CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., quince (15) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 11001-03-15-000-2021-07336-00 Demandante: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR Demandado: Consejo de Estado – Sección Primera Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIAS JUDICIALES – Improcedente / RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.

La parte demandante pretende reabrir el debate por no estar de acuerdo con lo decidido por el juez natural. Surtido el trámite de ley, sin que se advierta irregularidad o causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia de primera instancia dentro del recurso de amparo constitucional formulado por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR contra el Consejo de Estado – Sección Primera.

I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 28 de octubre de 2021, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca -CAR, a través de apoderado judicial, interpuso demanda de tutela contra el Consejo de Estado – Sección Primera, con el fin de que se le protejan sus derechos fundamentales al debido proceso y defensa, presuntamente vulnerados, al proferir el fallo de 9 de julio de 2021, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho (rad. 25000-23-24-000-2011-00150-01) que promovió contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá. 2.- Según se ilustra en la demanda, las pretensiones en ella contenidas se contraen a lo siguiente: <<PRIMERO: QUE SE TUTELE el derecho fundamental al debido proceso y el derecho de defensa de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR.

SEGUNDO: QUE SE DEJE SIN EFECTOS la sentencia del 9 de Julio de 2021, frente a la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto notificado el 8 de octubre de 2021 decidió acatar lo allí establecido dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicación 2011-00150.

TERCERO: QUE SE ORDENE a la Sección Primera del Honorable Consejo de Estado, que en el término de un mes a partir de la notificación del fallo que ampare los derechos fundamentales conculcados de mi representada, profiera una nueva sentencia en la que analice de forma integral la naturaleza de acto administrativo de las transferencias realizadas por la Secretaría de Hacienda Distrital hacia la CAR, evalúe el proceder de facto en que incurrió la Secretaría de Hacienda Distrital al hacer justicia por mano propia al atribuirse una competencia para crear créditos a su favor supuestamente amparada en normas de naturaleza tributaria, desconociendo que la transferencia no es un tributo y en consecuencia, que se declare la nulidad de los actos demandados>>.

(Negrillas propias del texto) 3.- Entre los presupuestos de orden fáctico que respaldan la protección invocada con base en el artículo 86 Superior, de las pruebas allegadas y de lo expuesto por la parte actora, se tiene, que: 3.1.- El apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca señaló que, mediante los artículos 317 de la Constitución Política, 44 de la Ley 99 de 1993 y 3 del Decreto 1339 de 1994, se reguló el porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble que los municipios y en este caso, el Distrito Capital, deben transferir a favor de las Corporaciones Autónomas Regionales.

Así, expuso que, en acción de cumplimiento resuelta a través de la sentencia ACU-552 del 25 de enero de 1999, la Sección Tercera del Consejo de Estado, ordenó al Distrito Capital de Bogotá realizar las transferencias en el porcentaje ambiental equivalente al 7.5% del total recaudado por concepto de impuesto predial durante la vigencia de 1998, en beneficio de la CAR de Cundinamarca, toda vez que, dicha transferencia no se había efectuado, y además, ordenó reconocerle el pago de intereses moratorios del 6% anual liquidados sobre el monto de los porcentajes ambientales causados trimestralmente durante la vigencia referida. 3.2.- Mediante Concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado el 12 de mayo de 2005 (Rad. 1637), se estableció que las referidas transferencias ambientales, son recursos que no pertenecen al ente territorial, sino que “son ingresos propios de las corporaciones autónomas regionales, sobre los cuales las entidades territoriales son meros recaudadores”, es decir, estas son de “propiedad” de las CAR. 3.3.- En consecuencia, afirmó que desde que se hizo exigible el fallo de 25 de enero de 1999 referido previamente, el Distrito Capital – Secretaría de Hacienda, venía realizando las transferencias ambientales a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca sin realizar discriminación o desglose alguno frente a los porcentajes del total del recaudo del impuesto predial.

No obstante, mediante Comunicación No. 20101107308 de 20 de mayo de 2010, dicha entidad le informó a la parte actora que el Distrito Capital había ordenado transferir los dineros correspondientes al porcentaje ambiental sobre el recaudo del impuesto predial, sin incluir recaudos por concepto de intereses y sanciones. 3.4.- En virtud de lo anterior, mediante oficio No. 20102109870 de 31 de mayo de 2010, la CAR solicitó concepto a la Contraloría General de la Nación sobre la postura asumida por la administración distrital, entidad que, a través de Comunicación 2010EE53982 del 6 de agosto de 2010, consideró que, el Distrito Capital debía girar el porcentaje del 7.5% a la CAR sobre el total de los recaudos efectuados por cada trimestre por concepto de impuesto predial, acorde con lo dispuesto en el inciso 2 del artículo 3 del Decreto 1339 de 1994, toda vez que dicha norma no hizo distinción sobre si se trata solamente del impuesto o de sus sanciones, multas e intereses, sino que, solamente dispone que sea sobre el total de los recaudos. 3.5.- El 16 de julio de 2010, la CAR solicitó a la Secretaría de Hacienda Distrital “que informara varios aspectos, los cuales fueron contestados de manera evasiva el día 18 de agosto de 2010”. 3.6.- Seguidamente, refirió que mediante comunicaciones No. 20102122862 y 20102122865, la Subdirección de Recursos Económicos y Apoyo Logístico de la CAR, solicitó al Secretario Distrital de Hacienda que informara los valores que iban a ser transferidos a esa autoridad ambiental por concepto de porcentaje ambiental. 3.7.- Por lo anterior, la Secretaría de Hacienda Distrital profirió la Resolución 323 de 13 de agosto de 2010, “Por la cual se determina un crédito a favor de Bogotá Distrito Capital” y ordena a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca el reintegro o devolución de $58.356.480.240 (cincuenta y ocho mil trescientos cincuenta y seis millones cuatrocientos ochenta mil doscientos cuarenta pesos), correspondientes a los mayores valores girados por concepto del referido porcentaje ambiental de las vigencias 2005 a 2009, en razón a que, no solo se giró lo concerniente al recaudo del impuesto predial propiamente dicho, sino también, lo recaudado por intereses moratorios y sanciones, sumas de dinero a las que no tenía derecho la CAR. 3.8.- En desacuerdo con lo anterior, la CAR interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto mediante Resolución SDH 000438 del 29 de octubre de 2010, confirmando la decisión y, a juicio del apoderado de la CAR, se incluyó en sus páginas 7 y 8 “un nuevo argumento en la decisión, citando un concepto supuestamente emitido por la Dirección General de Apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público -DAF, cuya fecha se desconoce ya que no se cita en el texto del acto acusado ni la fuente de su origen, ni el poder vinculante del mismo” 3.9.- En virtud de lo anterior, la CAR presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, contra la Secretaría Distrital de Hacienda, para que fuera declarada la nulidad de las Resoluciones No. SDH-000323 y SDH 000-438 de 2010, por medio de las cuales se determinó y confirmó la existencia de un crédito a favor del Distrito Capital y le fue ordenado a la CAR el reintegro o devolución de la suma de $58.356.480.240.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que fuera declarada la inexistencia del crédito y, por ende, que la CAR no tenía obligación alguna de devolver el monto solicitado por la entidad demandada. 3.9.1.- Al respecto, el apoderado de la CAR indicó que los actos acusados violaron los artículos 29 de la Constitución, 29 del Decreto 537 de 2009, 44 de la Ley 99 de 1993, 3° del Decreto 1339 de 1994 y 73 del CCA, en razón a que, fueron emitidos con falsa motivación, violación del principio de confianza legítima – seguridad jurídica, un daño antijurídico y la existencia de una vía de hecho en su expedición. En concreto, alegó que el procedimiento de cruce de cuentas, regulado en el artículo 29 del Decreto 537 de 2009, al cual acudió la Secretaría de Hacienda para la devolución de los eventuales pagos en exceso no era procedente, pues la CAR no tenía deuda alguna con el Distrito y la transferencia del porcentaje ambiental constituyó una situación jurídica consolidada que no podía ser revocada sin el consentimiento de su titular. 3.9.2.- A su turno, adujo que dicho procedimiento de cruce de cuentas tiene ciertos aspectos que fueron desconocidos por la entidad demandada, a saber: (i) debió ser adelantado por el Director de Presupuesto de la Secretaría de Hacienda, (ii) era potestativo de las partes deudoras, (iii) requería acuerdo acerca de las condiciones de pago y (iv) contemplaba el descuento de las transferencias, sin que fuera viable el cobro coactivo iniciado por la entidad. 3.9.3.- Acto seguido, alegó que las transferencias ambientales no solamente comprenden lo recaudado por el impuesto predial, sino también lo que corresponde a sanciones e intereses moratorios originados en dicho tributo, por lo que, la motivación de los actos demandados no tiene sustento jurídico.

En este punto, puso de presente que el Distrito realizó toda suerte de interpretaciones sobre el sentido y alcance del artículo 44 de la Ley 99 de 1993, pese a que el legislador no hizo distinción alguna sobre el concepto de recaudo, en adición a que, no es competencia de la entidad demandada interpretar normas legales y constitucionales a su arbitrio. 3.9.4.- A continuación, adujo que fue violado el principio de confianza legítima porque el constituyente y el legislador establecieron expectativas favorables para las CAR, al considerar que las transferencias hacen parte de sus rentas, que fueron desconocidas por la administración al excluir de dicho componente los intereses, multas y sanciones vinculadas al recaudo del impuesto. 3.9.5.- Finalmente, sostuvo que, la Secretaría de Hacienda Distrital incurrió en vía de hecho porque al dictar la Resolución No. SDH 000-438 de 2010 incluyó un hecho nuevo, no discutido al expedir la Resolución No. SDH 000-323 de 2010, consistente en la citación de un concepto de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda. 3.10.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en sentencia de primera instancia del 3 de noviembre de 2011, accedió a las pretensiones de la demanda, declaró la nulidad de las Resoluciones No. SDH-000323 y SDH 000-438 de 2010 y a título de restablecimiento del derecho declaró que la orden de reintegro o devolución no podía hacerse exigible en la forma dispuesta por la Secretaría de Hacienda de Bogotá en los actos anulados.

Inició por señalar que, de conformidad con el artículo 73 del CCA, vigente para la época de los hechos, al ordenarse la devolución de los referidos recursos, se dejaron sin efectos parte de las transferencias efectuadas en las vigencias de 2005 a 2009 que la Secretaría de Hacienda Distrital hizo a favor de la CAR, en adición a que, en los actos administrativos acusados lo que cuestionó la Secretaría de Hacienda fue la validez legal de las decisiones que ordenaron las transferencias, lo que significó que parte de ellas, en cuanto a los mayores valores, quedaron sin efectos y afectaron el derecho de la CAR a percibir dichos recursos. 3.10.1.- Así, concluyó que lo que operó fue una revocatoria directa de los actos que sustentaron las transferencias correspondientes a las vigencias fiscales de los años 2005 a 2009, que por mandato legal ya formaban parte del patrimonio económico de la autoridad ambiental, y ante la inexistencia de consentimiento previo, expreso y escrito de la CAR, le correspondía a la entidad demandada acudir ante la jurisdicción a demandar sus propios actos. 3.10.2.- Igualmente, el Tribunal determinó que la Secretaría de Hacienda acogió el cruce de cuentas establecido en el artículo 29 del Decreto 537 de 2009 como mecanismo para la devolución de los mayores valores pagados a la CAR, a pesar de no ser procedente por cuanto no estaban reunidos los requisitos para su adopción. 3.11.- Inconforme con la anterior decisión judicial, el apoderado de la Secretaría de Hacienda de Bogotá interpuso recurso de apelación, cuyo conocimiento correspondió a la Sección Primera del Consejo de Estado, que, en sentencia del 9 de julio de 2021, revocó la decisión adoptada por el A quo y negó las súplicas de la demanda.

Empezó por señalar que no se configuró el vicio de falsa motivación de los actos demandados alegado por la parte actora, aclarando que la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en un proceso ordinario adelantado por la propia Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, determinó que cuando se tratara del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble, como en el presente caso, este debía ser calculado por los referidos entes territoriales, sobre el valor total recaudado del impuesto predial, sin incluirse intereses, sanciones y otros conceptos generados con ocasión a dicho tributo, posición jurisprudencial que ha venido siendo reiterada y que demostraba que hubo una indebida liquidación de las transferencias efectuadas. 3.11.1.- Seguidamente, afirmó el Ad quem que, efectuada una interpretación sistémica de los artículos 317 de la Constitución Política, 44 de la Ley 99, 1º del Acuerdo Distrital núm. 14 de 1996, así como el Decreto 1339 de 1994, la Secretaría de Hacienda no solo estaba facultada sino obligada, a procurar el restablecimiento de su statu quo presupuestal, mediante la declaratoria del referido crédito a su favor, luego de verificar, como quedó previamente expuesto, que transfirió recursos en exceso a la CAR, y en cumplimiento de ello fue que declaró el crédito a su favor.

A su vez, concluyó que las resoluciones demandadas no fueron resultado de la aplicación del mecanismo de cruce de cuentas sin cumplir con los requisitos del consentimiento y acuerdo previo como lo alega el actor, sino de no haberse podido llegar al acuerdo que envuelve dicho procedimiento administrativo. 3.11.2.- A continuación, indicó que el deber patrimonial en cabeza de la administración distrital de hacer las transferencias del porcentaje ambiental a la CAR, permite que su ejecución fluya sin que medie un acto administrativo del operador tributario que así lo ratifique, ni es dable inferir que a tales giros le subyace alguno, por lo cual, descartó la presunta violación del artículo 73 del CCA, por no haberse solicitado el supuesto consentimiento expreso de la CAR para expedir las resoluciones acusadas.

De esta forma, afirmó que el Tribunal y la accionante se equivocan al asimilar la declaración de un crédito a favor del Distrito con el régimen de revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, pues ni de las consideraciones, ni de la parte resolutiva de las Resoluciones SDH 000323 y 000438 de 2010, se advertía revocatoria de ningún acto particular y concreto. 3.11.3.- Con base en lo anterior, la Sección Primera sostuvo que a la CAR, como entidad pública, no le resultaba viable alegar la presunta vulneración al principio de confianza legítima, porque precisamente en su condición de Administración, le impedía invocar dicha protección diseñada exclusivamente para los ciudadanos en defensa de los abusos del Estado, y más aún, cuando en este caso, la aspiración sobre la cual edifica dicha vulneración es ilegítima, pretendiendo “mantener consigo unos recursos que no le pertenecen”. 4.- Como fundamento de derecho de las pretensiones en sede de tutela, la parte actora alegó que la autoridad judicial accionada incurrió en defecto material o sustantivo y “defectos procedimentales”, por las siguientes razones: 4.1.- Con respecto al defecto sustantivo, precisó que este se configuró porque la decisión del Consejo de Estado negó la existencia de los actos administrativos que reconocían y materializaban la transferencia del porcentaje ambiental y justificó el proceder de la Secretaría Distrital de Hacienda a partir de “normas inexistentes” que le habilitarían su competencia para crear créditos a su favor.

Así, alegó que partiendo de la concepción errada de que no existe acto administrativo que haya reconocido cada una de las transferencias a favor de la CAR durante las vigencias de 2005 a 2009, se concluyó erróneamente que no fue desconocido por la Secretaría Distrital de Hacienda el artículo 73 del CCA, norma que obligaba a dicha entidad a solicitar el consentimiento del titular del derecho para revocarlo o modificarlo.

En concreto, adujo que el juez accionado olvidó que, tal como se dijo en el salvamento de voto, las transferencias de los recursos hechas a la CAR, por concepto de porcentaje ambiental, están respaldadas en actos administrativos de carácter particular y concreto, “como lo son las correspondientes acciones de la tesorería que, en cumplimiento del deber legal, manifiesta unilateralmente su voluntad de transferir, creando una situación jurídica particular, mediante un acto de ejecución”.

Además, indicó que si los actos enjuiciados tenían una motivación concreta, la sentencia objeto de demanda, desvió el análisis para llevarlo “al terreno de la discrecionalidad técnica”, dando plena validez a la supuesta facultad de la Secretaría Distrital de Hacienda de “procurar el restablecimiento de su statu quo presupuestal, mediante la declaratoria del referido crédito a su favor”, a pesar de que aquella no tiene referente constitucional ni legal y termina justificándose a sí misma.

Lo anterior, a su juicio, configura un evidente desconocimiento del artículo 209 de la Constitución en el que se enuncian los principios que rigen la función administrativa puesto que “carece de toda justificación que so pretexto de restablecer su statu quo presupuestal se coloque en estado de indefensión a la CAR, al indicar que no existen actos administrativos y que por ende existe plena habilitación para revocar situaciones jurídicas consolidadas.

El Distrito es un mero recaudador y las transferencias no les pertenecen ni son un tributo a su favor”. A su vez, puso de presente que, tal como se dijo en el referido salvamento de voto, no es cierto que la Secretaría de Hacienda del Distrito de Bogotá tenga la facultad para expedir actos administrativos reconociendo créditos a su favor, derivados de pagos que considera indebidos, pues esto dejaría expuestas a las personas a encontrarse con una entidad que expide actos unilaterales mediante los cuales realiza cobros indiscriminados.

En adición a que, de las normas citadas en la sentencia, ninguna establece de forma puntual esa competencia, sino que constituyen el marco legal del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble. Por último, alegó que la CAR sí dio respuesta a las comunicaciones enviadas por la Secretaría de Hacienda Distrital en las que informaba sobre la existencia del crédito, mediante escrito del 16 de julio de 2010. 4.2.- Por otro lado, arguyó que la sentencia objeto de demanda incurrió en defectos procedimentales, por cuanto, en primer lugar, se concluyó que los actos administrativos demandados no fueron expedidos en virtud de la utilización de la figura del cruce de cuentas, desconociendo su motivación explícita.

Al respecto, la parte actora expuso que, además de no ser ese el mecanismo jurídico adecuado para reclamar un supuesto pago de lo no debido a la CAR, tampoco se cumplieron sus presupuestos esenciales, previstos en el artículo 29 del Decreto 537 de 2009, a saber: i) no existen deudas recíprocas entre la CAR y la Secretaría de Hacienda Distrital, pues reitera que, los recursos girados por esta última se realizaron obedeciendo cabalmente lo establecido en los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y 3 del Decreto 1339 de 1994; ii) no fue adelantado por el Director Distrital del Presupuesto de la Secretaría Distrital de Hacienda, iii) es potestativo de las partes deudoras, iv) el procedimiento idóneo para adelantar el cruce de cuentas es el descuento de las transferencias, no el cobro coactivo de lo supuestamente pagado indebidamente como lo hizo el Distrito, y v) no se suscribió acuerdo previo acerca de las condiciones y términos del cruce de cuentas.

En segundo lugar, afirmó que este defecto se configuró porque se aplicaron decisiones jurisprudenciales posteriores a la fecha de la realización de las transferencias como de la expedición de los actos administrativos demandados, en las que el Consejo de Estado estableció la inexistencia del deber de transferencia del componente de intereses y sanciones vinculados al impuesto predial.

B. Trámite procesal y contestación de la demanda 5.- El despacho sustanciador, a través de auto de 3 de noviembre del año en curso, admitió la acción de tutela y ordenó notificar de su presentación a la autoridad judicial accionada, al tiempo que vinculó a Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá, como tercero interesado en el proceso. 6.- La Consejera ponente de la sentencia objeto de demanda, solicitó declarar improcedente la acción de tutela, al considerar que lo realmente pretendido por la parte actora es reanudar la misma discusión de fondo propuesta en la demanda del proceso contencioso de nulidad y restablecimiento del derecho, por cuanto no se sustentó ninguno de los defectos que se alegan en la acción de amparo, sino que, se insiste en los argumentos de la demanda ordinaria.

Adicionalmente, reiteró los argumentos expuestos en el referido fallo judicial, para sostener que dicha decisión se sustentó en el acervo probatorio arrimado al expediente, dando aplicación a las normas y jurisprudencia aplicables al caso concreto. 7.- El Subdirector de Gestión Judicial de la Secretaría Distrital de Hacienda, igualmente solicitó que se declare improcedente la presente acción de tutela, dado que considera que carece de sustento razonable, pues a su parecer, la demanda “se encuentra colmada de innumerables apreciaciones de carácter subjetivo, careciendo de manera absoluta… de claridad en cuanto a las causales especiales de procedibilidad”, proponiendo incluso nuevos argumentos que no fueron puestos en conocimiento de los jueces de instancia. Además, alegó que la parte actora acudió la acción de tutela aun teniendo el recurso de revisión para ventilar sus inconformidades con el fallo de segunda instancia demandado.

Igualmente, aseveró que la cuestión que se discute en el presente asunto no tiene relevancia constitucional, pues lo realmente pretendido por la actora es que el juez constitucional entre a estudiar cuestiones dilucidadas ante los jueces de instancia, en las que la parte demandante pudo ejercer sus derechos de defensa y contradicción. 8.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca se sirvió allegar al presente trámite el expediente digital radicado con el 25000-23-24-000-2011-00150-01, contentivo del proceso del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca contra la Secretaría Distrital de Hacienda de Bogotá. II.

C O N S I D E R A C I O N E S C. De la acción de tutela contra providencias judiciales 9.- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en fallo del 31 de julio de 2012, unificó la postura en relación con la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. 9.1.- Posteriormente, a través de una nueva sentencia de unificación, la Sala Plena de la Corporación adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la Sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia del mecanismo de amparo constitucional contra providencias judiciales y reiteró que dicha acción es apenas un instrumento de carácter residual y subsidiario para la protección de los derechos fundamentales, tal y como lo señala el artículo 86 Superior. 9.2.- Así entonces, esta Corporación no ha vacilado en reiterar que los requisitos generales alusivos a la procedencia formal del mecanismo tuitivo de los derechos fundamentales que deben ser cuidadosamente verificados son los siguientes: - Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. - Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. - Que se cumpla el requisito de inmediatez. - Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que esta tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora. - Que la accionante identifique, de manera razonable, tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial, siempre que esto hubiere sido posible; y, - Que no se trate de sentencias de tutela. 9.3 A su turno, los requisitos específicos de procedencia que ha decantado la jurisprudencia constitucional a partir de la Sentencia C-590 de 2005, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, hacen relación a los denominados defectos materiales, identificados y definidos como las fuentes de vulneración de derechos fundamentales: (i) orgánico;

(ii) sustantivo; (iii) procedimental; (iv) fáctico; (v) error inducido; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente judicial; y (viii) violación directa de la Constitución. 9.4.- De lo que hasta ahora ha sido reseñado, le corresponde al juez de tutela verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales, de tal manera que, una vez superado ese examen formal, pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, los cuales deben ser adecuadamente formulados por el interesado.

D. El análisis del caso concreto 10.- En los términos precedentes, esta Sala se ocupará, en lo que sigue, de verificar si las circunstancias que se alegan en la presente causa acreditan los requisitos de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, particularmente, si cumple el requisito de relevancia constitucional. Solo en el evento de acreditarse, pasará a abordar el estudio de los demás criterios con el fin de establecer si la Sección Primera del Consejo de Estado, en el fallo de 9 de julio de 2021, incurrió en los yerros o vicios alegados por la parte actora y si se justifica la adopción de medidas de protección del derecho fundamental invocado.

E. Estudio sobre el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales - Que el actor cumpla su carga argumentativa de motivar la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, escenario en el que no basta enunciar los derechos presuntamente vulnerados, sino que tal vulneración ha de estar justificada, esto es, desde la carga argumentativa, debe expresar con suficiencia las razones y motivos de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor frente a los derechos fundamentales de quien promueve la acción de tutela, de cara a la definición que ha adoptado el juez, encargado por mandato constitucional de definir el derecho, bajo la sacramental fórmula de administrar justicia por mandato de la Constitución y la ley.

En este caso, tal ejercicio debe permitir una acción valorativa de la justeza de la decisión, asunto que se superpone aún a la justicia que envuelve el mandato de ley en que se basa la sentencia. - Que la demanda de tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, en la medida en que este mecanismo constitucional fue instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir toda discrepancia que el actor tenga frente a una decisión judicial, aspecto que se vincula en perfecta armonía con el anterior elemento, en tanto la acción de tutela no se presenta como garantía para la confrontación entre la decisión del juez y la opinión, criterio, dicho y aún raciocinio de quien con la determinación contenida en la sentencia no se ve favorecido, pues sin lugar a dudas de lo que se trata es de verificar la justeza constitucional de la decisión judicial. 11.

La Sala advierte de entrada que la demanda de tutela tiene como propósito convertir el mecanismo de amparo constitucional en una instancia adicional o complementaria al proceso contencioso administrativo tramitado, al pretender reabrir un debate ya zanjado por no estar de acuerdo con la decisión allí adoptada. 12.- La parte actora aduce que la Sección Primera del Consejo de Estado incurrió en defecto sustantivo, toda vez que: i) desconoció que cada transferencia efectuada a la CAR generó actos administrativos que terminaron siendo revocados con la expedición de las Resoluciones SDH 000-323 y 000-438 de 2010, en desconocimiento de lo dispuesto en el artículo 73 del CCA, ii) ignoró que la Secretaría de Hacienda Distrital no tiene competencia para proferir motu propio actos administrativos reconociendo créditos a su favor, tratando de justificar su proceder citando normas en las que no se consagró expresamente dicha potestad, y iii) contrario a lo manifestado por la Secretaría de Hacienda Distrital, en escrito del 16 de julio de 2010, la CAR dio respuesta a las comunicaciones remitidas por dicha entidad, sobre la posibilidad de dar inicio al proceso de cruce de cuentas. 13.- Sobre los defectos procedimentales, el apoderado de la entidad demandante aseveró que estos se causaron por el juez colegiado, al haber afirmado erróneamente y en desconocimiento de la motivación expresa de las Resoluciones SDH 000-323 y 000-438 de 2010, que aquellos no fueron producto de la utilización del mecanismo de cruce de cuentas, a pesar de no ser el mecanismo jurídico idóneo para lograr la devolución del supuesto crédito a favor de la Secretaría Distrital de Hacienda y no haberse cumplido los requisitos establecidos en el artículo 29 del Decreto 537 de 2009.

Igualmente, alegó la parte demandante que este defecto se configuró, al haberse aplicado al caso concreto sentencias proferidas con posterioridad a la expedición de las resoluciones demandadas y las transferencias hechas a favor de la CAR, para justificar la exclusión dentro del porcentaje ambiental que fue girado entre 2005 y 2009, de los intereses y sanciones originadas en el recaudo del impuesto predial. 14.- Al respecto, la Sala advierte que dichos argumentos fueron alegados por la parte actora en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y en los alegatos de conclusión que fueron puestos en conocimiento de la Sección Primera del Consejo de Estado.

En efecto, en el escrito de demanda, la CAR señaló la indebida utilización del mecanismo de cruce de cuentas en el presente asunto para expedir las resoluciones demandadas y advirtió que dio contestación a la Secretaría Distrital de Hacienda, en los siguientes términos: <<La Secretaría de Hacienda para determinar la supuesta existencia de un crédito u obligación a su favor, acogió el procedimiento de “Cruce de Cuentas” consagrado en el artículo 29 del Decreto 537 de 2009, con el fin de obtener la devolución de los valores, que en su concepto y de forma autónoma, giró en exceso a la CORPORACIÓN AUTÓNOMA REGIONAL DE CUNDINAMARCA – CAR (en adelante CAR).

Sin embargo, para obtener la devolución de los eventuales pagos en exceso realizados autónomamente por la Secretaría Distrital de Hacienda a la CAR, no puede acudirse al procedimiento de “Cruce de Cuentas” por las razones que a continuación expresamos. El artículo 29 del Decreto 537 de 2009 señala lo siguiente: (…) Como se observa, el artículo 29 del Decreto 537 de 2009 se consagró como el mecanismo para el saneamiento financiero del Distrito Capital, mediante el cual las entidades del Sector Central y Descentralizado pueden cruzar sus débitos y créditos y descontar aquellos valores que han quedado sin pago.

De esta forma, los presupuestos para que se pueda generar el mencionado “Cruce de Cuentas” son los siguientes: a) Que se trate de deudas recíprocas que tengan entidades del Sector Central y Descentralizado: En el presente caso, la CAR no tiene ninguna deuda con la Secretaría Distrital de Hacienda. Los recursos girados por esta última se han realizado obedeciendo cabalmente lo establecido en los artículos 44 de la Ley 99 de 1993 y en el artículo 3° del Decreto 1339 de 1994.

En todo caso, si la Secretaría Distrital de Hacienda considera que existen pagos realizados en exceso, no significa que exista una deuda en cabeza de la CAR per se, debido a que deberá adelantarse el procedimiento ordinario correspondiente para determinar la existencia de una deuda de la CAR a favor de la Secretaría de Hacienda Distrital.

(…) b) Debe adelantarlos el Director Distrital del Presupuesto de la Secretaría Distrital de Hacienda: Si bien la Dirección Distrital del Presupuesto es un órgano adscrito a la Secretaría Distrital de Hacienda, es la primera la que tiene la competencia legal para adelantar estos procedimientos de “cruces de cuentas”. Sin embargo, el Director Distrital de Hacienda ha sido quien ha adelantado el proceso en el presente caso, lo que lo vicia de nulidad. c) Es potestativo de las partes deudoras: … lo que significa que no es una obligación para la Secretaría de Hacienda realizar este procedimiento.

En consecuencia, si alguna de las partes no está de acuerdo con el “Cruce de Cuentas”, porque considera que no existe una obligación en su contra, como sucede en el presente caso, deberá acudirse a otro procedimiento para solicitar el reconocimiento y pago de la deuda. d) El procedimiento idóneo para adelantar el Cruce de Cuentas es el Descuento en las transferencias, no mediante cobro coactivo: (…) e) Debe existir acuerdo previo acerca de las condiciones y términos del cruce de cuentas: Finalmente como bien lo señala el artículo 29 del Decreto 537 de 2009, para que proceda el “Cruce de Cuentas” debe existir un consentimiento expreso de las partes, el cual, debe encontrarse por escrito, en el que debe incluirse las condiciones y términos del cruce de cuentas.

La Secretaría de Hacienda pretende hacer valer este procedimiento, señalando que envío a la CAR una propuesta de acuerdo de pago, sin obtener respuesta alguna por parte de esta última. Al respecto, debe aclararse que en efecto la Secretaría de Hacienda Distrital envió un oficio a la CAR en la que señalaba la existencia de una supuesta deuda por valor de $57.705´799.539 en cabeza de la CAR a favor del Distrito Capital, por concepto de mayores valores transferidos a la Corporación por las vigencias 2005 a 2009; pero, contrario a lo señalado por la Secretaría de Hacienda en el acto que se recurrió y fue confirmado, dicho escrito si fue respondido por mi representada, el 16 de julio de 2010.

En esta respuesta, solicitamos la aclaración del procedimiento que había adelantado la Secretaría Distrital de Hacienda, debido a que en nuestro concepto, la existencia de una deuda no puede declararse de forma unilateral. Reiteramos que para esto, deben adelantarse los procedimientos ordinarios, debido a que como no reconocemos la existencia de esta deuda, debe ser un Juez de la República que defina la existencia o no de la deuda que pretende cobrar ilegalmente el Distrito.

(…)>> (Negrilla y subraya fuera del texto original). 14.1.- A continuación, la parte actora en el escrito de demanda alegó que la Resolución SDH 000-323 de 2010 había sido expedida con falsa motivación, toda vez que el pago del porcentaje del recaudo del impuesto predial por concepto de transferencia ambiental, comprendía no solo lo recaudado por el impuesto como tal, sino también las sanciones e impuestos originados en dicho tributo, en los siguientes términos: << (…) Dentro del asunto de la referencia la motivación esgrimida por la administración distrital no posee sustento alguno de orden Constitucional o legal para justificar la distinción que el Distrito Capital hace frente a la figura de las transferencias que se originan del artículo 44 de la ley 99 de 1993.

El Distrito Capital bajo la creencia errada que las transferencias ambientales les pertenecen, ha entrado a realizar toda suerte de interpretaciones sobre el sentido y alcance del artículo 44 de la ley 99 de 1993, entrando a desglosar el concepto de recaudo a partir de distinciones que ni el propio legislador ha realizado en el texto; por lo tanto, si el legislador no hace distinción alguna frente al concepto de recaudo carece de toda habilitación legal que el Distrito Capital, quien es un mero tenedor de tales recursos pretenda apropiarse de una parte del recaudo al argumentar que solo está obligado a la transferencia de una parte del mismo.

Igualmente el Distrito Capital – Secretaría de Hacienda Distrital ha pretendido abrogarse competencias que son del resorte del órgano límite de la jurisdicción constitucional al pretender en primer término interpretar el sentido y alcance del artículo 317 de la Carta Política, y en segundo lugar interpretar el artículo 44 de la ley 99 de 1993, sin tener competencia ni justificación legal para ello, teniendo en cuenta que el artículo 3° del Decreto 1339 de 1994 señaló expresamente que estas transferencias ambientales deben realizarse sobre la totalidad de los recaudos efectuados por los distritos o municipios.

(…)>> 14.2.- Seguidamente, expuso que el artículo 73 del CCA fue vulnerado con la expedición de las Resoluciones SDH 000-323 y 000-438 de 2010, al revocar tácitamente la situación jurídica consolidada con el giro de los porcentajes sobre el recaudo total del impuesto predial en las vigencias de 2005 a 2009, que a su vez generaron actos administrativos propiamente dichos, con los cuales la CAR realizó programas y proyectos que contribuyeron a la protección del medio ambiente, así: <<La Carta Política y la ley 99 de 1993 establecieron una situación jurídicamente consolidada a favor de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, consistente en recibir la transferencia sobre el total del recaudo del impuesto predial, situación que la administración distrital en su ejercicio de mero tenedor no puede pretender modificar para decidir qué componente gira y cuál ella apropia.

(…) Como ya lo mencionamos, [en] el presente caso la Secretaría Distrital de Hacienda realizó el giro de un porcentaje del total recaudado por concepto del Impuesto Predial, incluyendo lo girado por concepto de sanciones e intereses. Estos giros se realizaron de forma autónoma, en cumplimiento de un deber legal para el logro de los fines del Estado.

Por su parte, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca recibió dichos recursos con los que adelantó los programas y proyectos que contribuyeron a la protección del medio ambiente y a los recursos naturales. En consecuencia, utilizó dichos recursos conforme lo dispone la Constitución y la Ley, generándose una situación jurídica consolidada.

Ahora bien, la Secretaría Distrital de Hacienda, al expedir los actos que hoy se demandan, revocó tácitamente esta situación jurídica consolidada, de forma unilateral, sin el consentimiento de mi representada, lo que vicia de nulidad por violar el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo. En efecto, el giro realizado por la Secretaría Distrital de Hacienda a la CAR del porcentaje del impuesto predial a título de transferencia ambiental se realizó mediante verdaderos hechos que generaron una situación jurídica consolidada a favor de mi representada, debido a la confianza legítima y buena fe que existía sobre los mismos.

En consecuencia, no le compete a la Secretaría Distrital de Hacienda modificar dichas situaciones de forma unilateral, determinando adicionalmente un crédito a favor del Distrito Capital, sin mediar el consentimiento de la CAR, ni los procedimientos ordinarios que al respecto deben adelantarse>> 14.3.- A su turno, en los alegatos de conclusión presentados ante el juez de primera instancia y dando respuesta a la defensa esgrimida por el Distrito, ahondó en la falta de competencia de la Secretaría de Hacienda Distrital de Bogotá para reconocer y cobrar el supuesto crédito que tiene con la CAR y la consecuente revocatoria directa de los actos administrativos que sustentaron las transferencias efectuadas de 2005 a 2009, así: << (…) La defensa del ente demandado ha pretendido justificar su proceder de facto al buscar llevar la discusión al terreno de la interpretación jurídica para consultar el espíritu de las leyes, para de esta manera ocultar el procedimiento de facto que empleó para crear un crédito a su favor y en contra de la CAR.

Ninguna interpretación puede subsanar la falta de competencia, la falsa motivación y la desviación de poder. (…) Dentro del asunto que nos ocupa, fue el Constituyente y el legislador quienes establecieron unas expectativas favorables para las Corporación Autónomas Regionales al considerar que hacen parte de las rentas de las mismas las transferencias ambientales, aspecto este que la Administración Distrital ha pretendido cercenar al establecer de manera equivocada que no está obligada a la transferencia del componente de intereses, multas y sanciones vinculadas con el recaudo del impuesto predial.

Contrario a lo manifestado por la defensa del ente accionado, quien argumenta que al no existir metodología para la determinación de los componentes de la transferencia y que la CAR debe respetar el ordenamiento jurídico vigente para que se le constituya una expectativa en su favor, vale la pena indicar que tal apreciación es imprecisa ya que la CAR no tiene una expectativa de transferencia, tiene un derecho ya que las transferencias no le pertenecen a la administración distrital.

Esta es tan solo una mera tenedora que no posee la competencia para la disposición del derecho. Este proceder claramente indica la eliminación de manera súbita de tales condiciones bajo el supuesto errado de que dichos ingresos no son parte del tributo, entrando a realizar una serie de valoraciones sobre qué debe entenderse por recaudo y qué hace parte del mismo, razón por la cual las condiciones de las transferencias que se venían presentando desde el año 1999, fecha en la cual el Distrito Capital fue obligado judicialmente a realizar las transferencias, no pueden ser variadas de manera intempestiva 11 años después a través de una interpretación no adecuada a los fines legales.

(…) La decisión de la autoridad es contradictora, irrazonable, desproporcionada y está basada en razones similares. La administración distrital ha adelantado procedimientos completamente contradictorios en su esencia misma, tal como se indicó al principio del presente capítulo; además su comportamiento y argumentación son irrazonables y desproporcionados, toda vez que primero utiliza un mecanismo legal de cobro no habilitado por la ley, para luego invocarlo como fuente de competencia para desconocer su tenor literal.

Además, la medida adoptada es desproporcionada a los fines que le asigna la norma para el caso del cruce de cuentas. La parte accionada en su defensa ha argumentado que la administración distrital simplemente ha buscado superar una situación que no se ajusta a la nueva normatividad y que ello no implica vulneración de derecho alguno ni mucho menos revocación de sus propios actos ya que en su criterio no existen actos administrativos que revocar.

Estas afirmaciones pretenden una vez más desviar el objeto de discusión, ya que, si el Distrito Capital pretendió corregir un supuesto error de procedimiento en la transferencia, cosa que no es cierta, el mecanismo utilizado es completamente ilegal tal como lo indicamos al inicio del presente documento, ya que la fuente normativa invocada fue utilizada en forma indebida y para supuestos de hecho completamente distinto a la situación que se pretendía corregir.

No se le puede dar validez a la argumentación presentada por la defensa del Distrito Capital, al tratar de presentar la idea al operador judicial de que las transferencias hechas a la CAR por parte del Distrito fueron incorrectas y que cualquier intento por corregir este supuesto yerro estaría legitimado en sí mismo.>> (Se resalta). 14.4.- Con todo, en los alegatos de conclusión presentados ante el juez accionado, el apoderado de la CAR, empezó por mencionar la noción de acto administrativo para concluir que, en el caso objeto de estudio, “se llega a la conclusión de que existió una decisión de la administración distrital en hacer la transferencia a la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR, incluyendo los componentes de intereses y sanciones”, decisión que produjo efectos en derecho como la conformación del presupuesto de la entidad, “razón por la cual carece de todo sustento que… se pretenda cuestionar la demanda y el fallo recurrido bajo el supuesto que nunca hubo actos administrativos”.

Así, mencionó la definición de acto administrativo dada en sentencia del 23 de febrero de 2012, proferida por la Sección Tercera del Consejo de Estado (Rad. 20810). 14.5.- Acto seguido, reiteró que las transferencias ambientales de lo recaudado por concepto de impuesto predial no solamente comprenden el tributo sino las sanciones e intereses y en lo referente a la violación del artículo 73 del CCA y el principio de confianza legítima, alegó que: << (…) Ahora bien, la Secretaría Distrital de Hacienda, al expedir los actos que hoy se demandan, revocó tácitamente esta situación jurídicamente consolidada, de forma unilateral, sin el consentimiento de mi representada, lo que vicia de nulidad por violar el artículo 73 del Código Contencioso Administrativo.

(…) Como primera conclusión, se tiene que los actos administrativos que se demandan se encuentran viciados de nulidad, por violación flagrante de las normas en que se fundamentan, por corresponder a una verdadera vía de hecho y por violar el procedimiento que debe seguirse no solo para determinar una obligación de la CAR a favor suyo, sino también para obtener la devolución de un presunto giro en exceso o de lo no debido, acudiendo a un cobro coactivo proscrito por nuestro ordenamiento legal y la jurisprudencia. Ahora bien, con relación a la afirmación pasmada en la sustentación del recurso de apelación en el sentido de que la CAR no es destinataria de la protección derivada del artículo 73 del CCA se debe expresar lo siguiente: El Consejo de Estado ha reconocido en varias sentencias los derechos que le asisten a las entidades públicas, para tal efecto me permito citar el siguiente extracto jurisprudencial: “… Las personas jurídicas y entre ellas las estatales o personas jurídicas públicas son sujetos de obligaciones, cargas y deberes y, adicionalmente, no están excluidas del ejercicio de derechos, en lo que resulte pertinente con su naturaleza, actividad y funciones.

Así lo ha reconocido la Corte Constitucional en múltiples oportunidades, al señalar que las personas jurídicas de Derecho Público ejercen funciones públicas y están sometidas a la Constitución y la ley; pero, al mismo tiempo, son destinatarias de todos los principios objetivos de índole procesal que, desde el punto de vista subjetivo, sustentan el derecho de toda persona al debido proceso y la garantía de defensa de sus derechos a través de los recursos que, para tales efectos, ofrece el ordenamiento jurídico.

Es así como el alto Tribunal, partiendo de una interpretación sistemática de la Constitución, ha sostenido que las personas jurídicas públicas son titulares del derecho de acceso a la administración de justicia, entendiendo por este la posibilidad de que cualquier persona solicite a los jueces competentes la protección o el restablecimiento de los derechos que consagran la Constitución y la ley (…)” De la lectura de lo anterior se desprende sin temor a equívocos que la Corporación… goza de las garantías derivadas de la Carta Política y que su condición de entidad pública no restringe el uso de los sus (sic) derechos y prerrogativas de amparo consignadas en las leyes, razón por la cual la afirmación del recurrente pierde todo sustento>> 14.6.- Enseguida, volvió a reiterar que la Secretaría Distrital de Hacienda para determinar la supuesta existencia de un crédito a su favor, acogió el procedimiento de cruce de cuentas, a pesar de no ser este el mecanismo idóneo, ni cumplirse los requisitos para ello, consagrados en el artículo 29 del Decreto 537 de 2009 y habiendo dado respuesta la CAR ante la comunicación que informaba de la existencia de la deuda, mediante escrito allegado a la entidad demandada el 16 de julio 2010. 15.- Al respecto, esta Sala considera importante poner de presente que la autoridad judicial accionada en sentencia del 9 de julio de 2021 se pronunció de manera seria, razonable, y con referentes normativos, sobre dichos argumentos, tal como consta al resumirse el concepto de violación que sustenta la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y en el análisis del caso concreto, aduciendo en primer lugar que, las Resoluciones SDH 000-323 y 000-438 de 2010 no adolecen de falsa motivación, puesto que, contrario a lo manifestado por el accionante, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, dentro de un proceso contencioso administrativo iniciado por la propia Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, en la que esta solicitó la nulidad del Concepto No. 2009IE33476 de 19 de octubre de 2009, determinó que cuando se tratara del porcentaje ambiental de los gravámenes a la propiedad inmueble, como en el caso concreto, este debía ser calculado por el ente territorial sobre el valor total del recaudo del impuesto predial, sin incluir intereses, sanciones y otros conceptos originados en dicho tributo, criterio jurisprudencial reiterado en otro proceso contencioso administrativo en el que intervinieron las mismas partes. 15.1.- Acorde con lo anterior, precisó que el criterio adoptado por el Consejo de Estado era concordante con lo dispuesto por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en su concepto No. 016 de 2003, así como la propia Secretaría Distrital de Hacienda en concepto No. 2009IE33476 de 2009, que como se expuso, superó el estudio de legalidad adelantado ante esta Corporación. Además, aclaró que, en la acción de cumplimiento resuelta en la sentencia de 25 de enero de 1999, referida en el acápite de hecho por la parte actora tanto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho como en esta tutela, no era un precedente aplicable en el caso que se estudia, pues versa sobre un asunto totalmente diferente, referente a la demora del Distrito en transferir el porcentaje ambiental sobre el impuesto predial, y no sobre un pago adicional efectuado a la CAR. 15.2.- Por lo anterior, al haberse liquidado erróneamente durante las vigencias de 2005 a 2009 el porcentaje ambiental girado a la CAR, la Sección Primera del Consejo de Estado consideró que la Secretaría Distrital de Hacienda tenía la potestad para determinar el crédito a su favor por valor de $58.356.480.240.

En concreto, precisó que, para dicho fin y en las resoluciones demandadas, invocó expresamente los artículos 317 de la Constitución, 44 de la Ley 99, 1° del Acuerdo Distrital No. 14 de 1996 y 161 del Decreto Ley 1421 de 1993, en los que se designó a dicha secretaría, a través de su tesorería como responsable de la administración de la hacienda del Distrito.

Igualmente, la Sala de Decisión mencionó que la Secretaría demandada se apoyó en lo dispuesto en el artículo 59 del Decreto 714 de 1995, en el que se estableció que la Secretaría de Hacienda Distrital es la encargada de efectuar el recaudo de las rentas y recursos de capital del Presupuesto Anual del Distrito Capital. Seguidamente, refirió que acorde con el artículo 2 del Decreto 390 de 2008 se establecía la competencia de esa dependencia para recaudar los ingresos tributarios y no tributarios a favor del Distrito Capital de Bogotá e hizo énfasis en que, en los literales c) e i) del artículo 4 del Decreto Distrital 545 de 2006, se le atribuyó a la Secretaría de Hacienda Distrital la formulación de la Política del Distrito Capital en materia fiscal, tributaria, presupuestal, contable, de tesorería y de crédito público, así como formular parámetros para la planeación y control de las actividades relacionadas con el recaudo, cobro y discusión de los impuestos distritales y establecer las metas de recaudo. 15.3.- Con todo y haciendo una interpretación sistemática de los artículos referidos, junto con lo dispuesto en el artículo de la Ley 1066 de 2006, que prevé que acorde con los principios que regulan la administración pública, los servidores públicos que tengan a su cargo el recaudo de obligaciones a favor del tesoro público deberán realizar su gestión ágil, eficaz, eficiente y oportunamente para obtener la liquidez necesaria, y los artículos 3 y 4 de la Ley 479 de 1998, la Sala demandada concluyó que la Secretaría de Hacienda Distrital no solo estaba facultada sino “obligada, por mandato constitucional y legal, a procurar el restablecimiento de su statu quo presupuestal, mediante la declaratoria del referido crédito a su favor, luego de verificar, como en efecto ha quedado demostrado, que liquidó y transfirió recursos en exceso a la CAR que debían permanecer excluidos del porcentaje ambiental… Por ello, después de advertir el error, no hizo otra cosa que actuar conforme a las normas presupuestales que regulan este funcionamiento de la SDH que le imponían la recuperación de tales recursos, los que nunca debieron abandonar las arcas del Distrito Capital de Bogotá y que, como tampoco pertenecen a la CAR, constituyen un enriquecimiento sin justa causa en cabeza de esta última”. 15.4.- Así pues, el juez accionado expuso que, a través de comunicación número 2010EE171771 de 19 de mayo de 2010, la Secretaría de Hacienda demandada informó a la CAR el error en las transferencias ambientales y le presentó la reliquidación que sugería para las vigencias de 2005 a 2009.

Consecuentemente, le indicó a la CAR que, a partir de la vigencia del 2010, en las transferencias no incluirían intereses y sanciones por el recaudo del impuesto predial e igualmente, le propuso firmar un acuerdo de pago el 15 de julio de 2010, consistente en un cruce de cuentas entre los mayores valores girados y los próximos giros a efectuarse trimestralmente a esa CAR en los meses de julio y octubre de 2010 y enero, abril, julio y octubre de 2011, en las proporciones gradualmente sugeridas.

No obstante, precisó que “de conformidad con el acervo probatorio que reposa en el expediente” encontró que “la CAR omitió pronunciamiento alguno en torno a dicha propuesta que no se materializó y por lo mismo, se mantuvo la irregularidad advertida por la Secretaría” y antes estas circunstancias, fue que el Distrito declaró la existencia del crédito a su favor. 15.5.- Al respecto, observa la Sala que, si bien el demandante alega que no se tuvo en cuenta su respuesta dada el 16 de julio de 2010, se advierte que este fue un hecho puesto en conocimiento ante el Ad quem, quien de forma autónoma y tras analizar dicho elemento probatorio, concluyó que la CAR no dio respuesta alguna, concreta, frente al acuerdo de pago propuesto ni se pronunció sobre la irregularidad notificada frente los montos girados en exceso a la entidad.

Igualmente, se advierte que el accionante, tanto en los hechos de la demanda contencioso administrativa, como la de tutela, alegó que el 16 de julio de 2020 “solicitó a la Secretaría de Hacienda Distrital en ejercicio del derecho de petición que informara varios aspectos, los cuales fueron contestados de manera evasiva el 18 de agosto de 2010”, sin mencionar que en ella se haya presentado negativa de la entidad frente a la solicitud de la Secretaría demandada, ni tampoco su aceptación, y más adelante, en los hechos pasa a referir que, “Mediante Comunicaciones 20102111862 y 20102111865 la Subdirección de Recursos Económicos y Apoyo Logístico de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca CAR solicitó al Secretario de Hacienda se informaran los valores que iban a ser transferidos a la CAR por concepto de transferencia de porcentaje ambienta, toda vez que dicha Secretaría se negó a suministrar lo indicado” en escrito presentado el 16 de julio de 2010.

Luego, se advierte que, en efecto, no dio respuesta efectiva a la Secretaría de Hacienda que permitiera llegar a un acuerdo frente a la reliquidación de las transferencias ambientales efectuadas de 2005 a 2009, quedando evidenciado que el actuar del juez accionado fue ajustado a derecho. 15.6.- Continuando con el análisis del caso concreto, esta Sala retoma el recuento de la sentencia objeto de demanda, y considera importante mencionar que, después de analizar la competencia de la Secretaría de Hacienda Distrital para reconocer el crédito existente a su favor, aclaró de forma acertada que las resoluciones demandadas no fueron expedidas en ejercicio del mecanismo de cruce de cuentas, por lo que no fue desconocido el Decreto 537 de 2009.

Sobre el particular, indicó que dichos actos administrativos, fueron productos de no haberse podido llegar, precisamente, al acuerdo que envuelve el cruce de cuentas inicial y previamente propuesto por la Secretaría demandada a la CAR. Así, afirmó lo siguiente: <<No es de recibo la consideración expuesta tanto en la demanda como en la sentencia apelada, según la cual en las resoluciones se resolvió aplicar un cruce de cuentas sin cumplir los requisitos del consentimiento y acuerdo previo escrito acerca de las condiciones y términos que exige la norma, toda vez que en aquellas se dejó clara y expresa constancia del rotundo fracaso en la implementación de dicha figura y la consecuente declaratoria de existencia de un crédito a favor del Distrito Capital de Bogotá con la solicitud de reintegro del mismo.

Es decir, en el presente asunto no fue aplicado cruce de cuenta alguno susceptible de escrutinio. Concluir lo contrario, como sucede con la providencia impugnada, desconoce la realidad probatoria establecida en el presente proceso, en tanto no resultaron trasgredidos los artículos 29 del Decreto 537 de 2009 y 29 de la Constitución Política, cargo de la demanda que será denegado al no tener vocación de prosperidad>> 15.7.- Finalmente, la Sección Primera del Consejo de Estado, concluyó que el giro erróneo de recursos públicos en exceso a favor de la CAR no obedeció a ningún acto administrativo ni generó una situación jurídica consolidada a favor de dicha entidad, por lo que no se desconoció lo previsto en el artículo 73 del CCA.

Así, precisó que las transferencias hechas a favor de la CAR por parte de la Secretaría de Hacienda Distrital se hicieron en cumplimiento de una obligación constitucional, legal y reglamentaria, para lo cual no se requería expedir acto administrativo alguno, pues “la esencia y naturaleza que envuelve este deber patrimonial… permite que su ejecución fluya sin que medie un acto administrativo del operador tributario que así lo ratifique, ni es dable inferir que a tales giros le subyace alguno”.

Luego, tras transcribir lo dispuesto en el Concepto de 12 de mayo de 2005 emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo, citado por el propio actor en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, en el que claramente se puso de presente que “Si bien esta relación jurídica no desconoce la condición de entidades públicas que ostentan tanto los municipios como las corporaciones autónomas regionales vinculadas por el cumplimiento concurrente de los fines generales del Estado y de las funciones concretas a ellas atribuidas, ninguna posee una preeminencia administrativa o la exclusividad de potestades públicas en esta relación, y en consecuencia, no resulta procedente la expedición de actos administrativos unilaterales que impongan la obligación de pago de las transferencias ambientales…”, afirmó que no hubo vulneración al artículo 73 del CCA, pues la parte actora no podía alegar a su favor la presunta revocatoria de un acto administrativo que no tuvo presencia en el proceso, “es inexistente y, por lo demás, no cabe predicar el interés particular debido a la presencia de dos entidades públicas”. 15.8.- Sobre este punto, se citó lo dicho por la Corte Constitucional en sentencia T-720 de 1998, sobre el fundamento constitucional del mencionado artículo, aclarando que el requisito de contar con el consentimiento del afectado para revocar un acto administrativo se estableció para garantizar la seguridad jurídica de los asociados, para evitar que la administración pueda disponer de sus derechos adquiridos sin que medie decisión judicial.

Por ende, determinó que el A quo y el apoderado de la CAR erróneamente asimilan la declaración de un crédito a favor del Distrito Capital con el régimen de revocatoria directa de los actos administrativos de carácter particular y concreto, pues en las resoluciones demandadas no se advierte la revocatoria de ningún acto administrativo de este tipo. 15.9.- Por lo hasta aquí expuesto, señaló que tampoco era procedente declarar la supuesta violación al principio de confianza legítima-seguridad jurídica y buena fe de la CAR, pues el propio Consejo de Estado, en sentencia de 26 de septiembre de 2016 (Rad. 11001-03-15-000-2016-00038-01), ha reconocido que dichas prerrogativas se establecieron en la Constitución Política para proteger los derechos de los asociados contra las decisiones de Estado que pudieran vulnerarlos, por ende, concluyó la Sala que a la CAR, como entidad pública no le resultaba viable alegar el principio de confianza legítima porque precisamente “su condición de Administración le impide invocar dicha protección diseñada exclusivamente para los ciudadanos, particulares y administrados en defensa de los abusos del Estado, más aun cuando en este caso, y solo en gracia de discusión, deviene en ilegítima la aspiración sobre la cual la actora pretende edificar confianza; o, lo que es igual, carece de cualquier respaldo legítimo- constitucional y legal-, la intención de mantener consigo unos recursos que no le pertenecen sino al Distrito Capital… y sus contribuyentes, de conformidad con lo establecido por esta Corporación Judicial, por lo que menos aún se logra constatar que ello sea atentatorio de la buena fe”. 16.- En suma, de las circunstancias fácticas que dieron paso a la decisión sometida a estudio y de los fundamentos jurídicos que expuso la Sección Primera del Consejo de Estado no se deduce que dicha autoridad hubiere incurrido en una indebida motivación, que se haya abstenido de efectuar un examen riguroso de las pruebas, ni mucho menos que les haya otorgado un alcance contraevidente que permita hacer factible la procedencia de la tutela formulada.

Por el contrario, la decisión cuestionada en esta sede encuentra claro sustento en el principio de libre valoración judicial y, antes de configurar una actuación subjetiva o arbitraria es, en realidad, el resultado de una interpretación razonable del material probatorio aportado al proceso, a su vez confrontado con las preceptivas legales y jurisprudenciales que lo delimitan y que resultaban aplicables al caso concreto.

Así pues, se advierte que es válida la conclusión a la que llegó esa Corporación referente a que no eran procedente las pretensiones esgrimidas por la CAR en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, toda vez que, acorde con el criterio imperante y actual de la jurisprudencia de esta Corporación, las transferencias ambientales que hace el Distrito no deben incluir lo recaudado por concepto de intereses y sanciones sobre el impuesto predial, con lo cual, en las vigencias de 2005 a 2009 se dio una liquidación indebida de dicha obligación, siendo necesario reconocer ese crédito a favor de Bogotá mediante las Resoluciones SDH 000-323 y 000-438 de 2010, sin que aquellas hayan sido proferidas en virtud de un proceso de cruce de cuentas, que tal como fue probado, no se llevó a término ante la ausencia de respuesta certera al respecto por parte de la CAR. 16.1.- Así las cosas, en definitiva, la Sala considera que el fallo cuestionado se fundamenta en argumentos válidos, razonables y en la jurisprudencia y ley aplicables al caso, sin que se observe una argumentación caprichosa, irrazonable y parcializada contraria al ordenamiento jurídico, lo que impide la intervención del juez constitucional; además, se repite, se observa que la entidad accionante busca reabrir el debate jurídico por no estar de acuerdo con la decisión tomada por el juez natural y con ello convertir la acción de amparo en una instancia adicional, lo que desdibuja su finalidad. 17.- Aunado a lo anterior, cabe recordar que la jurisprudencia constitucional no ha considerado factible la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, cuando estas se fundamentan en un determinado criterio jurídico, en una razonable interpretación de las normas que son aplicables a la causa y en una valoración adecuada de las pruebas allegadas, ya que de no ser ello así, habría una intromisión arbitraria del juez de tutela que menoscabaría de manera grave los principios constitucionales de autonomía e independencia judicial, los cuales, en forma precisa, habilitan al juez para aplicar la ley -sustancial y procesal-. 18.- En consecuencia, las presuntas deficiencias alegadas respecto de la decisión adoptada en sede de segunda instancia dentro del proceso contencioso administrativo de nulidad y restablecimiento del derecho, responden, en realidad, a una discrepancia valorativa sobre el resultado desfavorable del proceso que no es susceptible de admitirse como una causal de procedibilidad especial, pues siempre que se trate de interpretaciones diversas y razonables, es el juez natural el llamado a fijar aquella que mejor se ajuste al caso de que se trate, conforme a los criterios de la sana crítica, en virtud de su autonomía e independencia y la libre valoración de la prueba. 19.- Por todo lo anterior, la acción de tutela que se examina no cumple con el requisito general de relevancia constitucional, máxime, si se tiene en cuenta que su objeto es reabrir un debate tramitado y concluido en las instancias respectivas, lo que desnaturaliza su finalidad como mecanismo supletivo de protección de los derechos fundamentales.

De esta suerte, habrá de declararse improcedente el amparo impetrado por el apoderado de la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca, por la ausencia del antedicho presupuesto formal. 20.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.- F A L L A PRIMERO. - DECLARAR improcedente el amparo constitucional solicitado por las razones expuestas en la parte motiva de la presente providencia.

SEGUNDO. - Se ordena NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO. - De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