CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Conjuez Ponente: HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024). Rad. No.: 05001 23 33 000 2015 02169 02 Actor: PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO Demandado: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Bonificación por compensación La Sala decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la parte demandada contra la providencia proferida por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia durante el trámite de la audiencia inicial del proceso de Nulidad y Restablecimiento del Derecho – Laboral, el día 6 de diciembre de 2018, que decretó de oficio la excepción de caducidad del medio de control.
I. LA DEMANDA En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del CPACA, por intermedio de apoderado legalmente constituido, la ciudadana PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO interpuso demanda contra LA NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN y solicitan que se acceda a las siguientes: 1.
Pretensiones: La actora plantea como pretensiones de su reclamación las siguientes: “PRIMERA. – Que se declare nulo el contrato de transacción regulado en el Decreto 4040 de 2004, realizado por la Doctora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO con la Fiscalía General de la Nación – Dirección Seccional Administrativo y Financiero de Barranquilla Atlántico, el 14 de diciembre de 2004, por ser ilegal e inconstitucional, habida cuenta de versar sobre derechos irrenunciables e indisponibles.
SEGUNDA. – Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: Oficio SAG No. 0011327 del 3 de septiembre de 2014 y Resolución No. 2-0471 del 11 de marzo de 2015, a través de los cuales la Subdirección Seccional de Apoyo a la Gestión de Antioquia y la Subdirectora de Talento Humano de la Fiscalía General de la Nación, no accedió al reconocimiento y pago a la doctora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO de la diferencia salarial y la reliquidación de las prestaciones sociales, que por razón de la BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN prevista en el Decreto 610 de 1998 y 1239 de 2 de julio de 1998 y PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, regulada en el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992 y Decreto 10 de 1993, se le ha dejado de pagar, como Fiscal Delegada ante Tribunal de Distrito Judicial, en condiciones tales que al ser sumada a los ingresos laborales iguales al 80% de lo percibido en su totalidad por los miembros del Congreso.
SEGUNDA [SIC]: Como consecuencia de lo anterior, se le restablezca el derecho a la demandante PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO, se ordene y condene a la NACIÓN- FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a lo siguiente: a.- Se condene a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN que le reconozca, liquide y pague a la demandante PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO, a título de restablecimiento del derecho en una suma equivalente al 80% de las diferencias adeudadas por concepto de BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, incluida la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, tomando en cuenta para su liquidación, reconocimiento y pago los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que recibían y/o reciben los miembros del Congreso, conformados por sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías, desde el 15 de junio de 2001, sumas debidamente indexadas. b.- Se condene a la NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN a que, en lo sucesivo y mientras desempeñe el cargo que actualmente ostenta – Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito Judicial – u otro de igual categoría, se le pague a la doctora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO, en una suma equivalente al 80% por concepto de BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN prevista en los Decretos 610 y 1239 de 1998, incluida la PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS, tomando en cuenta para su liquidación, reconocimiento y pago los ingresos laborales totales anuales de carácter permanente que recibían y reciben los miembros del Congreso, conformados por sueldo básico, gastos de representación, prima de localización y vivienda, prima de salud, primas de servicios, prima de navidad y cesantías. c.- Que la demandada NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN dé cumplimiento a la sentencia que ponga fin a la presente demanda, dentro del término y condiciones previstas en el artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. d.- Se condene a la demandada NACIÓN – FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN al pago en costas.” 2.
Hechos en que se fundamenta la demanda: Los fundamentos fácticos de las pretensiones que expone la parte demandante se pueden sintetizar en los siguientes términos: 2.1.- El GOBIERNO NACIONAL expidió los Decretos 610 y 1239 de 1998, creando un derecho permanente para funcionarios que, entre otros, se desempeñaran como Magistrados de Tribunales Superiores, Fiscales Delegados ante tales Corporaciones, Agentes del Ministerio Público con igual categoría, con el propósito de superar la desigualdad económica que existía entre lo que percibían los mencionados funcionarios y lo devengado por los Magistrados de Altas Cortes. 2.2.- Los Decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por medio del Decreto 2668 del 31 de diciembre de 1998. 2.3.- El Decreto 2668 de 1998 fue demandado ante el CONSEJO DE ESTADO;
Corporación que declaró su nulidad mediante sentencia del 25 de septiembre de 2001, reviviendo los efectos de los decretos 610 y 1239 de 1998. Este fallo fue ratificado con posterioridad al resolverse el recurso de súplica presentado por el MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO. 2.4.- La FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN se negó a realizar y aplicar los pagos correspondientes al derecho a la bonificación por compensación creada en los términos y porcentajes precisados por los Decretos 610 y 1239 de 1998.
Esto generó una situación de desigualdad entre los funcionarios que demandaban judicialmente el reconocimiento de dicho beneficio (y pasaban a devengar un mayor salario luego de obtener decisiones judiciales favorables), y quienes no lo hacían. 2.5.- Posteriormente, se expidió el Decreto 4040 de 2004 en el que se creó una bonificación de gestión judicial, en favor de quienes eran beneficiarios de los Decretos 610 y 1239 de 1998, equivalente al 70% de lo que por todo concepto devengaban los Magistrados de Altas Cortes.
Con arreglo al régimen previsto por el Decreto 4040 de 2004, quienes se acogieran a la bonificación de gestión judicial, obligatoriamente debían renunciar a futuras demandas con pretensiones distintas o desistir de las demandas en caso de tener un proceso en curso. 2.6.- La señora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ha prestado sus servicios a la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN como Fiscal Delegada ante Tribunal Superior de Distrito Judicial desde el 15 de junio de 2001. 2.7.- El 14 de diciembre de 2004, la señora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ firmó un contrato de transacción con la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN, en virtud del cual esta entidad le canceló en lo sucesivo unos valores equivalentes al 70% de lo que por todo concepto devengaron los Magistrados de Altas Cortes, con fundamento en lo dispuesto en el Decreto 4040 de 2004. 2.8.- El 14 de diciembre de 2011 el Consejo de Estado declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004; pronunciamiento que cobraría ejecutoria el día 26 de enero de 2012. 2.9.- El 24 de julio de 2014, la señora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ presentó petición ante la SUBDIRECTORA SECCIONAL DE APOYO A LA GESTIÓN DE ANTIOQUIA con el propósito de obtener el reconocimiento y pago de la diferencia adeudada por concepto de bonificación por compensación y prima especial de servicios. 2.10.- La solicitud fue de la demandante fue resuelta de manera negativa por la entidad demandada mediante acto administrativo contenido en el Oficio SAG No. 001327 del 3 de septiembre de 2014.
Dicho acto administrativo fue apelado y el recurso se resolvió confirmando la decisión inicial mediante Resolución No. 2-0471 del 11 de marzo de 2015. 2.11.- Con base en lo anterior, la demandante manifiesta que al haber dejado de coexistir dos regímenes laborales y quedar vigente únicamente el contenido en los Decretos 610 y 1239 de 1998, se le debe reconocer los rubros que dejó de percibir con ocasión del anulado Decreto 4040 de 2004. 3.- Normas violadas y concepto de la violación: Como normas desconocidas la demandante señala los artículos 2, 5, 13 y 53 de la Constitución; artículo 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992, artículos 138, 152-2 y demás normas de la Ley 1437 de 2011 (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo) que regulan la materia;
Decretos 610 y 1239 de 1998. Los cargos planteados contra los actos administrativos atacados pueden sintetizarse de la siguiente manera: 3.1.- Desconocimiento de normas constitucionales: Según la parte demandante, el desconocimiento de las normas citadas como vulneradas surge de diferentes situaciones: Considera transgredido el artículo 2º constitucional, en el que se consagra la garantía de los derechos y principios constitucionales como uno de los fines estatales, por cuanto se están desconociendo los derechos adquiridos de los accionantes con fundamento en el Decreto 610 de 1998.
Por lo mismo, en virtud de la naturaleza inalienable de los derechos transgredidos, se transgrede lo previsto por el artículo 5º constitucional. Estima que se ha vulnerado el derecho fundamental a la igualdad (artículo 13 C.P.), toda vez que existen diversas sentencias mediante las que se ha reconocido el pago de la bonificación por compensación en la cuantía del 80% de lo que devengaban los Magistrados de Altas Cortes, a partir de enero de 2001 y hasta la fecha de desvinculaciones de sus cargos, en favor de funcionarios que fungían como Magistrados de Tribunales, Fiscales delegados ante estos y Procuradores Judiciales II.
Precisa la parte demandante que con la no aplicación de los Decretos 610 y 1239 de 1998, se vulneran las garantías a la igualdad de oportunidades para los trabajadores puesto que se generó un desequilibrio injustificado entre funcionarios de la Rama Judicial (artículo 53 constitucional). 3.2. Desconocimiento de normas legales: Afirma la parte demandante que con la negativa de reconocer y pagar a la accionante la bonificación por compensación en la cuantía correspondiente al 80% de los Magistrados de Altas Cortes para el año 2001 y subsiguientes, con todos los factores salariales que lo constituyen, supone una violación a la prohibición de desmejorar los salarios y prestaciones sociales de los servidores del Estado, tanto del régimen general como de regímenes especiales, así como de lo consagrado en el artículo 15 de la ley 4ª de 1992.
Manifiesta que los actos administrativos cuya nulidad se demanda desconocen los artículos 14 y 15 de la Ley 4ª de 1992 al negar el reconocimiento de la prima especial de servicios que se otorga a los Magistrados de Altas Cortes, con base en la cual se deben liquidar las prestaciones sociales sobre el total de los ingresos laborales que reciben los miembros del Congreso de la República. 3.3.
Falsa motivación: Sostiene la demandante que los actos acusados están viciados de falsa motivación por cuanto la SUBDIRECTORA SECCIONAL DE APOYO A LA GESTIÓN DE ANTIOQUIA desconoció los efectos ex tunc de la sentencia del 14 de diciembre de 2011 mediante la cual esta Corporación declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004. Indica que con los actos en mención se desconoce el derecho a la igualdad que debe existir entre funcionarios de una misma categoría, que tienen a cargo una misma labor, a quienes se les exigen los mismos requisitos y calidades para el desempeño del cargo, con horarios, responsabilidad y funciones idénticas.
II.- CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA Dentro de la oportunidad procesal correspondiente la parte demandada contestó la demanda, expresó su oposición a las pretensiones planteadas, planteó la excepción de prescripción de los derechos y, en síntesis, sentó así su posición a la reclamación y a sus fundamentos fácticos y jurídicos: El Gobierno Nacional expidió el Decreto 610 de 1998 mediante el cual creó una bonificación por compensación con carácter permanente, la cual al sumarse con la prima especial de servicios y los demás ingresos laborales que percibían los Magistrados de Tribunal, debía ser igual al 60% de los ingresos que por todo concepto recibieren para ese año los Magistrados de las Altas Cortes.
Con todo, la referida bonificación disponía que para la vigencia fiscal siguiente a la de su creación, el ajuste se aumentaría hasta llegar a un 70% y luego a un 80% para tercera vigencia fiscal posterior a su creación. Indica que los decretos 610 y 1239 de 1998 fueron derogados por el Decreto 2668 de 1998, que fue declarado nulo por el Consejo de Estado en sentencia de 25 de septiembre de 2001, justificando que estaba viciado de falsa motivación. Resalta que luego de la declaratoria de nulidad del Decreto 2668, los decretos 610 y 1239 de 1998 recobraron vigencia, por lo que la bonificación por compensación debía ser nuevamente pagada a quienes tuvieran derecho a ella.
No obstante, señala que el pago de esa bonificación no operó como se esperaba porque varios funcionarios judiciales ya habían hecho reclamaciones ante la Dirección Nacional de Administración Judicial y habían interpuesto acciones de nulidad y restablecimiento del derecho para hacer cumplir tales decretos. Sostiene que con la expedición del Decreto 4040 de 2004, que creó la bonificación por gestión judicial para los Magistrados de Tribunal y otros funcionarios, se reconoció ese beneficio a personas que se vincularan a diferentes empleos, entre los cuales se encontraban los Fiscales Delegados ante Tribunales de Distrito y Fiscales Auxiliares ante la Corte Suprema de Justicia. Manifiesta que quienes se acogieron a la bonificación por gestión judicial no podían hacer reclamaciones relacionadas con el reconocimiento de la bonificación por compensación, resaltando que coexisten actualmente dos regímenes salariales diferentes aplicables a los Magistrados de Tribunal y a los demás servidores de la Rama Judicial, de la Fiscalía General de la Nación y el Ministerio de Defensa que aparecen mencionados en los supuestos de hecho de los decretos 610 y 1239 de 1998 y del Decreto 4040 de 2004.
Agrega que los Fiscales Delegados ante Tribunal Superior de Distrito, desde el momento de la creación de la bonificación por compensación, es decir, desde el 1º de enero de 1999 hasta la fecha, se han beneficiado de la misma en la cuantía determinada en cada uno de los decretos expedidos para cada vigencia fiscal, de acuerdo con lo establecido en el artículo 4 de la Ley 4ª de 1992.
Aduce que no es viable que el régimen salarial y prestacional aplicable a los miembros del Congreso cobije a los servidores de la Fiscalía General de la Nación, por lo que no es procedente efectuar la respectiva equivalencia entre el valor que se liquida por concepto de cesantías y prestaciones sociales a los Honorables Congresistas y el valor reconocido por los mismos conceptos a quien ocupa el cargo de Fiscal Delegado ante la Corte Suprema de Justicia. Asevera que no es viable acceder a la petición de la accionante sobre el reconocimiento del 10% adicional contemplado en el Decreto 610 de 1998 porque el mismo estuvo vigente solo durante el periodo comprendido entre enero y agosto de 1999.
Subraya que en el caso concreto operó el fenómeno de la prescripción porque la demandante solicita el pago de las vigencias desde el año 2001 hasta el momento en que se produzca su retiro, habiendo presentado reclamación del derecho hasta el 24 de julio de 2014, por lo que estima que la prescripción operó entre el 15 de junio de 2001 y 24 de julio de 2011.
III.- LA PROVIDENCIA APELADA Mediante providencia proferida durante el trámite de la audiencia inicial del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, realizada el día 06 de diciembre de 2018, la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, decretó la excepción de caducidad del medio de control adelantado frente a la pretensión de nulidad del contrato de transacción. La decisión de primera instancia se apoya en las siguientes consideraciones: Frente a la excepción de prescripción, consideró que es un asunto que corresponde al fondo de la controversia, por lo que omite realizar cualquier pronunciamiento al respecto.
Encuentra configurada de oficio la excepción de caducidad del medio del control con el que se pretende la nulidad del contrato de transacción regulado por el Decreto 4040 del 14 de diciembre de 2004, enfatizando que de acuerdo con el artículo 164 del CPACA las demandas relativas a contratos deben presentarse dentro de los dos años siguientes a la ocurrencia de los motivos de hecho o de derecho que les sirvan de fundamento.
Señala que como el contrato data de 14 de diciembre de 2004 y la demanda fue presentada el 9 de octubre de 2015, es decir, más de 10 años de la celebración del negocio jurídico, la pretensión anulatoria se encuentra caducada. Manifiesta que el contrato se valora como un hecho relevante dentro de la controversia, pero considera que no puede pronunciarse sobre la validez o no del mismo, por lo que procede a decretar la excepción de caducidad del medio de control de oficio.
IV.- LA IMPUGNACIÓN Inconforme con la decisión adoptada, la parte demandante interpuso oportunamente el recurso de apelación contra la providencia proferida durante el trámite de la audiencia inicial del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho – laboral, el día 06 de diciembre de 2018 por parte del Tribunal Administrativo de Antioquia.
Los fundamentos de la impugnación se sintetizan en los siguientes argumentos: Indica que cuando la señora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO suscribió el contrato de transacción de que trata el Decreto 4040 de 2004, estaba renunciando a un derecho laboral irrenunciable como lo era la bonificación por compensación. Manifiesta que de acuerdo con la jurisprudencia de lo contencioso administrativo, el contrato objeto de la controversia es ineficaz en tanto que a partir de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004 por el Consejo de Estado, los contratos celebrados en desarrollo de ese decreto quedaron sin sustento constitucional.
Con base en lo anterior, precisa que el régimen aplicable a la categoría de funcionarios de la Rama Judicial dentro de la cual se ubica la demandante es el Decreto 610 de 1998, que creó la bonificación por compensación. V.- TRÁMITE EN EL CONSEJO DE ESTADO En el asunto bajo revisión, se tiene que una vez arribado el expediente a la Corporación, los miembros de la Sección Segunda, por auto de 24 de junio de 2021, se declararon impedidos para conocer de este proceso.
Ello, por tratarse de un asunto en el que se debaten disposiciones que desde el punto de vista salarial benefician a los magistrados de tribunal y a los magistrados auxiliares del Consejo de Estado; circunstancia que, en criterio de los magistrados, configura la causal de impedimento establecida en el numeral 1 del artículo 141 del Código General del Proceso, en armonía con los artículos 130 y 131 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
Lo anterior, teniendo en cuenta que los Consejeros de Estado de la Sala manifiestan tener un interés directo, bien por haber sido magistrados de los tribunales administrativos, procuradores judiciales o magistrados auxiliares de esta corporación y haber accedido a los beneficios que consagran las normas involucradas en esta discusión. El día 09 de marzo de 2022 se realizó sorteo de conjueces, y se escogió como conjuez ponente a quien realiza esta ponencia. Mediante auto de 16 de junio de 2022 la Sala de Conjueces declaró fundado el impedimento manifestado por los miembros de la Sección Segunda del Consejo de Estado.
VI.- FUNDAMENTO DE LA DECISIÓN 1. Competencia: De conformidad con lo previsto por el artículo 150 del CPACA (modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 2012 y por el artículo 26 de la Ley 2080 de 2021), el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra los autos susceptibles de este recurso, dictados por los tribunales administrativos.
En consecuencia, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. 2. Problema jurídico: De acuerdo con lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Antioquia en la decisión recurrida, en el asunto bajo revisión no es posible realizar un examen sobre la validez del contrato de transacción celebrado entre la demandante y la demandada, en desarrollo de lo previsto por el Decreto 4040 de 2004, en razón a que operó el fenómeno de la caducidad del medio de control de controversias contractuales; excepción que fue declarada de oficio.
Esta determinación fue apelada por la parte demandante, bajo la consideración que con la firma del pluricitado contrato de transacción se propició que la demandante renunciara a un derecho laboral irrenunciable como lo era la bonificación por compensación, razón por la cual dicho acuerdo es ineficaz de pleno derecho. Con arreglo a lo anterior, corresponde a la Sala de Conjueces definir si en el sub lite hay lugar a declarar la excepción de caducidad del medio de control utilizado por la demandante para cuestionar la juridicidad del contrato, o si no procede dicha declaración 3.
Análisis del caso: Para decidir la controversia planteada se estima necesario tener en cuenta tanto las consecuencias de la anulación de este reglamento por el Consejo de Estado mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011, frente al contrato de transacción suscrito entre la señora HERNÁNDEZ ZAMBRANO y LA FISCALÍA (3.1), como las implicaciones de esta situación para la excepción de caducidad que declaró el Tribunal (3.2). 3.1.
Las consecuencias de la anulación de este reglamento por el Consejo de Estado mediante sentencia del 14 de diciembre de 2011, frente al contrato de transacción celebrado entre la señora HERNÁNDEZ ZAMBRANO y LA FISCALÍA: El 14 de diciembre de 2004, en su calidad de funcionaria judicial, la señora PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ ZAMBRANO suscribió con la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el contrato de transacción en virtud del cual se acogió al régimen establecido por el Decreto 4040 de 2004, renunciando a futuros litigios relacionados con la bonificación por compensación. El objeto de dicho contrato, según lo pactado en su primera cláusula, “es el de precaver cualquier eventual litigio futuro, relacionado con reclamaciones derivadas de la “Bonificación por Compensación” consagrada en el Decreto 610 de 1998.
En concordancia con dicho objeto, la cláusula segunda del susodicho acuerdo imponía al beneficiario (esto es, la señora HERNÁNDEZ ZAMBRANO), la obligación de “no presentar ningún tipo de reclamación extrajudicial o judicial, en cuyas pretensiones se reclamen reconocimientos, actualizaciones, pagos, indemnizaciones, etc. derivados de la “Bonificación por Compensación”, sin importar cual norma invoque para el efecto”.
A su vez, el nominador (esto es, LA FISCALÍA), adquiría la obligación de “adelantar los trámites requeridos para dar aplicación al Decreto 4040 de 2004, previo cumplimiento por parte del beneficiario”. Fruto de la firma de este acuerdo, al que se reconoció fuerza de cosa juzgada (cláusula tercera del contrato de transacción), es claro que la exfuncionaria de LA FISCALÍA terminó recibiendo un pago a su favor en 2005, pero también comprometió el acceso a la justicia de la señora HERNÁNDEZ ZAMBRANO con el fin de reclamar sus derechos frente a la bonificación por compensación. Debido a los prenotados efectos que produjo el Decreto 4040 de 2004 sobre el patrimonio de la señora HERNÁNDEZ ZAMBRANO y sobre su derecho a percibir el pago de la bonificación por compensación en los términos prescritos por el Decreto 610 de 1998, la anulación del aquel Decreto por la sentencia de 14 de diciembre de 2011, tiene una incidencia notable sobre la situación jurídica de la demandante.
Más allá del debate sobre los efectos ex nunc o ex tunc de la anulación judicial de un reglamento (cuestión que ha dividido a la jurisprudencia administrativa), es pertinente abordar lo relativo a la conformidad del contrato de transacción suscrito entre la demandante y LA FISCALÍA con el ordenamiento jurídico superior. Esto, debido a que si se trata de un negocio afectado por la ineficacia de pleno derecho, conforme pasa a exponerse, la pretensión de revisión y anulación de dicho acuerdo, respecto de la cual se produjo la declaratoria de la excepción de caducidad, carecería de pertinencia, en tanto que enderezada a obtener la anulación de un contrato ineficaz de pleno derecho.
Esto último, teniendo en cuenta que, conforme se desprende de los razonamientos y lo decidido por la sentencia de esta Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado dictada el 14 de diciembre de 2011, al celebrarse dicho contrato, la demandante estaría renunciando de manera evidente a derechos que constitucional y legalmente están amparados por una garantía de irrenunciabilidad; fruto de lo cual, conforme a lo previsto por el artículo 53 de la Constitución, procede calificar a las cláusulas que desconocen tales derechos y desmejoran la situación del trabajador respecto de lo previsto en la normativa que rige su relación, como ineficaz de pleno derecho.
Debe recordarse aquí que la Sala de Conjueces de la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia de 14 de diciembre de 2011, declaró la nulidad del Decreto 4040 de 2004, por encontrar que vulneraba de manera grosera y arbitraria los postulados constitucionales sobre garantías mínimas de las cuales gozan los trabajadores. El decreto anulado creaba un trato diferenciado basado en la validez del consentimiento dado para aceptar una transacción o desistimiento de un derecho irrenunciable, desconociendo que constitucionalmente es improcedente renunciar a derechos establecidos por las normas aplicables o transar o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles.
En dicha ocasión el Consejo de Estado afirmó que, en todo caso, “habiéndose celebrado un negocio jurídico de transacción entre las partes y cuyo objeto lo fue o estuvo constituido por derechos laborales ciertos e indiscutidos, tales como el monto del salario de los Magistrados de conformidad con en el decreto 610 de 1998, resulta indiscutible también, la ineficacia de ese negocio jurídico, ineficacia que además, no requiere de declaración judicial.
En efecto, esa naturaleza le queda adscrita a la transacción en referencia al haber involucrado como su objeto derechos laborales calificados expresamente por normas constitucionales como irrenunciables, inconciliables e intransigibles.” La referida ineficacia de pleno Derecho representa un fenómeno sustancialmente distinto al de la nulidad.
Mientras que esta última requiere declaración judicial (artículo 1742 del Código Civil) y en caso de declararse afecta la validez del negocio jurídico con efectos ex tunc (artículo 1746 del Código Civil); la ineficacia de pleno Derecho no precisa de declaración judicial y en la práctica, por sus efectos absolutamente paralizantes y aniquiladores de la eficacia del negocio jurídico sobre el cual recae, se equipara desde ese punto de vista a la inexistencia de este.
En los supuestos de nulidad se está frente a un negocio jurídico que nace a la vida jurídica (i. e. existe como realidad jurídica), cobra vigencia y surte efectos, aunque adolece de uno o varios vicios que ponen en entredicho sus efectos y pueden conllevar a su eventual anulación; en el caso de la ineficacia de pleno Derecho no hay tal. Ella ha sido concebida como una figura en virtud de la cual un acto jurídico, de entrada, no produce ningún tipo de efectos debido a que se presentan determinadas circunstancias tan lesivas para el ordenamiento jurídico que la norma positiva expresamente impide que el negocio no pueda tener vigencia. Es así como el artículo 897 del Código de Comercio prescribe que “cuando en este Código se exprese que un acto no produce efectos, se entenderá que es ineficaz de pleno derecho, sin necesidad de declaración judicial”.
Puesto que la ineficacia de pleno derecho (a diferencia de la nulidad) no requiere declaración judicial, esta Corporación ha entendido que “[s]e asimila a la inexistencia, es decir, se entiende que esas cláusulas ineficaces de pleno derecho no han nacido a la vida jurídica, por lo que no producen efecto alguno […] y se tienen como inexistentes”.
Tal asimilación es, sin embargo, meramente desde el plano de los efectos que conlleva una y otra categoría, dado que la inexistencia presupone, en todo caso, una realidad distinta, a saber: un negocio jurídico respecto del cual o no se presentan los elementos esenciales (artículo 1501 del Código Civil) o no se ha observado la formalidad ad substantiam actus prescrita por la ley para su perfeccionamiento (artículo 1500 del Código Civil).
En últimas, tal como prescribe el artículo 898 del Código de Comercio, “[s]erá inexistente el negocio jurídico cuando se haya celebrado sin las solemnidades sustanciales que la ley exija para su formación, en razón del acto o contrato y cuando falte alguno de sus elementos esenciales”. En sentido análogo a lo prescrito por el artículo 897 del Código de Comercio, el artículo 43 del Código Sustantivo del Trabajo dispone que “[e]n los contratos de trabajo no producen ningún efecto las estipulaciones o condiciones que desmejoren la situación del trabajador en relación con lo que establezcan la legislación del trabajo, los respectivos fallos arbitrales, pactos, convenciones colectivas y reglamentos de trabajo y las que sean ilícitas o ilegales por cualquier aspecto”.
En relación con el fenómeno de la ineficacia de pleno Derecho destaca HINESTROSA que “la cláusula considerada o reputada no escrita (como consecuencia de la configuración del fenómeno de la ineficacia de pleno derecho) es, a la vez, la sanción más drástica y efectiva para erradicar una estipulación malsana o incoherente, y una prevención cierta del salvamento del contrato, cuyo remanente permanece intacto”.
Desde luego, si el negocio jurídico en su integridad contraría de manera patente el ordenamiento jurídico superior, desconociendo, por ejemplo, garantías constitucionales fundamentales, la ineficacia de pleno Derecho afectará todo el contenido obligacional de la relación jurídica contractual. Ahora bien, aunque no existe precepto legal que disponga la ineficacia de pleno Derecho de los contratos o las cláusulas contractuales contrarias a nítidas disposiciones constitucionales, la fuerza normativa superior de sus preceptos y garantías, proclamada por el artículo 4º de la Constitución, impone tal consecuencia; habilitando la supresión de los efectos del acto transgresor, como se hará en el sub lite.
En este orden de ideas, en el caso del contrato de transacción suscrito entre la señora HERNÁNDEZ ZAMBRANO y LA FISCALÍA, toda vez que su fundamento es el tantas veces mencionado Decreto 4040 de 2004, anulado por su manifiesta contradicción de la garantía constitucional de los derechos irrenunciables (artículo 53 de la Constitución), no puede más que concluirse que la declaratoria de nulidad de dicho decreto es equiparable o conduce a la ineficacia de pleno Derecho de aquel.
Su manifiesta contradicción con garantías laborales previstas por el artículo 53 superior, tal como expresamente se declaró en el precitado fallo de 14 de diciembre de 2011, fundamentan esta consideración. En últimas, tal como se expresa en la tantas veces invocada sentencia de esta Sala de Conjueces del 14 de diciembre de 2011: Para la Sala, independientemente de la situación, categoría o status social, político, económico o intelectual de un trabajador público o privado, está prohibido constitucionalmente renunciar a sus derechos adquiridos, o transar o conciliar sobre derechos ciertos e indiscutibles.
La jurisprudencia constitucional, contenciosa y laboral, han sido uniformes en definir que los derechos laborales ciertos e indiscutidos por las partes y más aún cuando están establecidos y reconocidos en la Constitución y en las leyes, no pueden ser materia u objeto de transacción o conciliación. Que cualquier negocio celebrado en contra de esa prohibición resulta de pleno derecho ineficaz, razón por la cual, por contener el decreto 4040 de 2004, un régimen salarial regresivo para los Magistrados de Tribunales y sus otros destinatarios, respecto de los que ya habían adquirido mediante decreto 610 de 1998, corresponderá a esta Sala, garantizarle a los accionantes sus derechos adquiridos (negrillas fuera de texto).
De conformidad con lo expuesto, procede afirmar que luego de la sentencia de 14 de diciembre de 2011, que por las razones expuestas anuló el Decreto 4040 de 2004, los contratos de transacción suscritos en desarrollo de dicha norma no pueden más que tomarse como ineficaces de pleno Derecho, en pro de asegurar la garantía constitucional de la irrenunciabilidad de los derechos y beneficios mínimos establecidos en las normas laborales (artículo 53 de la Constitución). 3.2.- Las implicaciones de la ineficacia de pleno Derecho del contrato de transacción suscrito por la demandante y LA FISCALÍA respecto de la excepción de caducidad de la pretensión anulatoria propuesta en la demanda: Lo visto en la sección anterior de esta providencia permite señalar que si el contrato de transacción resulta ineficaz de pleno Derecho, conforme se ha concluido, no tiene sentido solicitar su nulidad, tal como se pide en la primera pretensión de la demanda.
Puesto que lo ineficaz de pleno Derecho no produce efecto alguno, sin que para ello sea necesario que haya declaración judicial, no puede pedirse ni producirse su anulación, ya que esto presupone un ejercicio de control de legalidad sobre una realidad jurídica apreciable y eficaz. De aquí que tampoco pueda, entonces, imponerse un término de caducidad para que la justicia conozca de tal pretensión anulatoria, y mucho menos para que reconozca tal situación de ineficacia. Ella opera ope legis; lo que no obsta para que su reconocimiento formal pueda producirse en cualquier momento por el órgano jurisdiccional, cuando quiera que este tenga oportunidad de pronunciarse al respecto.
No cabe duda que una demanda sobre una controversia contractual que se somete al conocimiento de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo con el pedido de que se revise y anule un contrato viciado por alguna irregularidad está sujeta a un término de caducidad de dos años contados a partir del día siguiente a la ocurrencia de los motivos de hecho o de Derecho que le sirvan de fundamento.
Esto, de acuerdo tanto con lo establecido por el artículo 164 numeral 2º literal j) del CPACA, como del artículo 136 numeral 10º literal e) del CCA. Con todo, por las razones que se apuntaron previamente, tales preceptos resultan inaplicables al caso concreto. Parecería claro, según se concluyó en la sección anterior, que por obra de la ineficacia de pleno Derecho que lo afecta, el contrato de transacción suscrito entre la demandante y la demandada no constituye, en rigor, un objeto susceptible de control judicial, toda vez que ni puede pedirse la nulidad de un acto ineficaz de pleno Derecho, ni tampoco puede producirse su anulación. En consecuencia, resulta extraña para esta Sala de Decisión la determinación adoptada por el Tribunal, por cuanto la declaratoria de caducidad de dicha pretensión parecería transmitir el mensaje que en algún otro momento sí pudo haber resultado válido elevar tal pedido al contencioso administrativo; conclusión errada a la luz de lo aquí expuesto.
No puede perderse de vista que, como ha sido declarado por la Sección Segunda del Consejo de Estado: El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial.
La ocurrencia de la caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la demanda, debe ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria inhibición para decidir el fondo del asunto por falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción. Un contrato ineficaz de pleno Derecho no puede ser susceptible de anulación por parte del contencioso administrativo.
Como quedó visto, su total carencia de efectos jurídicos lo equipara a lo inexistente y lo excluye de esta clase de escrutinio de los jueces, reservado para los negocios jurídicos existentes y que al menos por un instante han surtido efectos. Por ende, y toda vez que conforme a lo previsto por el artículo 169 del CPACA, cuando quiera que el asunto planteado no sea susceptible de control judicial lo procedente no es declarar la caducidad del medio de control, sino rechazar la demanda, ello debió acontecer en el presente caso.
Siendo esto así, ningún sentido tiene la excepción declarada de oficio por el a quo; quien debió, al momento de estudiar la admisión de la demanda, rechazar la pretensión anulatoria planteada en el numeral primero del petitum. 4. Resolución del caso concreto: En concordancia con lo expuesto, se revocará la declaratoria de caducidad de la pretensión de anulación del contrato de transacción planteada en el numeral primero del petitum de la demanda, ya que lo procedente respecto de este pedido particular es su rechazo.
Este entraña una solicitud a todas luces improcedente, dada la condición de ineficacia de pleno Derecho que se predica de dicho acuerdo, que lo excluye del control de validez pretendido y obliga a su rechazo. Corresponde al juez de primera instancia, en ejercicio de sus poderes de saneamiento del proceso, adoptar las medidas pertinentes para ajustar este proceso a lo aquí expuesto.
En consecuencia, se revocará la decisión impugnada, dada la ineficacia de pleno Derecho del contrato de transacción suscrito entre las partes de esta controversia, por lo cual, antes de seguir el proceso su curso respecto de las pretensiones encaminadas a obtener el reconocimiento de la bonificación por compensación, así como de las razones de defensa formuladas por la entidad demandada, el Tribunal deberá sanear el proceso y disponer lo necesario para rechazar la pretensión primera.
VII.- DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO. REVOCAR la decisión adoptada por la Sala Tercera de Oralidad del Tribunal Administrativo de Antioquia, en audiencia realizada el día 6 de diciembre de 2018, por medio de la cual se declaró la excepción de caducidad del medio de control de controversias contractuales, para en su lugar disponer que habida cuenta de la ineficacia de pleno Derecho del contrato de transacción firmado entre PATRICIA DEL SOCORRO HERNÁNDEZ y la FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN el 14 de diciembre de 2004, corresponde al Tribunal adoptar las medidas de saneamiento pertinentes para proceder al rechazo de la primera pretensión planteada en la demanda, por tratarse de una solicitud improcedente, dado que se trata de un asunto no susceptible de control por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO. DISPONER que el juicio continúe respecto de los demás asuntos planteados en este litigio.
TERCERO. DEVOLVER el expediente al tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. Firmado electrónicamente HÉCTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez ponente Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO J. TAFUR GALVIS Conjuez Firmado electrónicamente JOSÉ ASCENSIÓN FERNÁNDEZ OSORIO Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.