CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicado: 25000-23-42-000-2018-02749-02 (0627-20221) Demandante: Dario Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Prima especial de servicios (artículo 14, Ley 4ª de 1992) Decisión: Sentencia de segunda instancia La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. La demanda2. 1.1. Pretensiones. El señor Darío Millán Leguizamón, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la anulación de las resoluciones No. 7905 y 7907 del 3 de noviembre de 2017, mediante las cuales, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá - Cundinamarca, le niega las peticiones de reconocimiento y pago de las diferencias prestacionales dejadas de percibir como consecuencia de la exclusión de la bonificación por actividad judicial como factor salarial 1 Expediente híbrido, visible en la herramienta electrónica Samai. 2 Folios 126 al 156 del expediente físico. 2 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial para la liquidación de sus prestaciones y la reliquidación de salarios y, en igual sentido, lo reclamado por concepto de la prima especial establecida en la Ley 4 de 1992.
Asimismo, reclama la anulación del acto ficto presunto mediante el cual se presume la negativa del recurso de apelación interpuesto el 5 de diciembre de 2017, contra los citados actos administrativos. A título de restablecimiento del derecho El demandante solicitó las diferencias derivadas de la reliquidación salarial y prestacional solicitada, teniéndose en cuenta dentro del salario, el 100% de la remuneración mensual sin la disminución que se le ha efectuado por concepto de prima especial, así como las diferencias prestacionales resultantes del pago en debida forma del salario que ha sido objeto de disminución y las diferencias de las prestaciones sociales que corresponden a la reliquidación con la inclusión de la referida prima, como factor salarial.
Sumas que solicita sean indexadas de conformidad a lo previsto en el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011. En igual sentido, reclamó las diferencias prestacionales correspondientes a la reliquidación de las prestaciones sociales, con la inclusión como factor salarial de la bonificación por actividad judicial, igualmente indexados y los respectivos intereses corrientes y/o moratorios, sobre las sumas que le sean reconocidas, desde la exigibilidad del derecho.
Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El señor Darío Millán Leguizamón, manifestó que, se encuentra vinculado a la Rama Judicial, ejerciendo como Juez de la República desde el 5 de febrero de 2010, cargo que, a la fecha de presentación de la demanda, aún ejercía. Adujo que, en el tiempo en que ha fungido como Juez de la República, le han descontado de su salario mensual el 30%, el cual, ha sido utilizado para cancelarle la prima especial de servicios sin carácter salarial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, contrariando la Constitución Política y la jurisprudencia del Consejo de Estado. 3 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial Indicó que, como consecuencia de lo anterior, el 3 de octubre de 2017, radicó por medios electrónicos ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, 2 peticiones en las que solicitaba la inclusión en la base de liquidación, el 100% de la asignación básica, para el reconocimiento y pago de sus prestaciones sociales.
La petición fue atendida desfavorablemente mediante Resolución No. 7905 del 3 de noviembre de 20173, suscrita por el Director Ejecutivo de Administración Judicial, en la que negó conjuntamente, las peticiones referentes a la disminución salarial y la supresión del carácter salarial de la prima especial. Manifestó que, el 3 de agosto de 2017, presentó petición ante la demanda, procurando la reliquidación de sus prestaciones sociales, con la inclusión de la bonificación por actividad judicial, como factor salarial, la cual, fue resuelta de manera negativa en la Resolución No. 7907 del 3 de noviembre de 2017.
Señaló que, contra los citados actos administrativos, formuló recurso de apelación, el cual, a la fecha de presentación de la demanda, no había sido resuelto. Finalmente anotó que, adelantó trámite conciliatorio ante la Procuraduría 157 Judicial II para Asuntos Administrativos, la cual expidió constancia de no conciliación, fechada del 10 de julio de 2018. 1.2.
Concepto de violación. La parte demandante argumentó que, los actos administrativos acusados, vulneran el preámbulo de la Constitución Política y sus artículos 13, 53, 136, 150 numeral 19 del inciso 1° en su literal e y 209; las leyes 44 de 1980, 33 de 1985 y 50 de 1990; el Código sustantivo del Trabajo en sus artículos 127, 128 y 132 y, los decretos extraordinarios 3135 de 1968, 1042 y 1045 de 1978.
En el concepto de violación, argumentó que, los actos administrativos expedidos por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, desconocen el derecho a la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1993, así como la prevalencia del derecho 33 Notificada por correo electrónico el 4 de diciembre de 2017. 4 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial sustancial y precedente jurisprudencial emanado de la sentencia del 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado.
Agregó que, se debe aplicar el precedente vertical de la prima especial, cuyo argumento es válido para la bonificación por actividad judicial, razón por la cual, se debe reconocer que constituyen factor salarial y por ende, se deben tener en cuenta para liquidar todas las prestaciones, incluyendo las cesantías. 2. Contestación de la demanda.
La parte demandada, se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda y sostuvo que, la prima especial de servicios es un emolumento que no constituye factor salarial, por tal motivo, no corresponde realizar ningún ajuste o pago adicional derivado de diferencias salariales con base en dicha ley, ya que hacerlo implicaría contradecir la normativa vigente, dado que compete al Gobierno Nacional expedir los decretos que determinan que el 30% de la remuneración mensual corresponde a una prima especial sin naturaleza salarial.
Finalmente, formuló como excepciones las que denominó: «integración de litis consorcio necesario», «imposibilidad de reconocer los derechos reclamados por el demandante» y «prescripción». 3. La sentencia de primera instancia. La Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020), accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y se abstuvo de imponer condena en costas, disponiendo de la siguiente manera: “PRIMERO. - Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente n° 2007- 0087-00.
C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 del 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia. 5 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial TERCERO. - Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados la Resolución No. 7905 de 3 de septiembre de 2017, expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca, y el acto ficto o presunto derivado del silencio administrativo negativo de la administración ante el recurso de apelación interpuesto contra la resolución.
CUARTO. – Declarar probada la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales pedidos con fundamento en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, causados con anterioridad al 3 de octubre de 2014, de conformidad con lo expuesto en el acápite de caso concreto de esta sentencia, salvo que si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
QUINTO. - Condenase a la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a DARÍO MILLÁN LEGUIZAMÓN, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 3 de octubre de 2014, en adelante, y hasta cuando funja como Juez 68 Civil Municipal de Bogotá, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en la citada norma, ya cancelada, con la precisión de ser el 30% disminuido de la asignación básica factor salarial solo para la reliquidación de la pensión de jubilación durante los extremos temporales laborados desde el 5 de febrero de 2010 hasta la fecha de retiro, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. SEXTO.- En consecuencia, la NACIÓN – RAMA JUDICIAL, debe reconocer y pagar con carácter permanente al demandante DARIO MILLAN LEGUIZAMON, su salario completo, incluyendo el 30% adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales conforme a lo indicado en el ordinal anterior.
SÉPTIMO. - Negar las demás pretensiones de la demanda. (…)
UNDÉCIMO. - No condenar en costas. (…)” La Sala Transitoria, consideró que, los trabajadores gozan de una especial protección Constitucional y Convencional, y atendiendo el mandando de progresividad mal hizo el Estado al reglamentar el artículo 14 de Ley 4ª de 1992, pues, incurrió en una regresión de los derechos laborales. En la sentencia de Primera Instancia, se concluyó que, al no habérsele reconocido y pagado al demandante su derecho a percibir el 30% de la remuneración mensual faltante para un total del 100% del salario, con las consecuencias prestacionales, contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, era procedente acceder al reconocimiento de este derecho en los extremos temporales laborados como Juez de la República.
Sobre la prescripción, el A-quo explicó que, en este caso, la demandante hizo su petición el día tres (3) de octubre de dos mil dos mil diecisiete (2017), por ello, operó el fenómeno 6 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial jurídico de la prescripción de los derechos causados con anterioridad al tres (3) de octubre de dos mil dos mil catorce (2014), teniendo derecho a lo pedido a partir de esta última fecha, salvo que éstos si deben ser tenidos en cuenta para la reliquidación de la pensión de jubilación o aportes para el sistema de seguridad social en pensiones, por ser un derecho irrenunciable e imprescriptible y constituir factor salarial para estos efectos, respecto del 30%, desde el momento en que se vinculó como Juez.
Por otra parte, Sala Transitoria estableció que, no hay razón para inaplicar por inconstitucional la frase “sin carácter salarial” del artículo 1 del Decreto 3131 de 2005 y, por consiguiente, no accedió a la pretensión de tener la bonificación por actividad judicial como factor salarial, sobre el cual, pretendía la reliquidación de sus prestaciones. 4.
El recurso de apelación La Nación – Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura, solicitó la revocatoria de la sentencia esbozando de forma general a los siguientes puntos: - Alude a la sentencia de SUJ-016-CE-S2-2019, del 02 de septiembre de 2019, del H. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala Plena de Conjueces y luego a los efectos vinculantes de ella. - Igualmente, se refiere a la prescripción, solicitando que, se siga declarando probado este medio exceptivo, en los términos señalados en la decisión de primera instancia. - Y en cuanto a la imposibilidad presupuestal de la entidad para reconocer a los jueces las diferencias reconocidas, la alzada indica: «DE LA IMPOSIBILIDAD PRESUPUESTAL DE LA ENTIDAD DE RECONOCER A LOS JUECES LAS DIFERENCIAR RECONOCIDAS: De conformidad con el Decreto 272 del 11 de marzo de 2021, “Por el cual se establece la prima especial de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992”, el cual fue proferido acogiendo las sentencias de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado y en especial la de mencionada sentencia de Unificación del 2 de septiembre de 2019, el Comité Nacional de Defensa Judicial y Conciliación de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en sesión del Comité No. 13 del 13 de abril de 2021, ha expresado que la entidad tiene el deber de extender los efectos de la sentencia de unificación jurisprudencial SUJ-016-CE-S2-2019 expedida por el H. Consejo de Estado, para que se reconozca y pague: i) las diferencias causadas por concepto de reliquidación de prestaciones sociales y laborales con la base en el 100% del salario básico mensual; y ii) el 30% adicional, calculado sobre el 100% del salario básico, por concepto de prima especial del artículo 14 Ley 4ta. de 1992, sin carácter salarial; a los funcionarios judiciales que señala el artículo primero del último decreto mencionado. 7 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial No obstante, lo anterior, a la fecha la entidad no cuenta con la apropiación presupuestal por parte del Ministerio Hacienda y Crédito Público que permita cubrir el reconocimiento de dichas acreencias laborales, lo que por un lado imposibilita el establecimiento de fórmulas conciliatorias que no cuenta con ningún respaldo presupuestal además de ir en contravía a los dispuesto en el artículo 71 del Decreto 111 de 19961, según el cual “ARTÍCULO 71.
Todos los actos administrativos que afecten las apropiaciones presupuestales deberán contar con certificados de disponibilidad previos que garanticen la existencia de apropiación suficiente para atender estos gastos. Igualmente, estos compromisos deberán contar con registro presupuestal para que los recursos con él financiados no sean desviados a ningún otro fin.
En este registro se deberá indicar claramente el valor y el plazo de las prestaciones a las que haya lugar. Esta operación es un requisito de perfeccionamiento de estos actos administrativos. En consecuencia, ninguna autoridad podrá contraer obligaciones sobre apropiaciones inexistentes, o en exceso del saldo disponible, o sin la autorización previa del Confis o por quien éste delegue, para comprometer vigencias futuras y la adquisición de compromisos con cargo a los recursos del crédito autorizados.
Para las modificaciones a las plantas de personal de los órganos que conforman el presupuesto general de la Nación, que impliquen incremento en los costos actuales, será requisito esencial y previo la obtención de un certificado de viabilidad presupuestal, expedido por la dirección general del presupuesto nacional en que se garantice la posibilidad de atender estas modificaciones.
Cualquier compromiso que se adquiera con violación de estos preceptos creará responsabilidad personal y pecuniaria a cargo de quien asuma estas obligaciones (L. 38/89, art. 86; L. 179/94, art. 49).” (Se destaca) Resulta inviable asumir obligaciones sin respaldo presupuestal y teniendo en cuenta que a la fecha el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no ha asignado recursos de presupuesto para cancelar los mayores valores que se generarían para conciliar la prima especial del 30%, sin carácter salarial, derivados de la sentencia de unificación mencionada y del Decreto 272 citado.
Cabe indicar, que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, elevó oficio DEAJO21- 252 de fecha 11 de mayo de 2021, al director(a) de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado -ANDJE en el cual solicita se convoque a una Mesa Interinstitucional – Sentencia de Unificación SUJ-016-CE-S2-2019 Prima Especial de Servicios (30%) – Conciliaciones/Extensión de Jurisprudencia, artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. … Con ocasión de lo anterior, la ANDJE a través de comunicación No. 20215000029211-DDJ del 14 de mayo de 2021, solicitó previo a la convocatoria a la mesa de trabajo, el cálculo de diferentes variables para determinar un valor aproximado total de lo que comprendería el reconocimiento y conciliación del retroactivo de la prima especial del 30% regulada en la Ley 4a de 1992.
En respuesta de este requerimiento, a través de comunicación DEAJO21-525 del 14 de septiembre de 2021, complementada con oficio DEAJO21-608 del 21 de octubre de 2021, el Director Ejecutivo de Administración Judicial dio respuesta a los interrogantes planteados por la ANDJE y remitió un informe de cifras consolidadas en relación con el reconocimiento, reliquidación y/o pago de la Prima Especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios y la Bonificación por Compensación de que trata el Decreto 610 de 1998, así: 1.
Monto de las condenas en firme impuestas a la Rama Judicial que se encuentran pendiente de pago en favor de Jueces, Magistrados de Tribunal, Magistrados auxiliares y demás cargos homólogos (activos y retirados), en relación con el reconocimiento, reliquidación y/o pago de la Prima Especial del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y sus decretos reglamentarios y la Bonificación por Compensación de que trata el Decreto 610 de 1998. 2.
Cuantía aproximada de las pretensiones en sede judicial, sede administrativa y solicitudes de conciliación extrajudicial en trámite por cada uno de los conceptos. 3. Proyección aproximada del valor de las reclamaciones y potenciales reclamaciones atendiendo a los parámetros jurisprudenciales fijados en la sentencia de unificación sobre la materia, proferidas por el Consejo de Estado el 18 de mayo de 2016, el 2 de septiembre de 2019 y el 15 de diciembre de 2020.
Cifras que conviene precisar, fueron actualizadas mediante oficio DEAJO22-526 del 8 de julio de 2022. 8 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial Aunado a lo anterior, a través de oficio DEAJO22-528 del 8 de julio 2022, el Director Ejecutivo de Administración Judicial solicitó a la señora Procuradora General de la Nación, apoyar la petición de la DEAJ de convocar una mesa interinstitucional, en aras de lograr por parte del Gobierno Nacional la asignación de los recursos presupuestales requeridos para el reconocimiento y pago a los beneficiarios de la reliquidación de prestaciones sociales y prima especial del 30%, de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.» 5.
Trámite de segunda instancia Mediante auto del 25 de marzo de 20254, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al despacho para fallo. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA.
De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP)5, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia de la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
Para el efecto, se analizará si el fallo apelado acató las reglas fijadas el 9 de septiembre de 2019 por la Sala de Conjueces de esta Sección. Asimismo, se analizará, si es admisible la tesis según la cual no puede validarse el reajuste concedido por el a-quo por no tener disponibilidad presupuestal la entidad demandada para su cumplimiento. 4 índice 00026 de Samai. 5 “ARTÍCULO 328.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.” 9 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1.
Marco normativo y jurisprudencial; 2.2. Hechos probados; y 2.3. Caso concreto. 2.1.1. Marco normativo y jurisprudencial de la Prima Especial de Servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992: prerrogativas y generalidades. Conforme lo prevé el artículo 150 (numeral 19, literal e) de la Constitución Política, corresponde al Congreso de la República hacer las leyes y, por medio de ellas, dictar las normas generales, y señalar los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno nacional para «[f]ijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y la Fuerza Pública».
En cumplimiento de la mencionada competencia constitucional, el legislador expidió la Ley 4 de 1992, la cual, en el artículo 14 creó la prima especial de servicios como un emolumento «[…] no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial», para los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial, y para los jueces de la República, incluidos los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, auditores de Guerra y jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero 1° de enero de 1993.
Posteriormente, el Gobierno nacional mediante el Decreto No. 57 de 19936, estableció un nuevo régimen salarial y prestacional para los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar en Colombia, por lo que, en su artículo 2° otorgó a dichos funcionarios la posibilidad de optar, por una sola vez y dentro de un plazo determinado, por acogerse a las nuevas condiciones establecidas.
En su tenor literal, el artículo 2° refiere lo que a continuación se cita: «ARTÍCULO 2º. Los servidores públicos vinculados a la Rama Judicial y a la Justicia Penal Militar podrán optar por una sola vez, antes del 28 de febrero de 1993, por el régimen salarial y prestacional establecido en el presente Decreto. Los servidores públicos que no opten por el régimen aquí establecido continuarán rigiéndose por lo dispuesto en las normas legales vigentes a la fecha» 6 «Por el cual se dictan normas sobre el régimen salarial y prestacional para los servidores públicos de la rama judicial y de la justicia penal militar y se dictan otras disposiciones». 10 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial Por su parte, el artículo 6 del referido decreto sostuvo que: «se considerará como prima, sin carácter salarial, el treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, de los jueces de la República, de los magistrados y fiscales del Tribunal Superior Militar, los auditores de guerra y jueces de Instrucción Penal Militar».
Vale recordar que, el Gobierno nacional ha expedido una serie de decretos salariales (entre ellos los Decretos N° 106 de 1994, 43 de 1995, 36 de 1996 y así sucesivamente hasta el 594 de 20257), mediante los cuales reafirmó que la prima especial del 30% otorgada a ciertos funcionarios judiciales no tiene carácter salarial. Esta prima, establecida conforme al artículo 14 de la Ley 4 de 1992, se reconoció como un pago adicional al salario básico de magistrados, jueces, fiscales del Tribunal Superior Militar y otros cargos judiciales y administrativos, sin que formara parte del salario para efectos como cesantías o liquidaciones ordinarias.
De igual manera, los Decretos 106 de 1994, 43 de 1995 y 36 de 1996 dispusieron que para determinados servidores públicos del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado, tales como el secretario general, magistrado auxiliar, jefe de control interno, directores (administrativo, de planeación, del Registro Nacional de Abogados, de unidad), secretario de sala o sección y relator; de la Dirección Nacional de Administración Judicial, directores nacional, administrativo y seccional; y de los tribunales judiciales, abogado asesor; el treinta por ciento (30 %) de la remuneración mensual tendría la naturaleza de prima especial sin carácter salarial.
De acuerdo con este contexto, surgió una primera interpretación que sostenía que la prima especial creada por el Congreso de la República en virtud de la Ley 4 de 1992 equivalía al 30 % de la asignación básica, suma que debía considerarse adicional al 100 % de dicha asignación, resultando en un total del 130% [producto de adicionar la prima al salario básico]; y, una segunda interpretación que, afirmaba que la asignación mensual básica debía entenderse como el 70% del ingreso, siendo el 30% restante el valor correspondiente a la prima especial de servicios recientemente instituida, de modo que ambos componentes conformaban el 100 % de la remuneración laboral del servidor 7 “ARTÍCULO 4.
Prima especial. Los funcionarios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, con excepción de los señalados en el parágrafo de dicho artículo, tendrán derecho a percibir a partir del 1 de enero de 2025, una prima especial, sin carácter salarial, equivalente al treinta por ciento (30%) del salario básico.” 11 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial público; es decir que, se deducía del total el porcentaje reconocido como prima.
Atendiendo a las diferencias interpretativas sobre el alcance de la mencionada prima especial, esta Sección, a través de la sentencia proferida el 29 de abril de 20148, declaró la nulidad de algunas normas que reglamentaban la prima especial, al considerar que, «de acuerdo con los criterios establecidos en la ley marco, esto es la Ley 4ª de 1992, es claro que el Gobierno nacional contravino los criterios fijados por el legislador con la expedición de los decretos demandados, pues como se pudo observar, el literal a) del artículo 2 de la mencionada Ley estableció que de ninguna manera se podían desmejorar los salarios y prestaciones sociales.
Sin embargo, los decretos demandados interpretaron erróneamente y aplicaron indebidamente la Ley 4 de 1992 al haber mermado el salario de un grupo de servidores públicos, razón suficiente para determinar que son contrarios a la Constitución y la Ley, así como para declarar su nulidad». Con posterioridad, esta vez a través de la Sala Plena de Conjueces, la Sección Segunda de la Corporación, profirió la sentencia SUJ-016-CE-S2-2019 del 2 de septiembre de 2019, en la cual, analizó la naturaleza y alcance de la prima especial de servicios contemplada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, precisando que, corresponde a un valor adicional al ingreso de los servidores, que implica un aumento en la remuneración derivada del vínculo laboral y no puede entenderse, en ningún caso, como un elemento de deducción que afecte negativamente los derechos del trabajador.
En la sentencia, se fijaron las siguientes reglas, que sirven de parámetro de interpretación para definir los casos en los que se discute el reconocimiento de dicha prima especial. 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La 8“SEGUNDO. Declárase la nulidad, con los efectos previstos en la parte motiva de esta sentencia, de los siguientes Artículos: 9º del Decreto 51 de 1993; 9º y 10º del Decreto 54 de 1993; 6º del Decreto 57 de 1993; 9º del Decreto 104 de 1994; 6º del Decreto 106 de 1994; 9º y 10º del Decreto 107 de 1994; 10º y 11º del Decreto 26 de 1995; 7º del Decreto 43 de 1995; 9º del Decreto 47 de 1995; 9º del Decreto 34 de 1996; 10º, 12º y 14º del Decreto 35 de 1996; 6º del Decreto 36 de 1996; 9º del Decreto 47 de 1997; 9º, 11º y 13º del Decreto 56 de 1997; 6º del Decreto 76 de 1997; 6º del Decreto 64 de 1998; 9º del Decreto 65 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 67 de 1998; 9º, 11º y 13º del Decreto 37 de 1999; 9º del Decreto 43 de 1999; 6º del Decreto 44 de 1999; 9º, 11º y 13 del Decreto 2734 de 2000; 9º del Decreto 2739 de 2000; 7º del Decreto 2740 de 2000; 9º del Decreto 1474 de 2001; 7º del Decreto 1475 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 1482 de 2001; 7º del Decreto 2720 de 2001; 9º del Decreto 2724 de 2001; 9º, 11º y 13º del Decreto 2730 de 2001; 6º del Decreto 673 de 2002; 9º del Decreto 682 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 683 de 2002; 8º, 10º y 12º del Decreto 3548 de 2003; 9º del Decreto 3568 de 2003; 6º del Decreto 3569 de 2003; 8º, 10º y 12º del Decreto 4169 de 2004; 9º del Decreto 4171 de 2004; 6º del Decreto 4172 de 2004; 8º, 10º y 12º del Decreto 933 de 2005; 9 del Decreto 935 de 2005; 6º del Decreto 936 de 2005; 9º del Decreto 388 de 2006; 6 del Decreto 389 de 2006; 8º, 10º y 12º del Decreto 392 de 2006; 9º del Decreto 617 de 2007; 6º del Decreto 618 de 2007; 8º, 10º y 12º del Decreto 621 de 2007; y los Arts. 8º, 9º, y 11 del Decreto 3048 de 2007.” 12 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de la pensión de jubilación. 2.
Todos los beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría, entre otros, tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarios de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. Con fundamento en los derroteros trazados por la jurisprudencia del Consejo de Estado, se procede a decidir el presente caso. 2.2 Hechos probados. 13 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial A continuación, procede la Sala a analizar las particularidades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que rige la materia.
En ese sentido, y con base en el material probatorio aportado al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: a) Derecho de petición dirigido a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, el 3 de octubre de 20179, en la cual, el demandante reclama la reliquidación de salarios y prestaciones por la disminución salarial efectuada por concepto de la prima especial del 30%. b) Resolución No. 7905 del 3 de noviembre de 201710, por virtud de la cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, resuelve de manera negativa lo referente a la reliquidación de salarios y prestaciones, por concepto de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992. c) Recurso de apelación interpuesto contra la decisión anterior, remitido por medios electrónicos a la demandada el 5 de diciembre de 201711. d) Mediante Resolución No. 5021 del 12 de junio de 201812, la demandada concede el recurso de apelación ante la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. e) Resolución No. 7907 del 3 de noviembre de 201713, mediante la cual, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, niega el reconocimiento de la bonificación por actividad judicial, como factor salarial, para la reliquidación de las prestaciones del demandante, notificada el 24 de noviembre de 2017 por correo electrónico. f) Recurso de apelación formulado por la parte demandante, en contra del anterior acto administrativo, remitida por medios electrónicos a la demandada el 5 de diciembre de 201714. g) Constancia expedida por la Unidad de Recursos Humanos de la Dirección Ejecutiva 9 Folios 4 a 11 del expediente físico. 10 Notificada electrónicamente el 4 de diciembre de 2017.
Actuaciones visibles del folio 12 a 17 del expediente físico. 11 Folios 32 a 45 del expediente físico. 12 Folios 46 y anverso del expediente físico. 13 Folios 97 a 101 ibidem. 14 Folios 115 a 123 ibidem. 14 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial de Administración Judicial15, fechada del 21 de febrero de 2020, en la que se certifican el cargo desempeñado por el señor Millán Leguizamón desde el 5 de febrero de 2010, hasta la fecha de emisión del documento. h) Certificación de fecha 23 de octubre de 2017, expedida por la coordinación del área de talento humano de la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, en la que se detallan (mes a mes) los conceptos devengados por el demandante desde el 28 de febrero de 2010, hasta octubre de 2017, fecha de emisión del documento.
Se destaca que, en dicho documento, se refleja el valor devengado por el actor durante dicho periodo (28 de febrero de 2010, hasta octubre de 2017) por concepto de la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 Ley 4 de 199216. i) Constancia emitida por la Procuradora 157 Judicial II para Asuntos Administrativos17, en el cual indica que, la audiencia de conciliación celebrada el 10 de julio de 2018, se declaró fallida ante la falta de ánimo conciliatorio entre las partes. 2.3 Caso concreto.
En el presente asunto, la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, disponiendo, como primera medida, declarar la nulidad de la Resolución No. 7095 del 3 de septiembre de 2017, por la cual se negó la pretensión de reliquidación de salarios y prestaciones teniendo en cuenta el porcentaje deducido por concepto de prima especial y, el acto administrativo ficto surgido de la no contestación del recurso de apelación. En consecuencia, a título de restablecimiento del derecho, condenó a reliquidar los salarios y prestaciones sociales del señor Darío Millán Leguizamón, incluyendo la prima especial de servicios como parte de su remuneración. La orden aplica solo a los períodos en los que el demandante ejerció como Juez y, debe cumplirse de manera estricta por parte de la entidad demandada.
El A-quo, declaró parcialmente probada la excepción de prescripción, respecto de los derechos surgidos con anterioridad al 3 de octubre de 2014, excluyendo de este 15 Folio 207 del expediente físico. 16 Folios 19 a 31 ibidem. 17 Folio 125 y anverso del expediente físico. 15 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial fenómeno jurídico-procesal, los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones.
La parte demandada, en el recurso de apelación, se remite a la sentencia del 2 de septiembre de 2019 y, aunque no controvierte de manera directa la decisión impugnada, reafirma a partir de ella la regla jurisprudencial allí establecida en materia de prescripción. En ese sentido, la Sala entiende que el recurso tiene como propósito verificar si la sentencia apelada acató las reglas jurisprudenciales fijadas en dicha providencia. El otro punto, de controversia es el de la imposibilidad de pagar el reajuste concedido.
Partiendo de lo expuesto, debe señalarse que la sentencia apelada acató los lineamientos establecidos en el fallo de unificación, dado que, a partir del análisis probatorio, concluyó que la prima especial de servicios no fue correctamente liquidada dentro de los ingresos mensuales, al desconocer la jurisprudencia vigente para la época y aplicar de manera incorrecta el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, lo que condujo a la nulidad de los actos administrativos demandados.
En ese sentido, no puede perderse de vista que, a partir del cargo desempeñado por el accionante desde el 5 de febrero de 2010 como Juez de la República, tenía derecho a la prima especial de servicios y, por ende, su liquidación resultó desacertada con base en el informe de acumulados -concepto empleado- que se aportó18 en el trámite procesal de primera instancia y en el que se advierten los emolumentos económicos recibidos.
Es así, que una comparación de los valores salariales contenidos en el informe expedido por la demandada, desde su vinculación hasta el 31 de octubre de 2017, se verifica que el salario básico y la prima especial de servicios, equivalen al valor de la remuneración del cargo fijada para el año respectivo, lo cual es contrario a lo establecido en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 porque es adicional.
De modo que, la conclusión a la que arribó la Sala transitoria en cuanto al reconocimiento la prima de servicios, se ajusta a los parámetros establecidos en la sentencia de la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, del 2 de septiembre 18 Folios 103 a 114 del expediente físico. 16 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial de 2019.
Igualmente, atendiendo los lineamientos fijados en el plurimencionado fallo de la Sala de Plena Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado se verifica que el criterio vertido en el fallo apelado sobre la prescripción lo considera. En efecto, el A-quo contabilizó la prescripción a partir de la petición del 3 de octubre de 2017, tomando esa fecha como aquella en la cual radicó la reclamación que originó los actos administrativos que se enjuician en esta instancia. Siguiendo esta data, la Sala Transitoria declaró la prescripción de las sumas reclamadas con anterioridad al 3 de octubre de 2014, lo cual, se ciñe a la regla sobre el fenómeno de la prescripción, a que alude la sentencia del 2 de septiembre de 2019.
Por último, la Sala resolverá la inconformidad que enrostró la entidad cuando alegó la imposibilidad de pagar el reajuste aquí concedido. En esa dirección, sobre este reparo la Sala se remite a lo indicado por ella al dar respuesta a ese misma replica en otro proceso con los mismos contornos al aquí discutido19: “43. En lo atinente a la imposibilidad presupuestal para incluir en la nómina el pago adicional correspondiente a la prima especial, es del caso señalar que las limitaciones presupuestales no constituyen una causal válida para negar el reconocimiento de un derecho salarial debidamente causado. 44.
Lo anterior, porque el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 prevé claramente la obligación de reconocimiento y pago de la prima especial, la cual forma parte del ingreso base únicamente para efectos de la liquidación de la pensión de jubilación. En ese marco, la denegación de reconocimiento y pago de la prima especial con el argumento de la imposibilidad presupuestal, además de desconocer el derecho salarial establecido en la citada norma, también afecta los aportes que por mandato de la misma norma se deben realizar al Sistema de Seguridad Social en Pensiones. 45.
Por tanto, la entidad demandada tiene el deber de gestionar los recursos necesarios para cumplir la obligación impuesta en la ley, sin que sea válido desconocer el derecho laboral y prestacional que la Constitución Política protege (arts. 48 y 53), bajo el argumento de la planificación presupuestal, máxime porque el aporte para pensión constituye un derecho irrenunciable e imprescriptible.
Al respecto, la Corte Constitucional ha reiterado que «la situación económica y presupuestal que afrontan un gran número de entidades públicas no justifica el incumplimiento de las obligaciones laborales». 19 C.P.: Elizabeth Becerra Cornejo, diez (10) de julio de dos mil veinticinco (2025), radicación:76001-23-33-004-2016-01696-02 (3631-2024), demandante: Héctor Chica Torres, demandado: Nación, Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial. 17 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial 46.
Por tanto, la denegación del derecho laboral y prestacional por la imposibilidad de establecer una partida presupuestal involucra la planeación de recursos que en ningún caso puede incidir en el reconocimiento de la prima especial que se analiza en este caso, tampoco condicionar su pago, menos aún afectar los aportes al Sistema de Seguridad Social en Pensiones.
Así, la respuesta al segundo problema jurídico es negativa.” Con fundamento en lo expuesto, es preciso advertir que, el planteamiento de la parte demandada resulta infundado, toda vez que, el reconocimiento efectuado por el A-quo, corresponde a la realidad procesal para el caso que nos ocupa. Por consiguiente, el argumento de la apelación, no está llamado a prosperar y por ende debe confirmarse la sentencia apelada sobre este particular.
Sin embargo, estima necesario la Sala precisar que, el reconocimiento y pago de la prima especial ordenado en el fallo de primera instancia es procedente por el tiempo en que el demandante permanezca en el cargo que le da derecho a devengarla de acuerdo con lo dispuesto por la Ley. Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021.
En ese sentido, se adicionará un inciso final al ordinal quinto de la providencia recurrida, precisando que, en ningún caso las sumas de dinero que se reconozcan podrán exceder el tope salarial fijado por el gobierno nacional. 2.4 Condena en costas. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus propios intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos exigidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, por tanto, no se impondrá condena en costas.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO. – CONFIRMAR parcialmente la sentencia del treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada 18 Número Interno: 0627-2022 Demandante: Darío Millán Leguizamón Demandado: Nación – Rama Judicial por el señor Darío Millán Leguizamón contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.
SEGUNDO. – ADICIONAR un inciso final al ordinal quinto de la sentencia del treinta (30) de octubre de dos mil veinte (2020), proferida por la Sala Transitoria del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de la siguiente manera: «QUINTO. – … Lo anterior, sin perjuicio de que la entidad verifique los pagos realizados con ocasión de la entrada en vigor del Decreto 272 de 2021 y, sin que en ningún caso supere el tope dispuesto por el Gobierno nacional.» TERCERO. - Sin condena en costas.
CUARTO. - Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR ELIZABETH BECERRA CORNEJO Aclara voto Cfr. Rad. AV. 05001-23-33-000-2020-00472-01 (1251-2024) Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.