CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá, D. C., treinta (30) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicado: 11001-03-15-000-2024-03465-001 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección Sección D Vinculados: Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá2 Acción: Tutela Derechos presuntament e vulnerados Decisión:: a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, a la administración de justicia y al debido proceso Sentencia de primera instancia – niega amparo Procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del trámite de la acción de tutela incoada por Dora Patricia Prada Prada en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección Sección D, por la presunta vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, a la administración de justicia, al debido proceso y al principio de legalidad.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Contexto fáctico. De manera preliminar, esta Sala enunciará los argumentos expuestos por la tutelante frente a la providencia judicial objeto de censura, luego se revisará lo relativo a la procedencia de la acción de tutela y, finalmente, se resolverá lo pertinente en torno a las pretensiones de este mecanismo constitucional. 1 Expediente digital disponible en Samai. 2 Vinculados como terceros interesados por disposición del auto del 9 de julio del 2024, que admitió la acción. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 2 1.2 La demanda de tutela.
La accionante, quien actúa a través de apoderado judicial, interpuso el presente recurso de amparo con el fin de obtener la protección de sus derechos fundamentales a la igualdad, trabajo, a la seguridad social, a la administración de justicia, al debido proceso y al principio de legalidad presuntamente vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda – Subsección Sección D. Por consiguiente, requirió que, se deje sin efecto “[…] la Sentencia proferida el 15 de Febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub Sección “D” y que adicionalmente “[…] se le ordene “al Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Sub Sección “D”, que conforme a la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2-2021, proceda a confirmar el fallo de primera instancia, por tanto profiera una nueva Sentencia”. 1.3 Hechos3.
En síntesis, señaló el apoderado judicial que, Dora Patricia Prada Prada prestó sus servicios personales al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social entre el 24 de octubre de 1995 al 31 de enero de 2003, que entre 1995 al 1999 estuvo vinculada mediante contratos de prestación de servicios sucesivos sin solución de continuidad, bajo completa subordinación de la entidad.
Informó que durante los años 1995 a 1999 no le realizaron aportes a la seguridad social, por ello solicitó el 5 de diciembre del 2018 el reconocimiento y pago de las acreencias laborales causadas en ese tiempo, pero ante la negativa de la entidad, acudió a la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho exigiendo la nulidad del acto administrativo No. S-2018-2102-000043 del 28 de diciembre del 2018 y en consecuencia “[…] se le reconociera y se ordenara el pago de las prestaciones causadas por la duración del vínculo laboral, tales como, vacaciones, prima de vacaciones, bonificación por recreación, auxilio de cesantías, dotación de calzado y vestido de labor, prima de navidad, sanción por no pago oportuno de cesantías, cancelación de aportes al 3 Visibles en el escrito de tutela en el expediente digital en SAMAI, índice 2, PDF 1.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 3 sistema de seguridad social integral, bonificación por servicios, incremento salario por antigüedad, subsidio de alimentación y auxilio de transporte” debidamente indexados. Dicho proceso le correspondió al Juzgado 26 Administrativo del Circuito de Bogotá, que en sentencia del 27 de febrero del 2023 concedió parcialmente las pretensiones, declarando nulo el acto atacado, reconociendo la relación laboral entre 1997 y 1999 y condenando a la entidad a realizar los aportes a seguridad social en pensiones por ese mismo lapso, frente a las demás acreencias las declaró prescritas.
Dicha providencia fue apelada por las partes, por lo que el 15 de febrero del 2024, el Tribunal accionado decidió revocar íntegramente la sentencia apelada y negar las pretensiones de la demanda. 1.4 Argumentos de la tutela. El apoderado judicial argumentó que, la providencia atacada, incurre en un defecto fáctico, pues no valoró adecuadamente las pruebas que daban cuenta de la subordinación de su poderdante, como el cumplimiento de horario y la dependencia absoluta frente a la entidad, distinto a la valoración que hizo el juzgador de primera instancia, adicionalmente manifestó: “Es inviable jurídicamente aceptar la conclusión de la Subsección “D” Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, cuando ha referido que existió entre el contratante y mi Poderdante, una relación de coordinación para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, refiriendo que el elemento de la subordinación no fue probado.” De igual manera, indicó que incurre en defecto sustantivo por desconocer las disposiciones del Estatuto General de Contratación frente a los contratos de prestación de servicios y contrariar lo dispuesto en las sentencias de unificación del Consejo de Estado en la materia, que comportan un precedente de obligatorio cumplimiento para los jueces, para ello refirió la Sentencia de Unificación proferida el 9 de septiembre de 2021 por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado SUJ-025-CE-S2-2021.
Por último, alegó la violación directa de la constitución al no dar aplicación al principio de primacía de la realidad sobre las formas, ignorando que la materialidad del asunto Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 4 en discusión reflejaba una relación laboral encubierta, “[e]s así como hay una trasgresión a la Constitución en sus artículo (sic) 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 93 y 229”, más allá de este punto, el apoderado no indicó en qué consistió la violación de las normas constitucionales alegadas, tampoco indicó si dentro del proceso judicial solicitó la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad, que precisamente está contemplada para abordar este concepto de violación al interior del proceso judicial.
Ante dichas carencias argumentativas, no es posible para esta Sala entrar a analizar este último cargo, pues no se cuenta con los elementos de juicio mínimos y suficientes para considerarlo, pues alegar la violación directa de la constitución no refiere únicamente a señalar las normas constitucionales que supuestamente fueron desconocidas, sino que, obliga a quien lo alega a demostrar argumentativamente el impacto que tuvo la providencia atacada frente al ejercicio, goce o disfrute de sus derechos fundamentales.
II. TRÁMITE PROCESAL Por satisfacer los requisitos formales, esta Corporación a través de auto del 9 de julio del 20244, admitió la presente acción de tutela. En dicha decisión se ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D como accionado y se vinculó al trámite al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social y al Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad de Bogotá como terceros interesados. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Juzgado Veintiséis Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, D. C. 5.
Informó que en ese despacho se surtió en primera instancia el proceso 11001- 33-35-026-2019-00339-00, asimismo que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca surtió la segunda instancia, por lo que al no ser su providencia objeto de ataque se desvinculara del trámite. 4 Expediente digital en SAMAI, índice 5. 5 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 9, PDF 3.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 5 2.1.2 Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda, Subsección D6. Solicitó negar el amparo, al considerar que, dicho despacho judicial si realizó un análisis crítico de las pruebas allegadas, que no demostraron subordinación sino coordinación entre contratante y contratista; igualmente frente a los testimonios analizados, no dieron cuenta de las órdenes que se le impartían a la accionante, tampoco se puede determinar de los informes presentados por la misma que hubiese subordinación, sino que los mismos “[…] hacen parte de la supervisión que efectúa el contratante, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 numerales 11 y 42 de la Ley 80 de 1993”. 2.1.3 Departamento Administrativo para la Prosperidad Social7.
Manifestó en su contestación que la acción debe declararse improcedente por incumplir el requisito de subsidiariedad, dado que, al haber alegado que la providencia atacada le ocasionó una lesión a su derecho al debido proceso, ello posibilitaba que acudiese a la instancia ordinaria mediante el recurso extraordinario de revisión, pues las violaciones comprobadas al debido proceso devienen en nulidades procesales, de modo que ello conllevaría a una nulidad del fallo atacado, por lo que en efecto la accionante debió acudir al recurso de revisión ante el Consejo de Estado.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Esta Corporación es competente para resolver la presente acción de tutela en virtud de las reglas de reparto contenidas en los Decretos 1382 de 2000,1983 de 2017 y 333 de 2021. 3.2 Problema jurídico. En este proceso judicial se debe determinar si la solicitud de amparo constitucional en efecto cumple con los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales; de ser así, procederá la sala a analizar si el fallo proferido por el Tribunal administrativo de Cundinamarca, viola los derechos fundamentales de la 6 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 11, PDF 1. 7 Visible en el expediente digital en SAMAI, índice 13, PDF 1.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 6 señora Dora Patricia Prada Prada al incurrir en los defectos fáctico, sustantivo y violación directa de la Constitución Política. 3.3 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000, 1983 de 2017 y 333 de 2021, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que, se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.4 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento al principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que, desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que, esta se configura cuando se presenta, Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 7 al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actuó completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 8 razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible.
(vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Igualmente, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 9 improcedente para controvertir decisiones judiciales8, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 20129, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos10. 3.5 El debido proceso El artículo 29 de la norma Superior, establece que este derecho se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
La garantía en comento implica que tanto las autoridades administrativas como los jueces, se encuentran compelidos a ceñirse a las normas constitucionales y legales, con lo cual se garantizan a su turno, la protección y realización de los derechos de las personas. Conforme a lo conceptuado por la Corte Constitucional, el debido proceso comprende plurales órbitas de incidencia: a) El derecho a la jurisdicción, que a su vez implica los derechos al libre e igualitario acceso ante los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo. b) El derecho al juez natural, identificado este con el funcionario que tiene la capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad 8 Sobre el particular pueden consultarse las siguientes providencias de la sala plena de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado: 1) 29 de enero de 1992, AC – 009, C. P. Dolly Pedraza de Arenas. 2) 31 de enero de 1992, AC – 016, C. P. Guillermo Chahín Lizcano. 3) 3 de febrero de 1992, AC – 015, C. P. Luis Eduardo Jaramillo. 4) 27 de enero de 1993, AC-429, C. P. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 5) 29 de junio de 2004, exp. 2000-10203-01, C. P. Nicolás Pájaro Peñaranda. 6) 2 de noviembre de 2004, exp. 2004-0270- 01, C. P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 7) 13 de junio de 2006, exp. 2004-03194-01, C. P. Ligia López Díaz. 8) 16 de diciembre de 2009, exp. 2009-00089-01, C. P. Rafael E. Ostau De Lafont Pianeta. 9 Expediente 11001-03-15-000-2009-01328-01.
C. P. María Elizabeth García González. 10 Entre otras, de esta subsección pueden consultarse las siguientes providencias: 1) 28 de agosto de 2008, exp. 2008-00779-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 2) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00888-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 3) 22 de octubre de 2009, exp. 2009-00889-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 4) 3 de febrero de 2010, exp. 2009-01268-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 5) 25 de febrero de 2010, exp. 2009-01082-01, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 6) 19 de mayo de 2010, exp. 2010-00293-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 6) 28 de junio de 2011, exp. 2010-00540-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 7) 30 de noviembre de 2011, exp. 2011-01218-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 8) 2 de febrero de 2012, exp. 2011-01581-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve. 9) 23 de febrero de 2012, exp. 2011-01741-00, C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 10) 15 de marzo de 2012, exp. 2012-00250-00, C. P. Gerardo Arenas Monsalve.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 10 de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley. c) El derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando se requiera, a la igualdad ante la ley procesal, el derecho a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso. d) El derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables. e) El derecho a la independencia del juez, que solo tiene efectivo reconocimiento cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo. f) El derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, de acuerdo con los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas.11 Este derecho es una garantía de sujeción, que permite que se desarrollen otros derechos como el de la igualdad ante la ley o la dignidad humana, mientras que desarrolla una serie de principios relacionados con la celeridad, la previsibilidad de las actuaciones judiciales y el acceso a la administración de justicia, por lo que, su quebrantamiento afecta uno de los núcleos esenciales que caracteriza al Estado de Derecho y en consecuencia tiene la capacidad de justificar la intervención del juez de tutela. 3.6 Solución al caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se observa que (i) el asunto planteado comporta 11 Sentencia C-980 de 2010, M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 11 relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración de los derechos fundamentales a la igualdad, al trabajo, a la seguridad social, a la administración de justicia y al debido proceso de la tutelante;
(ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada; (iii) se establecieron los hechos que originaron el supuesto quebranto de las aludidas garantías superiores; (iv) el requisito de inmediatez se satisface, toda vez que la providencia atacada fue proferida el 15 de febrero de 202412 y la solicitud de amparo se presentó el 5 de julio de 2024, es decir, dentro de un término prudencial (4 meses y 15 días); y (v) la sentencia acusada no desató una acción de tutela.
Lo primero que debe anunciar la Sala, es que el análisis de los cargos propuestos por la accionante se realizará de acuerdo con los argumentos que la misma expuso en su escrito de tutela13, esto es, primero se examinará el defecto fáctico por indebida valoración probatoria, pues en su concepto no se respetó el principio de la realidad sobre las formas, posteriormente se analizará el defecto sustantivo propuesto bajo dos perspectivas, primero sobre el desconocimiento de las normas de la Ley 80 de 1993 y luego por desconocer el precedente planteado en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-202114, que planteó reglas de unificación frente a la manera en que se deben valorar las pruebas sobre todo en materia de la solución de continuidad y la temporalidad de los contratos de prestación de servicios. 3.6.1 Violación al debido proceso por defecto fáctico.
Sea lo primero anotar que, una providencia judicial se encuentra viciada por defecto fáctico en el evento en que el juez aplica la norma al caso concreto sin contar con supuestos ciertos, esto es, “[…] surge cuando carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión”15. 12 Fue debidamente notificada el 20 de febrero del 2024, tal y como consta en el expediente ordinario visible en SAMAI, que se puede consultar en el siguiente enlace: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=110013335026201900339012500023 13 La accionante estableció en su escrito que el problema jurídico debería centrarse en los siguientes argumentos: “[…] (i) defecto fáctico por valoración inadecuada de pruebas determinantes;
(ii) por defecto material o sustantivo al no dar aplicación a lo dispuesto en el Estatuto General de Contratación frente a los Contratos de Prestación de Servicios, a la Ley 1437 de 2011 en relación con las Sentencias de Unificación, al Precedente del Consejo de Estado, y (ii) violación directa a la Constitución, al proferir la Sentencia del 15 de Febrero de 2024, siendo demandante Dora Patricia Prada Prada, al desconocer la relación laboral desde el 24 de Octubre de 1995 al 09 de Diciembre de 1999, y el consecuente reconocimiento y pago de emolumentos salariales, prestacionales, indemnizatorios y de seguridad social, en razón de la vinculación de mi Representada con la Red de Solidaridad Social, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social”. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, radicado 23-33-000-2013-01143-01 (1317-2016), proferida el 9 de septiembre de 2021. 15 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005, M. P. Jaime Córdoba Triviño. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 12 La Corte Constitucional ha sostenido que el defecto fáctico contiene dos aspectos o dimensiones.
El primero atañe al aspecto positivo que se presenta cuando el funcionario judicial fundamenta su pronunciamiento en una prueba no apta para ello. Por su parte, la segunda dimensión se trata de un aspecto negativo que alude a aquella valoración probatoria arbitraria del juez, que se configura en los eventos en que da por no probado un hecho caprichosamente, pese a obrar suficiente material probatorio que lo demuestra16.
En el asunto sub examine la demandante aduce que la providencia cuestionada incurre en defecto fáctico, porque no valoró de forma adecuada los elementos probatorios obrantes dentro del proceso, que daban cuenta de la concurrencia de los elementos constitutivos de la relación laboral, en particular, el de la subordinación, pero en su alegación no indicó que pruebas puntuales se valoraron inadecuadamente, se limitó a informar que: “Por el contrario el Tribunal Administrativo de Cundinamarca descartó la subordinación plenamente demostrada en el plenario, inobservando las pruebas documentales y testimoniales obrantes, para señalar que no se daba cuenta de quién y qué tipo de órdenes o instrucciones específicas le daban a mi representada para que implicara subordinación, y que no estuvieran relacionadas con las obligaciones establecidas en cada uno de los contratos; análisis que no se comparte y discurre totalmente de la realidad, entre tanto se estableció que mi representada cumplía las mismas funciones del personal de planta, y que realizaba las funciones dependiendo lo que le dijeran los jefes”.
Con el propósito de dilucidar si el referido reproche tiene o no asidero jurídico, vale la pena recordar que el contrato de prestación de servicios es el celebrado por los entes estatales para desarrollar actividades relacionadas con su administración o funcionamiento y sus condiciones están dadas, entre otras normas, por el artículo 3217, numeral 318, de la Ley 80 de 199319, es decir, por el cual se vincula excepcionalmente a una persona natural con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta y que no admite el elemento de subordinación por parte del contratista, toda vez que debe actuar como 16 Sentencia T-599 de 2009, M. P. Juan Carlos Henao Pérez. 17 “DE LOS CONTRATOS ESTATALES”. 18 “Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad.
Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados. En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable”. 19 “Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública”.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 13 sujeto autónomo e independiente bajo los términos del contrato y de la ley contractual. Sin embargo, el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 5320 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas acerca de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales.21 En razón a ello, así como a que la parte activa no refirió pruebas que fuesen omitidas en su valoración, esta Sala verificará las pruebas que el Tribunal Administrativo analizó para estudiar la figura de a subordinación en el caso que nos ocupa, así, se tiene que el fallador tuvo en cuenta las siguientes pruebas allegadas al proceso ordinario:22 “Contrato de prestación de servicios No. 025 de 1997, las cuales son similares a las que se establecen en la mayoría de los demás contratos, así: “(…)
3. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: (…) a) Gestionar la focalización espacial y poblacional que haga viable la integralidad de los programas y proyecto de la Red de Solidaridad Social; b) Apoyar y promover la focalización y concentración en unidades territoriales y familiares de los diferentes programas y proyecto de la Red de Solidaridad Social; c) Coordinar técnicamente la 20 “El Congreso expedirá el estatuto del trabajo.
La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad”. 21 En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, sección segunda, subsección B, en sentencia de 27 de enero de 2011, consejero ponente: Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31-000-1998-03542-01(0202-10). 22 Según se puede ver en el fallo del 15 de febrero del 2024, que puede ser consultado en el expediente digital de SAMAI, índice 9, archivo ZIP, carpeta “Cuaderno Principal”, archivo 39.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 14 conceptualización, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas y proyectos emprendidos por la Red de Solidaridad Social; d) Identificar a través de los sistemas existentes las zonas prioritarias de inversión social para la Red de Solidaridad Social; e) Concertar y complementar con las entidades territoriales las zonas beneficiarias de inversión social por parte de la RED; f) Adelantar el seguimiento y evaluación de los programas de la RED; g) Obrar con lealtad y buena fe en las distintas etapas contractuales, evitando dilaciones y entrabamientos; h) Elaborar y rendir dentro del término de duración del contrato los informes, conceptos, proyectos y demás trabajos que se le soliciten en desarrollo del objeto contractual”.
Contrato No. 06 de 1999 (Archivo No. 1 Páginas 91 a 94), se establecieron las siguientes actividades: “(…)
3. OBLIGACIONES DEL CONTRATISTA: (…) a) Responder por la calidad del servicio contratado; b) Elaborar y entregar al supervisor de la orden los informes requeridos de las actividades desarrolladas por el CONTRATISTA; c) Revisar y analizar las fichas de seguimiento y certificados de incorporación enviados por las Delegaciones de la Red de Solidaridad Social; d) Actualizar la información de ejecución física y financiera de acuerdo con la ficha de seguimiento enviada en cada proyecto; e) Retroalimentar a las Delegaciones en cuanto al estado de avance de los proyectos y/o convenios; f) Revisar mensualmente el sistema de información SSEPI y retroalimentar a las Delegaciones con respecto a los proyectos; g) Actualizar periódicamente la información de los programas en el sistema de información S.I.S.; h) Elaborar las constancias de ejecución para segundos desembolsos; i) Elaborar las constancias de liquidación una vez la ficha cumpla con la ejecución establecida en el convenio; y j) Las demás inherentes al cargo que asigne la jefatura de la Unidad”.
Testimonio de Alicia Ema Teresa Bulla Pinto23, frente al mismo el Tribunal indicó que “[…] precisó, que laboró para la entidad demandada desde el año 1989 hasta octubre de 1998, como Jefe de personal, donde conoció a la demandante en el año 1995, de la que refirió que prestó sus servicios en el área de planeación de la Red de Solidaridad Social de la Presidencia de la República, cuya actividad fue realizar el seguimiento a los proyectos que tenía la entidad a su cargo en las diferentes regiones, así como los contratos y los recursos destinados a cada uno de ellos, labores que realizaba de manera personal con los elementos e instrumentos que daba la entidad, y cumpliendo con un horario laboral.”.
Adicionalmente, la testigo indicó que en la entidad existieron muchos contratistas porque para el momento en que la demandante se encontraba vinculada a la misma, dado a que la entidad era nueva y no tenían una planta suficiente para cubrir la demanda de trabajo, también informó que la entidad le suministró las herramientas adecuadas para adelantar su trabajo, pero no identificó que herramientas puntuales se le asignaron.
Testimonio de Sergio Frank Domínguez Prada24, que según la valoración hecha por el Tribunal, “[…] precisó que laboró para la entidad demandada desde abril de 1993 hasta 1998, a través de contratos de prestación de servicios, en el área de planeación de la entidad, donde conoció a la demandante y fue compañero de trabajo, de quien afirmó, que prestó sus servicios en dicha entidad, labor que realizaba de manera directa y personal en la misma área, desarrollando actividades de seguimiento a los diferentes programas sociales y pequeños proyectos en las diferentes regiones, así como la verificación regional de los proyectos, tanto en la parte física como financiera, mediante la utilización de fichas y herramientas en la plataforma de la entidad.
Respecto al cumplimiento de un horario, manifestó que se le imponía una jornada laboral de lunes a viernes de 8:00 am a 5:00 pm. Así mismo, señaló que para el desarrollo de sus labores le entregaron un puesto de trabajo y un carnet que la identificaba como empleada de la entidad. 23 Minuto 0:26:30 de la audiencia de pruebas visible en el expediente ordinario Ibidem, archivo 21. 24 Minuto 0:52:22 de la audiencia de pruebas visible en el expediente ordinario Ibidem.
Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 15 Aseveró, que los empleados de planta y los contratistas cumplían las mismas funciones asignadas en cada especialidad, no había diferencia, y que le consta que la demandante recibía órdenes, lineamientos y directrices de parte de sus superiores y jefes, para desarrollar las actividades encomendadas”.
Adicional a lo anterior, comentó que tanto a él como a la accionante le entregaron equipo de oficinas para poder laborar sin problemas, pero no pudo afirmar si a la accionante le hubiesen hecho algún llamado de atención al no haber usado dichos elementos o por haber incumplido el horario de trabajo, frente a la asignación de carnets de identificación, aclaró que debido a que en el edificio también se encontraban dependencias de seguridad y defensa nacional, era obligatorio su uso.
Interrogatorio de parte a la señora Dora Patricia Prada Prada, se afirmó de manera general, que prestó sus servicios desde el 1997 a 1999, y que las labores que tenía que ejecutar, eran realizar seguimientos a los proyectos de la Red de Solidaridad social en las diferentes regiones que tenía a su cargo, toda vez que hacían parte de la misión de la entidad, esto es, programas dirigidos a personas desplazadas, ancianos, recreación y empleo; así como proyectos de inversión, utilizando los implementos de trabajo suministrados por la entidad.
Sostuvo, que estaba sometida a las directrices y órdenes impartidas por los supervisores del contrato para el desarrollo de su trabajo, quienes eran German Valencia y Rocío Ricaurte. Afirmó, que cumplía con un horario impuesto por la entidad, y que debía rendir informes a los supervisores y jefes directos; así mismo, que en caso de solicitar permiso debía elevarlos al área encargada.
Carpeta contractual de la accionante, en las que reposan los contratos de prestación de servicios, adiciones, modificaciones y prórrogas; hoja de vida, pólizas de cumplimiento, planillas del pago de seguridad social, y los estudios previos para la contratación, entre otros (Archivo No. 1 y 6). Certificado de pagos mensuales expedido por el Jefe Grupo de Presupuesto del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, por el periodo comprendido entre los años 1997 a 1999, efectuados a la parte actora (Archivo No. 6 Páginas 65, 104, 241).
Certificados de ingresos y retenciones de la accionante, expedidos por el Jefe Grupo de Presupuesto de la entidad, por el periodo comprendido entre los años 2014 a 2018(Archivos Nos. 52 a 56). Informes de actividades (Archivo No. 6), donde consta que cumplió a satisfacción con las obligaciones estipuladas, tales como: revisar y analizar las fichas de seguimiento y certificados de incorporación enviados por las delegaciones; actualización de información de ejecución física y financiera de acuerdo a la ficha de seguimiento enviada para cada proyecto; revisión mensual en el sistema SSEPI y retroalimentación a las Delegaciones con respecto a los proyectos a incluir; elaboración de constancias de ejecución para segundo desembolso, así como constancias de liquidación, una vez la ficha cumpla su ejecución, entre otras.” Ahora bien, se tiene que la autoridad judicial accionada, en el fallo objeto de censura, concluyó: “[…] advierte esta Colegiatura que las declaraciones de los testigos no dieron cuenta de quién y que tipo de órdenes o instrucciones específicas le daban a la accionante que implicara subordinación, y que no estuvieran relacionadas con las obligaciones establecidas en cada uno de los contratos.
Adicionalmente, a pesar de que en el expediente también obran los informes de actividades mensuales que debía rendir la demandante, no puede olvidarse, que en casos como el que se examina, la presentación de éstos no puede considerarse como elementos de una relación Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 16 laboral encubierta, pues hacen parte de la supervisión que efectúa el contratante, de conformidad con lo previsto en el artículo 4 numerales 1 y 4 de la Ley 80 de 1993, lo que significa simplemente que es una obligación legal, sin que pueda derivarse de allí una subordinación o dependencia para el contratista. […] Los informes de cumplimiento aportados en el expediente, refieren a las actividades desarrolladas por la demandante en la ejecución de los contratos de prestación de servicios por los cuales estuvo vinculada a la Red de Solidaridad, hoy Departamento Administrativo para la Prosperidad Social, con los que se demuestra que la señora Dora Patricia Prada Prada, efectivamente cumplió con las obligaciones contractuales que adquirió al suscribirlos, sin embargo, en éstos no constan órdenes de un superior jerárquico de las que se pueda advertir una posible subordinación. Aunado a lo anterior, la actora tenía los conocimientos necesarios para atender el objeto contractual, y una experiencia relacionada con las labores a desarrollar, porque a pesar de las instrucciones que emitía la entidad, la accionante tenía importante autonomía para realizar actividades específicas establecidas en los contratos, sin que se pueda afirmar válidamente que esas órdenes reflejaran subordinación o mando, toda vez que no se probó que en estricto sentido se dieran instrucciones con tal finalidad, considerando además que cumplía básicamente una labor de asesoría, lo cual es propio de personas no subordinadas, por la autonomía que lleva inmersa dicha labor.
Así entonces, lo que se observa es que existió una relación de coordinación. Al respecto, es pertinente traer a colación la sentencia de 19 de febrero de 2004 proferida por el Consejo de Estado, en la cual se afirma: “Aunque a primera vista se puede pensar que el cumplimiento de un horario es de suyo elemento configurativo de la subordinación transformando una relación que ab initio se consideró como contractual en laboral, lo cierto es que en determinados casos el cumplimiento de un horario es sencillamente la manifestación de una concertación contractual entre las partes, administración y particular, para desarrollar el objeto del contrato en forma coordinada con los usos y condiciones generalmente aceptadas y necesarias para llevar a cabo el cumplimiento de la labor.
( ) El sub lite se encuadra dentro de tal circunstancia, pues entre el libelista y la entidad accionada hubo una relación de coordinación, que no permite configurar la existencia de una subordinación, y por tanto, no hay lugar a deducir que en realidad se hubiera encubierto una relación laboral, aun cuando los otros dos (2) elementos, prestación personal del servicio y remuneración si se hallan suficientemente probados en el expediente”.
Lo anterior, permite concluir que entre la contratante y el contratista existió una relación de coordinación para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo que incluye proporcionar instrucciones para la ejecución del contrato, requerir informes de las gestiones efectuadas de acuerdo con el objeto contractual y realizar las actividades en las instalaciones de la entidad, sin que ello signifique necesariamente la configuración del elemento de la subordinación, el cual no fue probado en este caso.” De lo trascrito se concluye que la accionante no arrimó los medios de prueba necesarios para acreditar el elemento de la subordinación, requisito esencial para determinar la existencia de la relación laboral, por lo que era dable que el Tribunal accionado, bajo los criterios de la sana crítica, de acuerdo con lo previsto en el artículo 176 del Código General del Proceso (CGP), revocara la decisión del Juzgado 26 Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 17 Administrativo de Bogotá de acceder parcialmente a las pretensiones ordinarias, para negarlas.
Ahora bien, en la solicitud de amparo el tutelante alega que se realizó una valoración caprichosa de los testimonios recibidos, sin embargo, para la Sala la sentencia acusada no incurre en tal irregularidad, toda vez que, por el contrario, en esta se concluyó que aquellos aunque sí estuvieron de acuerdo en manifestar que recibía órdenes de un coordinador, esa afirmación no era suficiente para probar una relación laboral, máxime cuando no declararon con claridad y certeza la forma como se concretaban las supuestas imposiciones, es decir, aquellas ordenes que permitieran aseverar que en efecto la relación contractual estuvo sometida bajo una relación de subordinación encubierta como prestación de servicios, por lo que esas versiones y las pruebas documentales allegadas, en particular los informes presentados por la señora Prada, no tenían la entidad suficiente para dar por acreditado el elemento de subordinación, aunado al hecho de que tampoco reposaba documento alguno que la respaldara.
De ese respaldo documental se echa de menos, por ejemplo, llamados de atención que haya tenido la demandante por haber solicitado permisos, pues si bien del testimonio de la señora Bulla se entendió que dicha situación se daba, no refirió alguna ocasión en que ello hubiese sucedido frente a la señora Dora Patricia, por lo que de dicha afirmación general, sin soporte documental o testimonial, no resulta suficiente para presuponer la subordinación. Por ende, las conclusiones del funcionario judicial (natural), acerca de la configuración o no de una relación laboral dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, están precedidas de una valoración objetiva, integral y razonable de las pruebas recaudadas, lo que imposibilita al juez de tutela cuestionarlas, salvo que sean evidentemente contrarias a las garantías superiores del ordenamiento jurídico, supuesto que no se da en el sub lite.
Al respecto, la Corte Constitucional25 sostuvo: “Las diferencias de valoración que puedan surgir en la apreciación de una prueba no pueden considerarse ni calificarse como errores fácticos. 25 Sentencia T-590 de 2009, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 18 Frente a interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural quien debe determinar, conforme a los criterios de la sana crítica, y en virtud de su autonomía e independencia, cuál es la que mejor se ajusta al caso concreto.
El juez del proceso, en ejercicio de sus funciones, no sólo es autónomo sino que sus actuaciones están amparadas por el principio de la buena fe, lo que le impone al juez de tutela la obligación de asumir, en principio y salvo hechos que acrediten lo contrario, que la valoración de las pruebas realizadas por aquél es razonable y legítima.
Para que la acción de tutela pueda proceder por error fáctico, “[e]l error en el juicio valorativo de la prueba debe ser de tal entidad que sea ostensible, flagrante y manifiesto, y el mismo debe tener una incidencia directa en la decisión, pues el juez de tutela no puede convertirse en una instancia revisora de la actividad de evaluación probatoria del juez que ordinariamente conoce de un asunto” […].” Cabe advertir que el hecho de que el Tribunal accionado no haya valorado las pruebas en el sentido que pretendía el accionante, no involucra la causal específica de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales denominada defecto fáctico, pues en ejercicio de sus competencias jurisdiccionales tienen la potestad de examinar la pertinencia, utilidad y conducencia de esos medios de convicción, así como la de otorgarles diferentes grados de certeza, siempre que lo hagan de manera integral y bajo los criterios de la sana crítica, conforme aconteció en el asunto materia de controversia, situación de la que se concluye que no se incurrió en el defecto fáctico alegado. 3.6.2 Violación al debido proceso por defecto sustantivo.
Sea lo primero precisar que el artículo 230 de la Constitución Política prevé que los jueces se encuentran sometidos al imperio de la ley. En virtud de dicho mandato, las autoridades judiciales deben decidir las controversias de acuerdo con las normas que regulan la materia, como expresión del principio de legalidad. La jurisprudencia constitucional26 ha estimado que la providencia judicial proferida con desconocimiento del sistema normativo incurre en el denominado defecto sustantivo, que se configura cuando la controversia es decidida con fundamento en una disposición legal inaplicable al caso concreto, bien porque fue derogada, declarada inexequible, versa sobre otro asunto que no tiene relación con el decidido, la interpretación que hace de ella el juez es paradójica o simplemente se omite aplicarla.
Al respecto, la Corte Constitucional sostuvo: 26 Sentencias T-781 de 2011 y T-907 de 2012, entre otras. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 19 “Esta Corporación ha caracterizado este defecto como la existencia de una falencia o yerro en una providencia judicial, originada en el proceso de interpretación y aplicación de las disposiciones jurídicas al caso sometido al conocimiento del juez.
Para que el defecto dé lugar a la procedencia de la acción de tutela, debe tratarse de una irregularidad de alta trascendencia, que lleve a la emisión de un fallo que obstaculice o lesione la efectividad de los derechos constitucionales.”27 En el asunto sub examine, fue alegado que la providencia cuestionada incurre en defecto sustantivo, porque el Tribunal Administrativo no aplicó en debida forma el numeral 3 del artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, que “estableció que las actividades que realicen las personas naturales relacionadas con la administración pública, a través de la modalidad de prestación de servicios, lo serán por el término estrictamente indispensable, cuando tales actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados”.
Para afirmar lo anterior, comentó que “En la causa que amerita nuestra atención, claro es que se desnaturalizó la relación contractual, ya que mi Poderdante no realizó labores ocasionales, extraordinarias, accidentales o que temporalmente excedieran su capacidad organizativa, al contrario realizó labores de personal de planta, recibía ordenes de su Jefe, fue sometida a un horario que impedía hacer suya la autonomía que se predica de la prestación de servicios, debía pedir permiso para ausentarse de sus labores, circunstancias fácticas que fueron debidamente probadas”.
Visto lo anterior, se puede indicar que frente al argumento que indicó que el Tribunal Administrativo no dio aplicación a lo establecido en el numeral 3 del artículo 32 del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública28 resulta ser contrario a la verdad, pues en punto al análisis de la subordinación comentó lo que se reproduce aquí: (iii) Subordinación. Se encuentra probado, que la parte actora suscribió varios contratos de prestación de servicios con la entidad demandada, y que el desempeño de sus labores fue por lapso de más de 4 años, con algunas interrupciones señaladas en el cuadro expuesto 27 Sentencia T-259 de 29 de marzo de 2012, M. P. Luis Ernesto Vargas Silva. 28 “ARTÍCULO
32. DE LOS CONTRATOS ESTATALES. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: […] 3°.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. […]” Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 20 líneas atrás, circunstancia que evidencia que no se trató de un vínculo ocasional o con una temporalidad mínima, característica propia del contrato de prestación de servicios, al tenor del numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, sino que, por el contrario, el tiempo de vinculación prolongado, constituye un “indicio claro de que bajo la figura del Contrato de Prestación de Servicios se dio en realidad una relación de tipo laboral” Es decir el Tribunal, en su sentencia, encontró que dicha situación constituyó un indicio, que por su naturaleza debe ser contrastado con otros medios de prueba pues ellos por sí mismos no prueban aquello que se afirma29, así que, a pesar de indicar que la permanencia de los contratos era un indicio de la existencia de la relación laboral, ese elemento per se no demostraba con total certeza30 que en efecto la relación entre las partes era de naturaleza laboral, en razón a que del análisis de los demás elementos de la subordinación, se encontró que no se cumplió con el requisito en el caso bajo estudio.
Ese estudio, y la aplicación normativa dada no resulta ser caprichoso o contrario al sentido propio de la norma, ya que la misma no estableció ni implícita ni explícitamente una presunción en el caso en comento, por lo que no habría lugar a interpretarla o aplicarla conforme a lo pedido por el apoderado de la señora Prada. Adicionalmente, refirió la parte demandante que se configuró un defecto sustantivo al no dar aplicación a los artículos 270 y 271 del CPACA31, frente a este último, lo que busca el argumento es demostrar en realidad un desconocimiento del precedente fijado en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021.32 Ahora, para soportar este cargo, la parte activa refirió que el Tribunal Administrativo desconoció el precedente fijado en la sentencia enunciada, ello muy a pesar de que la entidad accionada citó la misma en el apartado de normas y precedente jurisprudencial aplicable, así pues, el accionante indicó que: “La primera regla define que el «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal u ocasional y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. 29 Esta corporación, en la sentencia dentro del radicado 68001-23-31-000-2005-03498-01(17314), del 7 de abril del 2011, refirió que “Los indicios se pueden definir como la inferencia lógica a través de la cual, de un hecho cierto y conocido, se llega a conocer otro hecho desconocido.
El indicio hace parte de la prueba a través de otros medios de prueba, es decir, debe ser probado” 30 La certeza dentro del trámite procesal es el estándar al que se debe someter el juez al momento de dirimir un conflicto sometido a su conocimiento. 31 Normas sobre las sentencias de unificación. 32 Ibid. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 21 […] Nótese que el accionado no tuvo en cuenta que la temporalidad y excepcionalidad de la contratación por prestación de servicios, son la esencia de este tipo de contratos, siendo inviable como lo mencionó en la Sentencia aludida el Consejo de Estado, que a través de estos se suplan de manera definitiva, las funciones permanentes o misionales de las entidades, pues su ejercicio solo corresponde a vinculaciones legales y reglamentarias.
Cristalino es que mi Poderdante no fue contratada por el término estrictamente indispensable, como lo señala la regla del Consejo de Estado; fueron varios contratos de prestación de servicios realizando funciones permanentes y misionales de la entidad, lo que de contera cobija una relación laboral; no es de olvidar que en plural enunciado precedente, el Consejo de Estado indicó que ese término estrictamente indispensable está ligado al deber de planeación, y no observar tal precepto, conllevaría a estar en presencia de un contrato con objeto ilícito al contravenir normas imperativas que ordenan que los contratos estatales deben estar debidamente planeados.
Así las cosas no debe mi Poderdante soportar la carga de la negligencia, improvisación y la falta de planeación de la Administración como lo llamó el Consejo de Estado en la Sentencia de Unificación prenombrada, toda vez que para ejercer las funciones disfrazadas a mi Poderdante como obligaciones del contratista, lo que correspondía era contratarla a la luz de la normatividad vigente, a través de un nombramiento provisional mientras se surtía el concurso de méritos para el ingreso a carrera administrativa, con todas las garantías salariales y prestacionales, y no como se hizo, a través de plurales contratos de prestación de servicios continuos, ininterrumpidos y con labores propias de los funcionarios de la planta de la entidad; debía por supuesto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, confirmar la decisión de primera instancia porque la entidad contratante desconoció las obligaciones a su cargo, máxime cuando mi representada, asumió de buena fe el contrato para ejecutar.” En este punto se reitera el argumento expuesto en el acápite anterior, el Tribunal Administrativo no desconoció el precedente y su aplicación al caso concreto, el mismo indicó que lo alegado en ese caso solo era un indicio, que al ser contrastado con los demás elementos que componen la subordinación, no era posible de ello dar por probada de manera absoluta la existencia de una relación laboral.
Adicionalmente, no es correcto presumir que las decisiones dictadas en atención al sistema normativo, pero en sentido diferente al pretendido por la demandante son violatorias de los derechos fundamentales de la misma, pues las particularidades de cada asunto determinan el sentido de las providencias, las cuales se deben entender proferidas de acuerdo con la Constitución Política, en virtud de su artículo 23033 y del principio de legalidad34. 33 «Los jueces, en sus providencias, sólo están sometidos al imperio de la ley.
La equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina son criterios auxiliares de la actividad judicial». 34 Corte Constitucional, sentencia C-710 de 2001, M. P. Jaime Córdoba Triviño: La legalidad «[c]omo principio rector del ejercicio del poder se entiende que no existe facultad, función o acto que puedan desarrollar los servidores públicos que no esté prescrito, definido o establecido en forma expresa, clara y precisa en la ley.
Este principio exige que todos los funcionarios del Estado actúen siempre sujetándose al ordenamiento jurídico que establece la Constitución y lo desarrollan las demás reglas jurídicas. La consagración constitucional del principio de legalidad se relaciona con dos aspectos básicos y fundamentales del Estado de derecho: con el principio de división de poderes en el que el legislador ostenta la condición de representante de la sociedad como foro político al que concurren las diferentes fuerzas sociales para el debate y definición de las leyes que han de regir a la comunidad.
Y de otro lado, define la relación entre el individuo y el Estado al prescribir que el uso del poder de coerción será legítimo solamente si está previamente autorizado por la ley. Nadie podrá ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa». Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 22 En ese orden de ideas, en razón a que se observa que en la decisión cuestionada se aplicó integralmente el marco normativo y jurisprudencial, aunque aquella providencia fue adversa a los intereses de la tutelante, ello no presupone la existencia de un defecto en el fallo judicial.
Finalmente, esta Sala advierte que la vinculación del Juzgado 26 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, D.C. se dio en virtud de haber sido la autoridad judicial que tramitó en primera instancia de la actuación cuestionada, constituyéndose así en un tercero con interés en el asunto, por lo que su legitimación no está condicionada a que haya vulnerado o no los derechos de quien acude a la justicia constitucional, sino porque las resultas del mismo pueden ser de su incumbencia, por lo que no se la desvinculará del presente trámite.
IV. DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala considera que en el presente asunto el actor no acreditó la configuración del defecto fáctico, sustantivo o la violación directa de la constitución en el fallo atacado, por tal motivo, se negarán las pretensiones de la acción, conforme con las consideraciones aquí esbozadas. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA:
PRIMERO. NEGAR la desvinculación solicitada por Juzgado 26 Administrativo de Oralidad del Circuito de Bogotá, D.C., según lo esgrimido en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO. NEGAR el amparo solicitado por la señora Dora Patricia Prada Prada, por las razones expuestas en la motivación de esta providencia. Acción de tutela 11001-03-15-000-2024-03465-00 Demandante: Dora Patricia Prada Prada Demandada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca 23 TERCERO. NOTIFICAR este fallo a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991.
CUARTO. EJECUTORIADA esta providencia, como lo prevé el artículo 32 del Decreto ley 2591 de 1991, ENVIAR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha. (Firmado electrónicamente) JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR