CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: Jorge Edison Portocarrero Banguera Bogotá D. C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veintiséis (2026) La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES La demanda Pretensiones 1. La señora María Blanca Venegas De Ayala, a través de apoderado judicial, acudió a la Jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución No. 26054 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005), por medio de la cual, la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal niega el reconocimiento y pago de la una pensión gracia a la señora María Blanca Venegas Cortes; ii) Resolución No. PAP 039860 del veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011), expedida por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, en la que se niega nuevamente la pensión gracia a la señora Venegas Cortes; iii) Certificados de tiempos de servicios prestados en el Distrito de Bogotá en Planteles Nacionales; iv) Certificado de tiempo de servicio de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil diecisiete (2017), expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Educación de Bogotá; v) Certificado de salarios devengados que reposa en el cuaderno administrativo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP y vi) Certificado de salarios devengados de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil diecisiete (2017), expedido por la Alcaldía Mayor de Bogotá - Secretaría de Educación de Bogotá. 2.
A título de restablecimiento del derecho, pidió que (i) le reconozca y pague la pensión gracia en los términos de la Ley 4 de 1966, con la inclusión de todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a la fecha del estatus de pensionada, con el respectivo retroactivo, la indexación de los valores y la indexación de la primera mesada pensional. 3.
Solicitó, además, que la Nación – Ministerio de Educación Nacional, Secretaría de Educación del Departamento de Cundinamarca y Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá, certifiquen y actualicen el tiempo de servicios prestado por la señora Venegas De Ayala, al Distrito de Bogotá, en planteles nacionales. Hechos 4. La demandante señaló que, el catorce (14) de septiembre de dos mil cuatro (2004), elevó solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia, la cual, fue resuelta de manera negativa mediante Resolución No. 26054 del treinta y uno (31) de agosto de esa misma anualidad y que, el nueve (9) de septiembre de dos mil nueve (2009), presentó la misma reclamación, obteniendo respuesta negativa a través de la Resolución PAP 039860 del veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011). 5.
Indica que, la prestación ha sido negada, porque el certificado de tiempo de servicios determina que su nombramiento fue del orden nacional, razón por la cual, tachó de falsos los certificados. 6. Señala que, se vinculó como docente desde el primero (1°) de octubre de mil novecientos setenta y nueve (1979) y hasta el reconocimiento de una pensión de invalidez, a través de Resolución No. 4819 del veintidós (22) de noviembre de dos mil seis (2006). 7.
Adujo que las vinculaciones de los docentes son nacionales, para aquellos vinculados a partir del primero (1°) de enero de 1990; nacionalizados, quienes ingresaron a partir del primero (1°) de enero de mil novecientos setenta y seis (1976) al 31 de diciembre de mil novecientos ochenta y nueve (1989) y territoriales, según las leyes 43 de 1976, 60 de 1993 y 715 de 2001 y, el Decreto 196 de 1995.
Normas violadas y concepto de violación 8. La parte actora invocó como normas desconocidas las siguientes: la Ley 114 de 1913, la Ley 116 de 1976, la Ley 37 de 1993, la Ley 91 de 1989, la Ley 115 de 1994. Constitución Política en los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58, 228 y 336. 9. Sostuvo que, los actos cuestionados están viciados de nulidad, por desconocer la normatividad que rige la pensión de jubilación gracia, pues la demandante se desempeñó como docente, con vinculación territorial, por más de veinte (20) años y, además, tiene más de 50 años de edad y su ingreso a labor docente fue anterior al año 1980. 10.
Que, al desempeñarse como docente al servicio del Magisterio, es de carácter territorial y, por ende, ostenta el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, desde el momento en que acreditó los requisitos señalados en las leyes 114 de 1913, 116 de 1926 y 37 de 1933, esto es, 20 años de servicios y 55 años de edad. Contestación de la demanda 11.
La UGPP, por medio de apoderado judicial, expuso que en el presente asunto, la accionante no es acreedora de la pensión gracia, toda vez que no acredita el requisito que impone el artículo 1° de Ley 114 de 1913 consistente en desempeñar 20 años de servicios como docente oficial de carácter territorial (departamental, municipal, distrital y/o nacionalizado), para lo cual, no es admisible computar tiempo de servicios prestados en la Nación cuyo nombramiento provenga del Ministerio de Educación Nacional, por ser estos incompatibles con los prestados en un Departamento, Municipio o Distrito. 12.
Indicó que, a través de Resolución No. PAP 039860 del veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011), la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, negó el reconocimiento de la pensión gracia, bajo el argumento que, el tiempo servido como docente desde el primero (1) de enero de mil novecientos setenta y nueve (1979) en adelante, fue en calidad de docente de carácter nacional y, por lo tanto, no era procedente el reconocimiento de la pensión pretendida. 13.
Añadió que, según se desprende del Registro único de Afiliados - RUAF, a la demandante se le reconoció una pensión ordinaria de jubilación mediante Resolución No. 2456 del veintiocho (28) de abril de dos mil quince (2015), expedida por la Secretaría de Educación Distrital en representación del Ministerio de Educación Nacional – Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, lo cual configura le prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público, conforme lo prevé el artículo 128 de la Constitución Política. 14.
La Secretaría de Educación de Bogotá, manifestó que la UGPP, es la entidad encargada del reconocimiento de la pensión gracia, agregando que, los actos demandados son ajenos a la entidad y, que las alegaciones de tacha de falsedad respecto de las certificaciones carecen de fundamento legal, además, que son actos de trámite que no son susceptibles de control judicial.
Añadió que, la vinculación de la demandante fue de carácter nacional y, por tanto, solo se reconoció una pensión de invalidez. 15. El Departamento de Cundinamarca, contestó la demanda alegando falta de legitimación en la causa por pasiva para acatar una eventual sentencia, teniendo en cuenta que, la entidad territorial no es la destinataria del medio de control, al ser los actos administrativos demandados suscritos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social y la Secretaría Distrital de Educación de Bogotá. Añadió que, la parte demandante no tuvo ni ha tenido vinculó con la planta de personal del Departamento de Cundinamarca.
La sentencia de primera instancia 16. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del nueve (9) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024), negó a las pretensiones de la demanda, sin imponer condena en costas. 17. Como sustento de su decisión, refirió la sentencia de unificación del Consejo de Estado del 21 de junio de 2018, según la cual, para acreditar la calidad de docente territorial, es necesario contar con los actos administrativos donde conste el vínculo, que la plaza a ocupar sea las previstas por el legislador como territoriales o, en su defecto, tener la certificación de la autoridad nominadora, que dé cuenta del tipo de vinculación. 18.
En consonancia con lo anterior, señaló que, la calidad de docente nacional, nacionalizada o territorial, está supeditada al acto de nombramiento, por lo cual concluyó que, las pruebas aportadas al proceso dan cuenta que, la entidad que designó a la señora Venegas De Ayala, es la Nación – Ministerio de Educación Nacional, por medio de la Resolución No. 21601 del veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos setenta y nueve (1979), situación que es acreditada con la certificación expedida por la Secretaría de Educación de la Alcaldía de Bogotá, en la cual relacionó el tipo de vinculación de la demandante al servicio del Ministerio de Educación, indicando que fue del orden nacional. 19.
En ese sentido, indicó que la parte actora no logró desvirtuar la legalidad de los actos demandados, pero sí quedó demostrada la vinculación como docente nacional, razón por la cual, no cumple con los requisitos para la pensión gracia. 20. En lo referente a la nulidad de las certificaciones de tiempo de servicios y salarios devengados, el Tribunal de primera instancia expresó que, al no ser actos administrativos que crean, modifican o extinguen una situación jurídica de la demandante, no son susceptibles de control judicial.
Por lo anteriormente expuesto, negó la totalidad de las pretensiones de la demanda. El recurso de apelación 21. La señora María Blanca Venegas de Ayala solicitó revocar la sentencia de primera instancia, al considerar que, no puede aceptarse que la vinculación haya sido calificada como de orden nacional, toda vez que la Nación no tuvo participación en la ejecución material de la relación laboral.
Por el contrario, fueron las entidades territoriales —en este caso el Distrito de Bogotá— quienes certificaron la vinculación, actuaron como empleadoras y regularon de manera concreta las condiciones del servicio, por lo que el vínculo debe entenderse de carácter territorial. 22. Expone que, aunque el nombramiento inicial hubiera sido expedido por el Ministerio de Educación Nacional, la ejecución efectiva del vínculo laboral correspondió plenamente al ente territorial, el cual ejerció la dirección y control del servicio, efectuó el pago de salarios y prestaciones sociales mediante recursos del situado fiscal hoy Sistema General de Participaciones, administró la nómina, fijó horarios, asignó funciones y aceptó el retiro del servicio.
Estos elementos, en su criterio, demuestran la existencia de un contrato realidad o vínculo laboral material de naturaleza territorial. 23. Agrega que, no existe prueba de que la Nación hubiese ejercido subordinación, control o administración directa sobre el servicio docente prestado por la demandante, mientras que sí obran en el expediente certificaciones y documentos que evidencian que tales funciones fueron desarrolladas por la Secretaría de Educación del Distrito de Bogotá, lo cual desvirtúa la tesis de una vinculación nacional.
Trámite de segunda instancia 24. Con auto de veintiuno (21) de octubre de dos mil veinticinco (2025), el consejero ponente admitió el recurso de apelación conforme a lo previsto en el numeral 3° del artículo 67 de la Ley 2080 de 2021 y, al no existir pruebas que decretar en segunda instancia, el proceso ingresó al Despacho para fallo. 25.
La parte demandada no se pronunció sobre la alzada. Por su parte, el Ministerio Público emitió concepto. II. CONSIDERACIONES Competencia 26. La Subsección es competente para conocer y decidir en segunda instancia este proceso, de conformidad con lo establecido en los artículos 125, 150, 243 y 247 del CPACA. De igual forma, cabe destacar qué, de conformidad con el artículo 328 del Código General del Proceso (CGP), el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico 27.
Corresponde a la Sala establecer si a la accionante le asiste razón jurídica para reclamar el reconocimiento de la pensión gracia por cumplir los requisitos exigidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos veinte (20) años como maestra con vinculación territorial o nacionalizada en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales, como lo concluyó el A-quo. 28.
Con el propósito de desatar el problema jurídico, se abordarán los siguientes aspectos: 2.3. Marco normativo y jurisprudencial; 2.4. Pruebas recaudadas; y 2.5. Caso concreto. Marco normativo y jurisprudencial sobre la pensión gracia. 29. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: 30. El artículo 1º de la Ley 114 de 1913 consagró por primera vez la pensión gracia: «Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». 31.
El numeral 3 del artículo 4 de la citada Ley determina que, para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». 32. De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que recibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que percibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque la Ley 39 de 1903, establecía que la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. 33.
Posteriormente, la Ley 116 de 1928 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: «Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan.
Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección». 34. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual. 35.
La Ley 37 de 1933 tampoco introdujo modificaciones a los presupuestos contenidos en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. 36. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 1998, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: «En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley». 37.
A raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 1975, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, puesto que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. 38.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones, preceptuó: «A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional». 39.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. 40.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: «[…] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […]» 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y, por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley.» 41.
Recientemente, la sección segunda de esta Colegiatura se ocupó de dilucidar la interpretación aplicable de la letra a del numeral 2 del artículo 15 de la mencionada Ley 91 de 1989, mediante sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2021 de 11 de agosto de 2022, expediente 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017), en la que se fijó la siguiente regla en torno al tema, así: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 42.
Lo anotado, al considerar que, como lo coligió la Corte Constitucional en fallo SU-14 de 2020, esa disposición «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación [después del 29 de diciembre de 1989,] siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989» 43. De acuerdo con las anteriores normativa y jurisprudencia, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y el Consejo de Estado resulta dable conceder la pensión gracia a quien, pese a colmar los requisitos con posterioridad al 29 de diciembre de 1989 (entrada en vigor de la Ley 91 de ese año), sirvió al sector educativo antes del 31 de diciembre de 1980, umbral que precisamente previó el legislador como plazo máximo para iniciar tales labores y, por ende, ser acreedor de esa prestación. 44.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b, de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: «Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933.
Como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación [se subraya y destaca]. 45.
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta (50) años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta.
Pruebas recaudadas 46. A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento, en atención al material probatorio traído al plenario, por lo que se destaca: 47. Cédula de ciudadanía de la señora María Blanca Venegas que da cuenta que nació el veintiuno (21) de mayo de mil novecientos cincuenta y cuatro (1954). 48.
Constancia de factores salariales devengados por la señora María Blanca Venegas, del diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004), expedida por la Dirección de Gestión Humana de la Alcaldía de Bogotá, la cual, da cuenta que la demandante figuraba como «docente», en las nóminas del programa «planteles nacionales COLCOOP – NACIONAL», nombrada mediante Resolución No 21601 de mil novecientos setenta y nueve (1979). 49.
Resolución No. 21601 del veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos setenta y nueve (1979) suscrita por el Ministro de Educación Nacional, en la cual, nombra a la señora María Blanca Venegas, en el cargo de profesora de enseñanza secundaria, sin categoría en el escalafón de secundaria, en el Instituto Prevocacional Cooperativo de Bogotá. Asimismo, se aportó diligencia de posesión del cuatro (4) de diciembre de mil novecientos setenta y nueve (1979), con ocasión al referido nombramiento. 50.
Resolución No. 26054 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005), expedida por Cajanal, por medio de la cual se niega una pensión gracia a la señora María Blanca Venegas, argumentando que no acreditó 20 años de servicio en la docencia oficial del orden territorial, nacionalizada, departamental, municipal o distrital. 51. Resolución No. PAP 039860 del veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011), expedida por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal en Liquidación, en la que se niega nuevamente la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia a la señora Venegas, presentada el ocho (8) de septiembre de dos mil nueve (2009), como quiera que dicha prestación no puede otorgarse a docentes nacionales. 52.
Formato único para la expedición de certificado de historia laboral, emitido el veinticuatro (24) de marzo de dos mil diecisiete (2017) por la Secretaría de Educación de Bogotá, que refleja la vinculación de la demandante como docente, en los siguientes términos: 53. A través de Resolución No. 4819 del veintidós (22) de noviembre de dos mil seis (2006), el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, reconoce una pensión de invalidez a la señora Venegas de Ayala, a partir del primero (1) de septiembre de dos mil seis (2006), en atención con la certificación médica que estableció una pérdida de capacidad laboral del 85%.
Caso concreto 54. Descendiendo al sub examine, se tiene que María Blanca Venegas De Ayala, pretende obtener la nulidad de los actos administrativos contenidos en las resoluciones Nos. 26054 del treinta y uno (31) de agosto de dos mil cinco (2005) y PAP 039860 del veintiuno (21) de febrero de dos mil once (2011), expedidas por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, en los que se niega la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia. 55.
Por su parte, el Tribunal Administrativo Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), negó a las pretensiones de la demanda, sin condenar en costas a la demandante, al considerar que, el tiempo de servicio docente desempeñado por la demandante desde el primero (1) de octubre de mil novecientos setenta y nueve (1979), hasta el primero (1) de septiembre de dos mil seis (2006), fue en calidad de docente del orden nacional, pues, quedó acreditado su nombramiento por el Ministerio de Educación Nacional. 56.
La Sala considera que, le asistió razón al tribunal en su decisión de negar el reconocimiento de la pensión gracia deprecado, por cuanto la demandante no acreditó ser docente territorial ni nacionalizada; siendo aquella una docente nacional, quienes no son beneficiarios de la citada pensión, conforme se ha establecido por esta Corporación, entre muchas otras, en la sentencia de unificación SUJ-030-CES2-2021 de 11 de agosto de 2022, anteriormente citada. 57.
En efecto, según la Resolución No. 21601 del veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos setenta y nueve (1979), expedida por el Ministerio de Educación Nacional, la aquí demandante fue nombrada por dicha cartera ministerial para ejercer como profesora de enseñanza secundaria, en el Instituto Prevocacional Cooperativo de Bogotá; dicho acto de nombramiento fue suscrito por el ministro de educación nacional y el secretario general. 58.
Tanto en el certificado de salarios, como en el de historial laboral, de fecha veinticuatro (24) de marzo de dos mil diecisiete (2017), la Secretaría de Educación de Bogotá, ha certificado que la vinculación de la demandante es de orden nacional, quien fue nombrada directamente por el Ministerio de Educación Nacional. 59. En ese mismo sentido, la constancia expedida el diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004) por la Secretaría de Educación de Bogotá – Grupo de Hojas de Vida, indica que la demandante figura en la nómina del programa planteles nacionales, vinculada por medio de la Resolución No. 21601 del veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos setenta y nueve (1979).
Además, el carácter de docente nacional también quedó establecido en el actos administrativo que reconoció la pensión de invalidez a la actora. 60. Bien, teniendo en cuenta las anteriores pruebas, con el ánimo de resolver el problema jurídico planteado, se considera importante traer a colación las reglas establecidas en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, referentes a la pensión gracia, providencia en la cual se concluyó: «Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas.
Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. (…) vi) Prueba de calidad de docente territorial. Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones (…)» 61.
Conforme al anterior derrotero jurisprudencial, para definir si la demandante tiene la calidad de docente territorial, es necesario analizar el acto administrativo de nombramiento -el cual obra en el plenario-, así como también, las certificaciones de historial laboral expedidas por la entidad nominadora, que también hacen parte del acervo probatorio; del análisis de tales pruebas, las cuales fueron reseñadas en líneas precedentes, la Sala concluye que desde su vinculación la actora tuvo la calidad de docente nacional, la cual no varió durante todo el tiempo que prestó sus servicios. 62.
Como refuerzo a la tesis anterior, se considera importante señalar que, en la ya citada constancia expedida por la Secretaría de Educación de Bogotá el diecisiete (17) de junio de dos mil cuatro (2004), se informó que la demandante figura en la nómina del programa de planteles nacionales como docente. El Consejo de Estado, respecto a los docentes vinculados en dicho programa ya se pronunció y concluyó que aquellos tenían el carácter de docentes nacionales, así se quedó en la sentencia del 24 de octubre de 2012 donde se dijo «Ahora, conforme a la Certificación obrante a (folio 36 cdno 1) del expediente, se evidencia que la demandante prestó sus servicios al Estado a partir del 2 de febrero de 1976 en diferentes establecimientos educativos del programa de “PLANTELES NACIONALES”, de donde se concluye con toda claridad que la vinculación de la demandante fue de carácter Nacional, prestando sus servicios como docente en un establecimiento educativo del mismo orden, motivo por el cual no es posible convalidar el tiempo prestado para el reconocimiento de la pensión gracia solicitada» (negrilla fuera de texto original). 63.
La Sala no desconoce que, según lo certificado el veintiséis (26) de abril de dos mil diecisiete (2017), por la Secretaría de Educación de Bogotá el origen de los recursos con los cuales se le cancelaron a la demandante sus salarios y prestaciones sociales desde la fecha de su ingreso hasta su retiro provienen del situado fiscal, antiguo FER, hoy sistema general de participaciones (SGP); sin embargo, conforme quedó precisado en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, ya citada, el origen de los recursos no es lo relevante para definir si una docente es o no territorial, para ello, lo esencialmente relevante es la acreditación de la plaza donde prestó sus servicios; la cual, se insiste, es de carácter nacional según lo certificado por la mencionada secretaría y en el Formato Único para la expedición de Certificado de la Historia Laboral. 64.
Ahora, respecto de la supuesta irregularidad, alegada por la parte actora, en lo certificado por la Secretaría de Educación de Bogotá, debe indicarse que su aseveración carece de medios probatorios que la respalden, la calidad de docente nacional de la demandante en ellos indicadas se corrobora con la revisión del acto administrativo de nombramiento, esto es, la Resolución No. 21601 del veintiocho (28) de noviembre de mil novecientos setenta y nueve (1979), expedida por el Ministerio de Educación Nacional, donde se logra advertir que la señora María Blanca Venegas de Ayala, fue nombrada por dicha cartera ministerial para ejercer como profesora de enseñanza secundaria, en el Instituto Prevocacional Cooperativo de Bogotá, acto administrativo que fue suscrito por el ministro de educación nacional y el secretario general, esto es, en el nombramiento de la accionante no tuvo participación ningún agente del orden territorial y como ya se expuso, su nombramiento fue para ocupar una plaza nueva por parte del Ministerio de Educación. 65.
En ese orden de ideas, se concluye que la demandante durante todo el tiempo que prestó sus servicios al Estado lo hizo como docente nacional; por tanto, no es acreedora de la pensión gracia aquí reclamada, razón suficiente para confirmar la decisión del tribunal. Condena en costas 66. Revisada la conducta de la parte vencida en el proceso, no evidencia la Sala temeridad o mala fe, sino simplemente la defensa de sus intereses, es decir, no se cumplen los presupuestos establecidos por el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011. 67.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR íntegramente la sentencia del nueve (9) de diciembre de dos mil veinticuatro (2024), por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Sin condena en costas en esta instancia.
TERCERO: Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con aclaración de voto Constancia: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.