Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D. C., veintidós (22) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Demandante: Eduardo González Montoya Demandado: Nación, Ministerio de Justicia y del Derecho Tema: Resuelve recurso de apelación contra auto que rechazó la demanda por caducidad.
AUTO DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 20 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó la demanda al considerar que operó el fenómeno de la caducidad.
ANTECEDENTES Pretensiones El señor Eduardo González Montoya, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, instauró demanda1, en contra de la Nación, Ministerio de Justicia y el Derecho, con el fin de que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Decreto 2155 de 20 de diciembre de 2017, por medio del cual se efectuó el nombramiento de la señora Ruby Astrid Duarte Robayo en el cargo de notaria 66 del Circuito Notarial del Bogotá. - Decreto 267 de 14 de febrero de 2017, por el cual se retiró del servicio al señor Eduardo González Montoya por haber alcanzado la edad de retiro forzoso. - Oficio OFI17-0004430-OAJ1500 de 21 de febrero de 2017, que negó la aplicación de la Ley 1826 de 2016 al caso del señor Eduardo González Montoya. 1 Folios 127 a 157 del c. ppal.
Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co - Oficio OFI17-0007827-OAJ-1500 de 22 de marzo de 201, por el cual se confirmó la decisión citada en el ítem anterior. - Resolución 0354 de 17 de mayo de 2017, por medio de la cual se dio cumplimiento a un fallo de tutela y se resolvió el recurso de reposición contra el Decreto 267 de 14 de febrero de 2017. - Decreto 1750 de 27 de octubre de 2017, mediante el cual se nombró al señor Carlos Abed Toro Ortiz en el cargo de notario 17 del Circuito Notarial de Bogotá, que derivó en el retiro definitivo del señor Eduardo González Montoya, quien ocupaba dicho cargo. - Acta de posesión 0005 del señor Carlos Abed Toro Ortiz en el cargo de notario 17 del Circuito Notarial de Bogotá, emitida por el Ministerio de Justicia y del Derecho el 28 de noviembre de 2017.
A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene al Ministerio de Justicia y del Derecho a: i) reintegrar al señor Eduardo González Montoya al cargo de notario 17 del círculo notarial de Bogotá o en otro similar o equivalente, y ii) pagar todos los emolumentos dejados de percibir en su actividad laboral, desde el momento que se efectuó el retiro hasta el reintegro, por concepto de lucro cesante.
PROVIDENCIA IMPUGNADA2 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, a través de auto del 20 de agosto de 2021, rechazó la demanda por cuanto estimó que había operado el fenómeno de caducidad, puesto que la oportunidad para incoar el medio de control se venció el 18 de septiembre de 2017 y la demanda fue presentada el 25 de julio de 2018.
En dicha providencia, explicó: Que la caducidad del medio de control debe contabilizarse a partir de la notificación de la Resolución 354 de 17 de mayo de 2017, que confirmó el Decreto 267 de 14 de febrero de 2017. Que, respecto a los Decretos 1750 de 27 de octubre de 2017 y 2155 de 20 de diciembre de 2017 también operó la caducidad, pues el término para demandar la nulidad de dichos actos venció el 23 de abril de 2018.
Que la solicitud de conciliación extrajudicial se presentó el 31 de mayo de 2018, es decir, una vez configurada la caducidad. 2 Folios 161 y 162 del c. ppal. Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co RECURSO DE APELACIÓN3 La parte demandante, interpuso recurso de apelación en el que indicó que el medio de control fue impetrado de manera oportuna.
Que la jurisprudencia del Consejo de Estado4 ha establecido que cuando el funcionario es separado del servicio, la caducidad no se contabiliza a partir de la notificación del acto administrativo que así lo dispuso, sino de su ejecución, es decir, cuando se produce el retiro efectivo del servicio. Que, en caso de duda sobre la oportunidad para presentar la demanda, el Tribunal debía acoger la interpretación que le resultara más favorable al trabajador, de conformidad con los preceptos constitucionales.
CONSIDERACIONES El Despacho deberá determinar si operó el fenómeno jurídico de la caducidad y por ello hay lugar a rechazar la demanda. Caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho laboral La caducidad ha sido considerada como un instrumento a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados, en desarrollo del principio de la seguridad jurídica, bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal para la reclamación judicial de los derechos.
Por consiguiente, esta figura no debe considerarse en forma alguna como una violación o desconocimiento de la garantía constitucional del libre acceso a la administración de justicia. Así mismo, esta Sección indicó lo siguiente: «[ ] la caducidad comporta el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, y constituye un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado.
El acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones puedan ser ventiladas en vía judicial […]»5.
Al respecto, la Corte Constitucional se ha referido sobre la materia de la siguiente forma: 3 Índice 13 de SAMAI del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, radicado 25000234200020180164700. 4 Citó las sentencias del 3 de septiembre de 1996, radicado: S-636, demandante: Hernán Vega Vargas; del 17 de agosto del 2000, radicado: 0334-1666/2000, demandante Raúl Chávez León; del 4 de mayo de 2016, radicado: 41001-23-33-000-2013-00022-01(1875-13), Actor: Jairo Lima Vargas y 25 de febrero de 2016, radicado: 11001-03- 25-000- 2012-00386- 00, radicado: 1493-2012, demandante: Rafael Eberto Rivas Castañeda 5 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 8 de mayo de 2014, radicado: 08001-23- 31-000-2012-02445-01(2725-12).
Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «La ley establece un término para el ejercicio de las acciones contencioso administrativas (artículo 136 del CCA), de manera que al no promoverse la acción dentro del mismo, se produce la caducidad.
Ello surge a causa de la inactividad de los interesados para obtener por los medios judiciales requeridos la defensa y el reconocimiento de los daños antijurídicos imputables al Estado. Dichos plazos constituyen entonces, una garantía para la seguridad jurídica y el interés general. Y es que la caducidad representa el límite dentro del cual el ciudadano debe reclamar del Estado determinado derecho; por ende, la actitud negligente de quien estuvo legitimado en la causa no puede ser objeto de protección, pues es un hecho cierto que quien, dentro de las oportunidades procesales fijadas por la ley ejerce sus derechos, no se verá expuesto a perderlos por la ocurrencia del fenómeno indicado»6.
La Ley 1437 de 2011 dispuso que la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
Al respecto, conviene precisar que el término de la caducidad se suspende, por una sola vez, con la presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial en derecho, según el artículo 21 de la Ley 640 de 2001 y el artículo 3.° del Decreto 1716 del 14 de mayo de 20097. Ahora bien, para el caso del medio de control de nulidad y restablecimiento contra actos administrativos que implican el retiro del servicio, el momento de la desvinculación resulta ser de trascendental importancia, teniendo en cuenta que marca el límite temporal de terminación de la vinculación laboral con la entidad y, bajo ese entendido, es allí donde se materializa para el interesado la lesión a su derecho subjetivo.
Al respecto, esta Corporación ha precisado8: «Ahora bien, teniendo en cuenta que mediante la resolución acusada se retiró del servicio al actor, se precisa que según lo ha reiterado esta Sala, “tratándose de actos de retiro del servicio, el interés para obrar del demandante nace a partir del día siguiente en que tenga lugar la desvinculación, es decir, desde la ejecución del acto respectivo y no desde su notificación9.» (negrita fuera de texto).
Así las cosas, para garantizar el derecho al acceso a la administración de justicia, el punto de partida para contar la caducidad cuando se demanda el acto que declara la insubsistencia de un nombramiento, es a partir del día siguiente a aquel en que se hace efectiva la desvinculación. 6 Corte Constitucional, sentencia C-574 de 1998. 7 La Ley 2220 de 2023, «por medio de la cual se expide el estatuto de conciliación y se dictan otras disposiciones», no aplica para el presente asunto, dado que el recurso fue interpuesto en el año 2021. 8 Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Segunda Subsección B, 4 de mayo de 2016, radicado: 41001-23-33-000 2013-00022-01(1875-13), actor: Jairo Lima Vargas. 9 Cita propia del texto transcrito.
