lugar en la sentencia cuestionada. Ello en la medida que, a su juicio, la valoración de las pruebas no se realizó acorde con las reglas de la lógica y la sana crítica, pues se llegó a conclusiones irrazonables.

Al respecto, sostuvo: el presente caso es una preocupante muestra de la inconstitucional forma en que los jueces de instancia vienen dando aplicación a la pérdida de investidura sobre las curules concedidas en razón al estatuto de oposición política, dado el incumplimiento procesal de verificación probatoria sobre los nuevos requisitos para su procedencia establecidos en la recién estrenada norma, como claramente se ha iterado por esta defensa, respecto del requisito legal de formalidad escrita en la aceptación voluntaria y libre de vicios de tales curules, diáfanamente establecida en el art. 25 de la ley estatutaria 1909 de 2.018.

Aplicación judicial omisiva del principio de legalidad que constitucionalmente no solo trasgrede per se el debido proceso (art. 29 C.P.) sino que en efecto deviene en una violación directa a los derechos políticos de todos los actores ciudadanos que intervinieron en la elección popular de alcaldes, concejales, gobernadores y diputados, establecidos no sólo en el art. 40 de la Constitución Política sino en el bloque de constitucionalidad que resulta del análisis de la naturaleza de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la forma en que juiciosamente fue explanado en el líbelo de acción de Tutela.

Arguyó que el caso en concreto era uno de los primeros asuntos en que se daba aplicación de la Ley 1909 de 2018, por lo que ello reclamaba una «posición jurisprudencial clara y de fondo del Consejo de Estado sobre el requisito de aceptación por escrito de las curules de oposición política como formalidad ad substantiam actus y sus innegables consecuencias para la garantía de igualdad ante la ley e imputación subjetiva en el proceso de pérdida de investidura».

Por último, indicó que ante la falta de estudio de los cargos formulados con ocasión de la declaratoria de improcedencia, se remitía a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y solicitó que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar, se accediera al amparo invocado. 1.9. Actuaciones en segunda instancia El entonces magistrado ponente, Pedro Pablo Vanegas Gil, presentó proyecto de fallo en la sesión que se convocó para el 8 de agosto de 2024, sin embargo, la 7 Mediante memorial remitido el 5 de julio de 2024.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ponencia no alcanzó la mayoría necesaria para ser aprobada. En consecuencia, se ordenó sorteo para la designación de conjueces.

El 14 de agosto de 2024, se llevó a cabo la diligencia para la realización del sorteo, resultando designado el doctor Álvaro Andrés Motta Navas. La ponencia en mención fue presentada nuevamente el 29 de agosto de 2024, no obstante, fue derrotada en Sala de 5 de septiembre siguiente, razón por la cual el expediente pasó al magistrado que sigue en turno, para plasmar la posición mayoritaria en el fallo correspondiente.

2. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia de primera instancia proferida el 31 de mayo de 2024 por la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado. Lo anterior de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.

Problema jurídico Corresponde determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 31 de mayo de 2024, por medio de la cual la Sección Tercera, Subsección C del Consejo de Estado, declaró la improcedencia de esta solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de la relevancia constitucional. Para resolver el interrogante planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) el estudio de los requisitos de procedibilidad; y (iii) el análisis del caso concreto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda de tutela. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20128 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema9. 8 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 9 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales 10.

Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente». Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 201411, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial.

Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.4.1. Para la sala resulta necesario anunciar que, en consonancia con el análisis efectuado por el a quo, el requisito de relevancia constitucional no se advierte superado en el asunto de la referencia, marco en el cual la solicitud de amparo elevada por el señor Jefferson Leonardo Caro Casas no cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022.

En el referido fallo la alta corte señaló que, en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, se requiere que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, más no un juicio de corrección de la providencia reprochada por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».

Tal criterio es reiteración del contenido en la sentencia SU-128 de 2021, oportunidad en la que se concretó que el referido enfoque «impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial».

En ese sentido, la jurisprudencia del órgano de cierre en materia constitucional ha hecho énfasis en la necesidad de que este medio especial esté revestido de relevancia constitucional, debido a que está ligado al carácter subsidiario de la acción y en la especialidad de los jueces competentes de las causas ordinarias con el fin de evitar que en esta sede se emitan pronunciamientos que comprenden la esfera funcional de otras autoridades judiciales. 10 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 11 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corolario, es menester que, como primera medida, el accionante cumpla con la carga de exponer con suficiencia la «restricción desproporcionada» a las garantías superiores invocadas con ocasión del fallo censurado, puesto que no es viable el estudio del fondo del caso a partir del «simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales».

En la mencionada sentencia SU-128 de 2021, sobre el particular se expuso: El juez constitucional no puede estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes.

Luego, en la SU-215 de 2022 se advirtió que la exigencia que se analiza debe cumplir con las siguientes finalidades: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal.12 Igualmente, en el citado fallo unificador se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional.

Para tal efecto, se puntualizó que: a) El caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico13; es decir, el reclamo debe ser «trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales».14 b) La controversia no debe girar en torno a una discusión meramente legal y/o económica, esto es, cuando se limita a: (1) la determinación de aspectos legales como la correcta interpretación o aplicación de una norma, con la excepción de los casos en que de esta se «desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales»; y/o (2) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no 12 Parafraseo de la SU 2015 de 2022. 13 Sentencia SU-103 de 2022. 14 Sentencia SU-573 de 2019.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co representen un interés general”15. En este orden, el examen de la relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la simple inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. c) En la acción de tutela se deben exponer argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la decisión judicial afectó de manera grave una prerrogativa fundamental, debido a que es necesaria «la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental».16 d) Finalmente, cuando se trate de acciones de tutela dirigidas contra decisiones proferidas por una alta corte, el examen de este requisito debe ser más riguroso17, es decir, se debe constatar la existencia de una actuación u omisión arbitraria por parte de la autoridad judicial que derive en la violación de derechos fundamentales, toda vez que estas colegiaturas actúan como tribunales de cierre. 2.4.2.

Ahora, al descender al análisis del escrito inicial y el de impugnación, esta colegiatura no avizora que las inconformidades del señor Jefferson Leonardo Caro Casas contengan la carga argumentativa ius fundamental requerida. Es decir, al tratarse de una tutela contra providencia judicial, es indispensable que la parte accionante, además de identificar los yerros de los cuales adolece la decisión, así como las garantías superiores que considera vulneradas, exponga con suficiencia las razones del porqué el asunto implica la intervención del fallador de esta sede.

Si bien la parte actora resaltó que en este caso se configuró una vulneración al debido proceso, lo cierto es que al punto del debate no se advierte que la sentencia proferida por la Sección Primera fuese arbitraria, irrazonable o caprichosa debido a que en el marco de su autonomía judicial determinó que se cumplieron los requisitos para la configuración del elemento objetivo de la causal invocada en la demanda puesto que: i) el enjuiciado fue designado como concejal en la medida que fue segundo en la votación para alcalde del municipio y manifestó su decisión de aceptar la curul al concejo municipal como derecho que le otorgó el Estatuto de la Oposición; y, ii) no se posesionó en el cargo dentro del término otorgado por el ordenamiento jurídico, esto es, 3 días siguientes a la instalación del primer período de sesiones ordinarias de la vigencia fiscal 2020.

Ahora, si bien es cierto que la parte accionante invocó como yerros (i) el fáctico por indebida valoración del Oficio No. DEBOY-RM-CHIQUINQUIRÁ – 165 del 4 de octubre de 2023 y de la Resolución 155 del 30 de diciembre de 2019, por medio de la cual el Concejo de Chiquinquirá aceptó su renuncia a partir del 20 de diciembre de 2019; y (ii) la violación directa de la Constitución, para lo cual enfatizó sobre 15 Ibídem. 16 Sentencias SU-573 de 2019 y SU-128 de 2021. 17 Sentencia SU-573 de 2019.

Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la doble conformidad y los principios de buena fe y de la confianza legítima; también lo es que ambos defectos fueron abordados por el juez natural de la causa al momento de proferir sentencia de segunda grado, lo cual evidencia que se pretende convertir la acción de tutela en una tercera instancia. Para demostrar lo anterior se considera oportuno resaltar que la Sección Primera abordó correctamente el estudio de la causal alegada que fue la prevista en el artículo 48, numeral 3 de la Ley 617 del 2000 que dispone:

Ahora bien, de conformidad con el artículo segundo de la Resolución 2276 del 11 de junio de 2019 expedida por el Consejo Nacional Electoral, «los candidatos que ocuparon el segundo puesto en votación deberán manifestar por escrito, por una sola vez y sin posibilidad de retracto, su decisión de aceptar o no una curul en las asambleas departamentales y concejos distritales y/o municipales».

Precisado lo anterior, en el fallo cuestionado la Sección Primera aseveró que la expresión «sin posibilidad de retracto» fue demandada en el medio de control de nulidad electoral y la Sección Quinta de esta corporación, en sentencia del 16 de diciembre de 2020, consideró que la autoridad electoral no excedió su potestad reglamentaria.

Esto, pues si bien la ley estatutaria respectiva no hizo manifestación alguna sobre la posibilidad de retracto, ello incide directamente en el reparto de las curules pues en el caso de las asambleas y concejos, dicha aceptación constituye la disminución de un escaño a asignar en la votación obtenida directamente en los comicios. De otra parte, en relación con la vulneración al principio de doble conformidad que se alegó en la causa ordinaria, puso de presente que no existe discusión frente a que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado ha reiterado que la doble conformidad tiene una aplicación restringida al campo de la acción del Estado tendiente a la represión y sanción del delito, sin que exista posibilidad de que ello se extienda a los juicios en que se debate la acción judicial en materia sancionatoria, como es el caso de la pérdida de investidura.

Finalmente, en la sentencia cuestionada se llevó a cabo una valoración probatoria razonable y acorde con las reglas de la lógica y la sana crítica del Oficio No. DEBOY- RM-CHIQUINQUIRÁ – 165 del 4 de octubre de 2023, pues a pesar de que en este documento se consignó que no obraba en el archivo de la Registraduría de Chiquinquirá manifestación escrita del actor de su curul, lo cierto es que el formulario Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co E-26 CON acreditó dicha aceptación ante la autoridad escrutadora.

Es necesario poner de presente que esta prueba, al ser un acto administrativo, goza de presunción de legalidad y no fue tachado de falso en ninguna etapa del proceso. Bajo el mismo análisis sostuvo que de conformidad con el Acta 1 del 2 de enero de 2020 de la sesión especial del Concejo Municipal de Chiquinquirá y la certificación expedida el 24 de julio de 2023 por el presidente, se acreditó que el señor Caro Casas no tomó posesión del cargo.

De igual manera, la autoridad judicial accionada argumentó que quien acepta la designación como concejal porque ha quedado en segundo lugar en la votación para la alcaldía, queda a partir de ese momento sujeto a las causales de pérdida de investidura que están previstas taxativamente pues «a partir del momento de la aceptación, ya tiene vocación de desempeñarse en ese cargo, y no en otro, en condiciones de igualdad con los demás concejales».

Como viene de leerse, para la Sala, el análisis de la Sección Primera es totalmente razonable frente a la configuración del elemento objetivo, en adelante se ahondará en el elemento subjetivo. Ahora bien, el tutelante cimentó un defecto fáctico en la «indebida valoración de la Resolución 155 del 30 de diciembre de 2019 expedida por el Concejo Municipal de Chiquinquirá» por medio de la cual se decide «Aceptar la renuncia de la investidura que ostenta como concejal de esta municipalidad el señor JEFFERSON LEONARDO CARO CASAS (…) a partir del 20 de diciembre de 2019», a su criterio, con ocasión de dicho acto, su actuar para no posesionarse estuvo justificado bajo los principios de buena fe y confianza legítima que le generó esa decisión. Nótese que dicho yerro impacta directamente en el análisis de la conducta, aspecto valorativo que es muy amplio y, precisamente, como el asunto involucra el estudio de una conducta -elemento subjetivo- no se puede imponer un criterio de interpretación a la Sección Primera, si bien existen líneas generales de la Sala Plena del Consejo de Estado sobre la valoración de la conducta en sus diferentes títulos lo cierto es que no hay un catálogo o tesis imperante en el asunto.

Así las cosas, no es dable ordenar prevalecer la postura que pretende el actor referida a que se encontraba cobijado por los principios de buena fe y confianza legítima con la expedición de la Resolución 155 de 2019 expedida por el Concejo Municipal de Chiquinquirá, invalidando de manera tajante la consideración o tesis de la autoridad judicial acusada, la cual es igualmente razonable, al afirmar concretamente frente al mismo cargo que, de una parte, el proceso de pérdida de investidura no es el medio de control para examinar la legalidad de dicho acto administrativo y, de otra, que no es de recibo la excusa según la cual dicha resolución generó confianza y convicción en el accionado; por el contrario, observó que ello daba cuenta de la intención de sacar provecho de una decisión Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co administrativa a todas luces errática y así evadir los efectos nocivos de una conducta que estuvo en capacidad de conocer desde el principio.

Entonces invalidar esa valoración de la autoridad judicial accionada, quebrantaría el principio de la autonomía e independencia de los jueces; sobre el punto es pertinente recordar que cuando la discusión versa sobre la valoración probatoria, la intervención del juez de tutela, en relación con el manejo dado por el juez natural es, y debe ser, de carácter extremadamente reducido, puesto que el respeto por el principio de autonomía judicial y el principio del juez natural impiden que aquel realice un examen exhaustivo del material probatorio.

En ese sentido, el juez de tutela únicamente puede intervenir cuando el yerro sea ostensible, flagrante y manifiesto, lo cual no ocurrió en el sub lite, valga recordar lo señalado en las primeras líneas en las cuales se destacó el juicioso análisis de la causal invocada. En otras palabras, para la Sala es evidente que, como lo anotó el a quo constitucional, la inconformidad elevada por el accionante se circunscribe a recabar una discusión meramente legal y queda en evidencia que la solicitud de amparo se empleó como una instancia adicional a la causa natural, debido a que no va más allá de la iteración de las inconformidades que se debatieron en el trámite de la acción de pérdida de investidura, en consecuencia, no cuenta con un ejercicio de sustentación desde la esfera constitucional y de la violación de las garantías que la parte actora alegó como desatendidas, que demuestren lo urgente de la intervención del juez de tutela y de su pronunciamiento en el asunto de la referencia. En otras palabras, pretender que este medio se emplee como ejercicio de una tercera sede del proceso agotado atenta contra los principios de autonomía judicial, debido proceso y legalidad que son pilares en el ejercicio de la función jurisdiccional.

Además, porque esta Sala de Decisión no advierte una transgresión palmaria, sino una simple inconformidad de la parte actora frente a la decisión que no le resultó favorable. Así las cosas, es evidente que este medio de amparo carece de la carga argumentativa suficiente a través de la cual se justifique la relevancia del caso a partir de la exposición del concepto de la violación, lo cual implica un ejercicio explicativo jurídico y lógico que le permita a esta colegiatura advertir una prominente vulneración de sus prerrogativas superiores con ocasión de la providencia dictada por la autoridad censurada, en el sentido riguroso que señaló la Corte Constitucional en las sentencias de unificación 215 y 103 de 2022. 2.5.

Conclusión La Sala confirmará la sentencia proferida en primera instancia el 31 de mayo de 2024 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado que declaró improcedente la presente acción constitucional. Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 31 de mayo de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C que declaró improcedente la presente acción constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

TERCERO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada (Ausente con permiso) ÁLVARO ANDRÉS MOTTA NAVAS Conjuez Demandante: Jefferson Leonardo Caro Casas Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera Radicado: 11001-03-15-000-2024-01924-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado (salvamento de voto) Este documento fue firmado electrónicamente.

Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx