Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., siete (7) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Demandante: Colpensiones Demandado: José de Jesús Ramírez Rugeles Temas: Reconocimiento de pensión de invalidez.
Reintegro de mesadas pagadas requiere acreditación de la mala fe por parte del pensionado. CONFIRMA SENTENCIA. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones.
ANTECEDENTES La Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones instauró demanda en contra de José de Jesús Ramírez Rugeles, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, bajo la modalidad de lesividad, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES1 Que se declare la nulidad de la Resolución 00396 de 2011, por la cual ISS reconoció una pensión de invalidez al señor José de Jesús Ramírez Rugeles, efectiva a partir del 1.° de diciembre de 2002.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene al demandado reintegrar los valores recibidos por concepto de mesadas, retroactivos y pagos de salud, con ocasión al otorgamiento de la pensión de Invalidez, que actualmente se fija en la suma de $160.252.072, conforme lo indica la Resolución SUB 27365 de 29 de enero de 2020. 1 SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander. Índice 21. Archivo (01) CC_5637869_Jose_Ramirez(1).pdf contiene el escrito de la demanda. 2 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Se ordene la indexación de los montos reconocidos a favor de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, así como los intereses a los que hubiere lugar, y se condene en costas.
HECHOS La demanda se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que mediante Resolución 00396 de 20112, el ISS reconoció una pensión de invalidez al señor José de Jesús Ramírez Rugeles. Para ello, tuvo en cuenta un dictamen de pérdida de la capacidad laboral emitido por el médico laboral adscrito al ISS, el cual concluyó una calificación del 54.74%, con fecha de estructuración del 1.° de diciembre de 2002.
Que Colpensiones inició una investigación administrativa adelantada por la Gerencia de Prevención del Fraude con el fin de revisar el proceso que dio lugar a la concesión de la prestación a favor del demandado, evidenciando en el recaudo probatorio una investigación penal llevada a cabo por la Fiscalía General de la Nación, donde se infiere que empleados del ISS participaron a título de dolo en la comisión del delito de cohecho, en calidad de coautores en 26 casos de reconocimientos pensionales.
Que dentro del proceso de calificación de pérdida de capacidad laboral del señor José de Jesús Ramírez Rugeles, existió injerencia administrativa por parte de empleados del ISS, consistente en adulterar el dictamen médico. Que dicho acto de corrupción tenía como único objetivo obtener un mayor beneficio económico respecto al retroactivo pensional reconocido al accionado, como acreedor de la prestación. Finalmente, Colpensiones, a través de Resolución SUB 271237 del 1.° de octubre de 2019, revocó la Resolución 00396 de 2011 proferida por el ISS, por medio de la cual se reconoció una pensión de invalidez a favor de José de Jesús Ramírez.
NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN Citó como vulnerados los artículos 48 de la Constitución Política y 38 de la Ley 100 de 1993. Sostuvo que el reconocimiento de la pensión de invalidez cuestionada no se ajusta a los requisitos establecidos en la normatividad aplicable. Que vulnera de forma directa el artículo 38 de la Ley 100 de 1993, la Ley 860 de 2003 y la sentencia de unificación 182 del 8 de mayo de 2019, esto en razón al auto de cierre No. 1265 del 15 de agosto de 2019, mediante el cual se concluyó que la fecha de estructuración establecida en el dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral fue adulterada, con el fin de obtener un mayor beneficio económico en relación con la liquidación del retroactivo reconocido, el cual, en condiciones normales no podría concederse. 2 No se cuenta con la fecha del acto. 3 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida el 3 de noviembre de 20203 y notificada al demandado, quien se opuso a las pretensiones,4 manifestando que no se ha adelantado actuación penal en su contra ni se ha declarado responsabilidad por la comisión de ningún delito.
Que si bien Colpensiones tiene la facultad de revocar los actos administrativos que reconocen prestaciones económicas, no puede obligarlo a devolver sumas de dinero sin haber acreditado su participación en el fraude que presume. Que solo el juez penal, mediante sentencia condenatoria, puede declarar su responsabilidad penal. Que, si se demuestra alguna irregularidad en el trámite del reconocimiento pensional, esta ocurrió al margen de su consentimiento, pues en todo momento creyó tener derecho a la pensión, la cual fue concedida en debida forma.
Mediante auto del 23 de marzo de 2023 se resolvieron las excepciones previas, decretaron pruebas, corrió traslado para presentar alegatos de conclusión y se dispuso dar el trámite de sentencia anticipada.5 SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN6 El Tribunal Administrativo de Santander accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y, en consecuencia, declaró la nulidad de la resolución que reconoció la pensión de invalidez.
Como sustento, manifestó que, entre las pruebas allegadas, se encontraba el proceso penal con radicación 680016000160201102778, en el cual se comprobó que empleados del ISS recibieron dineros de un tercero para adulterar documentos en 26 trámites pensionales, incluido el del demandado. Que existió injerencia administrativa por parte de los señores Jaime Velásquez y Sonia Judith Mendoza, servidores del Instituto de Seguro Social, que se concretó en la adulteración del dictamen para la concesión de la prestación. Negó la pretensión de devolución de dineros, considerando que no se logró establecer que el demandado fuera autor o partícipe de la irregularidad.
Que no se acreditó que hubiera realizado alguna acción tendiente a alterar la fecha de estructuración de la invalidez, y tampoco quedó demostrado, ni siquiera de manera indiciaria, que entregara dineros a Slendy Paola Olarte Rojas o a Venancio Esquiaqui. Finalmente, no condenó en costas. 3 Índice 00021 actuaciones del Tribunal.
Documento identificado como (18) 2020-00775-00 4 Índice 00021 actuaciones del Tribunal. Documento identificado como (26) 2020-00775-00 5 Índice 00025 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 6 Índice 00035 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 4 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) RECURSO DE APELACIÓN7 La entidad demandante interpuso recurso de apelación manifestando que la inconformidad respecto al fallo se limita únicamente a lo estipulado en el numeral 2.° de la sentencia, en el cual se negó la pretensión de devolución de dineros pagados por concepto de la pensión de invalidez otorgada.
Que en este asunto resulta procedente el reintegro de la totalidad de las sumas canceladas, pues no es posible concluir que tales valores fueron percibidos de buena fe, habida cuenta que solicitó el reconocimiento de la prestación a sabiendas de que no cumplía con los requisitos para ser merecedor de ella. Que la jurisprudencia tanto de la Corte Constitucional8 como del Consejo de Estado,9 en casos de fraude al sistema pensional, ha establecido que cuando se obtiene el derecho mediante maniobras fraudulentas, se rompe el principio de la buena fe, y se ordena el reintegro de los dineros pagados.
Cita las reglas de unificación contenidas en la Sentencia SU-182 de mayo 09 de 2019, y destaca que, según la regla v) no es necesario que el afiliado haya engañado a la administración para que se apliquen las sanciones correspondientes. Que a su vez, la regla I), indica que el orden constitucional no ampara a quienes intentan obtener beneficios de manera injusta.
Solo los derechos adquiridos conforme a la ley merecen protección, según lo dispuesto en el artículo 58 de la Carta Política. Que contrario a ello, los derechos obtenidos de manera irregular no gozan de la misma salvaguarda legal. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA El 17 de junio de 2024 se admitió el recurso10. Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio.
CONSIDERACIONES DE LA SALA La Sala debe determinar si es procedente ordenar el reintegro a favor de Colpensiones de los dineros percibidos por el accionado producto de la pensión de invalidez reconocida con la expedición de la Resolución 00396 de 2011. Para dichos efectos, deberá analizarse si se desvirtuó o no la buena fe del demandado en el trámite de la concesión de la prestación. 7 Índice 00038 de SAMAI actuaciones del Tribunal. 8 Citó como ejemplos la Sentencia T-218 de 2012 de la Corte Constitucional constató el fraude en una situación global, donde se evidenció la falta de competencia del juez para conocer y decidir acciones de tutela instauradas por docentes.
Se concluyó que la decisión judicial fue producto de un fraude global, por lo que se dejó sin efectos. 9 La jurisprudencia reconoce que la utilización de documentos apócrifos en el reconocimiento de una prestación pensional desvirtúa la buena fe del administrado, lo que puede llevar a la devolución de los dineros pagados. Citó la providencia del 27 de abril de 2023, proferida en la Nulidad y restablecimiento del derecho bajo radicado No 41001233300020180017201 10 Índice 00004 actuaciones en SAMAI ante está corporación. 5 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Marco normativo y jurisprudencial Devolución de mesadas percibidas.
Según lo prescribe el numeral 1, literal c) del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, disposición que reprodujo el contenido del numeral 2 del artículo 136 del CCA, “no habrá lugar a recuperar lo que fuese pagado a particulares de buena fe”. Al respecto, esta Sección11 en los casos en que las prestaciones periódicas, tales como la pensión, han sido recibidas como resultado de un error de la administración, ha mantenido una posición pacífica en punto a que no procederá la devolución de las mesadas por haber sido percibidas de buena fe.
Específicamente se ha sostenido lo siguiente. «La Sala observa que evidentemente a la demandante no le asistía el derecho al reajuste que le fue reconocido y que implicó el pago de la mesada pensional a partir del 1º de enero de 1996 en un monto equivalente a seiscientos diez mil novecientos cincuenta y nueve pesos con noventa y un centavos ($610.959,91) cuando por este concepto le correspondía solamente la suma de quinientos sesenta y cinco mil novecientos sesenta y cinco pesos con sesenta y cuatro centavos ($565.965,64).
Lo anterior teniendo en cuenta que como obtuvo el derecho pensional a partir del 1º de enero de 1996 no le era aplicable el incremento previsto en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993. No obstante, lo anterior, la entidad demandada no estaba facultada para pretender unilateralmente recuperar las sumas de dinero que por equivocación pagó pues fueron recibidas por la actora de buena fe.
En esa medida, los pagos efectuados por la entidad tienen amparo legal porque fueron recibidos de buena fe por la demandante y en ese orden, no obstante, la legalidad del acto que dispuso el reintegro, la Sala considera que la administración no probó ni en la vía gubernativa ni en la judicial la mala fe de la demandante en la obtención de los reajustes pagados».
(Negrita de la Sala) Dado que el principio de buena fe trae consigo una presunción de legalidad, que admite prueba en contrario, le corresponde a quien la echa de menos, probar que el peticionario actuó de mala fe. En ese sentido, en los eventos en los que por un error de la administración se reconoce la pensión a quien no reúne los requisitos, no puede con posterioridad alegar a su favor su propia culpa, a fin de recuperar un dinero que fue recibido por una persona sin ningún tipo de dolo o actuación malintencionada12.
No obstante, en aquellos casos en los que el error no devenga de la administración, se deberá analizar cada caso particular, para determinar si hay lugar o no a la devolución de los dineros. 11 Sentencia de 17 de mayo de 2007. Número interno: 3287-05. 12 En este sentido, se pronunció la Subsección B, de la Sección Segunda en las sentencias del 17 de noviembre de 2016, número interno: 2677-15, y del 29 de junio de 2017, número interno: 4321-2016. 6 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Resolución del caso concreto Para que sea procedente el reintegro de los valores percibidos por aquellas personas a las que se les ha reconocido una prestación sin tener derecho a ella, es necesario desvirtuar la presunción de la buena fe del pensionado.
Para resolver el objeto de la apelación, la Sala revisará las pruebas allegadas: De la Resolución 00396 de 201113 se observa que, el 22 de diciembre de 2010,14 el accionado solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de invalidez, acreditando 1220 semanas, de las cuales 199 fueron cotizadas en el año anterior a su declaratoria de invalidez.
Que fue calificado con una pérdida de capacidad laboral del 54.74%, y fecha de estructuración del 1.° de diciembre de 2002, por un médico laboral del ISS pensiones. En principio, estamos ante el reclamo de una prestación económica que dio como resultado una decisión favorable para el acreedor, dado que, según Colpensiones, contaba con los presupuestos legales para ello.
Es decir, no se observa que, previo a su reconocimiento, se hayan realizado otras peticiones con el mismo objeto. Tenemos que el derecho fue revocado por la Administradora Colombiana de Pensiones a través de la Resolución SUB 271237 de octubre 1.° de 2019,15 tras una investigación administrativa especial por fraude, adelantada por la Gerente del ISS de Bucaramanga, en la que se advirtieron irregularidades en los reconocimientos pensionales efectuados durante los años 2010 y 2011.
Del acto administrativo en mención se destaca lo siguiente: «REPORTE DE LOS HECHOS El 19 de agosto de 2016, se recibió una denuncia a través de la Línea de Integridad y Transparencia que quedó registrada con el número de ÉTICO 2GRX8F19, en la que se indicó que existían posibles hechos de fraude o corrupción con relación a los documentos aportados (dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral) por el ciudadano JOSE DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869, con la solicitud de la prestación económica por invalidez, lo cual consistió en adulterar la fecha de estructuración del estado de invalidez a fin de obtener mayor beneficio económico por concepto de retroactivo pensional, esto con ayuda de algunos funcionarios de Instituto de Seguros Sociales - ISS, lo cual conllevó al reconocimiento de dicha prestación a favor del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚG ELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869 mediante Resolución No. 00396 de 2011 emitida por el Instituto de Seguros Sociales — ISS, investigación que fue de conocimiento de la Fiscalía General de la Nación, dejando algunas personas capturadas entre ellos el señor 13 La resolución no indica fecha de expedición. 14 SAMAI.
Tribunal Administrativo de Santander. Índice 21. Link expediente digital. Carpeta. (CC-5637869.zip). Archivo. GEN-COM-CF-2017_11552035-20171031093822.pdf. 15 Archivo (GEN-REQ-IN-2019_13179995_9-20191004025918.pdf). 7 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) VENANCIO ESQUIAQUI NAVARRO, por comprobarse que se trató de toda una estructura criminal organizada.
VALORACIÓN DE LOS ELEMENTOS DE PRUEBA Y MOTIVACIÓN DE LA CONCLUSIÓN. El objeto de esta actuación es establecer si existe hechos de fraude o corrupción en el reconocimiento pensional, o como lo es en el asunto que nos concierne, actos de corrupción consistentes en la adulteración o modificación del dictamen de pérdida de la capacidad laboral en donde se calificó la PCL del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869, con un porcentaje del 54.74% con fecha de estructuración del 01 de diciembre de 2002, emitido por el médico laboral del Instituto de Seguros Sociales — ISS Pensiones, fue determinante en el reconocimiento de la prestación económica y el retroactivo reconocido a favor del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869 mediante Resolución No. 00396 de 2011, emitida por el Instituto de Seguros Sociales — ISS.
Se precisa que dentro de la presente investigación administrativa especial que al señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869 le fue reconocida una pensión de invalidez mediante Resolución No. 00396 de 2011, emitida por el Instituto de Seguros Sociales — ISS., tal como obra en el expediente, pensión que fue reconocida con un retroactivo pensional a partir de la fecha del 02 de diciembre de 2002, fecha establecida como la supuesta fecha de estructuración del estado de invalidez del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES según el médico laboral del Instituto de Seguros Sociales — ISS.
Vale la pena resaltar que dentro de la actuación administrativa que se adelanta (investigación administrativa especial) por parte de esta Gerencia no se debate la existencia de las patologías calificadas por parte de medicina laboral del Instituto de Seguros Sociales— ISS., con respecto al señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869, sino que por el contrario se discute la veracidad del contenido sustancial del dictamen que sirvió como fundamento para el reconocimiento de la prestación económica por invalidez y el retroactivo pensional de la misma reconocida a favor del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RUGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869 mediante Resolución No. 00396 de 2011, emitida por el Instituto de Seguros Sociales — ISS., puesto que a la fecha existen graves indicios que conllevan a confirmar, sin lugar a duda razonable de que los documentos (dictamen de calificación de la pérdida de capacidad laboral) aportados por este con la solicitud de la prestación económica elevada ante el Instituto de Seguros Sociales— ISS., fueron adulterados por parte del médico laboral del Instituto de Seguros Sociales — ISS., con la finalidad de inducir en error a la administración, y así obtener un beneficio económico no solo en favor del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÛGELES, sino, también en favor de terceros como lo fueron algunos de los funcionarios del ya liquidado Instituto de Seguros Sociales — ISS., por lo cual se evidencia que tales actos de corrupción fueron producto del accionar de toda una estructura criminal dedicada al detrimento de los recursos públicos pertenecientes al sistema de seguridad social en pensiones, tal como se desarrollará en los párrafos siguientes del presente auto.
Es menester indicar que el señor VENANCIO ESQUIAQUI NAVARRO en su condición de imputado/acusado dentro de la investigación penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación en proceso penal identificado mediante código único de investigación No. 680016000160201102778, por el delito de cohecho por dar u ofrecer en concurso homogéneo y sucesivo en 26, artículo 407 del Código Penal, señala que dentro proceso de calificación de la pérdida de la capacidad laboral del señor 8 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÛGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869 existió injerencia administrativa por parte del señor JAIME VELASQUEZ y la Dra. SONL.A JUDITH MENDOZA, dicha injerencia consistió en adulterar el dictamen de pérdida de la capacidad laboral del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES, y que dicho acto de corrupción tenía como único objetivo obtener un mayor beneficio económico respecto al retroactivo pensional que posteriormente se le reconocería al señor JOSE DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES como beneficiario de la prestación económica por invalidez, la cual efectivamente después le fue reconocida mediante Resolución No. 00396 de 2011, emitida por el Instituto de Seguros Sociales — ISS., beneficio que no solo se vería reflejado en el beneficiario directo de dicha prestación, es decir, del señor JOSE DE JESÚS RAMÍREZ RÚGE LES, sino del cual haría parte toda una organización y estructura criminal dedicada a desfalcar los recursos públicos del sistema de la seguridad social en pensiones, señalamiento que recae sobre los pagos que según el señor VENANCIO ESQUIAQUI NAVARRO en su condición de imputado/acusado dentro de la Investigación penal de la referencia se hicieron a los señores JAIME VELASQUEZ y la Dra. SONIA JUDITH MENDOZA, la señora SLENDY PAOLA OLARTE, quien recibió la suma de $17.500.000,00; $14.000.000.oo. para la Dra. SONIA JUDITH MENDOZA; $10.000.000 para JOSUE ACEVEDO; y $50.000 para JAIME VELAZQUEZ.
Señalamientos que no fueron desmentidos o desvirtuados por los implicados dentro del proceso penal de la referencia, y que por el contrario, se aceptó cargos por parte del imputado/acusado señor VENANCIO ESQUIAQUI NAVARRO. (…) En conclusión y por la hipótesis desarrollada anteriormente, es claro que para esta Gerencia existe la certeza de la existencia de actos de corrupción (injerencia administrativa —adulteración de fecha de estructuración (respecto de los documentos (dictamen de calificación de la pérdida de la capacidad laboral) aportados con la solicitud de prestaciones económicas por parte del señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5.637.869, y que sirvieron como fundamento para el reconocimiento de la prestación económica por invalidez por parte del Instituto de Seguros Sociales — ISS., la cual se encuentra a cargo de Colpensiones a día de hoy, situación que necesariamente conlleva a que el señor JOSÉ DE JESÚS RAMÍREZ RÚGELES identificado con cédula de ciudadanía No. 5,637.869 incurrió en conductas punibles tales como falsedad en documento público, fraude procesal, peculados por apropiación en Favor de terceros, estafa agravada, entre otras.
Se ha encontrado entonces, que efectivamente estamos frente a un hecho de fraude, toda vez que se tuvo en cuenta para el reconocimiento prestacional un dictamen de pérdida de la capacidad laboral adulterado; luego, la acción anterior constituye varios tipos penales como ya se dijo, tales como fraude procesal, por inducir en error la administración para el reconocimiento de una pensión y un retroactivo pensional bajo supuestos falsos.
(…)» (Negrilla para resaltar). Se tiene además que la Fiscalía General de la Nación, en el proceso con radicación 680016000000201600154, adelantó una investigación penal en la ciudad de Bucaramanga por la presunta comisión de delitos por parte de empleados del ISS y de un tercero de nombre Venancio Esquiaqui Navarro,16 quienes participaron en la elaboración y alteración de dictámenes de pérdida de capacidad laboral sobrecalificada. 16 Quienes cobraban dinero para realizar los trámites necesarios a fin de obtener la correspondiente prestación económica. 9 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Dentro de las pruebas allegadas, se observa el escrito de acusación,17 en contra de la señora Slendy Paola Olarte (09 de junio de 2016), por los delitos de cohecho propio, fraude procesal y falsedad, del que se desprende lo siguiente: «Isabel Cristina Martínez Mendoza en calidad de Gerente de atención al pensionado del ISS, denunció ante la Fiscalía General de la Nación, que al realizar una auditoria o análisis de algunos de los expedientes relativos al reconocimiento de pensiones por invalidez para los años 2010 y 2011 se evidenció que el soporte o documento válido para el reconocimiento prestacional, es decir, dictamen médico laboral, no corresponde al resultado original de la evaluación médica que reposa en la base de datos de la Gerencia Nacional del ISS y antecedentes físicos de los archivos del médico laboral, reconociéndose pensiones y pagándose algunos retroactivos de manera irregular.
Es así que las ilicitudes consistían en: 1. Cambios de calificación inicial; 2. Cambios en la fecha de estructuración, es decir, la fecha en que la persona presentó la pérdida de capacidad laboral y en inválidos desde el momento que se da la misma. 3. Porcentaje de pérdida de capacidad laboral, esto es, se emitieron dictámenes falsificando los formularios en su número consecutivo, adulteró el porcentaje, fecha y firmas de los médicos del ISS y médicos de la junta regional. 4.
De calificación de invalidez, como es el caso de Norte de Santander, está falsedad fue establecida por confrontar los dictámenes con los emitidos por médicos laborales auditados y visados por el Dr. Hermes Rodolfo Suarez Vega, médico del ISS, es así que se advierte en auditoria a 28 dictámenes de prestaciones reconocidas con dictámenes irregulares.
Del sistema hay una copia de seguridad a nivel nacional. Es así que verificado y confrontado se establecieron las irregularidades.18 (…) En interrogatorios el imputado Venancio Esquiaqui Navarro, relata clara y espontáneamente en que consistió su participación a lo que manifestó que los funcionarios del ISS en todos sus niveles cobraban dinero por realizar los trámites necesarios a fin de obtener la correspondiente pensión de invalidez, es así señala a que funcionarios ofreció dinero y en virtud del trámite, cual paciente se benefició pagó, iniciando su versión el pasado 05 de julio de 2011 ante las (sic) Unidad Anticorrupción de Bucaramanga, señalando en particular la participación de Slendy Paola Olarte, quien se desempeña como secretaria de medicina laboral, vinculada mediante contrato de prestación de servicios y quien a través de dadivas, gratificaciones o coimas tramitaba los dictámenes médicos para que con ellos se solicitara la correspondiente pensión por supuesta invalidez.
Reitera el coimputado que los trámites en los que participó la investigada SLENDY PAOLA OLARTE ROJAS, entre otros, precisándose las fechas, el valor acordado y entregado y el presunto beneficiario de la pensión, así: (…) 23. Del paciente José Ramírez Rúgeles,19 con cc # 5.637.869, en este caso hubo injerencia administrativa por parte de JAIME VELASQUEZ y la Dra. SONIA JUDITH MENDOZA, los pagos efectuados para este trámite corresponden a: $17.500.000, 17 Archivo (GEN-COM-CF-2017_11552035-20171031093824.pdf.). 18 Informe investigador de campo de fecha 21 de julio de 2011, suscrito por Humberto Carlos Aranzalaz Vanegas, investigador del CTI Bucaramanga, se estableció con cotejo de los dictámenes con la base de datos su no correspondencia y por ende la falsedad. 19 Dictamen falso que ingresó a nómina del ISS. 10 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) recibidos por SLENDY PAOLA OLARTE, $14.000.000 para la Dra. SONIA JUDITH MENDOZA, $10.000.000 para JOSUE ACEVEDO $50.000 para JAIME VELASQUEZ.
Hechos en los que se infiere la participación a título de Dolo y en calidad de Coautora de la investigada SLENDY PAOLA OLARTE ROJAS, pues se le señala de haber recibido DOSCIENTOS CINCUENTA Y SEIS MIL QUINIENTOS MILLONES DE PESOS (256.500.000)20 en 26 casos tramitados por el Coimputado VENANCIO ESQUIAQUI para que actuara contrario a sus deberes oficiales (COHECHO PROPIO ART. 405 C.P) de los cuales producto de la investigación se estableció que de esos 26 casos en las que participó se falsearon 20 dictámenes médicos, (FALSEDAD IDEOLÓGICA EN DOCUMENTO PÚBLICO (ART. 286 C.P) de los cuales se obtuvo induciendo en error al ISS en 16 casos (FRAUDE PROCESAL ART. 453 CP) que finalmente obtuvieron el pago fraudulento de su pensión de invalidez por valor de $1.438.640.077” (PECULADO POR APROPIACIÓN EN FAVOR DE TERCEROS ART. 397 INC 1, en 8 oportunidades e inciso 2 en 8 oportunidades del CP).verbigracia como se señala a continuación frente a los 16 casos en los que se incluyó en nómina, se les canceló el valor de su pensión, así como el de establecerse ser falsos los dictámenes médicos que fundamentaron su invalidez: No. Nombre CÉDULA PAGOS 11 RAMÍREZ RUGELES JOSÉ DE JESÚS 5.637.869 $153.713.236,00 (…)».(Negrilla para resaltar).
Se observa el preacuerdo21 realizado por el señor Venancio Esquiaqui Navarro con la Fiscalía, aceptando su responsabilidad por el delito de cohecho por dar u ofrecer, del mismo se destaca lo siguiente: «En la fecha, la Fiscalía Veintitrés (23) Seccional llegó a un preacuerdo con el imputado Venancio Esquiaqui Navarro quien asistido por su defensor Dr Luis Eduardo Agón Camacho, manifestando en forma libre, consciente y voluntaria, renunciar a los derechos consagrados en los literales b) y k) del Art. 8 del C.P.P. Con el fin de obtener una disminución punitiva dentro de los topes de que trata el art 350, 351 del Código Penal Adjetivo, que para tal efecto será pactado con la Fiscalía, dado el momento procesal en que se encuentra el proceso, esto es, previo a la presentación del escrito de acusación, en un (50%) de la pena imponible como única rebaja preacordada.
Ahora atendiendo que se le imputó como Autor responsable del injusto penal descrito en el artículo 407 del C.P, en concurso homogéneo y sucesivo consistente en veintiséis (26) cohechos por dar u ofrecer.». Se cuenta también con la copia de la audiencia de lectura del fallo celebrada el 7 de mayo de 201722 por el Juzgado Quinto Penal de Circuito de Bucaramanga, con funciones de conocimiento, en la cual consta que la señora Slendy Olarte aceptó su responsabilidad y participación en la adulteración de dictámenes médicos que sirvieron para el trámite de los reconocimientos pensionales de diferentes ciudadanos y por recibir recursos. 20 Ver análisis informe investigador campo de fecha 17/08/2013.
Pág 11. Suscrito por el Doctor Óscar Gutiérrez Bernal, jefe de la Unidad Anticorrupción. 21Archivo (GEN-COM-CF-2017_11552035-20171031093822.pdf.) 22Archivo (identificado con el nombre GEN-COM-CF-2017_11552035-20171031093826.pdf. y GEN-COM-CF- 2017_11552035-20171031093824.pdf) 11 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Del conjunto de pruebas reunidas en el proceso penal la Sala advierte que quedó acreditado el fraude configurado en los años 2010 y 2011, el cual consistió en la falsificación de documentos oficiales para que, con base en ellos, el Instituto de Seguro Social otorgara pensiones de invalidez.
Situación de la que no solo se beneficiaron los servidores públicos del ISS involucrados, sino también aquellas personas a quienes se les concedió el derecho. La señora Slendy Paola Olarte Rojas, secretaria de medicina laboral de la entidad y el señor Venancio Esquiaqui Navarro, tercero implicado, reconocieron su participación en la gestión de los conceptos médicos necesarios para la solicitud de la respectiva prestación económica.
La investigación reveló que, la señora Olarte Rojas, recibió $256.500.000 por 26 casos tramitados por Esquiaqui Navarro, en los que se alteraron 20 dictámenes y se indujo en error al Instituto de Seguro Social en 16 ocasiones, lo que llevó al pago de esas acreencias por un total de $1.438.640.077. Entre los beneficiarios se encuentra el señor José de Jesús Ramírez Rugeles, quien fue plenamente identificado por los acusados.
Adicionalmente, se destaca que, según informes presentados por la Fiscalía, del cotejo de documentos23 se determinó que su concepto médico era falso y que había sido incluido en la nómina de la entidad,24 lo que le permitió recibir un pago de $153.713.236. Llama la atención de la Sala que, dadas las circunstancias que rodean la concesión de la pensión de invalidez a favor del demandado, la administración decidió suspender el derecho el 20 de mayo de 2011,25 sin que se advierta que el señor José Ramírez Rugeles se haya manifestado al respecto.
Que pasados 8 años, cuando Colpensiones revocó la Resolución 00396 de 2011,26se limitó a alegar la prescripción de las sumas pagadas, argumentando que la Administradora Colombiana de Pensiones tenía conocimiento de las presuntas irregularidades desde 2011, pero no inició la investigación administrativa hasta octubre de 2019, momento en el cual ya habían vencido los términos. Asimismo, indicó que era improcedente el reintegro pretendido dado que no hay sentencia condenatoria que lo declare responsable y tampoco la habrá, ya que la investigación que en algún momento existió precluyó.27 23 Nota a pie de página 19 “Informe Investigador de CAMPO DE FECHA 21 DE JULIO DE 2011 suscrito por HUMBERTO CARLOS ARANZALAZ VANEGAS, investigador del CTI Bucaramanga, se estableció con cotejo de los dictámenes con la base de datos su no correspondencia y por ende, la falsedad”.
Archivo. (GEN-COM- CF-2017_11552035-20171031093824.pdf. 24 Nota a pie de página 1 “Dictamen falso que ingresó a nómina del I.S.S”. Archivo. (GEN-COM-CF- 2017_11552035-20171031093824.pdf. 25 Según se desprende de la resolución que revocó el acto que reconoció la pensión de invalidez en favor del demandado. 26 Mediante Resolución SUB 271237 del 1.° de octubre de 2019. 27 Recurso de reposición y en subsidio apelación, visible en archivo (GRF-REP-AF-2019_14055359- 20191017021447.pdf). 12 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Posteriormente, mediante la sentencia que se analiza, el tribunal declaró la nulidad del referido acto administrativo, decisión que, aunque fue desfavorable para el pensionado, este no recurrió. Es importante señalar que, a pesar de que la entidad siempre cuestionó la alteración del dictamen médico que sirvió de sustento para el otorgamiento de la prestación económica, en lo relativo a la fecha de estructuración, si el demandado realmente contaba con una condición de invalidez que le impidiera continuar laborando y valerse por sus propios medios, lo normal era que utilizara las herramientas procesales a su disposición para demostrar su derecho, en sede administrativa y judicial.
Contrario a ello, de las pruebas allegadas al expediente se desprende que estuvo conforme con la decisión del ISS a través de la cual se suspendió el pago de su mesada pensional y con la sentencia de primera instancia. De la investigación penal, la Sala concluye que, para poder perpetrar este fraude, tanto los empleados del ISS como el tercero implicado admitieron haber solicitado y obtenido dineros de manera indebida, para lo cual identificaron a los favorecidos, los montos recibidos y la participación de cada infractor, lo que evidencia que todos los involucrados tenían conocimiento de la ilegalidad dentro de esta estructura criminal.
