Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá, D. C., doce (12) de diciembre dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Demandante: HEINER ELÍAS MOLINA PINEDA Demandados: JOSÉ THOMAS MÁRQUEZ FRAGOZO Y OTRO – REPRESENTANTES COMUNIDADES NEGRAS CORPOCESAR.

Temas: Requisito del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015 para la elección de los representantes de las comunidades negras en los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandante, contra la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda presentada respecto de la elección de los señores José Thomas Márquez Fragozo y Fidian Martínez Castañeda como representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar.

I.

ANTECEDENTES 1.1 La demanda1 El señor Heiner Elías Molina Pineda, en ejercicio del medio de control de nulidad electoral, consagrado en el artículo 139 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, solicitó que se declare la nulidad del acto de elección de José Thomas Márquez Fragozo y Fidian Martínez Castañeda como representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar. 1 Anotación 3 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 La pretensión de la demanda fue del siguiente tenor: Solicito que [ ] se decrete la Nulidad del Acto Administrativo contenido en el Acta de fecha 17 de Noviembre del 2023, desde la respectiva convocatoria, donde se eligió al señor ciudadano JOSÉ THOMAS MÁRQUEZ FRAGOZO COMO REPRESENTANTE PRINCIPAL Y FIDIAN MARTINEZ CASTATADA COMO SUPLENTE de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar para el periodo comprendido del 1 de enero del 2024 hasta el 31 de diciembre del 2027. 1.2 Hechos Señaló que el 2 de agosto de 2023, se abrió convocatoria pública dirigida a los consejos comunitarios de las comunidades negras del departamento del Cesar con el fin de que participaran en la elección de los representantes principal y suplente de aquellas, en el Consejo Directivo de Corpocesar para el período 2023-2027.

Indicó que se inscribieron 29 consejos comunitarios para participar en la convocatoria de los cuales solo 8 quedaron habilitados para continuar en el proceso. Adujo que 21 consejos fueron excluidos pese a que ya habían presentado la documentación pertinente a la Agencia Nacional de Tierras para el proceso de titulación de predios en los términos del artículo 20 del Decreto 1745 de 1995 y el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015.

Destacó que se le negó el derecho a la participación y la posibilidad de ser elegidos a los consejos comunitarios «Amada Cabas- Nereida Palomino Gutiérrez, José Prudencio Padilla “El Joche” – Manuela Camargo Sosa, Andrés Eduardo de Bastidas – Luz Marina Ochoa, Martín Pescador de Gamarra – César Cristian Pacheco, Caño Candela – Hermes Molina Ossorio y Juancho - Elkin Rojas.» Sostuvo que, no obstante, la elección tuvo lugar el 17 de noviembre de 2023 en clara contravía de la legalidad y la jurisprudencia. 1.3 Concepto de la violación El demandante consideró que, en el caso concreto, el acto demandado desconoce los artículos 13 y 40 de la Constitución Política; 55 y 56 de la Ley 70 de 1993; 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT y 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015.

Señaló que no se tuvo en cuenta que algunos de los consejos comunitarios cumplían los requisitos consagrados en el artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 y, pese a ello fueron excluidos del proceso de elección ahora cuestionado. Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 Afirmó que los referidos consejos fueron discriminados con base en una norma existente.

Adujo que la Sección Quinta del Consejo de Estado ha sido clara al establecer que se debe garantizar la participación de los consejos comunitarios del departamento del Cesar que cuentan con trámite ante la Agencia Nacional de Tierras. Agregó que el artículo 56 de la Ley 70 de 1993 ordenó que las corporaciones autónomas regionales deben tener dentro de su «junta directiva» un representante de los consejos comunitarios de las comunidades negras donde se tenga influencia. Explicó que dicha norma fue regulada por el Decreto 1523 de 2003 el cual estableció los requisitos y condiciones sobre las referidas elecciones.

Puso de presente que los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la OIT consagran la obligación para que los gobiernos establezcan los medios para que los pueblos interesados puedan participar libremente en las decisiones que los afecten, de lo que se deriva que tienen el derecho a decidir sobre sus propias prioridades. Destacó el derecho a la propiedad colectiva reconocido constitucionalmente a dicha población, razón por la cual los consejos comunitarios que se encontraban en trámite de titulación colectiva ante la ANT podían participar en la elección ahora cuestionada, en otras palabras, que bastaba con haber radicado la solicitud de titulación colectiva en esa entidad para poder participar en el proceso de elección del representante de comunidades negras de Corpocesar.

Aseveró que también se desconoció la sentencia del 26 de mayo de 2022 proferida por la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del radicado 11001032800020210006300. Solicitó, además, el decreto de la suspensión provisional de los efectos del acto acusado como medida cautelar. 1.4 Contestación de la demanda Ninguna entidad contestó la demanda. 1.5 Actuaciones relevantes en primera instancia El 19 de enero de 2024 se admitió la demanda y se negó el decreto de la medida cautelar solicitada.

A través de auto del 12 de agosto de 2024 se impartió el trámite de sentencia anticipada al proceso al no encontrar pruebas para practicar, diferentes a las Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 documentales aportadas por las partes, y se fijó el litigio en los siguientes términos: Si hay lugar a declarar la nulidad del Acta de Elección No. 001 del 17 de noviembre del 2023, por medio de la cual se eligió a JOSÉ THOMAS MÁRQUEZ FRAGOZO COMO REPRESENTANTE PRINCIPAL y a FIDIAN MARTINEZ CASTAÑEDA COMO SUPLENTE de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar para el periodo comprendido entre el 1 de enero del 2024 y el 31 de diciembre del 2027.

Con fundamento en el cargo expuesto por el demandante, corresponde a esta corporación decidir: Si es legal el acto administrativo de elección del Representante de las Comunidades Negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar, teniendo en cuenta que, durante el proceso, fueron excluidos (no habilitados) consejos comunitarios que, habiendo participado en la convocatoria, presentaron la documentación exigida sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción. También se determinará si Consejo Comunitario “La Sierra, El Cruce y La Estación”, al que pertenecen los señores José Thomas Márquez Fragozo y Fidian Martínez Castañeda, cumplió con el requisito de aportar la certificación que acreditara la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras dentro de la respectiva jurisdicción, para así poder participar en la evaluación y verificación de los documentos exigidos para la inscripción y posterior elección. 1.6 La sentencia apelada El Tribunal Administrativo del Cesar a través de sentencia del 26 de septiembre de 2024 negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: Señaló que, a partir del análisis de las pruebas aportadas al proceso, es claro que los consejos comunitarios Amada Cabas Gutiérrez, José Prudencio Padilla, Andrés Eduardo Guerrero Bastidas, Martín Pescador, Caño Canela y Juanchón no acreditaron el cumplimiento del requisito previsto en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, que compila el artículo 2 del Decreto 1523 de 2003.

Este requisito se refiere a la presentación de una certificación expedida por el INCODER (actualmente Agencia Nacional de Tierras), que pruebe la existencia de territorios legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras. Sostuvo que, aunque en el expediente se incluyeron certificaciones o constancias de radicación de documentos supuestamente vinculados a solicitudes de titulación, aquellos resultan insuficientes para demostrar la efectiva titulación o el trámite de adjudicación de los territorios reclamados.

Estas constancias de radicación no cumplen con los requisitos exigidos, ya que no certifican que el proceso de adjudicación haya avanzado de manera formal. Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Explicó que, según lo dispuesto en el Decreto 1745 de 1995 (Capítulo IV), que regula el procedimiento para la titulación colectiva de tierras a las comunidades negras, no basta con la mera radicación de los documentos para considerar que el trámite de adjudicación ha comenzado.

El decreto establece claramente una serie de términos y etapas a cumplir para que se pueda entender iniciado formalmente el proceso de titulación. Reiteró que la radicación inicial de documentos no es suficiente para acreditar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la adjudicación colectiva de tierras. Destacó que los documentos presentados en el plenario, con los cuales se pretendía acreditar el cumplimiento del requisito en cuestión (literal b del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, que compila el artículo 2 del Decreto 1523 de 2003, es decir, de la certificación emitida por el INCODER o la Agencia Nacional de Tierras), mostraban diversas irregularidades; por ejemplo, algunos correos electrónicos, en los que supuestamente se radicaron los documentos para la titulación, contienen archivos adjuntos cuyo contenido no pudo ser verificado; otros correos electrónicos carecen de fecha, lo que genera dudas sobre la autenticidad o la oportunidad de su presentación. Además, en el caso del consejo comunitario Martín Pescador de Gamarra (Cesar), la ANT certificó expresamente que dicho consejo no cumplía con los requisitos necesarios para la titulación del predio solicitado, lo que refuerza la conclusión de que no se cumplió con los estándares establecidos para la adjudicación de tierras colectivas.

Rechazó el argumento según el cual el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 establece que es suficiente la simple radicación de la solicitud de titulación colectiva ante la Agencia Nacional de Tierras para cumplir con dicho requisito. Explicó que, de una lectura detallada de la norma, se desprende que lo requerido es: i) contar con la certificación de que el territorio ha sido titulado, o ii) que el proceso de adjudicación se encuentre efectivamente en trámite.

Por lo tanto, estos dos requisitos no pueden ser satisfechos con la mera presentación de pantallazos de correos electrónicos donde se evidencie el envío de la solicitud de titulación, ni con la radicación física de documentos realizada en el pasado, sin que exista constancia de los documentos efectivamente radicados o del avance o trámite que dichos documentos han recibido.

Se requiere una prueba clara y fehaciente de que el proceso de adjudicación está en curso o que ya ha sido resuelto, lo cual no puede ser suplido únicamente con evidencia documental (de vieja data) que no acredite una gestión activa y actual del trámite. Expuso que el proceso de adjudicación solo se inicia formalmente una vez se verifica el cumplimiento de los requisitos necesarios mediante la documentación presentada.

Por tanto, no es posible interpretar la norma en los términos planteados Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 por el actor, otorgándole un alcance diferente al que claramente establece el texto normativo.

La mera radicación no puede considerarse equivalente al inicio del trámite de adjudicación. En cuanto al presunto desconocimiento de la sentencia del Consejo de Estado del 26 de mayo de 2022, proferida dentro del proceso identificado con el radicado 11001-03-28-000-2021-000063-00, adujo que la misma no resulta aplicable al caso concreto toda vez que en este evento, no se acreditó la radicación de los documentos para la solicitud de titulación mediante una certificación expedida por el INCODER o la Agencia Nacional de Tierras, como lo exige la normativa.

Con base en lo anterior, denegó las pretensiones de la demanda. 1.7 El recurso de apelación Inconforme con esta decisión, el demandante la apeló, con fundamento en los siguientes argumentos: Precisó que el requisito que genera controversia en este asunto es el consagrado en el literal b) del artículo 2 del Decreto 1523 de 2003 que establece: «certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción.» Agregó que dicho requisito fue suprimido de la convocatoria de la Corporación Autónoma de La Guajira a través de fallo de tutela del 24 de septiembre de 2015 del Juzgado Primero Laboral del Circuito de Riohacha «debido a que es excluyente frente a los consejo (sic) comunitarios que solo tienen reconocimiento municipales y frente a quienes tiene certificado del ministerio del interior (sic) y no tiene territorio colectivos adjudicados o en trámites de adjudicación esto en la mayoría de los casos por situaciones imputables a la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS» Afirmó que, según la sentencia del 17 de mayo de 2018 de la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del radicado 11001-03-28-000-2017-0031-00 «no se puede exigir un título colectivo para el ejercicio de los derechos fundamentales de participación de los derechos comunitarios.» Insistió en que, en la providencia del 26 de mayo de 2022 de la Sección Quinta del Consejo de Estado dentro del radicado 11001-03-28-000-2021-00063-00, se dijo que «bastaba con haber radicado la solicitud de titulación colectiva ante la Agencia Nacional de Tierras» para poder participar en un proceso de elección, postura que fue reiterada por esa misma sección en sentencia del 12 de septiembre de 2024 dentro del radicado 11001-03-28-000-2024-00109-00.

Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Manifestó que elegir al representante de las comunidades negras sin la participación de los consejos comunitarios que ya tienen radicada solicitud de titulación ante la ANT vulnera el debido proceso y los derechos a elegir y ser elegido de sus miembros.

Añadió que es de conocimiento popular que Corpocesar atraviesa por una crisis de corrupción en sus procesos administrativos. 1.8 Actuaciones de segunda instancia Mediante auto del 23 de octubre de 20242 se admitió el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra de la sentencia de primera instancia. 1.9 Alegatos de conclusión Ninguna de las partes presentó alegatos de conclusión en esta instancia. 1.10 Concepto del Ministerio Público3 La procuradora séptima delegada ante esta corporación rindió concepto en el sentido de solicitar revocar la sentencia de primera instancia para, en su lugar, acceder a las pretensiones de la demanda.

Como fundamento de dicha solicitud, expresó, en resumen, lo siguiente: Señaló que el contenido del requisito establecido en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, se debe interpretar en el sentido que el trámite de adjudicación no inicia con el auto admisorio dictado por la Agencia Nacional de Tierras, sino con la sola radicación de la solicitud por parte de la comunidad que la presentó, lo que implica tener en cuenta, cualquier actuación, entre otros, la inclusión en la base de datos del organismo, la formación del expediente o la remisión a la subdirección de asuntos étnicos, todo lo cual comprende las gestiones que deben adelantarse para resolver sobre la titulación. Sostuvo que, en consecuencia, se inhabilitaron inadecuadamente para participar a los consejos comunitarios Amada Cabas Gutiérrez, Andrés Eduardo Guerrero Bastidas, Martín Pescador, Caño Candela, y Juanchón, los cuales tenían incidencia, tanto cuantitativa como cualitativamente dentro del proceso de selección de los representantes titular y suplente, de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar para el período 2024-2027. 2 Anotación 5 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai. 3 Anotación 12 del expediente visible en la Sede electrónica para la gestión judicial, Samai.

Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 Adujo que la Sección Quinta del Consejo de Estado4 ha considerado que el artículo 2 del Decreto 1523 de 2003 no requiere que la certificación exprese que la petición hecha por el representante legal del consejo comunitario haya sido aceptada, como lo entiende el actor, pues lo que debe acreditarse es el trámite de adjudicación. Agregó que, además, esta Sala5 ha sostenido pacíficamente que el referido requisito consagrado en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 se cumple con la sola radicación de la solicitud de titulación ante la Agencia Nacional de Tierras, por parte de la comunidad que la presentó. Indicó que, en consecuencia, los documentos aportados por los consejos comunitarios Amada Cabas Gutiérrez, Andrés Eduardo Guerrero Bastidas, Martín Pescador, Caño Candela y Juanchón, objeto de apelación demuestran el cumplimiento del requisito en cuestión. Puso de presente que el único que no aportó documentación alguna fue el consejo comunitario José Prudencio Padilla, El Joche.

Sostuvo que, en consecuencia, 5 de los 6 consejos comunitarios en cuestión fueron inhabilitados de manera indebida para participar del proceso de selección de los representantes titular y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar. Agregó que estas 5 organizaciones tenían incidencia en el proceso electoral no solo de manera cuantitativa sino también cualitativa, por lo que de haber podido participar, pudieron modificar el resultado.

II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia La Sección Quinta del Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, de conformidad con lo establecido en los artículos 1506 y 152 numeral 7.a del Código de Procedimiento 4 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03- 28-000-2024-00109-00. Providencia del 12 de septiembre de 2024. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03- 28-000-2019-00071-00. Providencia del 2 de octubre de 2020. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 150. Competencia del Consejo de Estado en segunda instancia y cambio de radicación. «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación…» Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7. 2.2.

Problema jurídico En el marco de los argumentos expuestos en el recurso de apelación, corresponde a esta Sección determinar si confirma, modifica o revoca la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda tendiente a obtener la nulidad de la elección de los señores José Thomas Márquez Fragozo y Fidian Martínez Castañeda como representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar, para el período 2024-2027.

Para el efecto, se debe establecer si el requisito fijado en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 se acredita con la radicación de la solicitud de titulación colectiva por parte de los consejos comunitarios ante la autoridad competente o no. Resuelto lo anterior, corresponde determinar si la respuesta a dicho interrogante afecta o no la decisión de primera instancia. Así entonces, con el fin de emitir un pronunciamiento, la Sala abordará la segunda instancia desde los siguientes ejes temáticos: (i) el marco jurídico y jurisprudencial de la participación de las comunidades negras en los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales y, (ii) el caso concreto. 2.3 De la elección de los representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales.

El consejo directivo es el órgano de administración de las corporaciones regionales y está conformado, entre otros miembros, por un representante de las comunidades étnicas tradicionalmente asentadas en el territorio de jurisdicción de la corporación, elegido por ellas mismas, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 99 de 1993 en concordancia con lo establecido en la Ley 70 de ese mismo año. Así, en garantía de los derechos fundamentales de las comunidades negras, el artículo 56 de la Ley 70 de 1993, estableció que las corporaciones autónomas 7 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Artículo 152. Competencia de los tribunales administrativos en primera instancia. «Los tribunales administrativos conocerán en primera instancia de los siguientes asuntos: (…) 7. De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: (…) a. De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar curul, según el caso, de los… miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales…» Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 regionales y de desarrollo sostenible que tengan jurisdicción sobre las áreas donde se adjudiquen las propiedades colectivas de que trata el artículo transitorio 55 de la Constitución Política, tendrán un representante en sus consejos directivos en los términos que defina el reglamento que expida el Gobierno Nacional8.

Dicho mandato fue reglamentado por los decretos 1066 y 1076 de 2015, en los cuales se estipuló que el proceso de elección del representante de las comunidades negras ante el consejo directivo de las corporaciones autónomas regionales o de desarrollo sostenible, se regiría por los siguientes lineamientos9: Convocatoria: El director general de la respectiva corporación formulará invitación pública a los respectivos consejos comunitarios, en la cual se indicarán los requisitos para participar en la elección, así como el lugar, fecha y hora para la celebración de la reunión en la cual se hará la elección. La convocatoria se publicará en una sola oportunidad en un diario de amplia circulación regional o nacional con 30 días de anterioridad a la fecha de realización de la elección, y se difundirá por una sola vez por medio radial o televisivo.

Requisitos: Quienes aspiren a participar en la elección del representante y suplente, allegarán al ente medio ambiental con anterioridad mínima de 15 días a la fecha de la elección, los siguientes documentos: - Certificación expedida por el alcalde municipal correspondiente, en la que conste la ubicación del Consejo Comunitario, la inscripción de la Junta y de su representante legal; - Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, lncoder, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción; - Allegar original o copia del documento en el cual conste la designación del miembro de la comunidad postulado como candidato.

Informe de evaluación: La corporación autónoma regional revisará los documentos presentados y verificará el cumplimiento de los requisitos exigidos. Posteriormente, elaborará un informe el cual es presentado el día de la reunión de elección. 8 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 05001- 03-28-000-2023-01118-01.

Providencia del 8 de agosto de 2024. M.P. Gloria María Gómez Montoya. 9 Ibídem. Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Elección: La elección se realizará por los representantes legales de los consejos comunitarios y se llevará a cabo dentro de los primeros 15 días del mes de septiembre del año anterior a la iniciación del período respectivo.

Las comunidades negras, en la reunión pertinente, adoptarán la forma de elección de su representante y suplente ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, la cual deberá respetar el orden de votación. El correspondiente ente medio ambiental, una vez instalada la sesión de elección procederá a: i) dar lectura del informe de evaluación para decantar los representantes legales que tendrán voz y voto, ii) de los legitimados se escogerá el presidente y secretario de la reunión, iii) los candidatos podrán intervenir para exponer los aspectos que consideren pertinentes y, iv) se procederá a la elección. De la reunión se levantará un acta que será suscrita por el presidente y secretario designados por los representantes legales de los consejos comunitarios.

Periodo: Los representantes principal y suplente ante los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales tendrán un periodo de cuatro (4) años que comenzará el 1º de enero del año siguiente a su elección y terminará el 31 de diciembre del cuarto año de dicho periodo. 2.4 Caso concreto Como viene de explicarse, en este asunto el acto acusado es el de elección de los señores José Thomas Márquez Fragozo y Fidian Martínez Castañeda como representantes principal y suplente de las comunidades negras ante el Consejo Directivo de Corpocesar.

El fundamento de la demanda y del recurso de apelación, es que dicho acto se encuentra viciado de nulidad, por cuanto se excluyó irregularmente a 6 consejos comunitarios que cumplían con el requisito de que trata el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015. En primera instancia, el Tribunal Administrativo del Cesar negó las pretensiones de la demanda al concluir que no estaba acreditado el cumplimiento de dicha exigencia legal.

Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Inconforme con la decisión, el demandante la apeló bajo el argumento de que el tema ya ha sido decidido por la Sección Quinta del Consejo de Estado y, por tanto, es claro que el referido requisito sí se entiende cumplido con la sola radicación de la solicitud de titulación ante la autoridad competente.

Al respecto, resulta del caso recordar que la competencia del juez de segunda instancia se encuentra limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso10 aplicables por remisión de los artículos 296 y 306 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, por lo tanto, la Sala se pronunciará exclusivamente en relación con los reparos concretos formulados por el recurrente.

Según se tiene, el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 dispone:

ARTÍCULO 2. 2.8.5.1.2. Requisitos. Los Consejos Comunitarios que aspiren a participar en la elección del representante y suplente, ante el Consejo Directivo, allegarán a la Corporación Autónoma Regional respectiva, con anterioridad mínima de quince (15) días a la fecha de la elección, los siguientes documentos: (…) b) Certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, lncoder11, sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción… Al respecto, tal como lo señaló el recurrente en el escrito de apelación, esta Sección ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse, en primer lugar, respecto del artículo 10 ARTÍCULO 320.

FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión… (Se resalta).

ARTÍCULO 328 COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia. 11 Hoy Agencia Nacional de Tierras.

Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 20 del Decreto 1745 de 1995 que establece el trámite de titulación colectiva de tierras para las comunidades negras, en el sentido de concluir que: …es claro que la actuación administrativa dirigida a la obtención del título sobre los territorios colectivos para esos grupos inicia con la solicitud escrita que haya radicado su representante legal ante la citada entidad, que actualmente corresponde a la Agencia Nacional de Tierras…12 Así las cosas, el trámite para la titulación colectiva de territorios a comunidades negras empieza, no con la admisión de la solicitud, sino con la sola radicación de aquella ante la autoridad competente.

Frente a este pronunciamiento, resulta del caso precisar que, aunque efectivamente se refiere al artículo 20 del Decreto 1745 de 1995, contrario a lo afirmado por el a quo, dicha norma sí es aplicable para resolver la controversia bajo estudio, por cuanto aclara cuándo empieza el trámite de titulación colectiva, aspecto relevante para determinar si se cumple o no con la exigencia del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015.

Ahora bien, dicha postura ha sido reiterada y explicada en lo que se refiere específicamente a la postulación para la elección de los representantes de las comunidades negras en los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales, en los siguientes términos: 94. Así las cosas, la discrepancia de criterios radica en si la exigencia del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, se cumple cuando se haya admitido formalmente la petición por parte de la Agencia Nacional de Tierras o con la mera radicación ante la correspondiente agencia pues, con ello se entiende la existencia del trámite en curso.

(…) 98. En este orden de ideas, es claro que la postura de este juez de lo contencioso es que el trámite de adjudicación no inicia con el auto admisorio dictado por la Agencia Nacional de Tierras, sino con la sola radicación de la solicitud por parte de la comunidad que la presentó. 99. Es precisamente, la situación que se presentó frente a los doce (12) consejos comunitarios que fueron excluidos del proceso eleccionario, enlistados en el numeral 93 de la presente providencia, los cuales según certificación de la Agencia Nacional de Tierras, incluso así lo informó la comisión de verificación y revisión “12 de ellos se encuentran en trámite de adjudicación”, circunstancia que como ya fue concluida en el fallo dictado en octubre de 2020, tesis que se reitera en esta oportunidad, resulta suficiente para tener por acreditada la exigencia de que trata el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015.

(…) 12 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03- 28-000-2019-00071-00. Providencia del 2 de octubre de 2020. M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio. Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 109.

En conclusión, entender para el proceso de elección del representante principal y suplente el requisito del literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2. del Decreto 1076 de 2015, se satisface solamente cuando la ANT admite formalmente la petición, no solo desconoce el debido proceso administrativo en cabeza de las comunidades negras de quienes se inscribieron al procedimiento eleccionario con una certificación de la autoridad competente en la que se da fe que el proceso de titulación se encuentra en trámite, además, haría nugatario su derecho fundamental a elegir y ser elegido en tanto la efectividad de éstos, estaría supeditada al pronunciamiento de la administración, decisión que en algunos casos puede tardar años, barrera que se erige como desconocedora de los derechos de estas comunidades.13 Y recientemente, se ha confirmado así: En tal sentido, contrario a lo afirmado por el demandado y la Corporación Autónoma Regional de Santander, no era necesario acreditar que la propiedad colectiva se hubiera adjudicado a una comunidad negra, sino que bastaba con haber radicado la solicitud de titulación ante la Agencia Nacional de Tierras, como en efecto lo acreditó el consejo comunitario AFROWILCHES.14 Conforme a lo anterior, es absolutamente claro que para acreditar el cumplimiento de postulación de los consejos comunitarios a la elección de representantes negras de las corporaciones autónomas regionales contenido en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 basta con demostrar que se radicó ante la Agencia Nacional de Tierras la solicitud de titulación colectiva de territorio.

Así las cosas, asiste razón al recurrente en la interpretación de la norma bajo estudio; sin embargo, ello no resulta suficiente para revocar la decisión de primera instancia, toda vez que, más allá del alcance del requisito en cuestión, el fundamento del a quo fue que con las pruebas allegadas al expediente no se lograba acreditar el cumplimiento del mandato contenido en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015, aspecto frente al cual el apelante no esgrimió argumento alguno. Al respecto, se tiene que con la demanda se aportaron algunos documentos que pretendían demostrar que los consejos comunitarios José Prudencio Padilla, Amada Cabas Gutiérrez, Andrés Eduardo Guerrero Bastidas, Martín Pescador, Caño Candela, y Juanchón cumplieron con el referido requisito; no obstante, en criterio del fallador de primera instancia aquella no resulta suficiente para el efecto.

Como se dijo, la norma en cuestión se refiere a la «certificación expedida por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder [hoy Agencia Nacional de Tierras], sobre la existencia de territorios colectivos legalmente titulados o en trámite de 13 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03- 28-000-2020-00094-00.

Providencia del 2 de agosto de 2021. M.P. Rocío Araújo Oñate. 14 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Quinta. Expediente 11001-03- 28-000-2024-00109-00. Providencia del 12 de septiembre de 2024. M.P. Omar Joaquín Barreto Suárez. Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 adjudicación a las comunidades negras de la respectiva jurisdicción.» (Se resalta).

Así las cosas, si bien basta con que se haya radicado la respectiva solicitud de titulación, aquella debe estar en trámite, es decir, no se requiera que se haya admitido formalmente, pero, por lo menos sí debe haber certeza de que aquella sigue vigente ante la respectiva entidad, lo cual puede verificarse, precisamente a través de la certificación a la que se refiere la norma bajo análisis.

Según se tiene, de la documental aportada al proceso por la parte actora, el consejo comunitario Amada Cabas Gutiérrez allegó certificación de la Agencia Nacional de Tierras del 5 de mayo de 2020 en donde consta que inició ante esa entidad un proceso de titulación colectiva con radicado 20202100; tal como se evidencia en las siguiente imagen: Sin embargo, este documento solo da cuenta de que para ese momento había una solicitud de titulación colectiva en trámite, pero se desconoce si a la fecha, aquel se encuentra vigente o no. A su turno, el consejo comunitario Andrés Eduardo Guerrero aportó copia de la solicitud de titulación colectivo de territorio radicada ante el INCODER el 16 de septiembre de 2014, tal como consta en la siguiente imagen: Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 En este caso, dada la fecha de radicación, 16 de septiembre de 2014, se echa de menos la certificación de la entidad competente que dé cuenta del trámite que se le dio, así como el destino de aquella a 2024.

Es decir, si bien la jurisprudencia de esta Sección ha dicho que basta con demostrar que se radicó la solicitud de titulación que corresponda, ello no quiera decir que pueda tenerse como prueba de ello una petición de hace más de 10 años que, seguramente ya fue resuelta. Es por ello que coincide la Sala en la conclusión del a quo según la cual dicho documento no resulta suficiente para acreditar el cumplimiento del requisito en cuestión. Por su parte, el consejo comunitario Martín Pescador allegó fotografía de un documento suscrito por el director técnico de Asuntos Étnicos del INCODER del 16 de septiembre de 2015 en el que se certifica que en dicha entidad se encontraba en trámite, para esa fecha, una solicitud de titulación colectiva, así: Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 Igual que ocurre en los casos anteriores, se desconoce si dicha solicitud a 2024 ya fue resuelta o no. Por lo que, dicha certificación de hace 9 años no resulta suficiente para encontrar acreditado el cumplimiento del requisito bajo estudio.

En cuanto al consejo comunitario Caño Candela se allegó escrito del 20 de junio de 2023 radicado ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el fin de que se expidiera la certificación respectiva para postularse ante el proceso eleccionario en cuestión y copia de la respuesta otorgada a dicha solicitud en la que se pone de presente que esa entidad no es la competente para el efecto.

Ninguno de los documentos acredita el cumplimiento del requisito en cuestión en la actualidad. Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 El consejo comunitario Juanchón allegó una fotografía de un correo electrónico del 16 de agosto de 2023 que presuntamente contiene su postulación a la elección en cuestión, pero respecto del cual no se puede acceder a ningún documento en concreto, como se evidencia de la siguiente imagen: Finalmente, en lo que tiene que ver con el consejo comunitario José Prudencio Padilla, el Joce, solo fue aportada al expediente copia de su postulación como Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 candidato, pero no de ningún documento que acredite la radicación de titulación colectiva ante el INCODER o la ANT.

Así las cosas, advierte la Sala que, contrario a lo afirmado por el Ministerio Público, tal como lo sostuvo el fallador de primera instancia, los documentos aportados, por lo menos a este proceso, no logran acreditar el cumplimiento del requisito consagrado en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015 por los precitados 6 consejos comunitarios.

Lo anterior, por cuanto, se insiste, en los 3 primeros casos (Amada Cabas Gutiérrez, Andrés Eduardo Guerrero y Martín Pescador) se trata de certificaciones y solicitudes de 2014, 2015 y 2020, es decir, de hace 10, 9 y 4 años, respecto de los cuales no existe ninguna trazabilidad ni prueba de que a 2023, año en el cual se realizó su exclusión del proceso de elección que culminó con el acto ahora demandado y mucho menos a 2024, no hayan sido resueltas desfavorablemente o, por lo menos, que se encuentren vigentes o activas.

De hecho, en lo que respecta a los consejos comunitarios de Amada Cabas Gutiérrez y Martín Pescador llama la atención de la Sala que las certificaciones dan cuenta de que para el 5 de mayo de 2020 y el 16 de septiembre de 2015, se encontraban en trámite solicitudes de titulación, pero, por ejemplo, también se afirmó en el proceso que la última de ellas había sido resuelta negativamente, sin que se haya desvirtuado dicha manifestación. Entonces, así como en los años 2015 y 2020 fueron expedidas las certificaciones en cuestión, lo deseable hubiera sido que para 2023, año en el cual se surtió la convocatoria pública para la elección de los representantes de las comunidades negras ante Corpocesar se hubieran allegado las constancias respectivas que acreditaran por lo menos, que las referidas solicitudes siguen vigentes.

Lo anterior, por cuanto, se insiste, se desconoce la suerte que corrieron aquellas a las que se hace referencia en los documentos aportados al proceso que ni siquiera fueron radicadas en los años en los que fueron expedidas las certificaciones aportadas, sino antes. Además, según las reglas de la experiencia, es claro que desde la fecha de expedición de dichos documentos hace 10 y 4 años, la administración pudo haber adoptado decisiones sobre las referidas solicitudes, por lo que se insiste, si bien para acreditar el cumplimiento del requisito en cuestión basta con que se haya radicado la solicitud de titulación, dada la antigüedad de la documental allegada al proceso, se hace necesario que, por lo menos, la entidad correspondiente certifique que en la actualidad siguen vigentes.

En cuanto al consejo comunitario Caño Candela, se advierte que la petición presentada ante el Ministerio de Agricultura para que certifique un punto que no es Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 20 de su competencia, no logra acreditar que haya sido radicada una solicitud de titulación colectiva ante la autoridad competente, es decir, el INCODER hoy, Agencia Nacional de Tierras.

En lo referente al consejo comunitario Juanchón, la impresión de pantalla parcial del correo electrónico allegada no demuestra tampoco el cumplimiento del requisito en cuestión, igual a lo que ocurre con el consejo comunitario José Prudencio Padilla respecto del cual no se aportó prueba al respecto. Conforme con lo anterior, es claro que con la documental allegada al expediente, no se logró demostrar que los 6 consejos comunitarios cuenten con una solicitud de titulación colectiva que a la fecha de su exclusión del proceso que culminó con el acto ahora demandado, se encontraran vigentes.

Además, se insiste, dicho punto no fue cuestionado por el recurrente por lo que la conclusión frente al punto del a quo se debe mantener incólume. Así las cosas, es claro que le asiste razón al recurrente en lo referente a la interpretación del requisito consagrado en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 del Decreto 1076 de 2015; sin embargo, no cuestionó y, por ende, no logró desvirtuar la argumentación expuesta por el a quo respecto de la insuficiencia de las pruebas aportadas por los consejos comunitarios José Prudencio Padilla, Amada Cabas Gutiérrez, Andrés Eduardo Guerrero Bastidas, Martín Pescador, Caño Candela, y Juanchón para acreditar el cumplimiento de dicho requisito, razón por la cual no se evidencia que hayan sido excluidos de manera irregular del proceso que culminó con la elección demandada.

Ahora bien, en lo que tiene que ver con el argumento del recurrente relacionado con los presuntos actos de corrupción que se han evidenciado al interior de Corpocesar, se advierte que se trata de un punto nuevo introducido en el escrito de apelación respecto del cual no hay lugar a emitir pronunciamiento alguno en esta instancia; además, tampoco se relaciona con las razones del a quo para negar las pretensiones de la demanda.

Así las cosas, como el argumento del recurso de apelación que prospera no desvirtúa la afirmación del a quo según la cual la documental aportada como prueba del cumplimiento del requisito consagrado en el literal b) del artículo 2.2.8.5.1.2 no resulta suficiente para el efecto, que fue en últimas la razón para negar las pretensiones de la demanda, hay lugar a confirmar la sentencia de primera instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, Demandante: Heiner Elías Molina Pineda Demandados: José Thomas Márquez Fragozo y otro Radicado: 20001-23-33-000-2024-00018-02 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21 III.

FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de septiembre de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar, que negó las pretensiones de la demanda, pero por las razones expuestas en esta providencia.

SEGUNDO: DEVOLVER el expediente al tribunal de origen para lo de su competencia.

TERCERO: ADVERTIR a los sujetos procesales que contra lo resuelto no procede recurso ordinario alguno.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado «Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx»