Consejero de Estado: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., seis (6) de marzo dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 76001-23-33-000-2016-00444-01 Nº Interno: 1884-2023 Demandante: Carmen Elena Pérez Escobar Demandada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Tema: Reconocimiento de pensión gracia La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes demandante y demandada contra la sentencia del 23 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES 1. La demanda. 1.1. Pretensiones. La señora Carmen Elena Pérez Escobar, por intermedio de apoderado judicial, acudió a la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de las Resoluciones RDP 049051 de 24 de noviembre de 2015, mediante la cual la UGPP le negó el reconocimiento de la pensión gracia y RDP 00783 del 14 de enero de 2016, que la confirmó. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se condenara a la UGPP a que le reconozca y ordene pagar una pensión de jubilación gracia, y esta sea liquidada con todos los aumentos legales y liquidada con el promedio de todos los factores salariales devengados por la docente en el año inmediatamente anterior.
A pagar todas las mesadas adeudadas desde que cumplió los requisitos de ley; las costas del proceso y las agencias en derecho. Los hechos en que se fundan las pretensiones son los siguientes: El 18 de septiembre de 2019 la demandante pidió de la accionada el reconocimiento de la pensión gracia, negada a través de las resoluciones controvertidas, con el argumento de que: “ al 31 de diciembre no se encontraba vinculado (a) a la docencia oficial, teniendo en cuenta que la disposición regula una situación transitoria, pues como se evidencia sus propósito era colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, en consecuencia no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión de jubilación solicitada por cuanto la vinculación en su carácter de docente la acredita con fecha posterior a la contemplada en la Ley.” 1.2.
Normas violadas y concepto de violación. De la Constitución Política, los artículos el preámbulo, y los artículos 1, 2, 6,13, 25, 29, 46, 48, 53, 90, 121, 125, 128, y 209. De la Ley 114 de 1913; los artículos 1, 2, 3 y 4 De la Ley 116 de 1928, el articulo 6 De la Ley 37 de 1933, el articulo 3 De la ley 6 de 1945, el artículo 17, La Ley 43 de 1975 y su decreto reglamentario 223 de 1977 De la Ley 33 de 1983, el artículo 1, inciso 2 De la Ley 91 de 1989, el articulo 15, numeral 2, literal A Del Decreto 2285 de 1955, los artículos 1 y 3 La demandante, en resumen, expuso que se ha debido tener en cuenta su fecha de vinculación al magisterio, toda vez que: “…La señora CARMEN ELENA PEREZ ESCOBAR, al momento de adquirir su estatus pensional (50 años de edad y 20 años de servicio), se encontraba no con una mera expectativa sobre el derecho pensional, sino con un derecho adquirido legalmente por cumplir con la totalidad de los riquitos exigidos pues poseía la calidad de docente nombrada con anterioridad al 1º de enero de 1981, no había sido sancionada y llevaba más de 20 años de servicios prestados.
Así lo avala la entidad al argumentar de forma exclusiva que el único reparo que posee frente al reconocimiento de la prestación reclamada por mi mandante es el considerar que el servicio prestado con antelación al 31 de diciembre de 1980, no es computable para acceder a la prestación por no corresponder a un nombramiento de carácter territorial (departamental, municipal o distrital)” 2.
Contestación de la demanda. La accionada se opuso a las pretensiones de la demanda. Afirmó que: “…la Entidad obró en legal y debida forma al negarle la pensión gracia a la señora CARMEN ELENA PEREZ ESCOBAR, en los actos administrativos demandados, puesto que esta presenta una vinculación posterior al 31 de diciembre de 1980, como se puede constatar en la base de datos del FONDO DEL MAGISTERIO- FOMAG según la cual, la accionante presenta vinculación como docente municipal a partir del 13 de enero de 1995.
Por ello, no cumple con el requisito consagrado en la ley 91 art. 15 numeral 2.” Como excepciones propuso las que denominó: inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido, ausencia de vicios en el acto administrativo demandado y prescripción. 3. La sentencia de primera instancia. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia proferida el 23 de mayo de 2019, accedió a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas).
Consideró “…la Sala encuentra probado que la demandante acreditó los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913, para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia.” En consecuencia, ordenó a la UGPP el reconocimiento de la pensión a la accionante, equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 10 de octubre de 2012. 4.
Los recursos de apelación. La parte demandada solicitó revocar la sentencia de primera instancia. Afirmó que: “… La señora CARMEN ELENA PEREZ ESCOBAR, no allego la identificación plena de la calidad de docente en la que se encontraba, como tampoco la fuente de financiación de los tiempos, lo que iría en contravía de lo señalado en la nueva jurisprudencia; certificación laboral que debe provenir del jefe de recursos humanos o del funcionario que haga sus veces con igual o mayor nivel o del funcionario delegado.” Sostuvo que: “…la vinculación como docente durante el periodo comprendido entre el 15 de enero de 1992 hasta el 15 de diciembre de 1994 se hizo mediante autorización de prestación de servicios, en consecuencia, no se podrán tener en cuenta para el cómputo de tiempo de servicio requerido.” Por consiguiente, la demandante no logró acreditar los requisitos legales para el reconocimiento de la prestación y, por ello, la sentencia debe ser revocada.
La parte demandante- solicitó que se modificara la sentencia respecto a la fecha en que la demandante adquirió el estatus pensional, pues mientras en la sentencia se afirma que fue el 10 de octubre de 2012, en realidad lo obtuvo el 8 de marzo de esa anualidad, porque para el 14 de mayo de 2012, había laborado por 20 años, 2 meses y 6 días al servicio docente municipal, como se evidenció en la certificación emanada de la Secretaría de Educación de Santiago de Cali. 5.
Alegatos de conclusión Mediante auto del 21 de noviembre 2023, el despacho sustanciador admitió el recurso de apelación y precisó que como el asunto del epígrafe se rige por la Ley 2080 de 25 de enero de 2023, de acuerdo con el numeral 4 del artículo 247 del CPACA, modificado por la aludida ley, desde la notificación del auto admisorio, hasta la ejecutoria de dicha providencia, las partes y el agente del Ministerio Público, podían pronunciarse sobre la alzada.
Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia La Subsección es competente para conocer en segunda instancia de este proceso de conformidad con lo establecido en el artículo 150 del CPACA. De igual forma, según el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado, como en ese caso; o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. 2.
Problema jurídico En los términos del recurso de apelación interpuesto por ambas partes, le corresponde a la Sala establecer si revoca la sentencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que accedió parcialmente a las pretensiones. Para el efecto se analizará si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales.
Igualmente se debe estudiar si la prescripción fijada por el Tribunal fue equivocada, esto es, no correspondía como fecha límite el 10 de octubre de 2012 sino el 8 de marzo de ese mismo año. Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia; 2.2.
La nacionalización de la educación y la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales; 2.3. Naturaleza de la plaza, origen de los recursos con que se pagan los salarios del docente oficial, 2.4. Hechos probados; y 2.5. Caso concreto. 2.1. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: “Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.” El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]».
De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: “Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.” Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: “En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.” A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación».
Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.” Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: “[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.” Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: “Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento.” Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición “solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989”. De acuerdo con lo explicado en precedencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: “Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca].” De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 2.2.
La nacionalización de la educación y la diferenciación entre docentes nacionales, nacionalizados y territoriales. Por medio de la Ley 39 de 26 de octubre de 1903, el legislador fijó los parámetros iniciales de la «Instrucción Pública», es decir, la educación primaria y secundaria, entre otras, la primera «[…] a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los Gobiernos de los Departamentos» (artículo 3°), y la segunda asumida por «[…] la Nación e inspeccionada por el Poder Ejecutivo» (artículo 4°).
Luego, con la Ley 43 de 1975 se nacionalizó la educación primaria y secundaria, para lo cual se concedió un término de 5 años (artículo 3), esto es, hasta el 31 de diciembre de 1980, de lo que se colige que con antelación a dicho trámite únicamente existían dos (2) categorías de maestros oficiales, a saber: nacionales y territoriales. Y, posterior a la referida nacionalización de la educación, se clasificaron en nacionales, nacionalizados y territoriales, cuya diferenciación quedó establecida en el artículo 1º de la Ley 91 de 1989, así: i) Personal nacional.
Son los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional. ii) Personal nacionalizado. Los designados por nombramiento de entidad territorial antes del 1º de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. iii) Personal territorial. Son los vinculados por nombramiento de ente territorial, a partir del 1º de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito del artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
La distinción que trae la norma clasifica la vinculación oficial docente en dos grandes grupos: (i) los vinculados por nombramiento del Gobierno nacional (personal nacional) y (ii) los nombrados por entidades territoriales (personal nacionalizado y territorial). A través de la Ley 60 de 12 de agosto de 1993, el Congreso de la República dio paso a la descentralización del servicio educativo, para lo cual dejó en cabeza de los entes locales su administración, incluida la del personal docente, mientras que la Nación sería responsable de su regulación, coordinación y asistencia. 2.3.
Naturaleza de la plaza y origen de los recursos con que se pagan los salarios del docente oficial. Dado que la ley ha establecido la naturaleza de la plaza como un referente necesario para definir el reconocimiento de la pensión gracia, es necesario determinar si los orígenes de los recursos con los que se paga el salario de los docentes pertenecen a recursos del situado fiscal y del sistema general son propiedad de las entidades territoriales.
Para zanjar tal cuestionamiento, esta sección segunda unificó la jurisprudencia sobre el tema, esto en sentencia SUJ-014-CE-S2-2019, radicado 3805-2014, del 1 de junio de 2018, donde fijó como problema jurídico determinar si los docentes nombrados por entidades territoriales, financiados con recursos del situado fiscal o posteriormente sistema general de participaciones, donde para su vinculación haya intervenido el Fondo Educativo Regional (FER), ostentan la calidad de docentes nacionales dado que los recursos para el pago de esas acreencias laborales tienen origen nacional.
Para resolver lo anterior, la sección fijó las siguientes reglas de unificación: “«i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante, su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del Sistema General de Participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto de situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos [artículos 29 del Decreto 3157 de 1968 y 60, inciso 2.o, de la Ley 24 de 1988]. iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación -situado fiscal- como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos pertenecía de forma exclusiva a los entes locales, dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales [i] cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así este último certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal, y [ii] por el argumento de que los recursos destinados para sus sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza por ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente es de carácter territorial. viii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy Sistema General de Participaciones. […]» (se destaca).” De lo anterior, se concluyen dos situaciones importantes para desatar el recurso de apelación interpuesto: 1.
La titularidad de las entidades territoriales respecto de los recursos girados por la Nación, por lo que dicha fuente u origen de financiación, considerada como exógena, no muta a docentes nacionales a aquellos maestros territoriales o nacionalizados. 2. Para demostrar la calidad de docente territorial se requiere copia de los actos administrativos en los que conste el carácter del vínculo, y se evidencie que la plaza a ocupar es de aquellas previstas por la ley como territoriales, o también, la certificación del nominador que dé cuenta de forma clara que el tipo de vinculación del docente es de carácter territorial. 2.4.
Hechos probados. i) Según la cédula de ciudadanía, la demandante nació el 22 de febrero de 1953. Cumplió 50 años el 22 de febrero de 2003 ii) La resolución 0043 del 31 de octubre de 1977 y el acta de posesión 1817 de noviembre de 1977, dan cuenta de que el gobernador del departamento del Valle la designó como docente de tiempo completo del Colegio Ciudad de Cali, distrito 2, por el término de 60 días, desde el 19 de octubre de 1977, hasta diciembre de esa anualidad. iii) Según certificado de tiempo de servicio, expedido por la Secretaria de Educación del municipio de Santiago de Cali, la demandante prestó sus servicios en propiedad y en forma continua, como docente municipal desde el 31 de octubre de 1977 al 18 de diciembre del mismo año; y desde el 15 de enero de 1992 hasta el 14 de mayo de 2012; con un tiempo servido de 20 años, 2 meses y 6 días. iv) Aunado a la anterior certificación, se encuentran las siguientes actas de posesión: Del 15 de noviembre de 1977, posesionada como profesora de tiempo completo del Colegio de Cali distrito 2, designada por Decreto 0043 del 31 de octubre de 1977.
Del 13 de enero de 1995, para tomar posesión del cargo de docente en el escalafón 10, del nivel de básica primaria, dependiente de la secretaría de educación municipal, nombrada por Decreto 2251 del 30 de diciembre de 1994; De 3 de enero de 1996, en la que consta que se vinculó como docente adscrita a la Secretaría de Educación de Cali, designada por Decreto 1556 del 29 de diciembre de 1995;
Del 11 de febrero de 1999, designada por Decreto del alcalde de Cali número 0079 del 9 de febrero de 1999 v) El formato único para la expedición de hojas de vida, expedido el 30 de abril de 2019 por el Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio, informa que la actora estuvo vinculada como docente nacionalizada entre el 19 de noviembre de 1977 hasta el 18 de diciembre de esa anualidad. vi) Certificación de la Secretaría de Educación del Municipio de Cali, del 30 de abril de 2019, en la que consta que la demandante prestó sus servicios en modalidad de orden de prestación de servicios en los siguientes periodos: de enero a diciembre de 1992; enero a diciembre de 1993 y de agosto a diciembre de 1994. 2.5.
Actuación administrativa La UGPP, por Resolución RDP 049051 del 24 de noviembre de 2015, negó a la accionante la solicitud de reconocimiento de pensión gracia formulada el 2 de julio de 2015, porque al 31 de diciembre de 1980, la peticionaria no se encontraba vinculada a la docencia oficial. Contra la anterior decisión la actora interpuso recurso de apelación desatado en forma adversa por la precitada entidad, con Resolución RDP 00783 del 14 de enero de 2016, con idéntico argumento.
De las pruebas antes enunciadas se desprende que la accionante nació el 22 de febrero de 1953, prestó sus servicios para la educación oficial así: En tal virtud, el 2 de julio de 2015 la actora pidió de la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, negado con los actos administrativos enjuiciados, puesto que, en criterio de la entidad, no se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1980.
De acuerdo a lo expuesto, en consideración a que la inconformidad de la demandada se circunscribe en que la accionante no probó la vinculación antes de 1980 y en que el periodo entre 1992 a 1994 los laboró por órdenes de prestación de servicio, la Sala encuentra lo siguiente: En lo atinente al primer lapso laborado por la actora como docente, esto es, desde el 31 de octubre hasta el 18 de diciembre de 1977 (2 meses), a pesar de que el decreto de nombramiento es ilegible, obra en el expediente el acta de posesión 1817 del 15 de noviembre de 1977, en la que se indica que la actora fue nombrada por el gobernador del departamento por Decreto 0043 del 31 de octubre de 1977, para trabajar como docente el Colegio ciudad de Cali, de dicho municipio, es decir, en una plaza territorial.
Así pues, esta Corporación en sentencia del 21 de junio de 2018 precisó que son válidos otros medios de prueba para determinar la naturaleza del empleo desempeñado por el reclamante, caso en el cual se puede acudir, por ejemplo, a certificaciones expedidas por el empleador, en estos términos lo precisó la sentencia: “ vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.” Bajo este entendido en el material probatorio allegado al proceso se encuentran las certificaciones expedidas por la secretaria de educación del municipio de Cali, junto con el acta de posesión y demás elementos de prueba de los que se concluye que la demandante ingresó al servicio educativo por nombramiento del gobernador del Valle del Cauca, para desempeñar labores en una plaza territorial; por tanto, ese tiempo, que, valga decir, inició con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 (15 de noviembre de 1977), es susceptible de ser contabilizado para conceder la pensión gracia deprecada.
En lo concerniente al segundo lapso laborado por la actora en el municipio de Santiago de Cali, desde el 15 de enero de 1992, hasta el 15 de diciembre de 1994, equivalente a 3 años y 4 días, se encontró que la accionante se vinculó mediante las siguientes órdenes de servicio expedidas por la alcaldía de Cali: 2848 del 21 de febrero de 1992, 3222 de 25 de agosto de 1992, 3884 de 15 de enero de 1993, 4850 de 1 de agosto de 1993, 021 de 1 de enero de 1994 y la 5664 para laborar como docente de dicho municipio, designación que también corresponde a una plaza territorial; por este motivo, también se contabiliza como tiempo para el reconocimiento de la prestación deprecada.
Sobre el particular, la Sala resalta que es irrelevante que estos periodos hayan sido laborados a través de órdenes de prestación de servicios y no en propiedad, ya que el ordenamiento que regula esta prestación no establece esa condición para el cómputo de los años de servicios, pues resulta suficiente que el interesado demuestre haber servido al magisterio como docente territorial o nacionalizado en diversas épocas, para que los tiempos laborados puedan ser tenidos en cuenta en el monto del mínimo requerido.
En consecuencia, el periodo prestado con vinculación por orden de prestación de servicios es válido para computar el tiempo para reconocer la pensión solicitada. Finalmente, respecto al periodo laborado desde el 13 de enero 1995 hasta el 14 de mayo de 2012 (fecha de expedición de la certificación), equivalente a 17 años, 4 meses y 2 días encontramos que la accionante se vinculó en virtud de nombramientos realizados por el municipio de Cali, para ocupar una plaza territorial, tiempo que también se suma para reconocer la pensión gracia. A manera de corolario, se tiene que la accionante colmó los requisitos necesarios para acceder a la pensión gracia, como son el haber prestado los servicios en condición de maestro territorial por veinte años (20) años, vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 (15 noviembre de 1977), contar con 50 años de edad (los cumplió el 22 de febrero de 2003) y observar una buena conducta en su desempeño como docente (lo cual no ha sido objeto de controversia), razones por las que es dable acceder al reconocimiento de la referida prestación, como lo dispuso el a quo.
Ahora bien, la parte accionante centra su inconformidad en la fecha en que la actora adquirió el status pensional, pues considera que esto ocurrió el 8 de marzo de 2012 y no el 10 de octubre de ese año como lo concluyó el a quo. La Sala observa que la demandante cumplió 50 años de edad el 22 de febrero de 2003, sin embargo, según la certificación de tiempo servido expedida por la Secretaria de Educación del municipio de Santiago de Cali (expedida el 14 de mayo de 2012), completó los 20 años de servicios el 8 de marzo de esa anualidad.
Sin embargo, la reclamación ante la entidad solo la formuló el 2 de julio de 2015, según puede apreciarse en el folio 1 de los anexos de la demanda. Por consiguiente, contrario a lo decidido por el a quo, no procedía la concesión de la prestación pensional desde el 10 de octubre de 2012, sino desde el 2 de julio de 2012. Ahora bien, se advierte que la actora presentó la solicitud de reconocimiento ante la UGPP el 2 de julio de 2015, cuando ya habían trascurrido más de 3 años, sin que la demandante formulara ninguna otra reclamación para ese momento.
Por ende, se tienen como prescritas las mesadas causadas antes del 2 de julio de 2012. 2.4. Condena en costas. De la interpretación del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala ha sido del criterio que la norma transcrita deja a disposición del juez valorar la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida, debe tener certeza de su causación y que la conducta desplegada adolece de temeridad y mala fe, no basta el simple hecho de las resultas del proceso.
En el caso concreto, si bien es cierto que la parte demandada fue vencida en el proceso, no es menos que, revisado su proceder a lo largo de la actuación, no se evidencia temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa propia de sus intereses. Por consiguiente, no se condenará en costas a la demandada. III. DECISIÓN Por lo anterior se modificará el numeral segundo de la sentencia apelada que ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a Carmen Elena Pérez Escobar.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR el numeral segundo de la sentencia del 23 de mayo de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el sentido de precisar que se ordena a la UGPP, que reconozca y pague la pensión de jubilación a favor de la señora Carmen Elena Pérez Escobar, equivalente al 75% del promedio de los factores salariales devengados por ella en el año inmediatamente anterior a la consolidación de su estatus pensional, con efectos fiscales a partir del 8 de marzo de 2012.
Sin embargo, las mesadas pensionales anteriores al 2 de julio de 2012 se declaran prescritas, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR en todo lo demás la sentencia de 23 de mayo de 2019, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: Aceptar la renuncia al poder, presentada por la abogada Gloria Ximena Arellano Calderón identificada con la cédula de ciudadanía 31.578.572 de Cali y tarjeta profesional 123.175 del Consejo Superior de la Judicatura., como apoderado de la UGPP.
CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia QUINTO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS