Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: LILIANA DUQUE CATAÑO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL.
SE DECLARA IMPROCEDENTE. No cumple con el requisito general de procedencia de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 23 de abril de 2026, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1. La señora Liliana Duque Cataño solicitó, a través de apoderada judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad y tutela judicial efectiva en conexidad con el principio de favorabilidad, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 25 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 66001-33-33-004-2024-00239-00/02.
II.
HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Refirió que ostenta la calidad de docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente vigente, regulado por el Decreto Ley 1278 de 2002. 2.2.
Señaló que presentó reclamación ante el Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pereira - Secretaría de Educación para el reconocimiento y pago de la diferencia salarial en el incremento decretado para los años 2008 y 2009 entre los grados 2A y 2B del escalafón. La solicitud fue negada mediante oficios de 28 de febrero y 4 de marzo de 2024. 2 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño 2.3.
Indicó que presentó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho núm. 66001-33-33-004-2024-00239-00/02 contra la Nación - Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara el decreto que fijó la escala salarial del personal docente, se declarara la nulidad de los actos administrativos mencionados supra y, a título de restablecimiento del derecho, se ordenara el reconocimiento y pago de las diferencias salariales causadas. 2.4.
Adujo que el conocimiento del proceso ordinario le correspondió al Juzgado Cuarto Administrativo del Circuito de Pereira, autoridad judicial que mediante sentencia de 7 de marzo de 2025 denegó las pretensiones de la demanda. 2.5. Afirmó que interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión y mediante providencia de 25 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda confirmó lo resuelto en primera instancia. 2.6.
Manifestó que las providencias proferidas por las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales indicados supra al incurrir en los defectos sustantivo y fáctico. 2.7. Frente al defecto sustantivo consideró que el Tribunal optó por aplicar una interpretación normativa que contrarió los postulados mínimos de razonabilidad jurídica identificados en la sentencia SU-649 de 20171 y en los cuales se indicó que la irregularidad en la que incurren los operadores jurídicos se genera: i) cuando la decisión judicial se basa en una norma no aplicable y ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable. 2.8.
Expuso que el Tribunal “[…] no ofrece una justificación clara y suficiente que explique por qué, a pesar de encontrarse el (la) demandante en una categoría superior del escalafón -grado 2, nivel B-, se le reconoció un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo, como el grado 2, nivel A […]”. 2.9. Explicó que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria “[…] puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2A, en comparación con la (sic) accionante, quien se encontraba en la categoría 2B, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas […]”.
III. PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 25 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300420240023900, transgredió los derechos 1 Corte Constitucional, Sentencia de 19 de octubre de 2017, expediente T-3.402.625.
M.P. Alberto Rojas Ríos. 3 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) LILIANA DUQUE CATAÑO, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.
Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico у, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente LILIANA DUQUE CATAÑO a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico. […]”. [Negrilla del texto].
IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 18 de marzo de 2026, el magistrado a cargo de la sustanciación del proceso de la Sección Cuarta del Consejo de Estado admitió la acción de tutela. Asimismo, vinculó como terceros con interés directo en el resultado del proceso a la Nación - Ministerio de Educación Nacional, al Municipio de Pereira y al “[…] Juzgado Quince (sic) Administrativo de Circuito de Pereira […]”.
V. INTERVENCIONES 5. Una vez efectuadas las notificaciones a la autoridad accionada y a las vinculadas, se allegaron los siguientes informes: 5.1. El Municipio de Pereira se opuso a las pretensiones de amparo al considerar que no se cumplían los presupuestos excepcionales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y que no se vulneraron los derechos fundamentales de la accionante. 5.2.
El Tribunal Administrativo de Risaralda solicitó declarar improcedente la acción de tutela por falta de relevancia constitucional, por cuanto “[…] no trasciende la controversia propia del proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho al cual alude […]”. 5.3. La Nación - Ministerio de Educación Nacional alegó su falta de legitimación en la causa por pasiva y solicitó declarar improcedente el mecanismo de amparo por incumplimiento del requisito general de procedencia de relevancia constitucional.
VI. EL FALLO IMPUGNADO 6. Por medio de fallo de tutela de 23 de abril de 2026, la Sección Cuarta del Consejo de Estado negó la solicitud de desvinculación presentada por la Nación - Ministerio de Educación Nacional y declaró improcedente la acción de tutela por no haber superado el requisito general de relevancia constitucional. 4 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño 7.
Sostuvo que la accionante pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia reabrir el debate planteado y resuelto dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el sentido de “[…] controvertir nuevamente los incrementos salariales ya examinados por los jueces naturales, trasladando al juez de tutela su inconformidad con el contenido y sentido de la decisión adoptada por el juez natural. […]” VII.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 8. La parte accionante impugnó el fallo proferido en primera instancia al considerar que el a quo hizo una lectura fragmentada del marco normativo y omitió el análisis riguroso de los hechos acreditados en el expediente. 9. Expuso que la acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional en tanto no pretende reabrir el debate del proceso ordinario, “[…] sino garantizar que la decisión judicial se ajuste a los mandatos constitucionales que gobiernan la igualdad salarial, el mérito en la carrera administrativa y la obligación de motivar adecuadamente las decisiones judiciales […]”. 10.
Reiteró que la providencia objeto de la acción de tutela incurrió en un defecto sustantivo, “[…] al aplicar las normas salariales de los años 2008 y 2009 de manera contraria a la Constitución, al desconocer el principio de igualdad material y al validar un esquema de incrementos porcentuales que privilegió injustificadamente a los docentes del escalafón 2A frente a los del 2B, pese a que estos últimos acreditaban mayores exigencias de acceso y permanencia en la carrera docente […]” y que esa interpretación “[…] resulta manifiestamente irrazonable y habilita la intervención excepcional del juez constitucional para restablecer la supremacía de la Carta Política y la efectividad de los derechos fundamentales vulnerados […]”. 11.
Frente a la configuración del defecto fáctico, insistió en que la decisión del juez ordinario se profirió sin respaldo probatorio suficiente “[…] al aceptar como válida una supuesta justificación del trato salarial diferenciado entre los docentes ubicados en los escalafones 2A y 2B durante los años 2008 y 2009, sin que dicha justificación hubiese sido acreditada por la parte demandada a través de medios de convicción idóneos, objetivos y verificables […]”.
VIII. CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 12. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19912, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20153, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 2 “[…] Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política […]”. 3 “[…] Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho […]”. 5 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño de 6 de abril de 20214 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20255, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20196, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20247.
VIII.2. Problemas jurídicos 13. De acuerdo con la situación fáctica planteada y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado8, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Y, si ello es así, se deberá: b) Determinar si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante, al haber incurrido, presuntamente, en los defectos fáctico y sustantivo. 14. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de acuerdo con los requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.
VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 15. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20129, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 16.
Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 17. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia 4 “[…] Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 5 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho […]”. 6 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 7 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 8 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.
Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 6 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 18.
Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial10, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución11. 19.
De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”12 que encaje en dichos parámetros. 20.
Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 21.
El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 22. La señora Liliana Duque Cataño solicitó, a través de apoderada judicial, la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, a la igualdad y tutela judicial efectiva en conexidad con el 10 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 11 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.
Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.
Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.
Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.
Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 12 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 7 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño principio de favorabilidad, cuya vulneración le atribuyó a la providencia de 25 de septiembre de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicación 66001-33-33-004-2024-00239-00/02. 23.
Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial, el requisito general de relevancia constitucional. VIII.4.1. Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 24. El requisito de procedencia de relevancia constitucional se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental13 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones14. 25.
En las acciones de tutela contra providencias judiciales15 el referido requisito se cumple siempre que se evidencie la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces16. 26.
En cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación17, sostuvo que: “[…] La ‘relevancia constitucional’ es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de ‘relevancia constitucional’, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera de texto]. 13 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.
No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 14 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 15 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 16 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).
En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 17 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño 27. La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202218 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.
Con respecto a este requisito, el accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.
Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.
Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.
Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] 18 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla original del texto y subrayado fuera del texto] 28.
Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202319. 29. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales20. 30.
Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante sostuvo que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales indicados supra por haber incurrido, presuntamente, en los defectos fáctico y sustantivo. 31. Frente al defecto sustantivo consideró que el Tribunal optó por aplicar una interpretación normativa que contrarió los postulados mínimos de razonabilidad jurídica identificados en la sentencia SU-649 de 201721 y en los cuales se indicó que la irregularidad en la que incurren los operadores jurídicos se genera: i) cuando la decisión judicial se basa en una norma no aplicable y ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto, no se encuentra, prima facie, dentro del margen de interpretación razonable. 32.
Expuso que el Tribunal “[…] no ofrece una justificación clara y suficiente que explique por qué, a pesar de encontrarse el (la) demandante en una categoría superior del escalafón -grado 2, nivel B-, se le reconoció un aumento inferior al otorgado a un docente ubicado en un nivel más bajo, como el grado 2, nivel A […]”. 33. Explicó que la autoridad judicial incurrió en un defecto fáctico por indebida valoración probatoria “[…] puesto que no se acreditó por parte del extremo pasivo que el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2A, en comparación con la (sic) accionante, quien se encontraba en la categoría 2B, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas […]”. 19 Corte Constitucional.
Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 20 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera.
Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016.
Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 21 Corte Constitucional, Sentencia de 19 de octubre de 2017, expediente T-3.402.625. M.P. Alberto Rojas Ríos. 10 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño 34.
En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional, y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el juez natural del asunto. 35.
Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para ello es necesario que la accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 36.
Además, no se está poniendo de presente que en la providencia censurada se haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad se sustenta, básicamente, en que la decisión adoptada en segunda instancia confirmó la decisión de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda. 37.
Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por el Tribunal Administrativo de Risaralda en la providencia cuestionada: “[…] Debe resaltar la Sala de Decisión que, al pretender la nulidad de actos administrativos como los que ahora se cuestionan, la parte demandante debe demostrar que han sido expedidos con alguna causal de nulidad; sin embargo, la información que brinda el material probatorio obrante en el plenario es muy limitada, sin que la carga argumentativa permita llegar a la conclusión propuesta, en cuanto de los documentos que reposan en el plenario no es posible advertir una vulneración al derecho a la igualdad, habida cuenta que el tratamiento diferente que se establece en los actos acusados, en relación con el porcentaje del aumento salarial entre quienes se encontraban en el escalafón 2A y quienes se encontraban en el escalafón 2B no debe considerarse discriminatorio, por las siguientes razones.
Itera esta colegiatura judicial que los criterios que el legislador señaló específicamente en el numeral 2º del artículo 111 de la Ley 715 de 2001, mediante la cual se confirieron facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir los decretos que se pide inaplicar, en virtud del principio de la configuración legislativa, bien puede el legislador considerar que es necesario fijar unas diferentes condiciones salariales para los docentes escalafonados de un grado, respecto de otro, atendiendo unos parámetros, sin que ello signifique que se esté discriminado a los docentes de uno u otro grado.
Ahora bien, debe reseñar esta Magistratura que no existe una norma, ni alguna jurisprudencia o línea jurisprudencial que respalde la tesis de la parte demandante, según la cual el Gobierno Nacional está obligado a realizar incrementos iguales para todos los servidores públicos sin que importe o sea relevante su nivel y grado o incluso para el caso concreto, para todos los docentes, quienes también tienen su propia regulación específica al respecto (diferentes grados de escalafón y nivel salarial); aquello no se deduce ni de la redacción de los artículos 2°, 3° y 4° de la Ley 4ª de 1992, ni tampoco del 11 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño artículo 53 de la Carta Política que se señalan vulnerados en el escrito de demanda.
Luego, la parte demandante aduce en la apelación, aunque aquello no se plantea en la demanda, una supuesta falta de “fundamento técnico”, que en el escrito de impugnación concreta como falta de estudios técnicos respecto de los actos acusados, que den cuenta de la existencia de razones objetivas y válidas para ordenar los incrementos desiguales.
Pues bien, como ya se anunció, tal argumento no fue presentado en la demanda y además se resalta, en la apelación tampoco se identifica la norma jurídica que establece dicha obligación y que en consecuencia se desconoció; por ende, no le es dable a este Juez Colegiado en esta instancia judicial pronunciarse al respecto de este punto no planteado desde el libelo introductorio.
En el hipotético caso que ese tema se hubiere invocado desde el inicio del proceso, tampoco le asistiría razón a la parte demandante, en cuanto no probó que el gobierno haya tenido la obligación de realizar dichos estudios técnicos, por cuanto la Ley 4ª de 1992, “Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”, tampoco establece dicha obligación en su artículo 2° […], que fijó los criterios y objetivos que debe tener en cuenta el Ejecutivo para la determinación del régimen salarial y prestacional.
Así entonces, la sola aseveración realizada en la apelación no tiene la capacidad de enervar la legalidad ni de las normas generales (decretos), ni de los actos administrativos particulares demandados; no basta con afirmar una indebida sustentación al momento de fijar los incrementos desiguales para los años 2008 y 2009, para tener por demostrada una vulneración al principio de igualdad, pues la misma debe probarse y su mera enunciación no desdibuja un régimen que contiene normas especiales como es el caso del Estatuto de Profesionalización Docente, para dar un trato similar a grados y niveles diferentes cuando estos son disímiles en requisitos y experiencia. Igualmente, en el sub lite se acusa ilegalidad de los actos opugnados (sic), sin señalar la norma legal que dispone la obligación de un incremento salarial igual entre los distintos grados de escalafón, lo que supone que estos últimos deben ser homogéneos y, por lo mismo, el solo establecimiento de grados dentro del escalafón […] sería per se discriminatorio, lo que por supuesto no resiste mayor análisis.
Como bien lo anotó la Corte Constitucional, no es posible comparar prestaciones específicas entre grados de escalafón diferentes. Por su parte, el Decreto Ley 1278 de 2002 establece unas características distintas para los docentes escalafonados en un grado diferente al otro, a manera de ejemplo, los títulos académicos que se exigen para el docente escalafonado en el grado 2A, son diferentes a los que se le exigen a un docente escalafonado en el grado 2B, están ligados a unos requisitos distintos que no encuentran equivalentes entre ambos.
Así, en la medida en que se trata de escalafones diferentes, no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera en grados disimiles y ya se estableció que no existe norma que imponga una obligación de realizar estudios técnicos para la 12 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño expedición de los decretos de aumento salarial, y tampoco existe en el ordenamiento jurídico la obligación de realizar aumentos iguales para los docentes; incluso, la Corte Constitucional estableció la posibilidad jurídica debidamente fundamentada de realizar aumentos por debajo a quienes ganen más de 2 SMLMV y ello materializa la posibilidad de aumentos diferenciados entre diversos empleados públicos.
Se observa que la entidad demandada no vulneró los preceptos constitucionales a que alude la demandante, comoquiera que se estableció la actualización salarial de los docentes para la vigencia 2008 y 2009, dentro de los límites y de acuerdo a las competencias que le habían sido conferidas, sin vulneración al principio de progresividad.
De este modo, el aumento salarial reconocido a la parte actora se cimentó en circunstancias y criterios objetivos, de tal manera que el "grado" del escalafón fue un elemento determinante en su remuneración mensual; luego, para el caso concreto, no puede ser de recibo que se solicite la aplicación de un incremento superior, en cuanto la fijación del incremento de los salarios de quienes conforman el servicio público debe responder, por mandato de las leyes sobre la materia, a condiciones y contextos reales de orden social, administrativo y económico, dado que en todo caso el alza salarial no tiene que ser idéntico para todos, en tanto si bien en un Estado Social de Derecho se propugna por el aumento salarial para todos sus servidores públicos, no debe entenderse que este aumento deba realizarse en el mismo porcentaje, por cuanto la igualdad se extiende y se entiende entre iguales. […]”. 38.
La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 39.
En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”22. 40. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”23.
En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”24. 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 23 Ibid. 24 Corte Constitucional.
Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 13 Radicación núm.: 11001-03-15-000-2026-02108-01 Accionante: Liliana Duque Cataño 41. Con fundamento en los anteriores razonamientos, esta Sección confirmará el fallo impugnado, como se dispondrá en la parte resolutiva de esta decisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 23 de abril de 2026 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado Presidente CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.