1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A CONSEJERA PONENTE: MARÍA ADRIANA MARÍN Bogotá D.C., tres (3) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: ELSA BRIGGITTI VERA VILLAREAL Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN CUARTA, SUBSECCIÓN B, Y OTRO Referencia: SENTENCIA DE TUTELA DE PRIMERA INSTANCIA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – debe reunir los requisitos generales establecidos por la jurisprudencia constitucional, para que proceda su estudio de fondo RELEVANCIA CONSTITUCIONAL– no se cumple en este caso, dado que la accionante busca convertir la acción de tutela en instancia adicional del proceso ordinario al reiterar los argumentos debatidos ante los jueces naturales.

La Sala decide la acción de tutela instaurada por la señora Elsa Briggitti Vera Villareal contra el Juzgado 42 administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. I. A N T E C E D E N T E S 1. Demanda 1.1. Pretensiones El 1° de febrero de 20231, la señora Elsa Briggitti Vera Villareal, por medio de apoderado judicial, interpuso acción de tutela contra el Juzgado 42 administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de Justicia. Formuló las siguientes pretensiones: Primera: Tutelar los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y al acceso a la administración de justicia de Elsa Briggitti Vera Villarreal.

Segunda: Dejar sin efectos los siguientes fallos: 1. Sentencia de fecha 4 de agosto de 2022 emitida por el H. Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Cuarta - Subsección “B”. 1 Se advierte que, el 14 de febrero de 2023, el expediente ingresó al despacho de la magistrada ponente, para elaborar el proyecto de sentencia correspondiente.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 2 2. Sentencia de fecha 30 de junio de 2021 emitida por el Juzgado Cuarenta y Dos Administrativo de Bogotá. Tercera: Dejar sin efectos la Resolución No. 002 del 27 de diciembre de 2018, acto administrativo proferido por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, por medio de la cual no se accedió a las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago contenido en Resolución N° 001 del 23 de junio de 2016 proferido dentro del proceso coactivo No. 11001-0790-000-2014-00112- 00, adelantado contra Elsa Briggitti Vera Villarreal, por no haber sustentado en términos demanda de casación ante la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral.

Cuarta: Se pronuncie sobre todas circunstancias que su señoría considere necesarias para salvaguardar mis derechos fundamentales. 1.2. Hechos De la solicitud de tutela y del expediente se extraen los siguientes hechos jurídicamente relevantes: En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora Elsa Briggitti Vera Villareal demandó a la Nación–Rama Judicial– Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, con el fin de que se declarara la nulidad de la Resolución 2 del 27 de diciembre de 2018, «por medio de la cual no se accedió a las excepciones propuestas contra el mandamiento de pago contenido en Resolución N° 001 del 23 de junio de 2016 proferido dentro del proceso coactivo No. 11001-0790- 000- 2014-00112-00, adelantado contra [la demandante], por no haber sustentado en términos demanda de casación ante la Corte Suprema de Justicia Sala Laboral».

Mediante providencia del 30 de junio de 2021, el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá negó las pretensiones de la demanda, decisión que fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, en sentencia del 4 de agosto de 2022. 1.3. Fundamentos de la tutela Para la señora Vera Villareal, en las providencias del 30 de junio de 2021 y del 4 de agosto de 2022, los despachos demandados incurrieron en defecto sustantivo por aplicación indebida del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, toda vez que este fue declarado inexequible por la sentencia C-492 de 2016.

Asimismo, alegó el desconocimiento del precedente jurisprudencial establecido en la sentencia en mención, pues esta «llegó a la conclusión de que los abogados que sucesivamente fueron multados por no sustentar los recursos de casación que previamente habían interpuesto, argumentaron que el Código General del Proceso, al contemplar expresamente la figura del desistimiento tácito, había derogado Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 3 tácitamente el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, y que por ende, cuando no se sustenta el referido recurso en el plazo legal, se configura una modalidad de desistimiento tácito, cuyo efecto jurídico no es la imposición de la multa sino únicamente la declaratoria de desierta del dispositivo procesal, tal como ocurre en materia civil».

Finalmente, señaló que en los fallos demandados existió un error en la apreciación jurídica del acto sancionatorio emitido por la Corte Suprema de Justicia, por darle valor y trámite de providencia judicial a una decisión carácter sancionatorio que impuso una obligación de pagar, por lo que, a su juicio, se debía abrir un proceso administrativo aparte y no incluirlo en el procedimiento laboral, como una providencia judicial más. 2.

Trámite impartido e intervenciones 2.1. Mediante auto del 3 de febrero de 2023, se admitió la acción de tutela y se ordenó notificar a los magistrados que integran la Subsección B de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y al juez 42 administrativo de Bogotá, como parte demandada, y, en calidad de tercero con interés, al director ejecutivo de Administración Judicial.

Así mismo, se ordenó la notificación de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 2.2. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial señaló que las decisiones judiciales atacadas se emitieron de conformidad con la aplicación de las normas procesales y sustanciales vigentes, exigidas y aplicables al caso concreto, sin que se demostrara la configuración de un defecto o la vulneración de los derechos de la accionante, así como tampoco la configuración de un perjuicio irremediable para que proceda la acción de tutela, por lo que solicitó que se declarara su improcedencia. De igual forma alegó que no se cumplía con el requisito de la relevancia constitucional, pues se trata la solicitud de amparo de un tema que ya fue objeto de litigio ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo; y que las providencias fueron proferidas hace más de seis meses, razón por la cual tampoco se cumple el requisito de inmediatez. 2.3.

La Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rindió el informe respectivo en el que señaló que la sentencia del tribunal convalidó la existencia del título ejecutivo en contra de la actora y la condición de ejecutoria que lo habilita para ser cobrado por jurisdicción coactiva, sin que la providencia constituya un acto administrativo sancionatorio, como lo concibe la parte actora, sino una decisión jurisdiccional ejecutoriada de cuyo contenido se extrae una obligación Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 4 clara, expresa y exigible, tal como se le explicó en las providencias que hoy demanda vía acción de tutela.

Asimismo, adujo que se explicó que la sentencia C-492 de 2016 en la que se declaró inexequible el aparte del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 que contemplaba la multa a ella impuesta, no afecta la providencia judicial que constituye el título ejecutivo, comoquiera que en dicha sentencia la Corte Constitucional no especificó efectos retroactivos, por ende, ha de entenderse que se generan a futuro, lo que significa que la inexequibilidad de la norma solo podrá aplicarse a situaciones que, para la fecha en que se publicó la sentencia de constitucionalidad, no se encontraban consolidadas.

Bajo este contexto, manifestó que era claro el uso de la tutela como una tercera instancia judicial, cuando los derechos fundamentales que estima vulnerados le fueron garantizados durante el proceso, en el que le fueron ampliamente sustentadas las razones de la decisión, tanto en primera como en segunda instancia. 2.4. El Juzgado 42 Administrativo de Bogotá y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio.

II. CONSIDERACIONES 1. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela es un mecanismo judicial cuyo objeto es la protección de los derechos fundamentales amenazados o vulnerados por la acción u omisión de cualquier autoridad o por un particular, en el último caso, cuando así lo permita expresamente la ley.

La tutela procede cuando el interesado no dispone de otro medio de defensa, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En todo caso, el otro mecanismo de defensa debe ser idóneo para proteger el derecho fundamental vulnerado o amenazado, pues, de lo contrario, el juez de tutela deberá examinar si existe perjuicio irremediable y, de existir, concederá el amparo impetrado, siempre que esté acreditada la razón para conferir la tutela.

En principio, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación consideraba que la acción de tutela era improcedente contra las providencias judiciales; sin embargo, a partir del año 20122, aceptó su procedencia, conforme con 2 Sentencia del 31 de julio de 2012, expediente 2009-01328-01(IJ), M.P. María Elizabeth García González.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 5 las reglas que ha fijado la Corte Constitucional, esto es, cuando la misma viole flagrantemente algún derecho fundamental.

Con todo, la tutela no puede convertirse en la instancia adicional de los procesos judiciales, pues los principios de seguridad jurídica y de coherencia del ordenamiento jurídico no permiten la revisión permanente y a perpetuidad de las decisiones judiciales y, por tanto, no puede admitirse la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, sin mayores excepciones.

Para aceptar la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, entonces, el juez de tutela debe verificar el cumplimiento de los requisitos generales y específicos que fijó la Corte Constitucional, en la sentencia C-590 de 2005. Según la Corte, los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) que la accionante hubiera utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se hubiera interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional y (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela.

En relación con este último requisito general, cabe anotar que la Corte Constitucional, en sentencia SU-627 de 2015, estableció que la acción de tutela contra decisiones proferidas en sede de tutela procede en dos eventos excepcionales. El primero de ellos se presenta cuando la solicitud de amparo está dirigida contra actuaciones del proceso ocurridas antes de la sentencia, consistentes, por ejemplo, en la omisión del deber del juez de informar, notificar o vincular a terceros que podrían verse afectados con la decisión. El segundo, por su parte, acaece cuando con la acción de tutela se busca proteger un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

Una vez la acción de tutela supere el estudio de las causales anteriores, llamadas genéricas, el juez puede conceder la protección siempre que advierta la presencia de alguno de los siguientes defectos o vicios de fondo: (i) defecto sustantivo, (ii) defecto fáctico, (iii) defecto procedimental absoluto, (iv) defecto orgánico, (v) error inducido, (vi) decisión sin motivación, (vii) desconocimiento del precedente y (viii) violación directa de la Constitución. La Corte Constitucional describió tales causales, así: Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 6 a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. e. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. f. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. g. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. h. Violación directa de la Constitución. Conviene decir, además, que al demandante le corresponde identificar y sustentar la causal específica de procedibilidad y exponer las razones que sustentan la violación de los derechos fundamentales.

Para el efecto, no basta con manifestar inconformidad o desacuerdo con las decisiones tomadas por los jueces de instancia, sino que es necesario que el interesado demuestre que la providencia cuestionada ha incurrido en alguna de las causales específicas para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. De lo contrario, la tutela carecería de relevancia constitucional.

Justamente, las causales específicas que ha decantado la Corte Constitucional (y que han venido aplicando la mayoría de las autoridades judiciales) buscan que la tutela no se convierta en una instancia adicional para que las partes reabran discusiones que son propias de los procesos judiciales ordinarios o expongan los argumentos que dejaron de proponer oportunamente.

Por último, cabe anotar que, en recientes pronunciamientos, la Corte Constitucional ha restringido aún más la posibilidad de cuestionar, por vía de tutela, las providencias dictadas por la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. En ese sentido, la Corte señaló que, además del cumplimiento de los requisitos generales y la configuración de una de las causales específicas antes mencionados, Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 7 la acción de tutela contra providencias proferidas por los denominados órganos de cierre, «solo tiene cabida cuando una decisión riñe de manera abierta con la Constitución y es definitivamente incompatible con la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional al definir el alcance y límites de los derechos fundamentales o cuando ejerce el control abstracto de constitucionalidad, esto es, cuando se configura una anomalía de tal entidad que exige la imperiosa intervención del juez constitucional3». 2.

Problema jurídico Lo primero que la Sala deberá examinar es si la tutela cumple los requisitos generales de procedencia contra providencia judicial, especialmente el de relevancia constitucional. Solo en el evento de que se reúna esta exigencia, así como los demás requisitos generales, se analizará si las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos invocados y, si, en consecuencia, se vulneraron los derechos fundamentales de la demandante. 3.

Análisis de la Sala 3.1. Requisitos generales de procedibilidad 3.1.1. De la inmediatez: la tutela cumple con el requisito de inmediatez, toda vez que la sentencia con la que culminó el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho data del 4 de agosto de 2022 y fue notificada el 31 de agosto de 2022, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 2 de febrero de 2023 esto es, dentro de los seis meses siguientes a la notificación de la decisión cuestionada.

Este término resulta razonable. 3.1.2. Del agotamiento de los mecanismos de defensa judicial: la Sala estima que este requisito también está acreditado, por cuanto se agotaron los recursos disponibles en el proceso ordinario. 3.1.3. La providencia cuestionada no fue proferida en un proceso de tutela. 3.1.4. De la relevancia constitucional: la Sala considera necesario referirse sobre este requisito previo a verificar su cumplimiento.

En sentencia del 5 de agosto de 20144, la Sala Plena de esta Corporación señaló que el requisito de la relevancia constitucional tiene como finalidad (i) proteger la autonomía e independencia judicial y (ii) evitar que el juez de tutela se inmiscuya en 3 Ver, entre otras, las sentencias SU-917 de 2010 y SU-573 de 2017. 4 Expediente número: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 8 asuntos que le corresponde resolver a otras jurisdicciones. De ahí que, para determinar si una solicitud de amparo de tutela tiene o no relevancia constitucional, es necesario examinar dos elementos.

El primero de ellos consiste en que el actor cumpla su carga argumentativa, esto es, que justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales. Debe tenerse en cuenta que para ello «[n]o basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales».

El segundo hace referencia que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, toda vez que este valioso mecanismo de estirpe constitucional fue creado para proteger derechos fundamentales y no para que las partes de un proceso judicial ventilen sus discrepancias con las providencias que allí se dicten.

En resumen, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional no se agota al señalar los derechos fundamentales vulnerados y que se identifiquen los defectos contra la providencia. Se requiere que la solicitud de amparo contenga (i) una carga argumentativa mínima y (ii) que no se utilice este instrumento como tercera instancia o instancia adicional a las establecidas por el legislador.

La tesis que viene de exponerse se ajusta al precedente5 reiterado de la Corte Constitucional que, de manera consistente y consolidada, sostiene que la acción de tutela no puede convertirse en una instancia adicional a los procesos ordinarios, ni en el escenario para discutir aspectos de mera legalidad, de índole patrimonial o la interpretación propia de los jueces naturales.

De manera que este instrumento constitucional es inidóneo si lo pretendido es que el juez de tutela se adentre en juicios de corrección, de rectificación o de interpretación propios de cada especialidad. La tutela solo se justifica en aquellos eventos en los que exista una discusión de marcada importancia constitucional, circunstancia que no se satisface con el simple señalamiento de que se están afectando garantías iusfundamentales, sino porque, en efecto, afloran dudas razonables y razonadas de que se ha desbordado el alcance de un derecho fundamental. 5 Sobre este aspecto puede consultarse las sentencias SU-128 de 2021, T-131 de 2021, SU-103 de 2022 y SU- 215 de 2022.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 9  Análisis de la relevancia constitucional en el caso concreto En el caso bajo estudio, la señora Elsa Briggitti Vera Villareal solicita que se dejen sin efectos las sentencias del 30 de junio de 2021 y del 4 de agosto de 2022, dictadas, en su orden, por el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, pues, a su juicio, se incurrió en defecto sustantivo y desconocimiento del precedente por aplicación indebida del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, que había sido declarado inexequible por la Corte Constitucional en sentencia C-492 de 2016.

Asimismo, consideró que en los fallos demandados existió un error en la apreciación jurídica del acto sancionatorio emitido por la Corte Suprema de Justicia, por darle valor y trámite de providencia judicial a una decisión carácter sancionatorio que impuso una obligación de pagar, por lo que, en su criterio, se debía iniciar un proceso administrativo autónomo y no adelantarse dentro del proceso laboral, como otra providencia judicial.

La Sala advierte que la solicitud de amparo carece de relevancia constitucional, justamente porque se está ejerciendo para convertir este valioso mecanismo de protección de los derechos fundamentales en una instancia adicional del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Así, de la simple comparación entre las razones esgrimidas en la demanda y en el recurso de apelación interpuesto contra el fallo del 30 de junio de 2021, dictado por el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá, y los propuestos en el escrito de tutela, se evidencia que los defectos en que supuestamente incurrieron las autoridades judiciales accionadas fueron invocados para continuar con el debate jurídico que ya fue decidido en el proceso ordinario.

En el escenario que propone la parte actora, la Sala tendría que examinar nuevamente los argumentos expuestos, no solo en la demanda, sino también en el recurso de apelación interpuesto contra la decisión de primera instancia, que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesta por la señora Vera Villareal en contra de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

En efecto, observa la Sala que dos de los cargos de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, se sustentan en el hecho de que mediante sentencia C-492 de 2016 se declaró la inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, por lo que no le es aplicable dicha disposición a su caso particular, al haberse Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 10 configurado el decaimiento del acto administrativo que opera como título ejecutivo, como fuente de la obligación pecuniaria sancionatoria objeto de cobro.

Asimismo, alegó que la naturaleza de una multa es de orden público, pero no una providencia judicial, por lo que su eficacia estaba condicionada a la notificación que, al no hacerlo debidamente, no es exigible la obligación. Además, en el recurso de apelación insistió en el decaimiento del acto administrativo que constituye el título base del cobro, por haber desaparecido sus fundamentos de derecho con ocasión de la sentencia de constitucionalidad C-492 de 2016.

También reclamó que el auto en el que se fundamenta el proceso de cobro coactivo no es una decisión judicial, por el contrario, es un acto administrativo proferido por una autoridad judicial y, en consecuencia, como acto administrativo de imposición de una sanción, su eficacia está condicionada a la notificación personal por ser de contenido particular, por lo que, al no obrar en el expediente prueba alguna que acreditara su notificación personal, se tornaba ineficaz y no era posible continuar su ejecución. Con fundamento en lo anterior, la Sección Cuarta, Subsección B, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 4 de agosto de 2022, resolvió lo siguiente:

3.1. FACULTAD DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS PARA ADELANTAR EL PROCESO ADMINISTRATIVO DE COBRO COACTIVO El artículo 112 de la Ley 6a de 1992, “Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones”, dispuso que las entidades públicas del orden nacional tienen jurisdicción coactiva para hacer efectivos los créditos a su favor.

De igual forma, el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006, “Por la cual se dictan normas para la normalización de la cartera pública y se dictan otras disposiciones”, consagró la facultad de cobro coactivo para las entidades públicas […]. Según se extrae del canon transcrito, las entidades públicas que ejerzan actividades y funciones administrativas o la prestación de servicios del Estado, podrán hacer efectivas las obligaciones exigibles a su favor a través del procedimiento administrativo de cobro coactivo previsto en el Estatuto Tributario.

A su vez, la Ley 1437 de 2011, por la cual se expidió el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en su artículo 98, ratificó la potestad de que gozan las entidades públicas para efectuar directamente el cobro coactivo de las acreencias a su favor que se encuentren por documentos que presten mérito ejecutivo, siempre que en ellos conste una obligación clara, expresa y exigible, […].

En virtud de esta norma, las entidades públicas con jurisdicción coactiva, como el Consejo Superior de la Judicatura, podrán adelantar el proceso de cobro Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 11 coactivo para perseguir el pago de una obligación a su favor, contenida en una decisión jurisdiccional debidamente ejecutoriada.

La ejecutoria consiste en una característica de los efectos jurídicos de las providencias judiciales que se reconocen por la imperatividad y obligatoriedad, cuando frente a dichas determinaciones: (i) No procede recurso alguno, o (ii) se omite su interposición dentro del término legal previsto, o (iii) una vez interpuestos se hayan decidido; o (iv) cuando su titular renuncia expresamente a ellos […].

En concordancia con lo anterior, la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura expidió el Acuerdo PSAA07-3927 de 2007, modificado por el Acuerdo PSAA10-6979 de 2010, a través del cual se adoptó el Reglamento Interno para el recaudo de cartera a favor de la Nación - Consejo Superior de la Judicatura, que en lo relativo a las normas aplicables para adelantar el procedimiento administrativo de cobro coactivo, dispuso lo siguiente:

ARTÍCULO SEGUNDO. - El cobro coactivo que adelantan las Direcciones Ejecutiva y Seccionales del Administración Judicial, en virtud de la facultad conferida por el Artículo 136 de la Ley 6ª de 1992 y según lo dispuesto por el Acuerdo 875 de 2000, se regirá, de conformidad con lo ordenado por el Artículo 5º de la Ley 1066 de 2006 por el procedimiento establecido en el Título VIII del Estatuto Tributario.

Por tanto, tratándose de créditos a favor del Consejo Superior de la Judicatura, entidad revestida de la facultad de cobro coactivo, para efectos del ejercicio de esa atribución, el procedimiento adelantado para obtener su recaudo debe realizarse atendiendo a las reglas previstas en el Título VIII del Estatuto Tributario Nacional. Bajo esa directriz se tiene que el artículo 831 del ET, señala que contra el mandamiento de pago la parte ejecutada podrá proponer las siguientes excepciones: 1.

El pago efectivo. 2. La existencia de acuerdo de pago. 3. La de falta de ejecutoria del título. 4. La pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional del acto administrativo, hecha por autoridad competente. 5. La interposición de demandas de restablecimiento del derecho o de proceso de revisión de impuestos, ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 6.

La prescripción de la acción de cobro, y 7. La falta de título ejecutivo o incompetencia del funcionario que lo profirió. Dentro de esas excepciones se halla la falta de ejecutoria del título, en cuyo caso, el ejecutado puede cuestionar la falta de notificación del acto administrativo o decisión jurisdiccional que sirve de sustento al cobro, pues para que el título tenga vocación de ejecutoria y sea exigible, debe producir efectos jurídicos, lo cual sólo ocurre cuando se da a conocer al interesado mediante las formas de notificación previstas en la Ley.

Asimismo, se contempla la excepción de pérdida de ejecutoria del título por revocación o suspensión provisional, que opera únicamente respecto de actos administrativos cuando, por ejemplo, desaparecen del ordenamiento jurídico por efecto de una sentencia de inexequibilidad o de nulidad, las disposiciones legales o reglamentarias sobre las cuales se fundamenta la decisión contenida en el acto, fenómeno conocido como el decaimiento del acto administrativo, o por acaecer alguna de las casuales previstas en el artículo 66 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

4. ANÁLISIS DE LA SALA En la apelación que se decide en esta sentencia, la parte actora alegó que el Auto 094 del 22 de enero de 2014, que sirvió de fundamento al cobro coactivo, Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 12 constituye en realidad un acto administrativo de imposición de una sanción, por lo que su eficacia estaba condicionada a la notificación personal por ser de contenido particular.

Así, consideró que el auto en cuestión no posee carácter ejecutorio al no obrar en el expediente prueba alguna que acredite su notificación personal, por tal motivo, se torna ineficaz y no es posible continuar su ejecución. Sobre este punto, se trae al caso el artículo 829 del E.T., que prescribe cuándo se entienden ejecutoriados los documentos constitutivos del título ejecutivo, condición que se cumple siempre que las decisiones de la Administración se den a conocer a los directos interesados a través del medio y condiciones de fondo y forma previstas en la ley para el efecto, esto es la notificación, cuya finalidad no es otra que ponerla en conocimiento de aquellos para que puedan ejercer su derecho de defensa e interponer los recursos procedentes.

En esa medida, si no se notifica al interesado en la forma, oportunidad y con las demás condiciones previstas en la ley, la decisión no produce efecto jurídico alguno y por lo tanto no puede quedar ejecutoriada, careciendo entonces de un requisito sine qua non para constituir el título que sustente un procedimiento administrativo de cobro coactivo.

En el caso in examine, se halla demostrado que la obligación cuya ejecución pretende hacer efectiva la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura es la contenida en el auto 094 del 22 de enero de 2014, por medio del cual la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia impuso multa de 10 SMLMV a la abogada Elsa Briggitti Vera Villareal, por no haber presentado el recurso de casación dentro del término que le fue concedido al interior del proceso ordinario laboral en el cual fungía como apoderada del señor Diógenes Suarez Acela.

Está acreditado también que la providencia en mención fue notificada mediante estado el 23 de enero de 2014, de conformidad con lo establecido en el artículo 41 del Código Procesal Laboral y de Seguridad Social, y cobró ejecutoria el 28 de enero del mismo año, según la constancia expedida por la Secretaría de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia. En esas circunstancias, el argumento en el cual se sustenta la demandante para invocar la excepción de falta de ejecutoria del título por no habérsele notificado de forma personal, carece de sustento jurídico, teniendo en cuenta que el auto por medio del cual se le impuso la sanción, con fundamento el inciso 3° del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, corresponde a un acto jurisdiccional emitido por una autoridad judicial, en el curso de un proceso ordinario laboral, que se distingue de un acto administrativo, entre otras cosas, por la forma como se comunica, concretamente, a través de los mecanismos previstos por el legislador para poner a las partes al tanto de las decisiones judiciales, los cuales pueden ser, según el artículo 41 del Código Procesal Laboral y de Seguridad Social, personalmente, por estado, por estrados, por edicto o por conducta concluyente, con la especificidad de que solo el que da inicio al respectivo trámite, es el que ha de surtirse personalmente, pues los emitidos con posterioridad se comunican por estrados, para el caso de las providencias que se dicten en las audiencias, o mediante estados los autos que se profieran por fuera de estas, y por edicto las sentencias.

Por consiguiente, la notificación del auto en cuestión, realizada por estado el 23 de enero de 2014, atendió lo establecido en la norma procesal aplicable al juicio laboral en el que la demandante actuó como apoderada, regulación en la cual no se previó la notificación personal para este tipo de providencias, pues, se insiste, no se trata de un acto administrativo sancionatorio como erróneamente lo concibe la apelante, sino de un acto jurisdiccional proferido por un juez de la República para sancionar el comportamiento de un apoderado surtido dentro del trámite de un recurso, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010.

En ese contexto, la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo por indebida notificación no está llamada a prosperar, lo que permite afirmar que el título para exigir el pago de la sanción pecuniaria a cargo de la demandante y Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 13 favor del Consejo Superior de la Judicatura, lo constituye una decisión jurisdiccional ejecutoriada que presta mérito ejecutivo para su cobro coactivo, al tenor de lo dispuesto en el artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, aplicable al caso por tratarse de una obligación carente de contenido tributario.

Descartada entonces la inexistencia del título ejecutivo y la falta de ejecutoria del mismo, con base en las consideraciones expuestas, es necesario verificar ahora si procede la excepción de pérdida de ejecutoriedad del título por desaparecer sus fundamentos de derecho […]. Con miras a resolver el cargo de la referencia, la Sala inicia por precisar que la multa impuesta a la demandante en el auto que constituye el título ejecutivo del procedimiento de cobro coactivo, tuvo como fundamento el inciso 3° del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, cuyo aparte referido a la multa de 5 a 10 smlmv fue declarado inexequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-492 del 14 de septiembre de 2016.

En virtud de esa sentencia, la demandante sostiene que la excepción de pérdida de ejecutoriedad del título debió declararse probada, por considerar que al ser inexequible la fuente legal de la obligación pecuniaria objeto de cobro, la entidad demandada no podía continuar con su ejecución por la vía coactiva. La Sala no comparte esta interpretación, como se expuso en precedencia, el auto 094 del 22 de enero de 2014, por medio del cual la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia impuso multa de 10 SMLMV a la abogada Elsa Briggitti Vera Villareal, corresponde a una decisión jurisdiccional, adoptada por la autoridad competente en el curso de un proceso judicial, lo cual difiere completamente de una actuación administrativa de la que emanan los actos expedidos por las entidades públicas u otros órganos cuando ejercen funciones administrativas.

Por ello, no procede respecto de dicho auto la pérdida de ejecutoriedad de que trata el artículo 91 del CPACA en su numeral 2°, en tanto dicha figura solo está concebida para actos administrativos en firme, que dejan de ser obligatorios y por tanto no pueden ser ejecutados, porque las disposiciones legales o reglamentarias sobre las cuales se fundamenta su expedición desaparecen del ordenamiento jurídico, por efecto de una sentencia de inexequibilidad o porque fueron anulados por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

En esa medida, el fenómeno del decaimiento del acto administrativo por desaparecer sus fundamentos de hecho o de derecho, a que hace referencia la demandante, no fue previsto por el legislador para las sentencias o providencias ejecutoriadas dictadas por los jueces de la república, pues respecto de estas decisiones de naturaleza jurisdiccional, rigen las reglas procedimentales propias de cada juicio, en virtud de las cuales la parte o interviniente en el proceso judicial puede interrumpir su ejecutoria y obtener su revocación a través de los medios de impugnación ordinarios o extraordinarios señalados expresamente en la legislación. Así las cosas, la Sala concluye que el auto proferido el 22 de enero de 2014, por la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia, devino del ejercicio de su función judicial, por lo tanto, su naturaleza no puede asimilarse a la de un acto administrativo, precisamente, porque fue emitido dentro del trámite de un proceso judicial.

En consecuencia, no procede la pérdida de fuerza ejecutoria alegada por la parte demandante, máxime teniendo en cuenta que el auto en mención fue proferido con anterioridad a la declaratoria de inexequibilidad de la norma que le sirvió de fundamento para imponer la sanción objeto del cobro coactivo […]. No obstante, la Sala precisa que por regla general y salvo que se indique expresamente algo diferente en el fallo, la declaratoria de inexequibilidad de una disposición tiene efectos hacía futuro (ex nunc), según lo dispuesto en el artículo 45 de la Ley 270 de 19967.

De manera que, cuando la Corte declara la inconstitucionalidad de una norma sin retrotraer los efectos de su determinación, convalida de contera las situaciones jurídicas consolidadas a su amparo entre el Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 14 instante en el que entró en vigencia y la fecha de la sentencia, pues las actuaciones adelantadas en ese lapso, se reputan como legítimas por haber sido ejecutadas en consonancia con el derecho positivo vigente.

Por tanto, para el caso concreto, la sentencia C-492 de 2016, que declaró inexequible el aparte del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, no afecta la providencia de la Sala de Casación Laboral de la Corte Suprema de Justicia que impuso la sanción a la demandante y que constituye el título ejecutivo en el proceso de cobro coactivo, pues dicha sentencia fue emitida con posterioridad a la determinación de la sanción. Además, porque la Corte Constitucional no especificó efectos retroactivos, por ende, ha de entenderse que se generan a futuro, lo que significa que la inexequibilidad de la norma solo podrá aplicarse a situaciones que para la fecha en que se publicó la sentencia de constitucionalidad (14 septiembre 2016) no se encontraban consolidadas.

Visto lo anterior, no cabe duda de que la presente solicitud de amparo busca revivir la discusión planteada y decidida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho. Obsérvese que las inconformidades planteadas por la parte actora en la tutela, son iguales a las propuestos ante los jueces de primera y segunda instancia en el proceso ordinario, los cuales resolvieron, razonablemente, que, contrario a las consideraciones de la accionante, el título para exigir el pago de la sanción pecuniaria lo constituía una decisión jurisdiccional debidamente notificada y ejecutoriada, esto es, el auto 094 del 22 de enero de 2014, proferido por una autoridad judicial en el curso de un proceso laboral; por ende, su cobro era viable por la vía de la jurisdicción coactiva en virtud de las facultades otorgadas por el artículo 112 de la Ley 6ª de 1992, en concordancia con el artículo 5° de la Ley 1066 de 2006 y el 98 de la Ley 1437 de 2011, este último que, expresamente, establece que presta mérito ejecutivo a favor del Estado, entre otros, «las sentencias y demás decisiones jurisdiccionales ejecutoriadas que impongan a favor del tesoro nacional, o de las entidades públicas a las que alude el parágrafo del artículo 104, la obligación de pagar una suma líquida de dinero».

Tal como le explicó el Tribunal en la providencia atacada, el título ejecutivo como fuente de una obligación pecuniaria a favor del Estado, no solo tiene que ser un acto administrativo, sino que también pueden serlo las decisiones judiciales, como en el caso particular de la señora Vera Villareal, a quien se le notificó en debida forma el auto 094 del 22 de enero de 2014, por medio del cual se declaró desierto el recurso extraordinario de casación formulado por la hoy accionante, en calidad de apoderada del señor Diógenes Suárez, al interior de un proceso ordinario laboral y le impuso una multa, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 49 de la Ley 1395 de 2010, concluyendo así que no existía ningún error de apreciación jurídica del acto sancionatorio emitido por la Corte Suprema de Justicia. Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 15 Asimismo, observa la Sala que, en la providencia del 4 de agosto de 2022, el tribunal accionado explicó ampliamente que, al haberse proferido la decisión judicial sancionatoria con anterioridad a la sentencia C- 492 de 2016, no le eran aplicables sus disposiciones a la accionante, pues la mencionada providencia de constitucionalidad no especificó efectos retroactivos.

En este mismo sentido, en un caso similar, la Corte Suprema de Justicia6, expresó lo siguiente: Ahora, en lo que respecta al segundo argumento que expuso el memorialista, referido a la exoneración de la multa con fundamento en la declaratoria de inexequibilidad del artículo 49 de la Ley 1395 de 2010 que la consagraba, para esta Sala tampoco es atendible, en tanto el proveído en el que se impuso la sanción a aquel, quedó ejecutoriado el 12 de abril de 2016 (f.°18), esto es, antes de la aplicabilidad de la sentencia C492-2016 de 14 de septiembre de ese mismo año proferida por la Corte Constitucional.

En ese sentido, la observancia de tal disposición resulta obligatoria, pues los fallos de constitucionalidad no tienen efectos retroactivos, conforme lo previsto en el artículo 45 de la Ley 270 de 1996, el cual establece que «las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario».

A juicio de la Sala, esos argumentos son razonables y no merecen reproche alguno desde el punto de vista constitucional, el hecho de que la parte actora no los comparta, no habilita al juez de tutela para volver a estudiar un asunto que ya fue decidido razonablemente por el Juzgado 42 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B. La Sala reitera que la tutela no puede convertirse en el único y el preferido medio de la parte que pierde el pleito u obtiene una decisión contraria a sus intereses.

Las diferencias con el juez, respecto de la forma en que decide el conflicto jurídico, son cuestiones propias del proceso ordinario, que es el escenario ideal para zanjarlas. Pretender que la acción de tutela se convierta en la instancia adicional de todos los procesos judiciales no solo le resta vigor a la acción, sino que termina por desconocer los principios de autonomía judicial y del juez natural7.

Conviene precisar que el ejercicio hermenéutico que realiza el juez natural en la decisión judicial forma parte de su autonomía e independencia, ámbito que debe ser respetado por el juez de tutela cuando no observa la vulneración de los derechos constitucionales fundamentales que haga necesaria su intervención. 6 Corte Suprema de Justicia, auto del 6 de marzo de 2019, radicado AL815-2019, M.P. Clara Cecilia Dueñas Quevedo. 7 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 25 de febrero de 2016, expediente No. 2016-03419-00.

Radicación número: 11001-03-15-000-2023-00476-00 Actor: Elsa Briggitti Vera Villareal Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, y otro Referencia: sentencia de tutela de primera instancia 16 Ahora, con respecto a la pretensión de la parte actora en la que solicitó que se dejara sin efectos la Resolución 002 del 27 de diciembre de 2018, proferida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura, precisa la Sala que justamente ese fue uno de los asuntos planteados y decididos en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo que la tutela, no puede ser vista como un mecanismo alternativo o paralelo para provocar una discusión sobre la legalidad de un acto administrativo que ya fue sometido al escrutinio de la autoridad judicial competente.

Por todo lo anterior, se declarará improcedente la acción de la referencia, por incumplimiento del requisito de la relevancia constitucional. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO. Declarar improcedente la solicitud de amparo presentada por la señora Elsa Briggitti Vera Villareal, por lo razonado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO. Notifíquese a las partes y a los interesados por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. Si no se impugna, por Secretaría General, envíese el expediente de tutela a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Firmado electrónicamente JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Esta providencia fue discutida en sala de la fecha del encabezado y firmada electrónicamente mediante el aplicativo SAMAI. La autenticidad e integridad de su contenido pueden ser validadas escaneando el código QR que aparece a la derecha o dirigiéndose el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.a spx