CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2023-04428-00 Actor: Gustavo Tafur Márquez Demandado: Tribunal Administrativo de Sucre ACCIÓN DE TUTELA – Fallo de primera instancia La Sala decide la acción de tutela presentada por el señor Gustavo Tafur Márquez, contra el Tribunal Administrativo de Sucre.
ANTECEDENTES La solicitud y pretensiones El señor Gustavo Tafur Márquez, en ejercicio de la acción de tutela, solicitó la protección de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que estimó lesionados por el Tribunal Administrativo de Sucre, al incurrir en una presunta mora injustificada, para decidir sobre el recurso de apelación presentado por el aquí accionante, dentro del proceso de simple nulidad con radicado No. 2019-00151-00.
En el escrito de tutela, el accionante solicita: “(…) 1. Se reconozca mi derecho fundamental al Debido Proceso y el Acceso en debida forma a la Administración de Justicia al cual tengo derecho en virtud del artículo 29 de la Constitución Política Nacional. 2. Se le ordene al Tribunal Administrativo de Sucre darle trámite al recurso de apelación dentro del medio de control de simple nulidad con radicado N°70001- 33-33-008-2019-00151-00. 3.
Se le ordene al Tribunal Administrativo de Sucre, resolver el recurso de apelación dentro del término de ley reglado en el CGP (…)”. (Sic) Los hechos La parte actora expuso como fundamento de su solicitud los hechos que se resumen a continuación: Señaló que acudió al medio de control de simple nulidad con el fin de obtener la nulidad del Acuerdo Municipal No. 016 de 22 de diciembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Sincé – Sucre, “Por medio del cual se concede autorización expresa a la señora Alcaldesa de Sincé o quien haga sus veces, para que previo proceso de licitación pública celebre contrato de concesión con el fin de entregar en concesión la prestación, operación, explotación, administración integral y gestión total de los servicios públicos domiciliarios de acueducto y alcantarillado sanitario, en el municipio de Sincé, y se conceden unas vigencias futuras”.
Informó que, en primera instancia, el reparto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, que mediante sentencia de 16 de marzo de 2022 declaró no probadas las excepciones propuestas por el municipio de Sincé y negó las pretensiones de la demanda. Expuso que presentó recurso de apelación contra dicha decisión, cuya radicación y reparto se efectuó el 24 de mayo de 2022, correspondiéndole el conocimiento al Tribunal Administrativo de Sucre.
Señaló que el 19 de abril de 2023 ingresó al despacho para admitir el recurso de apelación, y que, hasta la fecha, la autoridad judicial no se ha pronunciado. Indicó que el 22 de junio de 2023, presentó memorial de impulso procesal, sin obtener celeridad por parte del Despacho. Trámite procesal Mediante auto de 30 de agosto de 2023, se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la autoridad accionada y se puso en conocimiento el escrito de tutela a los terceros interesados en las resultas del proceso, esto es, al Municipio de Sincé, Sucre.
Intervenciones 4.1 El Tribunal Administrativo de Sucre, se limitó a enviar el expediente de la referencia, sin pronunciarse sobre los hechos y consideraciones de la demanda. 4.2. El Municipio de Sincé, guardó silencio. II. CONSIDERACIONES Competencia La Sala es competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 5° del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1° del Decreto 1983 de 30 de noviembre de 2017.
Problema jurídico La Sala debe decidir si el Tribunal Administrativo de Sucre vulneró los derechos a al debido proceso y de acceso a la administración de justicia del señor Gustavo Tafur Márquez, al incurrir presuntamente en mora injustificada por no decidir sobre la admisión del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia de 16 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, dentro del proceso de simple nulidad con radicado No. 2023-00151-00, promovido por el tutelante contra el Municipio de Sincé. 3.
Generalidades de la acción de tutela Según el artículo 86 de la Constitución Política, toda persona puede ejercer la acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos fundamentales siempre que sean violados o amenazados por la acción u omisión de las autoridades o de los particulares en los precisos casos en que indica el Decreto 2591 de 1991.
Es importante precisar que esta norma condiciona el ejercicio de esta acción a la inexistencia de otro medio de defensa judicial idóneo y eficaz para evitar la lesión del derecho fundamental, salvo que el interesado invoque y demuestre estar sufriendo un perjuicio irremediable, hecho que hace procedente la tutela como mecanismo transitorio. 4.
La mora judicial como causal de acción de tutela La Sala considera necesario recordar que de acuerdo con una interpretación armónica de los artículos 229 de la Constitución, del derecho fundamental al debido proceso y de los principios de la Carta Política, se ha otorgado el carácter de fundamental al derecho de acceso a la administración de justicia. Sobre el punto, la Corte Constitucional ha señalado que esta garantía: (…) no puede concebirse dentro de los estrechos moldes de una posibilidad formal de llegar ante los jueces, o en la simple existencia de una estructura judicial lista a atender las demandas de los asociados, puesto que su esencia reside en la certidumbre de que, ante los estrados judiciales, serán surtidos los procesos a la luz del orden jurídico aplicable, con la objetividad y la suficiencia probatoria que aseguren un real y ponderado conocimiento del fallador acerca de los hechos materia de su decisión (…)”.
Frente a esto, debe además recordarse que de los artículos 228, 229 y 230 de la Constitución Política y del desarrollo de la jurisprudencia constitucional se desprende que el derecho a la tutela judicial efectiva implica de una parte, que cuando el «ciudadano acude a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, encuentre una respuesta rápida y efectiva a su pretensión de protección de sus derechos y garantías», y de otro lado, «la obligación correlativa de las autoridades judiciales de promover e impulsar todas las condiciones que sean necesarias para que el acceso de los particulares a dicho servicio público sea real y efectivo» Por ello, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 1° de la Ley 270 de 1996 - Estatuaria de la Administración de Justicia y con sustento en los principios de celeridad, eficiencia y respeto de los derechos que rigen la función judicial, el juez, como director del proceso, debe velar por la rápida solución del caso con el fin de evitar el desgaste que representa adelantar todo un proceso para terminarlo con una sentencia inhibitoria o que termine por vulnerar los derechos fundamentales de las partes.
Estas obligaciones del juez se derivan directamente del papel que cumple en el Estado Social de Derecho, en el que «ha dejado de ser el frio funcionario judicial que aplica irreflexivamente la ley, convirtiéndose en el funcionario –sin vendas- que se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como servidor vigilante, activo y garante de los derechos materiales.
El juez que reclama el pueblo a través de su Carta Política ha sido encomendado con dos tareas imperiosas: (i) la obtención del derecho sustancial y (ii) la búsqueda de la verdad. Estos dos mandatos a su vez constituyen el ideal de la justicia material» La Corte Constitucional ha señalado que el fenómeno de la mora judicial puede llegar a violar el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, en aquellos casos en los que la dilación en el trámite de una actuación es originada no en la complejidad del asunto o en la existencia de problemas estructurales de exceso de carga laboral de los funcionarios, sino en la falta de diligencia y en la omisión sistemática de sus deberes por parte de los mismos.
Asimismo, el Máximo Tribunal Constitucional ha considerado que «atendiendo la realidad del país, en la gran mayoría de casos el incumplimiento de los términos procesales no es imputable al actuar de los funcionarios judiciales» De conformidad con la sentencia SU-453 de 2020 de la Corte Constitucional, se entiende justificada la mora cuando: (i) se está ante asuntos de alta complejidad en los que se demuestra de manera integral una diligencia razonable del juez que los atiende, y (ii) se constata la existencia de problemas estructurales, de exceso de carga laboral u otras circunstancias que pueden ser catalogadas como imprevisibles e ineludibles.
Continuando con el criterio de esa Corporación frente al particular se tiene que: “(…) por ejemplo, existen procesos en los cuales su complejidad requiere de un mayor tiempo del establecido en las normas y en la Constitución para su estudio, para valorar pruebas o para analizar la normatividad existente. Por ello, la jurisprudencia ha destacado que cuando la tardanza no es imputable al actuar del juez o cuando existe una justificación que explique el retardo, no se entienden vulnerados los derechos al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. En este sentido, en la Sentencia T-803 de 2012, luego de hacer un extenso recuento jurisprudencial sobre la materia, esta Corporación concluyó que el incumplimiento de los términos se encuentra justificado (i) cuando es producto de la complejidad del asunto y dentro del proceso se demuestra la diligencia razonable del operador judicial;
(ii) cuando se constata que efectivamente existen problemas estructurales en la administración de justicia que generan un exceso de carga laboral o de congestión judicial; o (iii) cuando se acreditan otras circunstancias imprevisibles o ineludibles que impiden la resolución de la controversia en el plazo previsto en la ley. Por el contrario, en los términos de la misma providencia, se está ante un caso de dilación injustificada, cuando se acredita que el funcionario judicial no ha sido diligente y que su comportamiento es el resultado de una omisión en el cumplimiento de sus funciones (…)”.
Por su parte, la Sección Quinta del Consejo de Estado tiene una posición reiterada en relación con la existencia de la mora judicial, según la cual únicamente se predica si hay dilación injustificada al resolver los asuntos sometidos a la competencia del juez. En este evento, debe acreditarse que la conducta omisiva materializa la violación al derecho de acceso a la administración de justicia y de contera, al debido proceso de las partes. 4.1.
Procedencia de la acción de tutela para impulsar actuaciones de autoridades jurisdiccionales El artículo 29 de la Constitución establece, en uno de sus apartes, el derecho a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas. A su vez, el artículo 228 de la Carta, reitera que los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado.
La Corte Constitucional se ha pronunciado en varias oportunidades sobre este importante componente del debido proceso, en el sentido de afirmar que el derecho a que no se incurra en omisiones o dilaciones injustificadas en las actuaciones que corresponden a la autoridad pública que ejerce funciones jurisdiccionales “(…) hace parte integral y fundamental del derecho al debido proceso, y al acceso efectivo a la administración de justicia (…)".
Al mismo tiempo, la Corte ha afirmado reiteradamente que la mora judicial “(…) es un fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia (…)”, pero que muchas veces “(…) una buena parte de la misma es el resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos (…)”.
No obstante, lo anterior, se debe señalar que la violación de los derechos fundamentales al debido proceso y de Acceso a la Administración de justica se materializa cuando la mora es injustificada. En este sentido, la jurisprudencia Constitucional ha sostenido que: “Se configura una mora judicial injustificada contraria a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia, cuando (i) se presenta un incumplimiento de los términos señalados en la ley para adelantar alguna actuación judicial;
(ii) no existe un motivo razonable que justifique dicha demora, como lo es la congestión judicial o el volumen de trabajo; y (iii) la tardanza es imputable a la omisión en el cumplimiento de las funciones por parte de una autoridad judicial”. Sin embargo, cuando existen razones que la explican, tales como un significativo número de asuntos por resolver en el correspondiente despacho, que superan la capacidad logística y humana existente, y que, por lo tanto, hace imposible evacuarlos en tiempo, no se puede hablar de una violación del derecho al debido proceso y, por ende, el asunto no se puede solucionar por la vía de la acción de tutela.
Sobre el particular, la Corte Constitucional en la sentencia T- 357 de 2007, señaló: “(…) la mora judicial en hipótesis como la excesiva carga de trabajo está justificada y, en consecuencia, no configura denegación del derecho al acceso a la administración de justicia. (…) Al analizar la procedibilidad de la acción de tutela por mora judicial, el juez constitucional debe determinar las circunstancias que afectan al funcionario o despacho que tiene a su cargo el trámite del proceso.
Para ello (…) si es imperativo debe adelantar la actuación probatoria que sea necesaria a fin de definir ese punto. De igual manera indicó esta Corporación, no puede el juez desconocer la obligación consignada el artículo 18 de la ley 446 de 1998, según la cual debe ser respetado el orden de llegada de los procesos. (…)”. Caso concreto El señor Gustavo Tafur Márquez, en ejercicio de la acción de tutela, plantea la vulneración de sus derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso, porque considera que el Tribunal Administrativo de Sucre incurrió en mora injustificada por no decidir la admisión del recurso de apelación presentado por el actor, contra la sentencia de 16 de marzo de 2022, proferida por el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo dentro del proceso de simple nulidad con radicado No. 2019-00151-00.
Afirmó que, desde el 4 de abril de 2023, se efectuó el paso a Despacho y a la fecha de la presentación de esta acción de tutela, 4 meses después, la autoridad judicial accionada no ha dado el trámite pertinente. Al respecto, la Sala observa que en el marco del proceso ordinario se han desplegado las siguientes actuaciones: El señor Gustavo Tafur Márquez acudió al medio de control de simple nulidad con el fin de obtener la nulidad del Acuerdo Municipal No. 016 de 22 de diciembre de 2012, expedido por el Concejo Municipal de Sincé – Sucre.
En primera instancia, el reparto correspondió al Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo, que mediante sentencia de 16 de marzo de 2022 negó las pretensiones de la demanda. El 16 de marzo de 2022 se notificó a las partes dicha decisión, mediante correo electrónico. El 30 de marzo de 2022, el actor interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. El 19 de abril de 2022, el Juzgado Octavo Administrativo de Sincelejo concedió el recurso de apelación presentado, en el efecto suspensivo.
El 24 de mayo de 2022, se emitió Oficio No. 190 (2019-00151-00) mediante el cual se informa el reparto correspondió al Tribunal Administrativo de Sucre. El 19 de abril de 2023 ingresó al despacho para admitir el recurso de apelación. El 22 de junio de 2023 el actor presentó memorial de impulso procesal. Es preciso indicar que los jueces al momento de proferir una decisión deben hacerlo en el orden en que ingresa el proceso al despacho; sin embargo, en materia contenciosa administrativa, se pude otorgar un trámite preferencial a ciertos casos siempre que concurran unos parámetros especiales establecidas en la ley.
Al respecto el artículo 63A de la Ley 270 de 1996 establece lo siguiente: “(…) DEL ORDEN Y PRELACIÓN DE TURNOS. Cuando existan razones de seguridad nacional o para prevenir la afectación grave del patrimonio nacional, o en el caso de graves violaciones de los derechos humanos, o de crímenes de lesa humanidad, o de asuntos de especial trascendencia social, las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas, Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado, la Sala Jurisdiccional del Consejo Superior de la Judicatura o la Corte Constitucional, señalarán la clase de procesos que deberán ser tramitados y fallados preferentemente.
Dicha actuación también podrá ser solicitada por el Procurador General de la Nación. Igualmente, las Salas o Secciones de la Corte Suprema de Justicia, del Consejo de Estado y del Consejo Superior de la Judicatura podrán determinar motivadamente los asuntos que por carecer de antecedentes jurisprudenciales, su solución sea de interés público o pueda tener repercusión colectiva, para que los respectivos procesos sean tramitados de manera preferente.
Los recursos interpuestos ante la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado o el Consejo Superior de la Judicatura, cuya resolución íntegra entrañe sólo la reiteración de jurisprudencia, podrán ser decididos anticipadamente sin sujeción al orden cronológico de turnos. Las Salas Especializadas de la Corte Suprema de Justicia, las Salas o las Secciones del Consejo de Estado, la Corte Constitucional y el Consejo Superior de la Judicatura; las Salas de los Tribunales Superiores y de los Tribunales Contencioso - Administrativos de Distrito podrán determinar un orden de carácter temático para la elaboración y estudio preferente de los proyectos de sentencia; para el efecto, mediante acuerdo, fijarán periódicamente los temas bajo los cuales se agruparán los procesos y señalarán, mediante aviso, las fechas de las sesiones de la Sala en las que se asumirá el respectivo estudio.
PARÁGRAFO 1 o. Lo dispuesto en el presente artículo en relación con la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se entenderá sin perjuicio de lo previsto por el artículo 18 de la Ley 446 de 1998.
PARÁGRAFO 2 o. El reglamento interno de cada corporación judicial señalará los días y horas de cada semana en que ella, sus Salas y sus Secciones, celebrarán reuniones para la deliberación de los asuntos jurisdiccionales de su competencia, sin perjuicio que cada Sala decida sesionar con mayor frecuencia para imprimir celeridad y eficiencia a sus actuaciones.
PARÁGRAFO 3 o. La Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura reglamentará los turnos, jornadas y horarios para garantizar el ejercicio permanente de la función de control de garantías. En este sentido no podrá alterar el régimen salarial y prestacional vigente en la Rama Judicial (…)”. De acuerdo con lo expuesto, se puede concluir que el turno para emitir una providencia en los procesos que se tramitan ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo puede ser alterado cuando las circunstancias particulares de quien lo pida cumpla con alguno de los postulados reseñados.
Ahora, de lo expuesto anteriormente y de conformidad con lo consignado en la solicitud de tutela, no se avizora una situación particular que permita al juez de tutela ordenar la prelación del asunto del señor Gustavo Tafur Márquez. No obstante, es menester resaltar que no ha transcurrido un lapso irrazonable o arbitrario desde el momento en que se efectuó el paso a despacho para que el Tribunal decida sobre la admisión del recurso de apelación, máxime si se tiene de presente la alta carga de procesos que presenta la jurisdicción y la existencia de otros casos más antiguos que se vienen tramitando, por lo que la autoridad judicial accionada debe darles trámite con observancia del derecho a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de todas las partes involucradas.
Sobre la figura de la mora judicial, la Corte Constitucional ha precisado que se trata de «un “fenómeno multicausal, muchas veces estructural, que impide el disfrute efectivo del derecho de acceso a la administración de justicia, y que se presenta como resultado de acumulaciones procesales estructurales que superan la capacidad humana de los funcionarios a cuyo cargo se encuentra la solución de los procesos”».
Se considera justificada en algunos casos como, por ejemplo, cuando es producto de la complejidad del asunto, pero el juez demuestra debida diligencia en el curso del proceso. Así las cosas, pese a que no se desconoce que al momento de la interposición de esta acción de tutela no se había decidido sobre la admisión del recurso de apelación, no se puede predicar que el Tribunal Administrativo de Sucre haya incurrido en una mora judicial injustificada.
Esto, partiendo de la premisa que la autoridad judicial accionada debe equilibrar el listado de turnos con los casos que tiene prelación por tratarse de casos relacionados con reconocimientos pensionales, o que involucren pretensiones de personas en situación de desplazamiento, o de otros sujetos de especial protección constitucional. En este orden, la Sala considera que como quiera que no se encuentra acreditada la mora injustificada por parte del Tribunal demandado, se debe concluir que no se vulneraron los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y al debido proceso del señor Gustavo Tafur Márquez.
Al respecto, es importante señalar que la acción de tutela no es procedente cuando pretende que se surta un trámite propio del proceso judicial, como lo es, entre otras, que se pronuncie sobre la admisión del recurso de apelación, entre otros, pues ello se encuentra sujeto a las formalidades propias de cada juicio, al orden de ingreso al Despacho, a los procesos que tengan prelación, por lo que es al juez de conocimiento al que le corresponde establecer el momento en el que debe proferir la respectiva decisión. Por otra parte, se debe resaltar que la parte actora no acreditó que se trate de un sujeto de especial protección constitucional (por su condición de salud, económica o social), que permita hacer procedente el amparo de tutela, con el fin de ordenarle al Tribunal accionado que profiera de manera inmediata y preferente el respectivo pronunciamiento dentro del proceso ordinario.
III DECISIÓN Por las razones expuestas, la Sala negará el amparo de tutela invocado por el señor Gustavo Tafur Márquez contra el Tribunal Administrativo de Sucre. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO. NEGAR el amparo de tutela solicitado por el señor Gustavo Tafur Márquez, contra el Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO. De no ser recurrida la presente providencia, por Secretaría remitir a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador La presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE CÉSAR PALOMINO CORTÉS (firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR (firmado electrónicamente)