Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D. C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-2017) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Demandado: Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores Temas: Contrato estatal de prestación de servicios, relación laboral subyacente o encubierta, solución de continuidad SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes, quienes actúan por intermedio de apoderado, contra la sentencia proferida el 24 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda i.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo (CPACA), la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo, por intermedio de apoderado, formuló demanda ante la jurisdicción de lo contencioso- 2 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo administrativo, en orden a que se declare la nulidad del Oficio CJ 51/203 del 10 de enero del 2013, expedido por el director general de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, por medio del cual se negó el reconocimiento de los derechos prestacionales y de seguridad social reclamados.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó i) declarar que entre ella y la referida unidad existió una relación laboral producto de la subordinación a que fue sujeta en la ejecución de las órdenes y contratos de prestación de servicios suscritos desde el 2 de diciembre de 2005 y que de manera injusta, ilegal y arbitraria dio por finalizado el vínculo laboral el 1º de junio de 2011; ii) condenar a la demandada a reconocer y pagar el valor de la diferencia del salario adeudado entre el mayor valor pagado por la misma labor a otros profesionales del derecho y el cancelado a ella como contratista y las prestaciones debidamente indexadas por el tiempo laborado, tales como cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, vacaciones y demás derechos laborales no sufragados; iii) cancelar el valor de los aportes que debió realizar al régimen de seguridad social en salud, pensión y riesgos laborales; iv) pagar las sumas deducidas por concepto de retención en la fuente y los costos generados como publicaciones y pólizas; v) reconocer una indemnización por mora en el pago de las prestaciones sociales; vi) condenar en costas a la demandada; y vii) dar cumplimiento al fallo en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) El 2 de diciembre de 2005, la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo se vinculó a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores a través de orden de prestación de servicios para desempeñar funciones de asesoría jurídica en los procesos correspondientes a las investigaciones disciplinarias adelantadas por la entidad. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo ii) La vinculación se prorrogó a través de contratos de prestación de servicios hasta el 1º de junio de 2011, por lo que continuó ejerciendo las referidas funciones. iii) Durante la ejecución de los contratos de prestación de servicios asumió el pago de la seguridad social en salud y pensión y los riesgos laborales en un 100%. iv) Los referidos contratos encubrieron una verdadera relación laboral, puesto que la prestación personal del servicio fue objeto de subordinación, ya que debía cumplir los horarios impuestos para la atención directa de los usuarios y recibir órdenes y directrices de sus superiores. v) El 19 de diciembre de 2012, mediante derecho de petición solicitó a la junta el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que hubiera lugar por el tiempo «laborado» entre el 2 de diciembre de 2005 y el 1º de junio de 2011. vi) El 10 de enero de 2012, la Junta Central de Contadores dio respuesta nugatoria frente a las prestaciones solicitadas con el argumento de que la vinculación se dio como contratista y no como empleada de la institución. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 25 y 53 de la Constitución Política; 23 del Código Sustantivo del Trabajo; y 32 de la Ley 80 de 1993. Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso los argumentos que se resumen a continuación: i) La conducta desplegada por la Junta Central de Contadores fue orientada a 4 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo sustraerse de la obligación legal de índole laboral respecto a la demandante, quien fuera su trabajadora dependiente y subordinada, contratada para realizar las labores de asesoría jurídica y sustanciación de expedientes disciplinarios que requerían su permanencia en el sitio de trabajo en el horario determinado por su jefe inmediato. ii) La cantidad sucesiva de contratos de prestación de servicios hizo que la relación laboral que sostuvieron fuera permanente, así como la remuneración percibida de forma mensual. iii) La señora Tarazona Trujillo no podía realizar su labor sin que mediara una completa subordinación y dependencia, puesto que recibía órdenes por parte de sus superiores con respecto a la ejecución del objeto del contrato, asimismo debía cumplir el horario determinado, lo que permite ver que se le exigía el cumplimiento de órdenes en cualquier tiempo. 1.2.

Contestación de la demanda Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores El apoderado de la parte demandada se opuso a las pretensiones de la demanda1 y expuso las siguientes razones de defensa: i) La Junta Central de Contadores suscribió contratos de prestación de servicios con la señora Tarazona Trujillo ante la insuficiencia de personal de planta para cumplir la misión de la entidad, por lo que tuvo que acudir a ella por sus conocimientos en el campo del derecho administrativo y disciplinario. ii) En este caso se desvirtúa la existencia de un vínculo laboral entre la Junta Central de Contadores y la demandante, porque pese a que prestó sus servicios profesionales como abogada no cumplió con un horario laboral en las 1 Folios 44 al 58. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo instalaciones de la entidad, no estaba sujeta a subordinación y se le cancelaron los honorarios de acuerdo con el informe mensual de actividades presentado. iii) La actora tuvo independencia y autonomía técnica en el desarrollo del objeto contractual, desvirtuando los elementos del contrato laboral, puesto que pudo ejercer su actividad profesional de manera independiente como abogada litigante al tiempo que prestó sus servicios a la Junta Central de Contadores. iv) Por la formación profesional de la accionante tenía pleno conocimiento de que este tipo de contratos era de prestación de servicios y, por ende, no hay lugar al reconocimiento de prestaciones sociales, ya que al suscribirlos libremente manifestó su aceptación sobre las condiciones contractuales pactadas; tanto así que año tras año presentó nuevas propuestas de servicios para ser contratada, lo que demuestra que el actuar de la abogada resulta incoherente con el principio de que «nadie puede alegar a su favor su propia culpa».

Propuso las excepciones de inexistencia de vínculo laboral con la demandante, cobro de lo no debido, pago, buena fe, conocimiento del interesado del acuerdo contractual, ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales y la genérica o innominada. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante sentencia escrita proferida el 24 de noviembre de 2016,2 accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones: i) La señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo prestó de manera personal sus servicios a la Junta Central de Contadores como abogada sustanciadora en virtud de los contratos de prestación de servicios que suscribió con esa entidad desde el 2 Folios 223 al 234.

Con ponencia del magistrado Luis Gilberto Ortegón Ortegón. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo 2 de diciembre de 2005 hasta el 18 de diciembre de 2011 (no obstante, el último contrato fue terminado de mutuo acuerdo el 31 de mayo de 2011), y recibía una contraprestación económica mensual por ello, de tal suerte que se encuentran demostrados los dos primeros elementos esenciales de una relación laboral. ii) En cuanto a la subordinación continuada y dependencia se pudo establecer que tenía un jefe inmediato que le daba órdenes y que cumplía un horario que iba de lunes a viernes entre las 8:00 am, hasta las 5:30 pm y ocasionalmente con anterioridad a la hora de entrada o con posterioridad a la hora de salida. iii) En suma, durante la prestación de los servicios profesionales como abogada recibía órdenes de sus superiores, la directora jurídica y quienes conformaban el Tribunal Disciplinario, no podía delegar el ejercicio de actividades en terceras personas, se le otorgaron y desarrolló funciones laborales similares a las de los empleados de planta en sus mismas condiciones, pues no existía diferenciación alguna, además, ejercía en las instalaciones de la Junta Central de Contadores, todo lo cual conlleva concluir que no se trató de una relación de coordinación contractual sino de una en la que imperó la subordinación. iv) Así las cosas, en atención a que se demostró la existencia de una relación laboral disfrazada hay lugar a la aplicación de los principios de igualdad e irrenunciabilidad de derechos en materia laboral y, en consecuencia, se debe ordenar el reconocimiento y pago de las correspondientes prestaciones sociales y demás acreencias laborales devengadas por los servidores de planta que desempeñaban las mismas funciones en el cargo de «profesional universitario, código 3020, grado 09», teniendo en cuenta como base para su liquidación el «salario legalmente establecido para estos». v) No hay lugar a aplicar la prescripción trienal, toda vez que el último contrato realizado entre las partes feneció el «18 de diciembre de 2011», las reclamaciones administrativas se realizaron el 19 de diciembre de 2012, y la demanda fue radicada el 19 de julio de 2013, esto es, sin que hubiesen transcurrido los 3 años 7 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo de que tratan los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969. vi) La Junta Central de Contadores deberá realizar el traslado al fondo de pensiones y la empresa prestadora de salud a la que se encuentre afiliada la demandante de los aportes al régimen de seguridad social únicamente en relación con la cuota aparte que le corresponde como empleador, para lo cual aquella deberá acreditar los aportes que efectuó por esos conceptos y, en la eventualidad de que no los hubiera realizado, deberá formalizar las cotizaciones respectivas. vii) No procede la devolución de lo descontado por concepto de retención en la fuente por cuanto no se demostró el perjuicio material ocasionado con su cancelación y en todo caso la entidad demandada estaba legalmente autorizada para realizar el descuento. viii) Respecto a las vacaciones al ser éstas un descanso remunerado que se sufraga solo cuando el empleado adquiere el derecho a disfrutarlas no es posible pagarlas en dinero, tal como lo depreca la demandante. ix) Finalmente, el tiempo laborado por la actora bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios desde el 2 de diciembre de 2005 hasta el 31 de mayo de 2011, se deberá computar para efectos pensionales. 1.4.

Los recursos de apelación 1.4.1. La demandante El apoderado de la señora Mónica Lucía Trujillo Tarazona interpuso recurso de apelación3 en contra de la sentencia previamente referenciada, y solicitó que se modifique para ordenar a la Junta Central de Contadores el reconocimiento y pago de una serie de emolumentos. Como sustento de su petición expuso lo siguiente: 3 Folios 243 al 246. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo i) La sentencia del Tribunal reconoció una relación laboral encubierta dado que fueron acreditados los elementos esenciales de subordinación, prestación personal del servicio y remuneración. Así pues, no puede desconocerse ninguno de los derechos que tiene la empleada, los cuales está obligado el empleador a otorgar, por cuanto la declaración de una auténtica relación laboral impone el reconocimiento de la totalidad de los derechos prestacionales incluidas las vacaciones. ii) No se comparte la clasificación que se le dio a la accionante en la categoría de profesional universitario, código 3020, grado 09, en razón a que los contratistas percibían una remuneración superior a la que devengaban dichos servidores, de acuerdo con su idoneidad. iii) El a quo no se pronunció sobre las erogaciones efectuadas como el pago de la retención en la fuente, la constitución de pólizas de garantía y las publicaciones, aun cuando resultó probado en el proceso que se incurrió en esos gastos. iv) Lo mismo ocurrió con las pretensiones de reintegro e indemnización moratoria por el pago tardío de las acreencias laborales, lo cual vulnera los derechos de la demandante, ya que de no declarase una de esas dos compensaciones, no se estaría impartiendo justicia. 1.4.2.

La demandada La Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, por conducto de su apoderado, interpuso recurso de apelación en contra la sentencia de primera instancia y solicitó fuera revocada, bajo las siguientes consideraciones:4 4 Folios 247 al 249. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo i) Si bien es cierto la señora Tarazona Trujillo desarrolló actividades en la Junta Central de Contadores desde el año 2005 y hasta el año 2011, dichas labores fueron desempeñadas en forma independiente y autónoma mediante diversas órdenes de prestación de servicios, por lo que resulta claro que no existió vínculo laboral alguno. ii) Las actividades que desempeñó la accionante eran transitorias, no debía cumplir un horario obligatorio ni estaba sometida a ningún grado de subordinación con la entidad. iii) Los testimonios aportados al plenario por la parte actora dan cuenta de que los contratistas que prestaban servicios profesionales como abogados en la junta podían disponer de su tiempo para litigar, pues cada abogado manejaba su propia agenda para citar a los investigados a diligencia de acuerdo con la disponibilidad de tiempo que tenían. iv) En síntesis, no confluyen los tres elementos que conforman una relación laboral entre la accionante y el ente demandado, especialmente el de subordinación y dependencia, debido a que la relación o el vínculo sostenido estuvo caracterizado por la coordinación de actividades entre contratista y contratante. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 1.5.1. La demandante La señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo, por intermedio de su apoderado, descorrió el término para alegar, reiteró los argumentos esbozados en el recurso de apelación y solicitó que fuera adicionada la decisión de primera instancia con el reconocimiento de los valores que no examinó el Tribunal.5 5 Folios 301 al 305. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo 1.5.2.

La demandada La Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, en el escrito de alegatos, insistió en las consideraciones expuestas en el recurso de apelación sobre la inexistencia de la supuesta relación laboral que reconoció el a quo.6 1.6. El ministerio público El agente del ministerio público no rindió concepto.7 La Sala decide, previas las siguientes 2.

Consideraciones 2.1. El problema jurídico De conformidad con los argumentos expuestos en los recursos de apelación presentados, la Sala debe establecer lo siguiente: 1. Si entre la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo y la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores existió una verdadera relación laboral que tenga como consecuencia el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente y, de ser así, 2.

Si se deben reconocer, además de las prestaciones sociales otorgadas en el fallo de primera instancia, los valores correspondientes a las vacaciones, lo deducido por retención en la fuente, y las erogaciones causadas con la suscripción del contrato como la constitución de pólizas de cumplimiento y las publicaciones, y 3. Si en este caso proceden las pretensiones de reintegro y/o el pago de una 6 Folios 298 al 300. 7 Folio 306. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo indemnización por mora en la cancelación de las prestaciones sociales que se reconocieron en la sentencia del a quo. 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial De conformidad con la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, de 9 de septiembre de 2021, de la Sección Segunda del Consejo de Estado, el marco normativo y jurisprudencial para determinar la existencia de las relaciones laborales encubiertas o subyacentes es el siguiente: El Preámbulo de la Constitución Política de 1991 declara como valores, objetivos y principios de la Nación «la vida, la convivencia, el trabajo, la justicia, la igualdad, el conocimiento, la libertad y la paz, dentro de un marco jurídico, democrático y participativo que asegure un orden político, económico y social justo».

A su vez, los artículos 13 y 25 ejusdem desarrollan, como derechos fundamentales, la igualdad y el trabajo digno: Artículo 13. Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica.

Artículo 25. El trabajo es un derecho y una obligación social y goza, en todas sus modalidades, de la especial protección del Estado. Toda persona tiene derecho a un trabajo en condiciones dignas y justas. Aunado a estos preceptos, el artículo 53 constitucional consagra como derechos fundamentales de los trabajadores, entre otros, los siguientes: i) igualdad de oportunidades; ii) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; iii) estabilidad en el empleo; iv) irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; v) facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; vi) situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; y, vii) primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales. 12 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Ahora, el mismo artículo 53, además, expresa que los convenios internacionales sobre el trabajo, debidamente ratificados por el Estado, forman parte de la legislación interna (bloque de constitucionalidad laboral).

En ese sentido, en el ámbito del derecho internacional, la igualdad laboral fue consagrada por la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo -OIT-8 a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor», el cual fue desarrollado por el artículo 2 del Convenio 111 de la misma organización9, en cuya virtud «todo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto».

Asimismo, como Estado parte de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José́ de Costa Rica), Colombia ratificó el «Protocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales», adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988, el cual, en sus artículos 6 y 7, consagra el derecho al trabajo como «( ) la oportunidad de obtener los medios para llevar una vida digna y decorosa a través del desempeño de una actividad lícita libremente escogida o aceptada», de manera que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «( ) unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias ( )», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».

Las disposiciones citadas generan al Estado colombiano el deber de otorgar esas garantías mínimas para la materialización del derecho al trabajo, pues los artículos 1 y 2 del citado Protocolo de San Salvador16 establecieron la obligación de los 8 Aprobada el 11 de abril de 1919. 9 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 13 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Estados parte de adoptar las medidas necesarias en su ordenamiento interno, para efectivizar los derechos que en el Protocolo se reconocen, entre ellos, el trabajo.

En consecuencia, ni la ley, ni mucho menos los contratos, los acuerdos o los convenios laborales pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana o los derechos de los trabajadores en Colombia. Retornando al ordenamiento nacional, el artículo 122 de la Constitución, al señalar que «no habrá empleo público que no tenga funciones detalladas en ley o reglamento, y para proveer los de carácter remunerado se requiere que estén contemplados en la respectiva planta y previstos sus emolumentos en el presupuesto correspondiente», define una característica esencial de las relaciones laborales de naturaleza legal y reglamentaria y constituye fundamento constitucional para prohibir la suscripción de contratos de prestación de servicios para vincular personas en el desempeño de funciones propias o permanentes de las entidades estatales.

A su turno, el Código Sustantivo de Trabajo, en sus artículos 23 y 24, recoge a nivel legal, como elementos que configuran la relación laboral, los siguientes: i) la actividad personal del trabajador; ii) la continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y, iii) un salario como retribución del servicio. Con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado.

Así las cosas, con base en estos presupuestos, esta corporación ha determinado la existencia del vínculo laboral en contratos de prestación de servicios, pues a falta de un estatuto del trabajo, es este, y no otro, el marco jurídico que ofrece el ordenamiento, junto con los principios fundamentales del artículo 53 superior, para 14 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo hacer efectiva la garantía de los derechos de las personas que se relacionan laboralmente con el Estado. 2.2.1.

El contrato estatal de prestación de servicios El contrato estatal de prestación de servicios, por ser uno de los instrumentos de gestión pública y de ejecución presupuestal más importantes de la Administración para satisfacer sus necesidades y asegurar el cumplimiento de los fines del Estado, es un tipo de negocio jurídico que expresamente recoge el estatuto general de contratación pública; se trata, por tanto, de un contrato típico, pues está definido en el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, que establece lo siguiente: 3.

Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.

En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable. Adicionalmente, la regulación del contrato de prestación de servicios ha sido complementada por otras disposiciones legales y reglamentarias, entre las cuales destacan las contenidas en la Ley 1150 de 2007 y en los decretos reglamentarios 855 de 1994, 1737, 1738 y 2209 de 1998, 2170 de 2002, 66 de 2008, 2474 de 2008, 2025 de 2009, 4266 de 2010 y 734 de 2012; muchas de ellas modificadas, subrogadas, derogadas e incluso compiladas en el Decreto 1082 de 2015,10 cuyo Libro 2, Parte 2, Título 1, reúne, hoy en día, la mayor parte de las disposiciones reglamentarias de las leyes 80 de 1993 y 1150 de 2007.

Así pues, con base en las anteriores disposiciones de rango legal y reglamentario que complementan su regulación, y de un amplio acervo jurisprudencial de esta 10 «Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector administrativo de planeación nacional», 15 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo corporación, se pueden considerar como características del contrato estatal de prestación de servicios las siguientes: i) Solo puede celebrarse por un «término estrictamente indispensable» y para desarrollar «actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad», y no cabe su empleo para la cobertura indefinida de necesidades permanentes o recurrentes de esta. ii) Permite la vinculación de personas naturales o jurídicas; sin embargo, en estos casos, la entidad deberá justificar, en los estudios previos, porqué las actividades «no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados».11 iii) El contratista conserva un alto grado de autonomía para la ejecución de la labor encomendada.

En consecuencia, no puede ser sujeto de una absoluta subordinación o dependencia. De ahí que el artículo 32, numeral 3 de la Ley 80 de 1993 determina que «En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales».12 A este respecto, conviene aclarar que lo que debe existir entre contratante y contratista es una relación de coordinación de actividades, la cual implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente del objeto contractual, como puede ser el cumplimiento de un horario o el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores, o tener que reportar informes. 2.2.2.

Criterios para identificar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente por contratos de prestación de servicios Si bien el numeral tercero del artículo 32 de la Ley 80 establece que los contratos de prestación de servicios no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales, la jurisprudencia de esta corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es 11 Por ejemplo, cuando no exista personal de planta para realizar las labores, o, existiendo, es necesario un apoyo externo por exceso de trabajo; o porque el personal de planta carece de la experticia o conocimiento especializado necesario para llevar a buen término la actividad encomendada a la entidad. 12 Ahora bien, a pesar de los términos imperativos en que aparece redactada la citada norma, es posible que en la práctica se configure una relación laboral, pues el contrato de trabajo es de realidad, y para perfeccionarlo rige el principio de prevalencia de la realidad sobre las formas.

Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C-154 de 1997, declaró la exequibilidad condicionada del segundo inciso del numeral 3º del artículo 32, indicando que «las expresiones acusadas del numeral 3º del artículo 32 de la Ley exequibles, salvo que se acredite por parte del contratista la existencia de una relación laboral subordinada». 16 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de un contrato de trabajo.

Esto es así, en virtud del mandato superior (artículo 53) que consagra la prevalencia de la realidad frente a las formas, caso en el cual debe concluirse, que si bajo el ropaje externo de un contrato de prestación de servicios se esconde una auténtica relación de trabajo, esta da lugar al surgimiento del deber de retribución de las prestaciones sociales a cargo de la Administración. No obstante, aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una relación laboral, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política.13 Teniendo en cuenta lo anterior, la Sala conjuntó las siguientes manifestaciones como parámetros o indicios de la auténtica naturaleza que subyace a cada vinculación contractual. 2.2.2.1.

Los estudios previos. En el caso del contrato estatal de prestación de servicios profesionales, que es la modalidad que se examinó en el marco de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, el análisis del sector depende del objeto del contrato y de las condiciones de idoneidad y/o experiencia que permiten contratar a la persona natural o jurídica que está en condiciones de desarrollarlo.

No obstante, al ser un contrato temporal, el término por el cual se celebra debe estar consignado en los estudios previos dentro del objeto contractual. Sobre el particular, en la citada sentencia de unificación se precisó lo siguiente: ( ) para poder determinar si los contratos de prestación de servicios celebrados con un mismo contratista, de manera continuada o sucesiva, guardan entre sí rasgos inequívocos de identidad, similitud o equivalencia, que permitan concluir que todos ellos forman parte de una misma cadena o tracto negocial de carácter continuado y 13 Al respecto, ver entre otras la sentencia de esta Sección de 13 de mayo de 2010; radicado 76001-23-31-000-2001-05650- 01(0924-09);

C.P. Bertha Lucia Ramírez de Páez 17 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo permanente, que desborda el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, los demandantes deberán demostrar, con fundamento en los estudios previos y demás documentos precontractuales y contractuales, que el objeto de dichos contratos, las necesidades que se querían satisfacer, las condiciones pactadas al momento de su celebración y las circunstancias que rodearon su ejecución, develan la subyacencia de una verdadera relación laboral encubierta y el consiguiente desconocimiento de sus derechos laborales y prestacionales, por haber fungido, en la práctica, no como simples contratistas, autónomos e independientes, sino como verdaderos servidores en el contexto de una relación laboral de raigambre funcionarial. 2.2.2.2.

Subordinación continuada. De acuerdo con el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, la subordinación o dependencia del trabajador constituye el elemento determinante que distingue la relación laboral de las demás prestaciones de servicios, pues encierra la facultad del empleador para exigirle al empleado el cumplimiento de órdenes, imponerle jornada y horario, modo o cantidad de trabajo, obedecer protocolos de organización y someterlo a su poder disciplinario.

No obstante, la subordinación es un concepto abstracto que se manifiesta de forma distinta según cuál sea la actividad y el modo de prestación del servicio.14 A este respecto, como indicios de la subordinación, la sentencia consolidó las siguientes circunstancias: i) El lugar de trabajo. Considerado como el sitio o espacio físico facilitado por la entidad para que el contratista lleve a cabo sus actividades.

Sin embargo, ante el surgimiento de una nueva realidad laboral, fruto de las innovaciones tecnológicas, la Sala Plena estimó necesario matizar esta circunstancia, por lo que el juzgador debe valorarla, en cada caso concreto, atendiendo a las modalidades permitidas para los empleados de planta. ii) El horario de labores. Normalmente, el establecimiento o imposición de una jornada de trabajo al contratista no implica, necesariamente, que exista subordinación, y, por consiguiente, que la relación contractual sea simulada.

Así, ciertas actividades de la Administración (servicios de urgencia en el sector salud o vigilancia, etc.) habitualmente requieren la incorporación de jornadas laborales y de turnos para atenderlas. Por ello, si bien la exigencia del cumplimiento estricto de un horario de trabajo puede ser indicio de la existencia de una subordinación subyacente, tal circunstancia deberá ser valorada en función del objeto contractual convenido. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A; sentencia de 24 de abril de 2019; radicado 08001-23-33-000-2013-00074-01(2200-16);

C.P. William Hernández Gómez. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar. Bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi,15 la dirección y control efectivo de las actividades del contratista constituye uno de los aspectos más relevantes para identificar la existencia o no del elemento de la subordinación. En ese sentido, lo que debe probar el demandante es su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual.

Así, cualquier medio probatorio que exponga una actividad de control, vigilancia, imposición o seguimiento por parte de la entidad, que en sana crítica se aleje de un ejercicio normal de coordinación con el contratista, habrá de ser valorado como un indicio claro de subordinación. iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral.

El hecho de que el servicio personal contratado consista en el cumplimiento de funciones o en la realización de tareas idénticas, semejantes o equivalentes a las asignadas en forma permanente a los funcionarios o empleados de planta de la entidad, puede ser indicativo de la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, siempre y cuando en la ejecución de esas labores confluyan todos los elementos esenciales de la relación laboral a los que se refiere el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo. 2.2.2.3.

Prestación personal del servicio. Como persona natural, la labor encomendada al presunto contratista debe ser prestada de forma personal y directamente por este;16 pues, gracias a sus capacidades o cualificaciones profesionales, fue a él a quien se eligió y no a otro; por lo que, dadas las condiciones para su ejecución, el contratista no pudo delegar el ejercicio de sus actividades en terceras personas.17 2.2.2.4.

Remuneración. Por los servicios prestados, el presunto contratista ha debido recibir una contraprestación económica, con independencia de si la entidad contratante fue la que directamente la realizó. Lo importante aquí es el carácter fijo o periódico de la remuneración del trabajo. En la práctica, esta retribución recibe el nombre de honorarios, los cuales pueden acreditarse a través de los recibos que, 15 A este respecto: Guerrero Figueroa Guillermo: Manual del derecho del trabajo.

Bogotá, Leyer,1996, págs. 54 y 55. 16 Código Sustantivo del Trabajo, literal b) del artículo 23: [Es uno de los elementos esenciales del contrato de trabajo] «La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo». 17 Al respeto, véase, entre otras sentencias, la del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; de 1 de marzo de 2018; radicado 2013-00117-01 (3730-2014);

C.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo por dicho concepto, enseñen los montos que correspondan a la prestación del servicio contratado. 2.2.3. Reglas de la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 2.2.3.1.

Primera regla. El «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, tiene lugar en la fase precontractual, pues es en esta donde la entidad contratante aproxima, en función del objeto a contratar y de los recursos disponibles, el tiempo máximo que estima «imprescindible» para su ejecución. En otras palabras, la vigencia del contrato debe ser por el tiempo necesario para ejecutar el objeto contractual convenido, y este debe estar sujeto al principio de planeación, que encuentra su manifestación práctica «en la elaboración de los estudios previos a la celebración del negocio jurídico, pues es allí donde deberán quedar motivadas con suficiencia las razones que justifiquen que la Administración recurra a un contrato de prestación de servicios».18 En ese sentido, la Sala unificó el sentido y alcance del «término estrictamente indispensable» como aquel que aparece expresamente estipulado en la minuta del contrato de prestación de servicios, que de acuerdo con los razonamientos contenidos en los estudios previos, representa el lapso durante el cual se espera que el contratista cumpla a cabalidad el objeto del contrato y las obligaciones que de él se derivan, sin perjuicio de las prórrogas excepcionales que puedan acordarse para garantizar su cumplimiento.

Sumado a lo anterior, no puede olvidarse que el principio de planeación está relacionado directamente con el principio de legalidad, cuya observancia en la formulación de los documentos que conforman la etapa precontractual, en cada proceso de selección pública, es manifestación de una correcta y trasparente planeación. En este sentido, la exigencia de introducir un «término estrictamente 18 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C; sentencia de 2 de diciembre de 2013; radicado 11001-03-26-000-2011-00039-00(41719);

C.P. Jaime Orlando Santofimio Gamboa. 20 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo indispensable» para la ejecución del objeto convenido en la etapa precontractual no es un requisito de forma; es un elemento esencial del principio de planeación – y en consecuencia del de legalidad- en cuanto determina la duración del negocio jurídico.19 2.2.3.2.

Segunda regla. La Sala consideró adecuado establecer un periodo de treinta (30) días hábiles como indicador temporal de la no solución de continuidad entre contratos sucesivos de prestación de servicios, sin que este, se itera, constituya una «camisa de fuerza» para el juez contencioso que, en cada caso y de acuerdo con los elementos de juicio que obren dentro del plenario, habrá de determinar si se presentó o no la rotura del vínculo que se reputa laboral.

Adicionalmente, como complemento de la anterior regla, deberán atenderse las siguientes recomendaciones: Primera: cuando las entidades estatales a las que se refiere el artículo 2 de la Ley 80 de 1993 celebren contratos de prestación de servicios en forma sucesiva con una misma persona natural, en los que concurran todos los elementos constitutivos de una auténtica relación laboral, se entenderá que no hay solución de continuidad entre el contrato anterior y el sucedáneo, si entre la terminación de aquél y la fecha en que inicie la ejecución del otro, no han transcurrido más de treinta (30) días hábiles, siempre y cuando se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades.

Segunda: en cualquier caso, de establecerse la no solución de continuidad, los efectos jurídicos de dicha declaración serán solamente los de concluir que, a pesar de haberse presentado interrupciones entre uno y otro contrato, no se configura la prescripción de los derechos que pudiesen derivarse de cada vínculo contractual. En el evento contrario, el juez deberá definir si ha operado o no tal fenómeno extintivo respecto de algunos de los contratos sucesivos celebrados, situación en la cual no procederá el reconocimiento de los derechos salariales o prestacionales que de aquellos hubiesen podido generarse.

Asimismo, en la sentencia se reiteró que «( ) cualquier asunto que involucre periodos contractuales debe analizarse siguiendo los parámetros que la Sentencia de Unificación del 25 de agosto de 2016, [Expediente 0088-15, CESUJ2, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter], la cual estableció, a efectos de declarar probada la 19 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 25 de febrero de 2009, expediente: 16.130. 21 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo excepción de prescripción en los contratos de prestación de servicios», lo siguiente: (…) en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio. [ ] (…) quien pretenda el reconocimiento de la relación laboral con el Estado y, en consecuencia, el pago de las prestaciones derivadas de esta, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, deberá reclamarlos dentro del término de tres años contados a partir de la terminación de su vínculo contractual.

(Negrillas fuera del texto) En suma, la tesis que actualmente impera en la Sección Segunda, en materia de prescripción de derechos derivados del contrato realidad (o relación laboral encubierta o subyacente), es que esta tiene ocurrencia, exclusivamente, cuando no se presenta la reclamación del derecho, por parte del contratista, dentro de los 3 años siguientes a la terminación del vínculo develado como laboral.20 2.2.3.3.

Tercera regla. Finalmente, en la tercera regla, la Sección Segunda consideró «improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso», por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». Lo anterior, comoquiera que el contratista debe sufragar dicha contribución, en tanto está obligado por la ley a efectuarla, y, por lo tanto, no es procedente ordenar su devolución, aunque se haya declarado la existencia de una relación laboral encubierta.

Las reglas de unificación en cita constituyen precedente vinculante en los términos de los artículos 10 y 102 de la Ley 1437 de 2011, en armonía con los artículos 270 y 271 ejusdem, para todos los casos que se encuentren en estudio en la vía 20 En igual sentido, mediante Auto del 11 de noviembre de 2021, la Sección Segunda aclaró que el término de la solución de continuidad unificado solo cobra relevancia si se configuran los elementos establecidos en el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo, pues, de no estarlo, no existe una relación laboral cuya duración deba ser examinada. 22 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo judicial y administrativa.

En tal virtud, se procede a resolver el caso concreto a la luz de dichos parámetros. 2.3. Hechos probados. De conformidad con las pruebas que obran dentro del expediente, se puede establecer lo siguiente: 2.3.1. En torno a la relación que invoca la demandante i) La señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo tuvo las siguientes vinculaciones como contratista con la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores para prestar labores como abogada sustanciadora: Contratos de prestación de servicios # núm..

Fecha inicio Fecha terminación Duración Objeto 1 157 de 2007 (Fl. 4, T. 2) 01/12/2005 45 días LA CONTRATISTA se compromete con LA JUNTA a la prestación de servicios profesionales de asesoría jurídica instrucción de las investigaciones disciplinarias asignadas, atendiendo las pautas fijadas por la Dirección Jurídica en acatamiento de las normas que rigen la materia, en especial las relativas al procedimiento y términos legales.

Igualmente, de requerirse su apoyo, el contratista realizará los estudios jurídicos que se le soliciten, necesarios para atender las consultas que se formulen a la entidad, y en caso de ser requerido prestará sus servicios en la dependencia que el director general asigne para tal efecto. 2 07-2006 (Fl. 12, T. 3) 16/01/2006 16/12/2006 11 meses EL CONTRATISTA se compromete con la JUNTA a la prestación de 3 09-2007 (Fl. 23, T. 3) 23/01/2007 22/07/2007 6 meses 23 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo 4 044-2007 (Fl. 36, T. 3) 23/07/2007 22/12/2007 5 meses servicios profesionales de asesoría jurídica en los procesos correspondientes a investigaciones disciplinarias adelantadas por la Junta Central de Contadores contra profesionales de la contaduría pública y personas jurídicas prestadoras de servicios contables, de conformidad con las directrices trazadas por la Dirección Jurídica y en cumplimiento expreso del procedimiento y términos previstos en la guía disciplinaria.

Asimismo prestar asesoría jurídica a la entidad en asuntos que son de su competencia. 5 020-2008 (Fl. 49, T. 3) 23/01/2008 22/12/2012 11 meses 6 020-2009 (Fl. 105, T. 3) 23/01/2009 22/12/2009 11 meses 7 011-2010 (Fl. 78, T. 3) 18/01/2010 17/12/2010 11 meses 8 011-2011 (Fl. 60, T. 3) 19/01/2011 31/05/2011 ** 4 meses y 12 días ** Dicho contrato tenía duración de 11 meses hasta el 18 de diciembre de 2011; no obstante, la demandante, por motivos personales, terminó el contrato a partir del 31 de mayo de 2011. ii) En los referidos contratos se estipuló que la señora Luz Mila Vargas Herrera, en su calidad de asesora, código 1020, grado 06 de la Dirección Jurídica efectuaría la interventoría en cada encargo. iii) En el tomo cuatro del expediente reposan los informes de cumplimiento de actividades de cada uno de los contratos referenciados en la tabla que antecede. iv) En el tomo cinco del expediente obran copias de algunos actos administrativos sustanciados y suscritos por la demandante como citaciones, despachos comisorios, y notificaciones elaboradas en los expedientes disciplinarios. v) El 17 de marzo de 2015, el director general de la Junta Central de Contadores certificó que la entidad suscribió 8 contratos de prestación de servicios personales con la señora Tarazona Trujillo para prestar los servicios de apoyo profesional 24 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo como abogada, con independencia y autonomía técnica.21 vi) En noviembre de 2015, el director general de la Junta Central de Contadores certificó que «no se cuenta en la planta de personal de la entidad con suficiente personal que preste sus servicios profesionales para adelantar las investigaciones disciplinarias asignadas».22 2.3.2.

En relación con la reclamación en sede administrativa i) El 19 de diciembre de 2012, la demandante en ejercicio del derecho de petición solicitó a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores fuera expedido un acto administrativo en el cual se declarara que entre esa institución y aquella existió una relación laboral entre el 2 de diciembre de 2005 y el 31 de mayo de 2011; y como consecuencia de ello reconociera y pagara las prestaciones y prerrogativas salariales y laborales a las que tiene derecho, entre otras pretensiones.23 ii) El 10 de enero de 2013, mediante el Oficio CJ 51/2013 008495, el director general de la Junta Central de Contadores despachó de manera desfavorable las pretensiones invocadas por carecer de fundamento legal, bajo los siguientes argumentos:24 Sobre su petición es necesario mencionar, que su vinculación con la U.A.E. Junta Central de Contadores se realizó a través de contratos de prestación de servicios profesionales, contratos que de conformidad con los términos contractuales acordados, y con lo previsto en la Ley 80 de 1993, y demás normas concordantes y complementarias, en ningún caso generan relación laboral ni el pago de prestaciones sociales.

Por lo anterior no es procedente acceder al pago de las «acreencias laborales» que reclaman su solicitud. 2.3.3. Las declaraciones rendidas en el proceso 21 Folio 1, tomo 2. 22 Folio 2, tomo 2. 23 Folios 2 al 4. 24 Folio 5. 25 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo El 20 de mayo de 2015, rindieron testimonio las señoras Yenny Rubiela Chávez Gómez, Yudy Alexandra Urrego Patiño y Mayerline Calderón Pedraza.25 La señora Yenny Rubiela Chávez Gómez, de profesión abogada, testigo convocada por la parte actora, hizo las siguientes precisiones: PREGUNTADO: Relate lo que le conste sobre la relación laboral que tuvo la señora Tarazona Trujillo con la Junta Central de Contadores.

CONTESTÓ: yo la conocí desde la universidad, sé que ella entró a trabajar allá en la junta vinculada a la entidad en calidad de abogada sustanciadora u operadores disciplinarios, esa misión que cumplía tenía como finalidad asesoría y desarrollo de las ponencias de manejo de procesos disciplinarios adelantados a los Contadores Públicos del país y demás firmas de contadores públicos.

PREGUNTADO: Precise al despacho su tipo de vinculación con la entidad Junta Central de Contadores. CONTESTÓ: estuve vinculada por las dos modalidades, inicialmente estuve como profesional universitaria con la entidad durante espacio de un año, la única profesional universitaria abogada fui yo, posteriormente me vincularon mediante contratos de prestación de servicios en la Secretaría del Tribunal Disciplinario en la Junta Central de Contadores, no sin antes anotar que mi ingreso a la entidad se dio por una orden de prestación de servicios por espacio de uno o dos meses para adelantar otras labores.

PREGUNTADO: Precise al despacho si en su condición de exservidora a través de contratos de prestación de servicios a presentado demanda como la presentada por la aquí actora. CONTESTÓ: No señor. PREGUNTADO: Precise al despacho si había diferencia en los roles entre quienes estaban vinculados en calidad de abogados de manera legal y reglamentaria y quienes estaban vinculados en virtud de contratos de prestación de servicios.

CONTESTÓ: No señor, la Junta Central de Contadores tiene una planta de personal limitada, entonces quienes están en la planta de personal, la directora jurídica y la profesional universitaria abogada, entonces se hacía necesario en cumplimiento de la función misional de adelantar los disciplinarios a través de la contratación de abogados para llevar a cabo tal actividad, no se presentaba pues ninguna clase de diferencia. PREGUNTADO: Dada su coincidencia en el tiempo con la prestación de servicios por parte de la demandante podría describir al despacho en qué consistía su quehacer cotidiano allá en desarrollo de sus actividades laborales en la Junta Central de Contadores.

CONTESTÓ: La doctora Tarazona tenía varias funciones, pues los abogados de la junta, no solo ella, en calidad de contratistas tienen como función la sustanciación de los procesos disciplinarios, labor que lleva implícita el recibir diligencias como la versión libre a los contadores, la ratificación de la queja ya sea oral o escrita, la solicitud y práctica de pruebas en el expediente disciplinario, las notificaciones, y la elaboración de los proyectos de ponencia para aprobación del Tribunal Disciplinario, entonces se manejan las diferentes etapas de proceso disciplinario.

PREGUNTADO: Diga al despacho si las labores que realizaba la demandante las hacia motu proprio, vale decir, a su arbitrio u obedecía órdenes de algún jefe coordinador o alguien similar. CONTESTÓ: Como bien lo decía anteriormente, estos contratos implican no solo desde la asesoría hasta la elaboración y desarrollo de cada uno de los procesos disciplinarios, estaba vigilada 25 Cd obrante en el folio 171. 26 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo esta función por la directora jurídica de la entidad.

PREGUNTADO: En desarrollo de sus tareas la señora Tarazona cumplía horarios o le exigían el cumplimiento de determinado horario para desarrollar sus actividades. CONTESTÓ: Como lo venía manifestando anteriormente las labores que se tenían que adelantar requerían de disponibilidad de tiempo, porque en dado momento se acercaba o estaba siendo notificado o citado para notificación un contador, una sociedad o se practicaban pruebas, se necesitaba requerir entonces al abogado debía estar en la entidad para atender esas diligencias.

Yo siempre la vi en la entidad, pero no puedo decir en estos momentos si ella debía cumplir horario o alguien le decía que tenía que cumplir un horario, pero pues en el tiempo en que yo estuve en la entidad yo la vi a ella cumpliendo sus funciones […] PREGUNTADO: a qué hace referencia cuando mencionó que la demandante debía prestar asesoría. CONTESTÓ: La asesoría comprende el desarrollo del mismo, es decir, el desarrollo asesor a la entidad de qué pruebas como abogado estoy solicitando, si bien es un tema técnico donde también se requiere en ocasiones solicitar concepto contable de un experto.

PREGUNTADO: Les facilitaban elementos de trabajo para ejercer la labor. CONTESTÓ: Si claro, cada abogado tenía asignado un puesto de trabajo en la Junta Central de Contadores, dividido mediante cubículos, tenían asignados equipos de cómputo, impresora también, elementos de papelería. PREGUNTADO: como única profesional universitaria de la dependencia ejercía las mismas funciones que los contratistas.

CONTESTÓ: Tenía funciones adicionales como profesional universitaria las funciones eran amplias entonces se tenían que contestar tutelas, hacer derechos de petición, y varios requerimientos de la parte jurídica de la dirección general solicitara. PREGUNTADO: Los abogados tenían la discrecionalidad para citar a los contadores para realizarles las notificaciones.

CONTESTÓ: Si. PREGUNTADO: Las minutas o proyectos presentados podían ser modificados por los miembros del Tribunal. CONTESTÓ: Si señor, porque los dignatarios tienen el conocimiento técnico, si bien es cierto nosotros como abogados podemos valorar el proceso desde el punto de vista jurídico, por la experiencia que puedan llegar a tener lo podían ampliar legalmente.

La señora Yudy Alexandra Urrego Patiño, abogada sustanciadora vinculada bajo la modalidad de prestación de servicios y testigo de la Junta Central de Contadores señaló lo siguiente: PREGUNTADO: Relate lo que le conste sobre la relación laboral que tuvo la señora Tarazona Trujillo con la Junta Central de Contadores. CONTESTÓ: cuando yo entre a la junta en el 2008 ya Mónica laboraba en la entidad por contrato de prestación de servicios en la misma modalidad que entrabamos todos, ya creo que en el 2011 ella terminó su vinculación por prestación de servicios con la entidad.

PREGUNTADO: De su experiencia, en su época había abogados vinculados legal y reglamentariamente. CONTESTÓ: Se que todos éramos de prestación de servicios a excepción de 1 que era abogado de planta que tenía contrato laboral normal, que por la exigencia que tiene creo la planta de personal de la junta debía tener un abogado de planta el resto era de prestación de servicios.

PREGUNTADO: Había alguna diferencia en las actividades adelantadas por esa persona vinculada con contrato laboral y la que adelantaban los vinculados a través de prestación de servicios. CONTESTÓ: El valor de los honorarios eran diferentes, las actividades en si eran las mismas, pero a veces al que estaba de planta pues se le daban otras 27 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo funciones adicionales que era como la defensa de la entidad y cosas ya más de la entidad, le daban cosas adicionales a las que ya se tenían.

PREGUNTADO: Los horarios de labores había alguna diferencia. CONTESTÓ: Si, el abogado de planta tenía una hora especifica de almuerzo, una hora de llegada y hora de salida, los de contrato de prestación de servicios no, técnicamente podían llegar a cualquier hora del día se podían ir a cualquier hora. PREGUNTADO: Esa tarea que realizaban el de planta y los contratistas tenía un coordinador común, obedecían órdenes de alguien.

El de planta debía seguir las ordenes de la directora Jurídica, los que estábamos por contrato de prestación de servicios pues necesariamente debíamos tener un supervisor que es la persona que firma las órdenes de pago para que certifique el cumplimiento de unas metas, pero sí era la misma persona claro. PREGUNTADO: Y para desempeñar su tarea qué le suministraban en la junta a los contratistas.

CONTESTÓ: Si, pues nos suministraban obviamente un computador, materiales de oficina y había un cubículo para cada contratista […] PREGUNTADO: dígale al despacho si en el año 2008 cuando usted suscribió contrato con la Junta Central de Contadores firmó cláusula de exclusividad. CONTESTÓ: No. PREGUNTADO: Conoce usted si los abogados que prestan sus servicios a la Junta de manera independiente litigan en otras áreas del derecho.

CONTESTÓ: Si. PREGUNTADO: Durante su prestación del servicio ha recibido memorando por no haber cumplido el horario de atención al público en la entidad. CONTESTÓ: No. Bueno si me han sugerido por la atención al público llegar a determinadas horas, pero llamados de atención verbalmente no, no nos toca cumplir horario, pero a veces nos toca atender público por la razón del objeto del contrato, entonces solicitan que uno esté más o menos en las horas de atención al público de 8:00 am a 5:00 pm.

PREGUNTADO: Y ese es el mismo horario que debe cumplir el abogado vinculado legal y reglamentariamente. CONTESTÓ: Creo que tienen que llegar antes y salir después, media hora. […] PREGUNTADO: Ha enviado usted proyectos de providencia por correo electrónico. CONTESTÓ: Si. Ha elaborado providencias de esos procesos asignados desde su casa.

CONTESTÓ: No. PREGUNTADO: Siempre lo ha hecho en la junta. CONTESTÓ: Si. PREGUNTADO: La supervisora del contrato le exigía que para elaborar los proyectos únicamente lo podía hacer desde las instalaciones de la Junta Central de Contadores. CONTESTÓ: No, pero por la reserva del expediente no lo podíamos sacar de las instalaciones de la junta.

PREGUNTADO: Los contratistas elaboran los proyectos con autonomía técnica. CONTESTÓ: Si. Los miembros de la junta son abogados de profesión. no, son contadores. PREGUNTADO: Razonablemente puede un abogado contratado a través de la modalidad de contrato de prestación de servicios desempeñando tareas en su empleadora, teniendo en cuenta la cantidad de trabajo, llevar asesorías distintas.

CONTESTÓ: Si, si se puede, desde que no sean temas contables. PREGUNTADO: Les queda tiempo para llevar otras asesorías. CONTESTÓ: Pues no lo suficiente por la carga laboral. Por su parte, la señora Mayerline Calderón Pedraza, también abogada, deponente de la parte demandada, hizo la siguiente declaración: PREGUNTADO: Relate lo que le conste sobre la relación laboral que tuvo la señora Tarazona Trujillo con la Junta Central de Contadores.

CONTESTÓ: yo ingrese a laborar en la junta central de contadores en el año 2006 hasta el mes de diciembre de 2011, cuando yo ingrese ya estaba laborando la señora Mónica Tarazona, las 2 28 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo vinculadas al departamento jurídico.

Las labores que teníamos en común fue la sustanciación de investigaciones ético-disciplinarias que se adelantaban contra los contadores públicos en Colombia, ella ya llevaba un tiempo allí antes de mi presencia en el 2006, estábamos encargados, además de la sustanciación, de la práctica de pruebas, versiones libres, despachos comisorios y en fin todas las funciones propias de las investigaciones disciplinarias además de la sustanciación. En esa época el tribunal se reunía dos veces al mes, aunque de manera extraordinaria podría ser más, básicamente se reunían 2 jueves al mes y en desarrollo de esas reuniones del tribunal se presentaban los proyectos que nosotros habíamos elaborado durante los días previos para su discusión y aprobación. Nuestra presencia en la junta central era obligatoria todos los días, por cuanto nosotros todos los días debíamos atender el público, alguien que viniera a rendir diligencia de versión libre o a rendir testimonio o simplemente un disciplinado o abogado que estuviera involucrado en el proceso que quisiera ver el expediente, entonces era necesaria nuestra presencia permanente en ese lugar.

Por ejemplo, especialmente cada vez que había Sala, nuestra presencia era obligatoria más temprano de lo normal en virtud a que el tribunal comenzaba a deliberar muy temprano y era importante la presencia de todos nosotros en caso de que algún ponente o la directora jurídica requiriera nuestra presencia para emitir explicaciones. PREGUNTADO: Ustedes suscribían las providencias de impulso procesal.

CONTESTÓ: Si. El decreto de pruebas se bajaba a Sala para su aprobación, nosotros suscribíamos todos los demás autos de tramite […] PREGUNTADO: los contratos que usted suscribió con la Junta Central de Contadores le exigían una cláusula de exclusividad. CONTESTÓ: No. PREGUNTADO: Cada abogado podría haber tenido el potencial de desarrollar labores simultaneas.

CONTESTÓ: Podría llevar cosas que no comprometieran, un compromiso total del abogado porque no había mucha disponibilidad de tiempo. PREGUNTADO: Cual es el horario de ingreso y de salida de esos contratistas. CONTESTÓ: Como lo mencione anteriormente, debido al cúmulo de trabajo era requerida la presencia física en el lugar todos los días de la semana, por cuanto podían suscitarse situaciones que requerían la presencia del abogado, como el requerimiento de la directora o de los mismos miembros del Tribunal, como la atención al público, el horario estaba establecido de 8:00 am a 5:00 pm porque la entidad funcionaba de forma continua para el público de 8:00 am a 4:00 pm […] PREGUNTADO: qué normas debía usted cumplir que fueran de la injerencia de un reglamento de trabajo que usted recuerde.

CONTESTÓ: Pues dentro de ellas, concurrir dentro de los horarios establecidos al ejercicio de la función para la cual habíamos sido contratados, no ingerir bebidas alcohólicas, mantener buenas relaciones con los demás compañeros de trabajo, portábamos un carne otorgado por la misma entidad, como lo mencione anteriormente como el horario de atención era continuo la Dra. Luz Mila nos recomendaba no salir a todos a la misma hora a almorzar, sino que nos turnáramos de tal suerte que si mientras algún abogado esta almorzando y llegaba algún investigado los abogados que estuvieran pudieran atenderlo, siempre se buscaba que no se quedara el departamento vacío para no entorpecer la función del mismo.

El 21 de mayo de 2015, fueron practicadas las declaraciones de las señoras Maryorie Beatriz Suárez de las Salas y Juddy Hayley Farfán Moreno, quienes fueron coincidentes al señalar que existía un horario de labores dispuesto por la 29 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo entidad para la atención al público, realizaban la sustanciación de los procesos disciplinarios, los expedientes que sustanciaban tenían estricta reserva, razón por la cual no podían sacarse de la entidad bajo ninguna circunstancia por parte de los abogados sustanciadores, a los abogados contratistas, dado el cúmulo de trabajo que tenían, les era muy poco posible llevar procesos adicionales o ejercer la labor del litigio, aunque ello pudo haber ocurrido como en el caso de la señora Farfán Moreno, y que debían estar presentes el día que se reunía el Tribunal Disciplinario para sustentar sus proyectos.

El 26 de septiembre de 2015, a la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo se le practicó diligencia de interrogatorio por parte de la encargada de Funciones Consulares del Consulado de Colombia en República Dominicana, en atención al exhorto librado por el Tribunal.26 2.4. Caso concreto. Análisis de la Sala Contra la sentencia del 24 de noviembre de 2016, dictada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, se formularon los recursos de apelación objeto de análisis para controvertir, por una parte, la decisión de declarar una relación laboral encubierta o subyacente entre la demandante y la Junta Central de Contadores y, por otra parte, para solicitar que se ordene el reconocimiento y pago de las vacaciones y otras sumas que solicitó la señora Tarazona Trujillo.

Así las cosas, para resolver la alzada se deben resolver los siguientes interrogantes. 2.4.1. ¿Existió entre la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo y de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores una relación laboral encubierta o subyacente que permita el reconocimiento y pago de las 26 Folios 202 al 207. 30 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo prestaciones sociales que no devengó durante el tiempo en que permaneció vinculada contractualmente? De acuerdo con el material probatorio que obra dentro del expediente, se tiene que la demandante estuvo vinculada por más de cinco años con la entidad demandada, desarrollando un objeto similar en cada contrato (indicio del carácter permanente de sus funciones) y que la relación que los unió reúne los elementos propios del contrato de trabajo, tal como se precisa a continuación: 2.4.1.1.

Prestación personal del servicio En primer lugar, la demandante acredita la prestación personal del servicio, a través de los 9 contratos de prestación de servicios suscritos, los cuales se detallaron en el acápite de hechos probados de esta providencia. En segundo lugar, se encuentra que la señora Tarazona Trujillo tuvo dentro de sus funciones la de prestar servicios jurídicos en la dirección jurídica de la Junta Central de Contadores según las órdenes y supervisión de la directora, lo cual revela, como expresión sustantiva y cierta de su ejercicio, que la labor fue desarrollada por la demandante, y no a través de otra persona.

Asimismo, las funciones detalladas en el objeto contractual obrantes en los contratos de prestación de servicios dejan ver la vocación personalísima de las actividades que la señora Mónica Lucía debía desplegar, tendientes a desarrollar todas las etapas y procedimientos que se surten en una actuación disciplinaria, desde el auto de avoca conocimiento y su respectiva comunicación (incluida la práctica de pruebas y atención de la versión libre de descargos), hasta la proyección de la sentencia. 2.4.1.2.

Subordinación continuada 31 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Siguiendo los criterios consolidados en la sentencia de unificación SUJ-025-CE- S2-2021, son indicios de la subordinación ciertas circunstancias que permiten determinar su existencia, entre otras, las siguientes: i) El lugar de trabajo: En el presente asunto la demandante tuvo que prestar sus servicios personales al interior de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores. ii) El horario de labores: de los contratos de prestación de servicios y las declaraciones recaudadas en el proceso, se desprende que la demandante estaba supeditada al cumplimiento de horario, el cual estaba establecido entre las 8:00 am y las 5:00 pm, para la atención al público de la entidad, testimonios que merecen credibilidad, toda vez que relatan la manera cómo la accionante ejecutó los servicios para los cuales fue contratada.

Aunado a ello, las deponentes fueron coincidentes al indicar que los expedientes disciplinarios no podían salir de la entidad debido a la reserva y confidencialidad de estos, luego debían proyectar sus decisiones al interior de la Junta Central lo que les implicaba permanecer en la entidad jornadas completas. iii) La dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar: según se desprende de la lectura de las obligaciones contractuales y de las demás pruebas obrantes en el plenario las tareas desarrolladas por los abogados operadores disciplinarios de la entidad (contratistas) en la sustanciación de los expedientes disciplinarios, aunque en principio eran elaboradas de manera autónoma, eran revisadas y aprobadas tanto por la dirección jurídica como por el Tribunal Disciplinario, es decir, dichas autoridades podían modificar las providencias emitidas por los contratistas.

Así las cosas, muchas de las labores que ejercía la señora Tarazona Trujillo no podían desarrollarse de manera autónoma plenamente, pues debía circunscribirse a la revisión y aprobación de los servidores anotados para definir los asuntos sometidos a su conocimiento y proyección. 32 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo iv) Que las actividades o tareas a desarrollar correspondan a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral: No se puede perder de vista que la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores es el organismo rector de la profesión de la contaduría pública, responsable del registro, inspección y vigilancia de los Contadores Públicos y de las entidades prestadoras de servicios propios de la ciencia contable, y que actúa como Tribunal Disciplinario para garantizar el correcto ejercicio contable y la ética profesional, misión que, sin duda, tiene relación con las labores desempeñadas por la accionante como abogada sustanciadora u operador disciplinario de la dirección jurídica, pues, se insiste, dentro de la función misional de la junta se encuentra la de adelantar las investigaciones disciplinarias de los contadores públicos y las entidades prestadoras de servicios de la ciencia contable.

Así las cosas, la actividad realizada por la señora Tarazona Trujillo en la Dirección Jurídica de la Junta Central de Contadores no puede considerarse como una labor ocasional, extraordinaria o accidental, pues más allá de que exista o no un cargo igual o similar en la entidad, las funciones que se desarrollaron por ella son esenciales para el funcionamiento diario de la referida junta o tribunal disciplinario.

Se hace énfasis en que las testigos al unísono informaron que dentro de la oficina jurídica de la junta únicamente existía un cargo de planta, profesional universitario, que se encargaba, además de la sustanciación de los asuntos, de realizar y gestionar la defensa judicial del ente disciplinario. Ello quiere decir que la entidad no contaba con la planta de personal suficiente para atender su objeto misional y por ello acudía a la figura del contrato de prestación de servicios.

En ese orden, en el presente caso no puede hablarse de coordinación, como pretende la entidad demandada, habida cuenta de que el desempeño de las funciones por parte de la actora estaba sujeto a la imposición de medidas y/o 33 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo órdenes de la dirección jurídica, tales como: el establecimiento de horarios prácticamente inmodificables debido al funcionamiento de la institución, la imposibilidad de la prestación del servicio por otras personas, y, además, la situación referente a que debía cumplir funciones relacionadas con el objeto misional de la entidad, lo que denota sin lugar a dudas que la accionada, en su condición de empleadora, tenía la posibilidad de disponer del trabajo de la demandante, hecho que demuestra la existencia de una verdadera subordinación.27 De las referidas circunstancias puede inferirse que la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo laboraba bajo una continua subordinación. 2.4.1.3.

Remuneración Finalmente, el tercer elemento que se somete a comprobación es el relacionado con el pago de un salario periódico. En el sub lite, queda acreditada la remuneración efectuada mensualmente por la referida junta a la demandante con los contratos de prestación de servicios, documentos que constituyen prueba suficiente para probar la contraprestación que se pactó por los servicios prestados como abogada sustanciadora u operador disciplinario.

Aunado a todo lo anterior, se evidencia que la relación contractual no tuvo carácter temporal, sino permanente o con ánimo de permanencia, en la medida en que se desarrolló por más de cinco años, período en el cual la demandante desplegó las funciones de operador disciplinario de manera uniforme según los objetos contractuales concertados; por consiguiente, se suplió una función permanente o misional de la entidad.

Por todo lo anterior, esta Sala encuentra plenamente acreditados los elementos esenciales de una relación laboral (encubierta) entre la parte demandante y la 27 Sentencia del 4 de marzo de 2021, expediente 81001-23-39-000-2016-00118-01(1717-18), M. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 34 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo entidad demandada; en consecuencia, se considera el recurso de apelación interpuesto por la Junta Central de Contadores no tiene vocación de prosperidad. 2.4.2.

¿Se debe declarar la prescripción respecto de alguno o algunos de los contratos? Una vez se ha comprobado la existencia de la relación laboral entre la contratista y la entidad pública, en tanto se ha descubierto la simulación del contrato de prestación de servicios, corresponde determinar si esta llegó a ser interrumpida en algún momento.

Según la jurisprudencia del Consejo de Estado del 9 de septiembre de 2021, para efectos de la prescripción del derecho solo se tienen en cuenta los períodos acreditados a través de los contratos de prestación de servicios y se aplica el término de 30 días hábiles para determinar la no solución de continuidad. 2.4.2.1. Existencia de una relación laboral continuada Precisa la Sala que, conforme al material probatorio allegado con el expediente, la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo prestó sus servicios profesionales a la Junta Central de Contadores en una única y continuada relación laboral, que dio inicio el 2 de diciembre de 2005 y finalizó el 31 de mayo de 2011, ya que los interregnos entre cada contrato no fueron superiores a los 30 días hábiles.

Así pues, ante la existencia de una relación laboral entre las partes corresponde realizar el cómputo del término prescriptivo a partir de la terminación de su vínculo contractual, esto es, desde el 31 de mayo de 2011. Comoquiera que el 19 de diciembre de 2012, la accionante presentó la reclamación administrativa, su solicitud se encuentra dentro del término legalmente establecido para ello, no hay lugar a declarar la prescripción por dicho período y le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de esa vinculación, tal como lo dispuso el a quo. 35 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Debe resaltar la Sala que pese a que la mayoría de las interrupciones contractuales advertidas son, en principio, inferiores a 30 días hábiles, ello no implica el reconocimiento y pago de prestaciones sobre los lapsos en donde se presentó la interrupción, esto es, en los que no medió contrato de prestación de servicios. 2.4.3.

Ahora, respecto del recurso de apelación impetrado por la demandante se tiene que el reconocimiento de una relación laboral encubierta o subyacente, en estricto sentido, entraña el derecho a que sean otorgadas las prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir mientras desarrolló actividades como contratista. En efecto las vacaciones constituyen una prestación objeto de reconocimiento, no obstante, esta Sección, en sentencia de 29 de abril de 2010, al resolver un caso de «contrato realidad», sostuvo que estas no tienen «la connotación de prestación salarial porque son un descanso remunerado que tiene el trabajador por cada año de servicios»;28 no obstante, en pronunciamiento de 21 de enero de 2016,29 moduló su postura, y consideró lo siguiente: Dentro de nuestra legislación, las vacaciones están concebidas como prestación social y como una situación administrativa, la cual consiste en el reconocimiento en tiempo libre y en dinero a que tiene derecho todo empleado público o trabajador oficial por haberle servido a la administración durante un año y el monto de las mismas se liquidará con el salario devengado al momento de salir a disfrutarlas.

De suerte que se pueda afirmar que las vacaciones comportan una prestación social y son un derecho de los trabajadores, derivado del principio de garantía de descanso previsto por el artículo 53 de la Constitución Política, consistente en la 28 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 29 de abril de 2010, exp. 05001-23-31-000-2000-04729-01(0821-09). 29 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, providencia de 21 de enero de 2016, exp. 05001-23-31-000-2005-03979-01 (2316-12). 36 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo concesión de 15 días no laborables remunerados,30 que de manera excepcional ha de ser reconocido monetariamente en los términos de Decreto ley 1045 de 1978.

El artículo 20 del Decreto 1045 de 1978 dispone lo siguiente: Artículo 20º.- De la compensación de vacaciones en dinero. Las vacaciones solo podrán ser compensadas en dinero en los siguientes casos: a) Cuando el jefe del respectivo organismo así lo estime necesario para evitar perjuicios en el servicio público, evento en el cual solo puede autorizar la compensación en dinero de las vacaciones correspondientes a un año; b) Cuando el empleado público o trabajador oficial quede retirado definitivamente del servicio sin haber disfrutado de las vacaciones causadas hasta entonces.

En suma, al haber declarado la existencia de una relación laboral entre la supuesta contratista y el ente demandado, corresponde compensarle el derecho a descansar y, en consecuencia, dado que ya terminó su vínculo contractual, tiene derecho a percibir una remuneración, comoquiera que se le impidió el disfrute de sus vacaciones a tiempo y, en ese sentido, se adicionará la decisión de primera instancia. Ahora, respecto a la inconformidad con la clasificación en la categoría de profesional universitario, código 3020, grado 09 que se hizo en la sentencia de primera instancia se debe precisar que, en efecto, al reconocerse en el plenario la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, por regla general, la jurisprudencia ha dispuesto que las prestaciones sociales que han de reconocerse corresponden a todas aquellas que hubiere devengado un servidor de planta de la entidad que desempeñara funciones similares a las que en su momento suplió el contratista. 30 De conformidad con el Decreto 3135 de 1968, «por el cual se prevé la integración de la seguridad social entre el sector público y el privado y se regula el régimen prestacional de los empleados públicos y trabajadores oficiales», artículo 8º, «Los empleados públicos o trabajadores oficiales tienen derecho a quince (15) días hábiles de vacaciones, por cada año de servicio, salvo lo que se disponga por los reglamentos especiales para empleados que desarrollan actividades especialmente insalubres o peligrosos [ ]». 37 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Asimismo, esta Subsección ha sostenido la tesis de que, de acuerdo con la sentencia de unificación proferida por esta Corporación en 2016, las prestaciones sociales correspondientes deberán liquidarse de acuerdo con el valor de los honorarios pactados en cada contrato y no sobre lo que legalmente recibía un empleado de planta en la entidad.

De ese modo, revisado el asunto se tiene que para el período en que prestó sus servicios la señora Tarazona Trujillo en la dirección jurídica de la Junta Central de Contadores únicamente existía un cargo público de planta para ejercer las funciones de defensa judicial de la entidad y apoyar los trámites disciplinarios denominado «profesional universitario».

El Tribunal acudió al manual de funciones de la Junta Central de Contadores previsto en el Decreto 2537 de 1994 y a lo dispuesto en la Resolución 015 de 1995, obrantes en los folios 61 a 84 del expediente, para determinar que el profesional universitario de la entidad estaba clasificado con el código 3020, grado 09. Posteriormente, con el recurso de apelación, la entidad demandada aportó al plenario la Resolución 245 del 25 de octubre de 2006, por medio de la cual se estableció el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de planta del personal de la Junta Central de Contadores.