En ese sentido, no se puede afirmar que solo los servidores del Instituto del Seguro Social vinculados al proceso penal sean responsables de las irregularidades encontradas, tampoco que el señor José de Jesús Rugeles estuviera ajeno a lo ejecutado en el marco del fraude, pues fue la persona que más se lucró, respecto de quien se demostró la falsificación del dictamen y la realización de acciones ilícitas que lo beneficiaron.
Se estima que las circunstancias que envuelven el caso comprometen la buena fe que debía regir el actuar del demandado, lo que impide considerar que desconocía los actos que facilitaron el reconocimiento indebido de su prestación. En ese orden la Subsección se aparta de lo expuesto por el tribunal en este punto, ya que, de acuerdo con lo señalado, la devolución de las sumas que le fueron canceladas por concepto del reconocimiento pensional, en principio, resulta procedente.
Análisis de la prescripción Sobre el particular, el Consejo de Estado28 ha señalado que la estructuración de la mentada figura requiere que transcurra un determinado lapso durante el cual no se hayan ejercido las acciones correspondientes para reclamar los derechos que considera vulnerados. Ese tiempo se cuenta por 3 años desde que la obligación se haya hecho exigible, con una posibilidad de interrupción del término por un lapso igual, tal como lo indica el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 aplicable al presente caso, que reza lo siguiente: 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 15 de noviembre de 2012, número interno: 1446-2012. 13 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) «ARTÍCULO 102.- Prescripción de acciones. 1.
Las acciones que emanan de los derechos consagrados en el Decreto 3135 de 1968 y en este Decreto, prescriben en tres (3) años, contados a partir de la fecha en que la respectiva obligación se haya hecho exigible. 2. El simple reclamo escrito del empleado oficial formulado ante la entidad o empresa obligada, sobre un derecho o prestación debidamente determinado, interrumpe la prescripción, pero solo por un lapso igual.».
Ahora, esta Subsección29 ha dispuesto que para estudiar esta figura no existe diferencia si el medio de control es presentado por un administrado particular o por la entidad pública en la modalidad de lesividad. En este último evento, la prescripción se ha analizado desde la fecha a partir de la cual se reconoció el derecho hasta el momento en que la autoridad presentó la demanda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
Tal como se verifica en el caso concreto, la Administradora Colombiana de Pensiones reconoció y ordenó el pago de la pensión de invalidez a favor del demandado por Resolución 00396 de 2011, y presentó la demanda el 18 de agosto de 2020,30 es decir, por fuera de los 3 años de que trata la norma en comento, por lo que se entiende que en el presente asunto operó el fenómeno prescriptivo sobre las mesadas pensionales percibidas anteriores al 18 de agosto de 2017.
Sin embargo, dado que el pago por dicho concepto se suspendió en el año 2011, no habría lugar a ordenar la devolución de dineros, ya que, a partir de esa anualidad (2011), el pensionado no recibió ninguna suma por parte de la entidad. En ese sentido se confirmará la sentencia, pero por las razones expuestas. De la condena en costas Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual, en toda sentencia, el juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, malintencionada o de mala fe.
No obstante, dicho criterio fue variado con la adición efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre que se acredite que la parte vencida obró con manifiesta carencia de fundamento legal. 29 Sentencias del 8 de febrero de 2018, Radicación:52001-23-31-000-2012-00017-02(2740-2017); del 21 de junio de 2018, Radicación: 52001-23-31-000-2012-00187-01 (1031-2016); 28 de octubre de 2021;
Radicación: 66001-23- 33-000-2015-00221-01 (4963-2018). 30 Según acta de reparto visible en el archivo ((02) NULIDAD Y REST COLPENSIONES VS JOSE RAMIREZ.pdf). 14 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57) 601 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 68001-23-33-000-2020-00775-01 (3064-2024) Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A de esta Sección, aclara que adoptará la postura en virtud de la cual, se deberá analizar la conducta desplegada por las partes en el proceso, conforme al inciso 2 del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011.
De acuerdo con las anteriores reglas, y en atención a que el Consejo de Estado ya ha venido analizando la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, en el presente asunto, se procederá a estudiar dicha situación a la luz de la normativa vigente. En el presente caso, se observa de las actuaciones de primera instancia, que no hay lugar a la condena en costas, pues no se advierte carencia de fundamentación jurídica, por el contrario, la parte en sus escritos, expuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses.
En consecuencia, no se impondrá condena en costas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A Primero. Confirmar sentencia proferida el once (11) de abril de dos mil veinticuatro (2024) por el Tribunal Administrativo de Santander, que accedió parcialmente a las pretensiones, con fundamento en lo expuesto en la parte considerativa.
Segundo. Sin condena en costas. Tercero. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Firmado electrónicamente