Auto de 6 de agosto de 2008, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. M.P. Gerardo Arenas Monsalve. Referencia No. 08001-23-31-000-2007-00886-01(1389-08). Actor: Jaime Bejarano Caquimbo. Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Caso bajo estudio Teniendo en cuenta el análisis anterior y para definir la fecha a partir de la cual debe contabilizarse el término de caducidad en el caso concreto, se hará relación a algunos de los elementos probatorios que hasta el momento reposan en el expediente: - Decreto 2155 de 20 de diciembre de 2017, por medio del cual se efectuó el nombramiento de un notario en propiedad, que designó a Ruby Astrid Duarte Robayo como notaria 66 del Circuito Notarial del Bogotá (folios 3 y 4 del c. ppal).
Decreto 267 de 14 de febrero de 2017, por el cual se ordenó el retiro del servicio al señor Eduardo González Montoya en los siguientes términos (folio 5 del c. ppal): «Artículo 1°. Retiro del servicio: Retírase del servicio al señor Eduardo González Montoya […], quien se encuentra desempeñando el cargo de notario diecisiete (17) en propiedad del Círculo Notarial de Bogotá, por cumplimiento de la edad de retiro forzoso.
Parágrafo: El señor Eduardo González Montoya no podrá separarse del desempeño de sus funciones mientras no se haya hecho cargo de ellas quien deba remplazarlo» (negrita del Despacho). - Certificado laboral expedido por la directora de Administración Notarial de la Superintendencia de Notariado y Registro, en el que consta que el señor Eduardo González Montoya ocupó el cargo de notario 17 del Circuito Notarial de Bogotá hasta el 14 de febrero de 2018 (folio 121 del c. ppal). - Constancia de conciliación extrajudicial fallida emitida el 17 de julio de 2018 por la Procuraduría 50 Judicial II Para Asuntos Administrativos, en la que se observa que la solicitud fue elevada ante el 31 de mayo de 2018 (folio 126 del c. ppal).
De acuerdo con las consideraciones atrás expuestas, se tiene lo siguiente. El retiro del servicio del demandante ocurrió el 14 de febrero de 2018, por lo que término de caducidad inició el día 15 de los mismos mes y año, es decir que el plazo máximo que tenía para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, en principio, era el 15 de junio de dicha anualidad.
No obstante, el señor Eduardo González Montoya presentó solicitud de conciliación extrajudicial el 31 de mayo de 2018 por la Procuraduría 50 Judicial II Para Asuntos Administrativos y la constancia de conciliación fallida se expidió el 17 de julio del mencionado año. En ese orden, el término de caducidad del medio de control de la referencia inició el 15 de febrero de 2018, y quedó suspendido durante el periodo comprendido entre el 31 de mayo y el 17 de julio de esa anualidad, en razón al trámite de la conciliación Radicación: 25000234200020180164701 (4889-2023) Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co extrajudicial.
Así las cosas, se tiene que para el 31 de mayo de 2018 habían transcurrido 3 meses y 16 días del plazo de caducidad, es decir que el 17 de julio del mismo año, cuando aquel se reanudó, restaban 14 días, por lo que es plausible concluir que el término aludido feneció el día 8 de agosto de 201810. Por esta razón, al haberse radicado la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho el 25 de julio de 2018, esta se tiene por oportuna.
En conclusión: La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Eduardo González Montoya fue presentada dentro de la oportunidad legal que prescribe el literal d) del numeral 2.º del artículo 164 del CPACA, razón por la cual, no debió ser rechazada por caducidad. Decisión en segunda instancia Por las razones expuestas en esta instancia, se revocará el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, el 20 de agosto de 2021, que rechazó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentado por el señor Eduardo González Montoya.
En su lugar, la primera instancia continuará con el estudio de los demás presupuestos correspondientes para proceder o no, a la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, se, RESUELVE Primero: Revocar el auto proferido el 20 de agosto de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, que rechazó la demanda presentada por el señor Eduardo González Montoya, al considerar que había operado la caducidad.
Segundo: Realizar las anotaciones correspondientes y ejecutoriado este auto, devolver el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente 10 Es de anotarse que los días 20 de julio y 7 de agosto de 2018 fueron festivos.