Dicho acto en el nivel profesional creó el cargo de profesional universitario, código 2044, grado 06, cuyas funciones detalladas estaban encaminadas a adelantar y tramitar hasta concluir las investigaciones disciplinarias iniciadas a los contadores públicos, luego debía ser desempeñado por un abogado. Ante la disparidad advertida en la nomenclatura del cargo y teniendo en cuenta que en el recurso de apelación se solicitó expresamente, se modificará la orden dada por el Tribunal en el sentido de indicar que la entidad demandada deberá pagar a la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo las prestaciones sociales 38 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo correspondientes, devengadas por el profesional universitario de la planta de personal de la dirección jurídica, para cuya base de liquidación deberá tener en cuenta el valor de los honorarios pactados en cada contrato, en proporción al período trabajado entre el 2 de diciembre de 2005 hasta el 31 de mayo de 2011, salvo las interrupciones presentadas.

Del mismo modo, no se puede perder de vista que en la sentencia de unificación CE-SUJ2 5 de 25 de agosto de 2016,31 la Sección Segunda de esta Corporación estableció, entre otras subreglas, que el reconocimiento de prestaciones, derivado de la nulidad del acto administrativo que niega la existencia de la relación laboral, procede a título de restablecimiento del derecho, pues al trabajador ligado mediante contratos de prestación de servicios, «[ ] pese a su derecho a ser tratado en igualdad de condiciones que a los demás empleados públicos vinculados a través de una relación legal y reglamentaria […] le fue cercenado su derecho a recibir las prestaciones que le hubiere correspondido si la Administración no hubiese usado la modalidad de contratación estatal para esconder en la práctica una relación de trabajo».

Por consiguiente, la consecuencia de probar la existencia de la relación laboral, se itera, es el reconocimiento de la indemnización equivalente a las prestaciones sociales que no se cancelaron a la demandante. Empero, el reconocimiento de la aludida relación no implica conferir la condición de empleado público, en tanto que, para que ello suceda, se deben acreditar los requisitos regulados en los artículos 122 y 125 de la Constitución Política.

En ese orden, frente al reconocimiento de una indemnización por no pago oportuno de las acreencias laborales solicitada por la demandante, se debe precisar que los efectos patrimoniales de la declaratoria de un contrato realidad se contraen al pago de las prestaciones sociales a que hubiese tenido derecho el interesado, de haber existido desde su inicio una relación laboral. 31 Expediente 23001-23-33-000-2013-00260-01 (0088-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter. 39 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Ello quiere decir que no procede la indemnización solicitada, ya que, tal y como se expuso en líneas precedentes, la declaratoria de la existencia de la relación de trabajo no comporta que la persona beneficiaria de dicha decisión, obtenga la condición de empleada pública, al paso que la sentencia que reconoce la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente tiene carácter constitutivo, de manera que antes de haberse acudido a la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y de emitirse decisión de fondo no puede aseverarse haber estado vinculado bajo una relación de trabajo propiamente dicha.

En lo que atañe a la pretensión de reintegro al cargo que desempeñaba, se debe precisar que, como ya se mencionó, el reconocimiento que se hace en este proceso no tiene el alcance de otorgar la calidad de empleado público a la contratista, pues no es lógico que la ostente cuando no ha cumplido los requisitos exigidos por la ley para que se establezca una relación legal y reglamentaria, dada la naturaleza especial que se comprobó producto de la modalidad como fue contratada, y es por eso que no es posible acceder a ese tipo de pretensiones en estos asuntos.

Sobre la solicitud de reintegro de los dineros descontados por concepto de retención en la fuente, se tiene que tampoco es dable acceder a esta pretensión por cuanto el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no es el mecanismo idóneo para ventilar tal súplica, pues no era la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores la entidad encargada de recepcionar los valores retenidos ni de administrar dichos dineros.32 Igual suerte corre la pretensión de reconocimiento de los gastos que acarreó el contrato, tales como la constitución de una póliza de garantía o el pago de publicaciones, ya que la desnaturalización de la vinculación de la demandante a través de contratos de prestación de servicios no implica el reembolso de los dineros que se hubiesen erogado por razón de su celebración, por cuanto esos 32 Véase la sentencia del 6 de octubre de 2016 con ponencia del doctor William Hernández Gómez, rad. 68001-23-31-000-2009-00146-01 (1773-15). 40 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo rubros debían cubrirse para perfeccionar el vínculo contractual, sin los cuales entonces no hubiera nacido a la vida jurídica.

Por último, de conformidad con las reglas plasmadas en la sentencia del 9 de septiembre de 2021, al declararse la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, el reconocimiento al que hay lugar en materia de seguridad social, específicamente frente a los aportes a salud y pensión, comprende únicamente el pago de los porcentajes que debieron haber sido cotizados por el empleador al fondo de pensión respectivo, durante el tiempo en que se acreditó la relación laboral.

Así pues, la anterior prerrogativa no ampara la devolución de los dineros pagados por concepto de aportes hechos por el trabajador como contratista, sino las cotizaciones adeudadas que podrían afectar la liquidación del monto pensional, y que se derivan de la relación de trabajo comprobada, que comprende la obligación, a cargo del empleador, de efectuar los correspondientes aportes al sistema de pensiones.

En esa medida, el beneficio derivado de la declaratoria de existencia de una relación laboral encubierta entre un particular y una entidad pública, en materia de seguridad social, solo abarca la obligación de la administración de determinar mes a mes si existe diferencia entre los porcentajes de cotización que se debieron efectuar por ésta y los realizados por el contratista para, en consecuencia, cotizar al respectivo fondo la suma faltante por concepto de aportes a pensión, en el porcentaje que le concernía como empleador. 2.5.

De la condena en costas Esta Subsección en sentencia del 7 de abril de 2016,33 respecto de la condena en costas en vigencia del CPACA, concluyó que la legislación varió del Código 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), C. P. William Hernández Gómez. 41 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Contencioso Administrativo al Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo de un criterio subjetivo a uno objetivo valorativo.

Objetivo, en cuanto prescribe que en toda sentencia se dispondrá sobre la condena en costas, bien sea total o parcial o con abstención, según las reglas del Código General del Proceso; y valorativo, en cuanto se requiere que el juez revise si ellas se causaron y en la medida de su comprobación (como sucede con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad profesional realizada dentro del proceso), sin que en esa valoración se incluya la mala fe o temeridad de las partes.

Asimismo, se definió que la cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de las partes, pues varía según sea la parte vencida el empleador o el trabajador (Acuerdo 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura) y la complejidad e intensidad de la participación procesal; que las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por estas, que la liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho) la hará el juez de primera o única instancia y que procede condenar en costas tanto en primera como en segunda instancia. Conforme a las anteriores reglas, y en atención a lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 365 del Código General del Proceso,34 la Sala considera que es dable condenar en costas de segunda instancia a la entidad demandada, toda vez que el recurso de apelación fue resuelto desfavorablemente y, en consecuencia, resultó vencida en el proceso. 3.

Conclusión 34 «1. Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación (…) 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación». 42 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en los derroteros jurisprudenciales trazados por el Consejo de Estado en casos de contornos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, la Sala considera que a la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo, como parte trabajadora de una relación laboral (encubierta o subyacente), le asiste el derecho al reconocimiento de las prestaciones sociales que depreca (cesantías, intereses a las cesantías, primas, entre otras), en el período comprendido entre el 2 de diciembre de 2005 y el 31 de mayo de 2011, salvo las interrupciones presentadas, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Así las cosas, se modificará la decisión de primera instancia para plasmar las precisiones advertidas en las consideraciones.

Con condena en costas de la segunda instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero.- Modificar el numeral 4º de la sentencia del 24 de noviembre de 2016, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, dentro del proceso instaurado por la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo en contra de la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, el cual quedará de la siguiente manera: 4º.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, ORDENESÉ a la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, pagar a la señora Mónica Lucía Tarazona Trujillo […], (i) el valor de las prestaciones sociales, incluidas las vacaciones, y demás acreencias laborales devengadas por los empleados de planta que ejercen similar labor a la de ella (profesional universitario de la Dirección Jurídica), teniendo en cuenta como base para su liquidación los honorarios pactados en cada contrato, durante el período en el que se demostró la existencia de la relación laboral comprendido entre el 02 de diciembre de 2005 y el 31 de mayo de 43 Radicado: 25000-23-42-000-2013-04302-01 (3557-17)) Demandante: Mónica Lucía Tarazona Trujillo 2011, salvo las interrupciones presentadas; y (ii) los porcentajes de cotización al sistema de Seguridad Social en pensiones durante el citado lapso en que prestó sus servicios y que la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores no trasladó al fondo de pensiones, para lo cual la accionante deberá acreditar los aportes que efectuó. Pero en el caso de que no los hubiese realizado se deberán efectuar las cotizaciones respectivas para descontar el porcentaje que le correspondía a ella, tal como se precisó en la motiva.

Segundo.- Confirmar en lo demás la sentencia apelada. Tercero.- Condenar en costas la Unidad Administrativa Especial Junta Central de Contadores, las cuales deberán ser liquidadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En firme esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previo a realizar las anotaciones correspondientes en el sistema SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.