Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz Demandado: Administradora Colombiana de Pensiones1 y Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social2 Temas: Competencia para el reconocimiento de mesada pensional.

Sustitución pensional. Reliquidación SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 16 de septiembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Luz Dary Téllez Ortiz presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso-Administrativo4, en orden a que 1 En adelante Colpensiones. 2 En adelante Ugpp. 3 La demanda fue presentada el 26 de abril de 2017.

Folio 49. 4 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz se declarara la nulidad de las resoluciones GNR 347108 del 21 de noviembre de 2016 y GNR 22935 del 19 de enero de 2017, proferidas por Colpensiones en las que reconoció una pensión de «sobreviviente» y resolvió negativamente el recurso de reposición propuesto contra esa decisión, y el acto ficto presunto negativo generado por la falta de pronunciamiento frente al recurso subsidiario de apelación. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó: i) la definición de cuál es la entidad encargada de pagar la pensión de «sobreviviente» reclamada; ii) la reliquidación de la pensión de «sobreviviente» en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales percibidos por el causante durante el último año de servicio; iii) el pago retroactivo de la pensión desde el «29 de julio de 2012»; iv) el reconocimiento de los intereses moratorios sobre el valor de la condena; y v) y la condena en costas a la parte demandada. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes5: 3.1. Ángel de Jesús Montero Larrazábal nació el 23 de febrero de 1953 y laboró en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi6 desde el 2 de mayo de 1984 hasta el día de su fallecimiento, el 18 de noviembre de 2014, para un total de 30 años, 6 meses y 16 días, lo que representa un total de 1.586 semanas cotizadas. 3.2.

Con ocasión del fallecimiento del trabajador, por medio de la Resolución GNR 347108 del 21 de noviembre de 2016 Colpensiones reconoció una pensión de «sobreviviente» a favor de Luz Dary Téllez Ortiz, en calidad de cónyuge supérstite. Para la liquidación de la mesada solo tuvo en cuenta 289 semanas cotizadas y fijó una cuantía mensual de $705.537. 3.3.

La demandante interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra la anterior decisión en el que manifestó que el causante tenía más de 1.500 semanas cotizadas por lo que el monto de la pensión debía ser más alto. El anterior recurso fue resuelto por medio de la Resolución GNR 22935 del 19 de enero de 2017 en la que Colpensiones mantuvo las condiciones del reconocimiento y concedió la alzada. 3.4.

A través de auto APDIR20 del 10 de marzo de 2017 Colpensiones señaló que no era la entidad llamada a reconocer la pensión de «sobreviviente»», sino que ello 5 Folios 4 al 6 del expediente físico. 6 En adelante IGAC. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz le correspondía a la Ugpp en atención a que era la administradora a la que se encontraba afiliado al momento del cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio señalados en la Ley 33 de 1985, que le eran aplicables por ser beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993.

Además, solicitó la autorización de la demandante para revocar el acto de reconocimiento. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron los artículos 13, 48 y 83 de la Constitución Política; 1, parágrafo transitorio 2, del Acto Legislativo 01 de [2005]; 1 de la Ley 33 de 1985; y 42, 58 y 59 del Decreto 1042 de 1978. 5.

En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente7: 5.1. Ángel de Jesús Montero Larrazábal era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 porque a la fecha de entrada en vigencia de esa norma contaba con más de 40 años de edad, lo que quiere decir que el derecho pensional de «sobreviviente» debió reconocerse con base en el régimen previsto en la Ley 33 de 1985, que disponía como requisitos 55 años de edad y 20 años de servicios. 5.2.

De acuerdo con los anteriores requisitos el derecho pensional debió concederse en cuantía del 75% del salario promedio devengado durante el último año de servicio con inclusión en el Ingreso Base de Liquidación8 de todos los factores salariales percibidos en ese periodo y de los viáticos percibidos por las comisiones laborales en las que participó. 5.3.

El derecho reclamado se reconoció desde el 18 de noviembre de 2014, fecha del fallecimiento del causante, cuando debió concederse desde el «29 de julio de 2012», de acuerdo con la fecha de la reclamación administrativa de reconocimiento que fue radicada el 29 de julio de 2016, por lo que no solo se adeuda el valor de la reliquidación sino también las mesadas dejadas de pagar. 1.2.

Contestación de la demanda 6. Colpensiones se opuso a las pretensiones de la demanda por las razones que se expresan a continuación9: 6.1. Los actos administrativos demandados se ajustan al ordenamiento jurídico 7 Folios 6 al 10 del expediente físico. 8 En adelante IBL. 9 Folios 74 al 81 reverso. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz aplicable al caso y la interpretación que sobre las normas realizó la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-230 de 2015, por lo que no hay lugar a acceder a la reliquidación pedida por la parte demandante. 6.2.

Los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 solo son aplicables respecto de la tasa de reemplazo y los requisitos de edad y tiempo de servicio, pero no en lo atinente al periodo y a la conformación del IBL. 6.3. Son procedentes las excepciones de cobro de lo no debido, prescripción, buena fe, inexistencia del derecho reclamado y la genérica e innominada10. 7.

La Ugpp solicitó que se negaran las pretensiones del medio de control de acuerdo con las siguientes razones: 7.1. Para ser titular de los beneficios del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 no basta con cumplir con la edad o el tiempo de servicio indicados en el artículo 36 ibidem, sino que es necesario acreditar un mínimo de 750 semanas para la fecha de entrada en vigencia del Acto Legislativo 01 de 2005 para conservar tales prerrogativas hasta el año 2014, en el que se causó el derecho pretendido en esta oportunidad. 7.2.

En todo caso, el régimen de transición solo es predicable de la tasa de reemplazo y los requisitos de edad y tiempo de servicio, toda vez que en lo atinente al periodo y a la conformación del IBL debe acudirse al régimen general de seguridad social. 7.3. El reconocimiento de una pensión de «sobreviviente» exige que se demuestre la vida marital entre el causante y quien reclama el derecho, circunstancia que no está demostrada en este proceso, pues no se realizó ningún esfuerzo probatorio para acreditarlo. 7.4.

Son procedentes las excepciones de inepta demanda por el no agotamiento de la reclamación en sede administrativa, inexistencia de la obligación, prescripción, buena fe, imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido y la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda.

Al respecto señaló lo siguiente: 10 Colpensiones no expuso argumentos relacionados con la competencia para el pago de la pensión. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 8.1. Para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, el causante tenía más de 40 años de edad por lo que era beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 ibidem y del régimen previsto en la Ley 33 de 1985. 8.2.

De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 3 y 4 del Decreto 2196 de 2009 y el concepto rendido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado11 la Ugpp es la competente para reconocer las pensiones de los afiliados que para el 1 de julio de 200912 ya habían consolidado su derecho, mientras que los causados luego de esa fecha correspondían a Colpensiones. 8.3.

Ángel de Jesús Montero Larrazábal cumplió la totalidad de requisitos para ser titular de un derecho pensional el 23 de febrero de 2008 por lo que, indistintamente de la fecha del reconocimiento, era la Ugpp la encargada de pagar la mesada pensional. Sin embargo, esta entidad «fue vinculada de manera oficiosa por el despacho» lo que hace «imposible emitir órdenes» en su contra, pues tampoco se agotó la vía administrativa lo que impone negar las pretensiones de la demanda. 8.4.

La demandante debe acudir ante la Ugpp y demostrar todos los tiempos de servicio cotizados por el causante a fin de obtener la sustitución pensional que pretende. 1.4. El recurso de apelación 9. Luz Dary Téllez Ortiz presentó recurso de apelación con base en los siguientes argumentos13: 9.1. No es cierto que la Ugpp haya sido vinculada oficiosamente por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca pues esa entidad fue anunciada como demandada en el escrito inicial de la demanda, tanto así que la primera pretensión de restablecimiento del derecho obedece a que se defina cuál de las dos administradoras pensionales es la responsable del reconocimiento y pago de la mesada. 9.2.

La Ugpp fue notificada como demandada en cumplimiento del auto admisorio del 25 de julio de 2017 y fue en esa calidad que acudió al presente proceso, en el que contestó la demanda, propuso excepciones y, en general, participó activamente del 11 Del 18 de julio de 2016 en consulta con radicado 2016-00206-00. 12 Fecha del traslado masivo ordenado en el Decreto 2196 de 2009. 13 Folios 205 al 208 reverso. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz litigio, razón por la que no es admisible que se afirme que tiene la calidad de vinculada oficiosamente y mucho menos que por esa razón no pueda emitirse orden de restablecimiento del derecho en su contra. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia 10. De conformidad con el numeral 5 del artículo 247 del CPCA, modificado por el artículo 67 de la Ley 2080 de 2021, en cuanto no fue necesario el decreto de pruebas, no hubo traslado a las partes para alegar14. 1.6. El Ministerio Público 11. El Ministerio Público emitió concepto en esta instancia en el sentido de solicitar que se revoque la sentencia de primera instancia por aplicar una postura restrictiva que no se acompasa con el derecho fundamental a la seguridad social de la demandante que es sujeto de especial protección constitucional15. 2.

Consideraciones 2.1. Problemas jurídicos 12. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, lo que delimita la competencia del juez en segunda instancia16, se circunscriben a establecer ¿si la Ugpp tiene la calidad de entidad vinculada oficiosamente por el juez de primera instancia y si dicha circunstancia impide que se emitan órdenes de restablecimiento del derecho en su contra? En caso negativo se establecerá ¿cuál de las dos entidades demandas es la competente para reconocer y pagar la pensión 14 Como se indicó en el auto del 21 de junio de 2022. 15 El ministerio público solamente solicitó la revocatoria de la sentencia de primera instancia y no emitió concepto en relación con el fondo del asunto.

Índice 60 de Samai. 16 Pues así lo dispone el artículo 328 del CGP, que señala: «Artículo 328. Competencia del superior. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia». 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz de «sobreviviente» de Luz Dary Téllez Ortiz? y ¿si la demandante tiene derecho a que se reliquide de la pensión de «sobreviviente» que le fue reconocida, en cuantía del 75% del promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio? 2.2.

Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la facultad oficiosa del juez para la conformación del contradictorio 13. La posibilidad de ordenar la vinculación de personas, naturales o jurídicas, a un proceso judicial es una facultad oficiosa de los jueces de la República que no es más que una manifestación de los principios de celeridad y economía procesal que, a su vez, busca garantizar la materialización de los derechos sustanciales de las partes en cumplimiento de lo previsto en el artículo 228 de la Constitución Política. 14.

La debida conformación del contrario también se dispuso como un deber de los operadores judiciales, de acuerdo con lo señalado en el artículo 42 del CGP. Por su parte, el artículo 171 del CPACA dispone que el auto admisorio de la demanda deberá notificarse personalmente a «los sujetos que, según la demanda o las actuaciones acusadas, tengan interés directo en el resultado del proceso». 15.

Desde el punto de vista jurisprudencial, el Consejo de Estado17 ha reconocido que la vinculación oficiosa responde a los principios de justicia material y de economía procesal, en tanto busca evitar decisiones incongruentes o ineficaces frente a terceros con interés jurídico directo. Así, la jurisprudencia ha precisado que el juez no solo puede, sino que debe ordenar la vinculación de quienes puedan resultar afectados por la sentencia, aun cuando las partes no lo hayan solicitado expresamente. 16.

En ese sentido, la vinculación oficiosa no constituye una intromisión indebida en la autonomía de las partes, sino una herramienta para garantizar la eficacia de la función jurisdiccional y la realización del debido proceso material. 17. En cuanto al papel del sujeto vinculado, la Corte Constitucional en sentencia SU- 913 de 2009 precisó que su participación debe garantizar las mismas prerrogativas procesales de las partes originales, en especial el derecho de contradicción, la posibilidad de presentar pruebas y de impugnar la decisión. El tercero vinculado de 17 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 25 de noviembre de 2021, radicado 05001-23-31-000-2014-00004-01 (1331-15) y Consejo de Estado, Sección primera, sentencia del 22 de octubre de 2021, radicado 15001-23-31-000-2011-00472-01 (66106). 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz oficio adquiere, por tanto, la calidad de parte procesal en el sentido material, con deberes y derechos equiparables a los de los demandantes o demandados. 2.2.2.

Distribución de competencias entre la Ugpp y Colpensiones para el reconocimiento de pensiones 18. La Ley 6ª de 194518 creó la «Caja Nacional de Previsión Social de los empleados y obreros nacionales», entidad a la cual se le encargó el reconocimiento y pago de las prestaciones de los «empleados y obreros» nacionales de carácter permanente.

Por su parte la Ley 100 de 1993 creó el Sistema General de Pensiones y para la administración del régimen de prima media con prestación definida encargó, entre otras entidades, al ISS, en los siguientes términos: «Artículo 52. Entidades administradoras. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales.

Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, administrarán este régimen respecto de sus afiliados y mientras dichas entidades subsistan, sin perjuicio de que aquéllos se acojan a cualesquiera de los regímenes pensionales previstos en esta Ley. Las cajas, fondos o entidades de seguridad social existentes, del sector público o privado, estarán sometidas a la vigilancia y control de la Superintendencia Bancaria». 19.

Posteriormente, el gobierno nacional en el artículo 34 del Decreto 692 de 199419, reiteró la anterior disposición y determinó que después del 31 de marzo de 1994 las administradoras no podrían recibir nuevos cotizantes. Para tal efecto estableció: «Artículo 34. Entidades administradoras del régimen de prima media. El régimen solidario de prima media con prestación definida será administrado por el Instituto de Seguros Sociales, así como por las cajas, fondos o entidades de previsión social existentes al 31 de marzo de 1994, mientras subsistan.

En todo caso, las entidades diferentes del ISS, sólo podrán administrar el régimen respecto de las personas que a 31 de marzo de 1994 fueren sus afiliados, no pudiendo en consecuencia recibir nuevos afiliados a partir de dicha fecha. Las cajas o entidades que administren pensiones del nivel departamental, municipal o distrital, podrán continuar afiliando trabajadores de estos niveles territoriales del sector público, hasta el momento que señale el respectivo alcalde o gobernador, sin que exceda del 30 de junio de 1995, fecha a partir de la cual, se regirán por lo dispuesto en el inciso 18 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial de trabajo». 19 «Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 100 de 1993». 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 1° de este artículo». 20.

Más adelante, a través de la Ley 490 de 199820 se transformó la naturaleza jurídica de Cajanal y para el reconocimiento de las pensiones se determinó: «Artículo 4. Reconocimiento y liquidación de pensiones. La Caja Nacional de Previsión Social continuará con las funciones de trámite y reconocimiento de pensiones, así como con el recaudo de las cotizaciones en los términos establecidos por la ley, las cuales serán giradas mensualmente al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional, entidad que se encargará del pago de las respectivas pensiones.

Las demás prestaciones económicas seguirán tramitándose, reconociéndose y concediéndose por Cajanal. Las reservas que haya acumulado la Caja Nacional de Previsión Social hasta la vigencia de la presente ley por concepto pensiones, serán entregadas al Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional. Para atender el costo que demanden estas funciones y el pago de las primas de invalidez y sobrevivencia, se destinará hasta el tres punto cinco (3.5) puntos de la cotización al sistema general de pensiones establecido por la ley, previos los análisis periódicos que permitan determinar los gastos de funcionamiento del acuerdo con los estudios correspondientes.

En todo caso, el Gobierno Nacional garantizará los aportes necesarios para cubrir el costo que demande la administración de este sistema, en la medida en que la reducción en el número de los afiliados disminuya los ingresos recibidos por concepto de cotizaciones. Las entidades públicas del orden nacional, que, de acuerdo con lo establecido en las respectivas normas, estén obligadas a concurrir con el pago de las pensiones causadas con anterioridad al primero de abril de 1994, suprimirán las obligaciones recíprocas que por concepto de cuotas partes hayan asumido, efectuando en sus estados financieros los registros contables correspondientes.

Las obligaciones pensionales causadas a partir de tal fecha, se financiarán además de los recursos previstos en la ley, con el bono pensional o cuota parte que para el efecto deberá expedir la entidad que esté en la obligación de concurrir en el pago de la respectiva pensión, o la que haga sus veces, emitido a favor de la entidad encargada del pago de dicha prestación. La Nación podrá pagar por cuenta de las entidades territoriales las cuotas obligatorias cuando existan obligaciones recíprocas de pago de cuotas partes pensionales entre entidades del orden nacional y entidades territoriales; procederá la compensación de las mismas mediante convenios en los términos del Código Civil sin perjuicio que por acuerdo de las partes puedan compensar dichas obligaciones de pagar cuotas partes entre ellas». 21.

La Ley 1151 de 200721 creó a la Administradora Colombiana de Pensiones y a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, y dispuso que el gobierno nacional realizaría todas las acciones tendientes a la liquidación de Cajanal, Caprecom y el ISS. Al respecto 20 «Por la cual se transforma la Caja Nacional de Previsión Social de Establecimiento Público en Empresa Industrial y Comercial del Estado y se dictan otras disposiciones». 21 «Por la cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2006-2010». 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz determinó: «Artículo 155.

De la institucionalidad de la seguridad social y la administración del régimen de prima media con prestación definida. Con el fin de garantizar la actividad de aseguramiento en pensiones, salud y riesgos profesionales en condiciones de sostenibilidad, eficiencia y economía, se mantendrá una participación pública en su prestación. Para el efecto, se autoriza a las entidades públicas para que se asocien entre sí o con particulares para la constitución de sociedades que administran estos riesgos o participen en el capital de las existentes o para que las entidades públicas enajenen alguno o algunos de los negocios a otras entidades públicas o que los particulares inviertan o participen en el capital de las entidades públicas.

Adicionalmente créase una empresa industrial y comercial del Estado del orden nacional, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, vinculada al Ministerio de la Protección Social, denominada Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones, cuyo objeto consiste en la administración estatal del régimen de prima media con prestación definida incluyendo la administración de los beneficios económicos periódicos de que trata el Acto Legislativo 01 de 2005, de acuerdo con lo que establezca la ley que los desarrolle.

Colpensiones será una Administradora del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, de carácter público del orden nacional, para lo cual el Gobierno, en ejercicio de sus facultades constitucionales, deberá realizar todas las acciones tendientes al cumplimiento de dicho propósito, y procederá a la liquidación de Cajanal EICE, Caprecom y del Instituto de Seguros Sociales, en lo que a la administración de pensiones se refiere.

En ningún caso se podrá delegar el reconocimiento de las pensiones. […] Artículo 156. Gestión de obligaciones pensionales y contribuciones parafiscales de la protección social. Créase la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente.

Esta Unidad Administrativa tendrá a su cargo: i) El reconocimiento de derechos pensionales, tales como pensiones y bonos pensionales, salvo los bonos que sean responsabilidad de la Nación, así como auxilios funerarios, causados a cargo de administradoras del Régimen de Prima Media del orden nacional, y de las entidades públicas del orden nacional que hayan tenido a su cargo el reconocimiento de pensiones, respecto de las cuales se haya decretado o se decrete su liquidación. Para lo anterior, la entidad ejercerá todas las gestiones inherentes a este numeral, tales como la administración de base de datos, nóminas, archivos y asignaciones al Gobierno Nacional en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003; ii) Las tareas de seguimiento, colaboración y determinación de la adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones parafiscales de la Protección Social.

Para este efecto, la UGPP recibirá los hallazgos que le deberán enviar las entidades que administran sistemas de información de contribuciones parafiscales de la Protección Social y podrá solicitar de los empleadores, afiliados, beneficiarios y demás actores administradores de estos recursos parafiscales, la información que estime conveniente 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz para establecer la ocurrencia de los hechos generadores de las obligaciones definidas por la ley, respecto de tales recursos.

Esta misma función tendrán las administraciones públicas. Igualmente, la UGPP podrá ejercer funciones de cobro coactivo en armonía con las demás entidades administradoras de estos recursos. […] La UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional, la cual deberá tener en cuenta el objeto y funciones que correspondan a la Administradora de Régimen de Prima Media a que se refiere el artículo anterior, y a las que la Unidad Administrativa Especial le corresponda. […]». [Se resalta]. 22.

De otra parte, el Decreto 169 de 200822 determinó, entre otras, las siguientes funciones a cargo de la Ugpp: «Artículo 1°. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, en concordancia con el artículo 156 del Plan Nacional de Desarrollo, Ley 1151 de 2007, tendrá las siguientes funciones: A. En cuanto al reconocimiento de derechos pensionales y de prestaciones económicas 1.

El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.

De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. 2. El reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las entidades públicas del orden nacional que se encuentren en proceso de liquidación, se ordene su liquidación o se defina el cese de esa actividad por quien la esté desarrollando.

También le compete la administración de los derechos y prestaciones que las mencionadas entidades hayan reconocido y los que reconozca la UGPP en virtud de este numeral. Las entidades públicas del orden nacional a que se refiere el inciso anterior, continuarán con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas hasta que se asuma esta función por su traslado a la UGPP.

La UGPP asumirá esta función en los términos del Decreto 254 de 2000. […]». [Se resalta]. 23. En desarrollo de las obligaciones previstas por los artículos 155 y 156 de la 22 «Por el cual se establecen las funciones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, y se armoniza el procedimiento de liquidación y cobro de las contribuciones parafiscales de la protección social». 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz mencionada Ley 1151 de 2007, el gobierno nacional suprimió y ordenó la liquidación de Cajanal a través del Decreto 2196 de 200923, para lo cual dispuso, respecto de la administración de los asuntos pensionales, lo siguiente: «Artículo 3°.

Prohibición para iniciar nuevas actividades. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.

Igualmente, Cajanal, EICE, en liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007. Para tales efectos atenderá las solicitudes y peticiones que se le presenten y celebrará los contratos de administración u operación que sean necesarios. […] ». [Se resalta]. 24.

En efecto, en el artículo 4 de la referida norma se dispuso el traslado de los afiliados de Cajanal al Instituto de Seguro Social dentro del mes siguiente a su entrada en vigencia, esto fue el 12 de julio de 2009. 25. Más tarde, a través del Decreto 4269 de 201124 se repartieron las competencias entre Cajanal y la Ugpp para los reconocimientos pensionales efectuados a partir del 8 de noviembre de 2011, de la siguiente manera: «Artículo 1°.

Distribución de competencias. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, en los siguientes términos: 1.

Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a 23 «Por el cual se suprime la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, se ordena su liquidación, se designa un liquidador y se dictan otras disposiciones». 24 «Por el cual se distribuyen unas competencias». 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz partir del 8 de noviembre de 2011.

A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional -FOPEP- Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de Cajanal EICE en Liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP de la información completa y necesaria para que se pueda efectuar dicha inclusión. 3.

Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1 del presente artículo.

Parágrafo. En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1 del presente, artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes». [Se resalta]. 26.

Aunado a lo anterior, mediante los decretos 201125 y 201326 de 2012, se reglamentó la entrada en operación de Colpensiones, se suprimió el ISS y se ordenó su liquidación, respectivamente. En consecuencia, la administración del régimen pensional de prima media con prestación definida le fue atribuida a Colpensiones. 27. Al respecto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en reiteradas oportunidades27, ha sostenido que, para reconocer y pagar las 25 «Por el cual se determina y reglamenta la entrada en operación de la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones, y se dictan otras disposiciones». 26 «Por el cual se suprime el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se ordena su liquidación, y se dictan otras disposiciones». 27 Ver entre otras: Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de competencias del 24 de febrero de 2020, radicación: 11001-03-06-000-2019-00198-00.

M.P. Óscar Darío Amaya Navas; Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto negativo de 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz pensiones, de conformidad con las disposiciones previstas en la Ley 100 de 1993, la distribución de competencias asignadas a la Ugpp y a Colpensiones deberá ser entendida de la siguiente manera: «a. Compete a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a la pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas en ese momento a Cajanal. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a Cajanal o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios o número de semanas cotizadas exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a Colpensiones, como administradora general de dicho régimen en la actualidad». 28.

Por su parte, la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia del 12 de junio de 2020 concluyó28: «42. Con base en lo anterior, se puede establecer que de conformidad con las reglas establecidas por los artículos 6º del Decreto 813 de 1994, 1º del Decreto 2527 de 2000 y 3º y 4º del Decreto 2196 de 2009, la UGPP es competente para decidir sobre una solicitud pensional, en los siguientes eventos: i) Cuando el afiliado cumplió el estatus jurídico de pensionado antes del 1º de julio de 2009, fecha en que se efectuó el traslado de que trata el artículo 4º del decreto 2196 de 2009 (se entiende que debía estar afiliado a CAJANAL al momento de adquirir el estatus). ii) Cuando el afiliado cumplió los 20 años de servicio cotizados a CAJANAL sin tener la edad, antes del 1º de julio de 2009 y si se retiró de esta a la espera de la edad y sin haberse afiliado al ISS o al régimen de ahorro individual. iii) Cuando el afiliado cotizante cumplió los 20 años de servicios con CAJANAL al 1º de abril de 1994, pero no tenía para esa fecha el requisito de edad y este último lo reunió antes del 1º de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS, en cualquier momento. iv) Cuando el afiliado cumplió en su totalidad con el estatus jurídico de pensionado, antes competencias del 17 de febrero de 2021, radicación: 11001-03-06-000-2020-00244-00.

M.P. Edgar González López. 28 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 12 de junio de 2020, radicación: 88001-23- 33-000-2017-00040-01 (2116-18). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz del 1º de abril de 1994 en CAJANAL, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. 43.Con base en la misma normativa, se puede determinar que COLPENSIONES es competente para resolver la solicitud de reconocimiento pensional, cuando: i) El afiliado completó 20 años de servicios cotizados con CAJANAL, pero cumplió el requisito de la edad con posterioridad al 30 de junio de 2009 cotizando al ISS. ii) El afiliado reunió el tiempo de servicios con CAJANAL, pero no tenía la edad estando afiliado a dicha entidad, y se trasladó al ISS antes del 30 de junio de 2009, es decir, previo del traslado masivo al ISS producto de la liquidación de CAJANAL. iii) El afiliado cumplió con 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, pero a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones (1º de abril de 1994) no tenía la edad, y cumplió la edad y adquirió el estatus jurídico de pensionado después del 30 de junio de 2009. iv) El afiliado cumplió 20 años de servicios cotizados a CAJANAL, sin cumplir el requisito de edad antes del 1º de abril de 1994, y se retiró de esta antes del 1º de julio de 2009, por traslado voluntario al ISS, cumpliendo la edad estando afiliado a este instituto, es decir, luego del 30 de junio de 2009. v) Cuando el servidor público, en cualquier momento, se trasladó voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando con dicha entidad». 29.

Así las cosas, para una mejor comprensión, la distribución de las competencias asignadas a la Ugpp y Colpensiones para decidir sobre una solicitud pensional quedarán así: Competencia de la UGPP Competencia de Colpensiones - Adquirió el estatus jurídico antes del 1° de julio de 2009. - Al reunir 20 años de servicio cotizados a Cajanal, antes del 1° de junio de 2009 se retiró del servicio a la espera de cumplir el requisito de edad. - Al 1° de abril de 1994, mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio, pero no cumplía con el requisito de la edad y este último se consumó antes del 1° de julio de 2009, sin importar que se haya afiliado al ISS en cualquier momento. - Antes del 1° de abril de 1994, mientras se encontraba afiliado a Cajanal adquirió el estatus pensional, así se haya trasladado con posterioridad al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero consumo el requisito de edad con posterioridad al 30 de junio de 2009, cotizando al ISS. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió con el tiempo de servicio, pero no tenía la edad y se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad y adquirió el estatus pensional después del 30 de junio de 2009. - Mientras estaba afiliado a Cajanal cumplió los 20 años de servicio cotizados a esa entidad, pero a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 no tenía la edad, se trasladó voluntariamente al ISS antes del 30 de junio de 2009 y cumplió la edad luego de esta fecha. - En cualquier momento se traslado voluntariamente al ISS y cumplió el estatus jurídico de pensionado cotizando a dicha entidad. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 2.2.3.

De la sustitución pensional y la pensión de sobreviviente 30. Esta Corporación ha señalado que la muerte constituye una contingencia del sistema de seguridad social, pues busca proteger al grupo familiar del causante de una prestación de forma que se garantice su subsistencia, propósito con el cual se permite el reconocimiento de la pensión de «sobreviviente» o la sustitución de la prestación, con el fin de evitar un cambio sustancial en las condiciones mínimas de vida de aquellos29. 31.

En tal sentido, la sustitución es una prerrogativa a favor del núcleo familiar de un pensionado cuando ocurre su deceso o del afiliado que cumple con los requisitos legalmente exigibles para ello, pero fallece; mientras que la pensión de sobreviviente es aquella prestación que se otorga a los familiares del afiliado que fallece sin cumplir con los requisitos mínimos para obtener la prestación30. 32.

Ahora bien, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 46 y 47 de la Ley 100 de 1993, modificados por los artículos 12 y 13 de la Ley 797 de 2003, tendrán derecho a la pensión de sobreviviente los miembros del grupo familiar del beneficiario de la prestación que fallezca, en el siguiente orden: «Artículo 47. Beneficiarios de la Pensión de sobreviviente.

Son beneficiarios de la pensión de sobreviviente: a) En forma vitalicia, el cónyuge o la compañera o compañero permanente o supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga 30 o más años de edad. En caso de que la pensión de sobrevivencia se cause por muerte del pensionado, el cónyuge o la compañera o compañero permanente supérstite, deberá acreditar que estuvo haciendo vida marital con el causante hasta su muerte y haya convivido con el fallecido no menos de cinco (5) años continuos con anterioridad a su muerte. b) En forma temporal, el cónyuge o la compañera permanente supérstite, siempre y cuando dicho beneficiario, a la fecha del fallecimiento del causante, tenga menos de 30 años de edad, y no haya procreado hijos con este.

La pensión temporal se pagará mientras el beneficiario viva y tendrá una duración máxima de 20 años. En este caso, el beneficiario deberá cotizar al sistema para obtener su propia pensión, con cargo a dicha pensión. Si tiene hijos con el causante aplicará el literal a). Si respecto de un pensionado hubiese un compañero o compañera permanente, con sociedad anterior conyugal no disuelta y derecho a percibir parte de la pensión de que tratan los literales a) y b) del presente artículo, dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 2 de octubre de 2014, expediente 08001-23-31-000-2001-02315-01 (964-12), C.P. Gerardo Arenas Monsalve. 30 Sentencia T-564 de 2015. 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz <Aparte subrayado CONDICIONALMENTE exequible> En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de sobreviviente será la esposa o el esposo31.

Si no existe convivencia simultánea y se mantiene vigente la unión conyugal, pero hay una separación de hecho, la compañera o compañero permanente podrá reclamar una cuota parte de lo correspondiente al literal a en un porcentaje proporcional al tiempo convivido con el causante siempre y cuando haya sido superior a los últimos cinco años antes del fallecimiento del causante.

La otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente; c) Los hijos menores de 18 años; los hijos mayores de 18 años y hasta los 25 años, incapacitados para trabajar por razón de sus estudios y si dependían económicamente del causante al momento de su muerte, siempre y cuando acrediten debidamente su condición de estudiantes y cumplan con el mínimo de condiciones académicas que establezca el Gobierno; y, los hijos inválidos si dependían económicamente del causante, esto es, que no tienen ingresos adicionales, mientras subsistan las condiciones de invalidez.

Para determinar cuándo hay invalidez se aplicará el criterio previsto por el artículo 38 de la Ley 100 de 1993; d) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente e hijos con derecho, serán beneficiarios los padres del causante si dependían económicamente de forma total y absoluta de este; e) A falta de cónyuge, compañero o compañera permanente, padres e hijos con derecho, serán beneficiarios los hermanos inválidos del causante si dependían económicamente de éste.

Parágrafo. Para efectos de este artículo se requerirá que el vínculo entre el padre, el hijo o el hermano inválido sea el establecido en el Código Civil». 33. A su vez, de la norma en cita se advierte que existen 3 grupos de beneficiarios excluyentes entre sí, toda vez que a falta de uno lo sucederá el otro, así: i) cónyuge o compañera permanente, hijos con derecho y/o inválidos; ii) padres con derecho; y iii) hermanos con derecho. 31 Aparte declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1035 de 2008, bajo el siguiente tenor literal: «[…]

PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, únicamente por los cargos analizados, la expresión "En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de ““sobreviviente»» será la esposa o el esposo" contenida en el literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en el entendido de que además de la esposa o esposo, serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido» [se resalta] En esa oportunidad, la Corporación consideró que no existe razón alguna para privilegiar, en casos de convivencia simultánea, la pareja conformada por medio de un vínculo matrimonial, sobre aquella que se formó con base en un vínculo natural. 18 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 34.

Frente al primer grupo, específicamente, cónyuge o compañera permanente fue regulado en los literales a) y b) que prevé los siguientes eventos32: Beneficiario Causante Modalidad de la pensión Condiciones Cónyuge o Compañero permanente mayor de 30 años de edad. Afiliado o pensionado Vitalicia Edad cumplida al momento del fallecimiento y demuestre vida marital y convivencia durante los 5 años anteriores a la muerte.

Cónyuge o Compañero permanente menor de 30 años de edad. Afiliado o pensionado Temporal-20 años- No haber procreado hijos con el causante. Cónyuge o Compañero permanente menor de 30 años de edad. Afiliado o pensionado Vitalicia Haber procreado hijos con el causante y demuestre vida marital durante los 5 años anteriores a la muerte.

Compañero permanente Pensionado Cuota parte Sociedad anterior conyugal no disuelta Cónyuge y Compañero permanente33 Afiliado o pensionado Partes iguales Convivencia simultánea durante los 5 años anteriores a la muerte. Cónyuge con unión conyugal vigente, pero con separación de hecho y compañero permanente Afiliado o pensionado Cuota parte Inexistencia de convivencia simultánea, acreditación por parte del cónyuge de la separación de hecho; compañero permanente con convivencia durante los 5 años anteriores a la muerte 35.

Respecto de la exigencia de los 5 años de convivencia, la Corte Constitucional en sentencia C- 1094 del 19 de noviembre de 200334 precisó: 32 Sobre el particular ver las sentencias de la Corte Constitucional C-336 del 2014 y del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, del 27 de septiembre del 2018, radicado 25000-23-42-000- 2013-00618-01(3232-17), C.P. William Hernández Gómez 33 Es pertinente tener en cuenta que si bien en el inciso tercero del literal b) del artículo 47 de la Ley 100 señala que en caso de convivencia simultánea los últimos 5 años, será beneficiario de la pensión de ““sobreviviente»»s el esposo o la esposa, ese aparte fue declarado condicionalmente exequible por la Corte Constitucional mediante la Sentencia C-1035 de 2008, bajo el siguiente tenor literal: «[…]

PRIMERO: Declarar EXEQUIBLE, únicamente por los cargos analizados, la expresión "En caso de convivencia simultánea en los últimos cinco años, antes del fallecimiento del causante entre un cónyuge y una compañera o compañero permanente, la beneficiaria o el beneficiario de la pensión de ““sobreviviente»» será la esposa o el esposo" contenida en el literal b del artículo 13 de la Ley 797 de 2003, que modificó el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, en el entendido de que además de la esposa o esposo, serán también beneficiarios, la compañera o compañero permanente y que dicha pensión se dividirá entre ellos (as) en proporción al tiempo de convivencia con el fallecido […]» (Subraya la Sala). 34 Corte Constitucional, sentencia del 19 de noviembre de 2003, expediente D-4659, C.P. Jaime Córdoba Triviño. 19 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz «La pensión de sobreviviente constituye entonces uno de los mecanismos instituidos por el legislador para la consecución del objetivo de la seguridad social antes mencionado.

La finalidad esencial de esta prestación social es la protección de la familia como núcleo fundamental de la sociedad, de tal suerte que las personas que dependían económicamente del causante puedan seguir atendiendo sus necesidades de subsistencia, sin que vean alterada la situación social y económica con que contaban en vida del pensionado o afiliado que ha fallecido.

Por ello, la ley prevé que, en aplicación de un determinado orden de prelación, las personas más cercanas y que más dependían del causante y compartía con él su vida, reciban una pensión para satisfacer sus necesidades. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Suprema de Justicia. Para esa Corporación, ‹no puede hacerse abstracción del sentido mismo y finalidad de la institución de la pensión de sobreviviente que busca precisamente impedir que quien haya convivido permanente, responsable y efectivamente, y prestado apoyo afectivo a su pareja al momento de su muerte, se vea abocado a soportar aisladamente las cargas, tanto materiales como espirituales, que supone su desaparición› […] En relación con los cargos formulados, la Corte encuentra que, en principio, la norma persigue una finalidad legítima al fijar requisitos a los beneficiarios de la pensión de sobreviviente, lo cual no atenta contra los fines y principios del sistema.

En primer lugar, el régimen de convivencia por 5 años sólo se fija para el caso de los pensionados y, como ya se indicó, con este tipo de disposiciones lo que se pretende es evitar las convivencias de última hora con quien está a punto de fallecer y así acceder a la pensión de sobreviviente. Además, según el desarrollo de la institución dado por el Congreso de la República, la pensión de sobreviviente es asignada, en las condiciones que fija la ley, a diferentes beneficiarios (hijos, padres y hermanos inválidos).

Por ello, al establecer este tipo de exigencias frente a la duración de la convivencia, la norma protege a otros posibles beneficiarios de la pensión de sobreviviente, lo cual está circunscrito dentro del ámbito de competencia del legislador al regular el derecho a la seguridad social». 36. De los anteriores escenarios y, en atención a los fundamentos fácticos del presente asunto, se tiene que la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad de la expresión «[l]a otra cuota parte le corresponderá a la cónyuge con la cual existe la sociedad conyugal vigente» del inciso final del literal b) del artículo 13 de la Ley 797 de 2003 contenida en esta norma y encontró justificada la diferencia establecida en el requisito de la convivencia que se exige para el cónyuge supérstite separado de hecho con sociedad conyugal vigente y la compañera permanente, quien sí debe convivir con el causante los últimos 5 años de su vida. 37.

En aquella oportunidad la Corte analizó la diferencia entre el matrimonio y la unión marital de hecho y concluyó que son figuras normativas disímiles que se diferencian también en sus efectos patrimoniales, por lo que no pueden equipararse. En ese sentido, manifestó que no existe un trato discriminatorio, pues la cónyuge 20 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz tiene una sociedad conyugal vigente en virtud de la ley y sus efectos impiden que se cree la sociedad de hecho con la compañera permanente.

Al respecto precisó lo siguiente35: «4.8.4.1. En lo atinente al criterio de comparación, la jurisprudencia de esta Corte ha diferenciado los efectos de la unión marital de hecho con los del matrimonio, concluyendo que se trata en principio de figuras normativas diferentes. Razón por la cual, no son sujetos de la misma naturaleza, y por ello no podría predicarse en principio un trato diferente frente a iguales. 4.8.4.2.

No obstante lo anterior, si en gracia discusión se estudiara la finalidad de la diferencia de trato otorgada al cónyuge con sociedad vigente pero con separación de hecho, resulta constitucionalmente justificada la medida adoptada, en tanto que ambos beneficiarios –compañero permanente y cónyuge con separación de hecho cumplen con el requisito de convivencia, el cual se armoniza con los efectos patrimoniales de cada institución, pues los haberes del matrimonio siguen produciendo efectos jurídicos ya que la separación de hecho no resta efectos a la sociedad patrimonial existente entre el causante y su cónyuge ““sobreviviente»».

Es decir, que pese a que el de cujus conviviera por el término mínimo de cinco años con un compañero permanente, la sociedad de hecho entre estos dos no se conformó al estar vigente la del matrimonio. Es así, como en protección y reconocimiento del tiempo de convivencia y apoyo mutuo acreditado por el miembro sobreviviente de la unión marital de hecho, que el legislador le otorgó el beneficio de una cuota parte de la pensión frente a la existencia de una sociedad conyugal.

En conclusión, la norma busca equilibrar la tensión surgida entre el último compañero permanente y el cónyuge con el cual a pesar de la no convivencia no se disolvieron los vínculos jurídicos. Por todo lo anterior, la norma acusada es constitucional y será declarada exequible» (sic) 38. Asimismo, la Corte Constitucional en la sentencia C-515 de 2019, al estudiar otra demanda de inconstitucionalidad del citado inciso, específicamente, de la expresión «con la cual existe la sociedad conyugal vigente» por la presunta vulneración del derecho a la igualdad, en tanto, los demandantes consideraron que no existían razones suficientes para que se reconociera el derecho a la pensión de sobreviviente a los cónyuges separados de hecho con sociedad conyugal vigente, pero se excluyera de sus efectos a los que, estando en igual circunstancia, disolvieron de manera voluntaria dicho vínculo patrimonial, expresó que dichos grupos se encontraban en situaciones de hecho y de derecho diferentes debido a la inexistencia de vínculos afectivos o económicos entre cónyuges separados de hecho y con sociedad conyugal disuelta.

Por lo que, encontró que no se superaba el criterio de comparación del juicio de igualdad, para llegar a tal conclusión señaló las siguientes razones: «En primer lugar, señala la Corte que estos dos grupos de sujetos están en un diferente plano jurídico y fáctico. Por un lado, el cónyuge separado de hecho con sociedad conyugal vigente mantiene en su totalidad los efectos de orden patrimonial.

Si bien existe 35 sentencia C-336 de 2014 21 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz una ruptura de la cohabitación o convivencia y apoyo mutuo -a pesar de haber existido por lo menos 5 años-, los cónyuges no han expresado su deseo de dar por terminada su sociedad conyugal, al punto que preservan el vínculo económico y los derechos que de este se derivan.

Por otro lado, en el caso del cónyuge separado de hecho con sociedad conyugal disuelta, por decisión libre de los cónyuges se extinguen los efectos patrimoniales del vínculo matrimonial, aunado a la separación de hecho, por lo que, no existen en este caso vínculos afectivos o económicos que permitan inferir su calidad de beneficiario. 73.

En segundo lugar, los grupos cuya comparación se propone no pueden ser considerados equiparables en el supuesto previsto en la disposición acusada – convivencia no simultánea-, en razón a que el requisito de la vigencia de la sociedad conyugal tiene la finalidad de concretar el objeto de la pensión de sobreviviente, esto es, proteger el núcleo familiar del causante que resulta afectado por su deceso (ver supra, numerales 54 y 55).

La configuración normativa de esta prestación económica tiene como base el requisito de convivencia efectiva con el causante. Sin embargo, en los supuestos de convivencia no simultánea entre el cónyuge y la compañera o compañero permanente, la ausencia de una convivencia efectiva dentro de los 5 años anteriores a la muerte del causante, justifica que el legislador, en ejercicio del amplio margen de configuración en materia pensional (ver supra, numerales 56 y 57), establezca la vigencia de la sociedad conyugal como una condición necesaria para reconocer este derecho pensional al cónyuge supérstite, que separado de hecho, mantuvo el vínculo patrimonial con el causante, guiada por los principios que definen la pensión de sobreviviente.

Por lo anterior, es dado concluir que le asisten razones al legislador para distinguir en situaciones donde no es posible que el cónyuge acredite la convivencia hasta la muerte del causante –convivencia no simultánea-, que el cónyuge supérstite acredite la vigencia del vínculo patrimonial –sociedad conyugal-, que de manera voluntaria decidieron mantener con el causante, pese a la separación de hecho. 74.

En tercer lugar, la condición acusada de inconstitucional contenida en la norma bajo estudio es determinante para verificar la calidad de beneficiario respecto del causante, no solo desde la perspectiva del régimen pensional sino también en consideración a los efectos que produce la disolución de la sociedad conyugal. En este punto, el artículo 1781 del Código Civil establece que mientras que la comunidad de bienes subsista, y a falta de capitulaciones, el haber social se entiende conformado por los bienes establecidos en el mencionado artículo.

La sociedad conyugal se integra por dos tipos de haberes: el haber absoluto y el haber relatico. Los bienes del haber absoluto incluyen las “pensiones” (numeral 2° del artículo 1781), así como todos los salarios, honorarios, prestaciones sociales, utilidades, remuneraciones, indemnizaciones y, en general, todos aquellos otros dineros derivados del trabajo o de las actividades productivas (numeral 1° del mencionado artículo).

Luego, cuando la sociedad conyugal se disuelve, los haberes del pensionado o del afiliado dejan de ser parte de la masa patrimonial, razón por la que se extingue el derecho para sustituir al causante respecto de su pensión o cesa la expectativa de recibir una eventual prestación pensional, según corresponda. Por ello, no es posible que, en materia de acceso a la pensión de sobreviviente, el cónyuge separado de hecho con sociedad conyugal disuelta esté en el mismo plano jurídico y fáctico que el cónyuge separado de hecho con sociedad conyugal vigente.» (sic) 39.

Lo anterior concuerda con la interpretación que se ha hecho del literal a) según la cual tanto el o la cónyuge como la compañera o compañero permanente deben probar la «convivencia» por lo menos 5 años antes del fallecimiento del pensionado 22 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz para adquirir la sustitución pensional.

Sin embargo, se ha exceptuado de probarla en este tiempo específico al cónyuge supérstite que conserva el vínculo jurídico conyugal vigente con el causante. En cuyo caso, la convivencia válida para reclamar el derecho pudo haber ocurrido en cualquier tiempo porque la separación de hecho o la interrupción temporal de la cohabitación, no son causales legales de terminación, disolución o cesación del vínculo matrimonial y, por tanto, no extingue el derecho a la sustitución pensional. 2.2.4.

En torno a la liquidación de la pensión de los beneficiarios del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 y los efectos de la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado 40. La Ley 33 de 1985 reguló el régimen pensional de los «empleados oficiales», es decir, empleados públicos y trabajadores oficiales.

Al efecto, señaló que quienes acumularan 20 años de servicio y contaran con 55 años de edad, podrían acceder a la pensión de jubilación equivalente al 75 % del promedio percibido el último año de servicio. 41. En relación con la base de liquidación, el artículo 3 de la citada ley (modificado por el artículo 1 de la Ley 62 de 1985) dispuso que estaría constituida por los siguientes factores: «asignación básica; gastos de representación; primas de antigüedad, técnica, ascensional y de capacitación; dominicales y feriados; horas extras; bonificación por servicios prestados; y trabajo suplementario o realizado en jornada nocturna o en día de descanso obligatorio».

Agregó que, en todo caso «las pensiones de los empleados oficiales de cualquier orden, siempre se liquidarán sobre los mismos factores que hayan servido de base para calcular los aportes». 42. Ahora bien, la norma aludida previó un régimen de transición, en los siguientes términos: «Artículo 1º.- El empleado oficial que sirva o haya servido veinte (20) años continuos o discontinuos y llegue a la edad de cincuenta y cinco (55) tendrá derecho a que por la respectiva Caja de Previsión se le pague una pensión mensual vitalicia de jubilación equivalente al setenta y cinco por ciento (75%) del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicio.

No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la Ley haya determinado expresamente, ni aquellos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones. En todo caso, a partir de la fecha de vigencia de esta Ley, ningún empleado oficial, podrá ser obligado, sin su consentimiento expreso y escrito, a jubilarse antes de la edad de sesenta años (60), salvo las excepciones que, por vía general, establezca el Gobierno. 23 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz (…)

PARÁGRAFO 2 º. Para los empleados oficiales que a la fecha de la presente Ley hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente Ley» [Resalta la Sala]. 43. De lo anterior se advierte que los empleados públicos o trabajadores oficiales que para el 13 de febrero de 1985 tuvieran 15 años de servicio prestados de manera continua o no, podrían regirse, en cuanto a la edad de jubilación, por las normas que estaban vigentes antes de ese momento; empero, en caso de no completarlos, tendrían que acumular los 20 años de servicio y contar con 55 años de edad para acceder a la pensión. 44.

En línea con lo dicho, la norma anterior a la Ley 33 de 1985 era el Decreto Ley 3135 de 1968; sin embargo, el artículo 25 de la Ley 33 del 1985 lo derogó. En consecuencia, esta corporación acudió a las disposiciones contenidas en la Ley 6a de 194536, que permitía el acceso a la prestación con 50 años de edad, así como a las del derogado Decreto 3135, con fundamento en que «[a] pesar de que la Ley 33 de 1985 no señaló nada en cuanto a la liquidación, […] en este aspecto se debe aplicar también el régimen anterior, porque resulta más favorable»37; este último exigía 55 años de edad «si es varón, o 50 si es mujer»38. 45.

Con posterioridad, en sentencia del 6 de agosto de 202039, esta corporación40 señaló que si el servidor era de orden nacional se aplicaría el Decreto Ley 3135 de 1968 y si es del orden territorial se acudiría a la Ley 6a de 1945, ello en cuanto a la edad de jubilación. Así se indicó: «Ahora bien, en principio la Ley 6ª de 194541 se aplicó para efectos de las prestaciones sociales de los empleados de los sectores público nacional y privado, así como a los servidores públicos del nivel territorial […]. […] 36 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2008, radicado 25000-23-25-000-2002-12846-01 (0640-08), M.P. Gerardo Arenas Monsalve. 37 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencias del 3 de junio de 2010, radicación: 25000-23-25-000-2001-2014-01 (1183-07), demandante: Jaime Severo Torres Morales 38 Artículo 27. 39 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 6 de agosto de 2020, radicado 47001-23-33-000-2015-00314-01 (3049-2017), M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 40 En igual sentido puede verse: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 24 de marzo de 2022, expediente 11001-03-25-000-2019-00699-00 (5398-2019), M.P. Gabriel Valbuena Hernández. 41 «Por la cual se dictan algunas disposiciones sobre convenciones de trabajo, asociaciones profesionales, conflictos colectivos y jurisdicción especial del trabajo». 24 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz El mencionado Decreto 3135 de 1968 fue derogado por la Ley 33 de 1985, por la cual se dictaron disposiciones respecto de las cajas de previsión y las prestaciones para el sector público, que estableció como exigencia para acceder a la pensión ordinaria de jubilación que el empleado oficial hubiera servido 20 años continuos o discontinuos y tuviera 55 años de edad.

Sin embargo, en el artículo 1º (parágrafo 2º) de la aludida Ley 33 consagró un régimen de transición consistente en que los empleados oficiales que a la fecha de su entrada en vigor (13 de febrero de 1985) «[…] hayan cumplido quince (15) años continuos o discontinuos de servicio, continuarán aplicándose las disposiciones sobre edad de jubilación que regían con anterioridad a la presente ley» (se destaca), que para el caso de los servidores públicos del orden nacional era el Decreto 3135 de 1968, y frente a los del orden territorial, la Ley 6ª de 1945» [Se resalta]. 46.

Ahora bien, se advierte que ni la Ley 6ª de 1945 ni el Decreto 3135 de 1968 previeron los factores a tener en cuenta para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación, por esto, la jurisprudencia de la corporación acudió a lo dispuesto en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior y de carácter general, que enuncia los factores salariales que deberán incluirse al momento de liquidar las pensiones.

Así se señaló entre otras, en las sentencias del 19 de noviembre de 200942 y del 16 de diciembre de 200943, en las que se indicó lo siguiente: «El artículo 1º, parágrafo 2, ibidem, estableció un régimen de transición consistente en que los empleados que llevaran un tiempo de servicio de 15 años a la fecha de expedición de la ley, podían pensionarse con los requisitos del régimen anterior de pensiones contenido en la Ley 6 de 1945 […] Encontrándose demostrado que el régimen pensional aplicable al actor es el contemplado en la Ley 6 de 1945, para efectos de determinar la base de liquidación de la pensión de jubilación se acudirá a lo preceptuado en el artículo 45 del Decreto 1045 de 1978, norma posterior de carácter general que determina los factores salariales que deben tenerse en cuenta para efectos de liquidar la cesantía y la pensión de jubilación […] Las normas transcritas señalan unos factores que deben ser entendidos como principio general, pues no pueden tomarse como una relación taxativa de factores, que de hacerlo así, se correrá el riesgo de que quedaren por fuera otros que por su naturaleza se pueden tomar para poder establecer la base de liquidación […] Es del caso aclarar que por encontrase el actor dentro del régimen de transición de la Ley 33 de 1985 la liquidación de la pensión debe realizarse conforme a lo dispuesto en el Decreto 1045 de 1978, por ser la norma anterior aplicable pues aplicar dos normas legales diferentes para efectos del reconocimiento y liquidación de una misma pensión, como lo hizo el A quo, implicaría la violación del principio de “inescindibilidad de la ley” que prohíbe la aplicación parcial de las normas legales. […]» [Se resalta]. 42 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 19 de noviembre de 2009, radicación: 25000-23-25-000-2004-01634-01 (1028-07), M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 16 de diciembre de 2009, radicación: 250002325000200200474 01(1754-06). 25 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 47.

El anterior antecedente evidencia que en relación con el IBL de las pensiones reconocidas por virtud de los regímenes de transición, la jurisprudencia del Consejo de Estado fue pacífica en considerar que se debían «garantizar los principios de igualdad material, primacía de la realidad sobre las formalidades y favorabilidad en materia laboral», y que «la Ley 33 de 1985 no indica en forma taxativa los factores salariales que conforman la base de liquidación pensional, sino que los mismos están simplemente enunciados y no impiden la inclusión de otros conceptos devengados por el trabajador durante el último año de prestación de servicios»44. 48.

La Sala Plena del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 201845 fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre el ingreso base de liquidación (IBL) en el régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, para los beneficiarios de la Ley 33 de 1985: «El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 49.

La razón jurídica que sustenta la regla de interpretación y aplicación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 a los beneficiarios del régimen de transición, es que «una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma». 50.

En efecto, a juicio de la sala plena, el régimen de transición prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 y otorgó efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de estos para sus afiliados y que estaban próximos a adquirir el derecho pensional «[t]ales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión».

Esto señaló la Sala: «87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas. 44 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 4 de agosto de 2010, radicado 25000-23-25- 000-2006-07509-01, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila. 45 Expediente 4403-2013, con ponencia del magistrado César Palomino Cortés. 26 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz (…) 91.

Para la Sala Plena de esta Corporación esa es la lectura que debe darse del artículo 36 de la Ley 100 de 1993. El artículo 36 contiene todos los elementos y condiciones para que las personas beneficiarias del régimen transición puedan adquirir su pensión de vejez con la edad, el tiempo de servicios o semanas de cotización y la tasa de reemplazo del régimen anterior y con el IBL previsto en el mismo artículo 36, inciso 3, y en el artículo 21 de la Ley 100 de 1993.

La regla establecida por el legislador en el inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 excluyó la aplicación ultractiva del ingreso base de liquidación que consagraba el régimen general de pensiones anterior a dicha ley. El reconocimiento de la pensión en las condiciones previstas a cabalidad por el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 constituye un verdadero beneficio para este grupo poblacional, porque frente a los mismos requisitos que están consagrados para el Sistema General de Pensiones, indudablemente, le son más favorables (…)». 51.

Además, la corporación estableció dos subreglas: la primera se refiere al periodo para liquidar las pensiones de los servidores públicos que adquieran el derecho conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985 (edad, tiempo y tasa de reemplazo), y se fijó en los siguientes términos: «- Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE». 52.

La segunda subregla es «que los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones». Esta subregla se sustentó en los siguientes argumentos: «99.

La interpretación de la norma que más se ajusta al artículo 48 constitucional es aquella según la cual en el régimen general de pensiones, previsto en la Ley 33 de 1985, solo los factores sobre los que se haya realizado el aporte o cotización pueden incluirse como elemento salarial en la liquidación de la mesada pensional. 100. De conformidad con el Acto Legislativo 01 de 2005 por el cual se adiciona el artículo 48, para adquirir el derecho a la pensión será necesario cumplir con la edad, el tiempo de servicio y las semanas de cotización. Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones (…)». 53.

De acuerdo con la regla y subreglas del precedente analizado, el ingreso base de liquidación (IBL) para quienes son beneficiarios de la transición es el previsto en 27 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz el inciso tercero del artículo 36 o el del artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda.

Estas personas se pensionan con los requisitos de «edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985». 54. Así las cosas, el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, como instrumento de garantía de expectativas legítimas de quienes se encontraban próximos a pensionarse al momento de su entrada en vigencia, solo protegió de la norma anterior los requisitos de edad, tiempo de servicio o semanas cotizadas, y tasa de retorno; pues, el IBL en sus componentes periodo y factores, son definidos a partir de las disposiciones de aquella normativa y sus reglamentos. 55.

Las reglas señaladas en esta decisión se constituyen en un precedente vinculante y obligatorio46 en la resolución de «todos los casos pendientes de solución tanto en vía administrativa como en vía judicial a través de acciones ordinarias; salvo los casos en los que ha operado la cosa juzgada que, en virtud del principio de seguridad jurídica, resultan inmodificables» tal y como se dispuso en la decisión. 2.3.

Caso concreto 2.3.1. Hechos probados 56. En el expediente se encuentra acreditado lo siguiente: 56.1. Ángel de Jesús Montero Larrazábal nació el 23 de febrero de 195347 y laboró en el IGAC, Dirección Territorial del Cesar, desde el 2 de mayo de 1984 hasta el 17 de noviembre de 201448; el último cargo desempeñado fue el de auxiliar administrativo, código 4044, grado 2249. 46 La Corte Constitucional en sentencia C-816 de 2011 en la que estudió la constitucionalidad del artículo 102 de la Ley 1437 de 2011, sobre la fuerza vinculante de la jurisprudencia del Consejo de Estado, precisó: «(…) sólo a la jurisprudencia de las altas corporaciones judiciales, en cuanto órganos de cierre de las jurisdicciones - constitucional, ordinaria, contenciosa administrativa y jurisdiccional disciplinaria-, se le asigna fuerza vinculante; y en virtud de ella, las autoridades judiciales deben acudir al precedente jurisprudencial para la solución de casos fáctica y jurídicamente iguales.

Pero dicha limitación de la potestad interpretativa de jueces y magistrados no conduce a la negación completa del margen de autonomía e independencia que la Constitución les reconoce en el ejercicio de su función judicial. Por eso, como lo ha precisado la jurisprudencia de la Corte Constitucional, las autoridades judiciales cuentan con la facultad de abstenerse de aplicar el precedente judicial emanado de las cortes jurisdiccionales de cierre, previo cumplimiento de determinadas condiciones (…)». 47 Folio 31. 48 Certificado de la Coordinación de Gestión de Talento Humano del 2 de febrero de 2016 en el folio 43. 49 Certificado proferido por el IGAC el 2 de febrero de 2016 en el folio 45. 28 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 56.2.

Falleció el 18 de noviembre de 201450. 56.3. El 29 de julio de 201651, Luz Dary Téllez Ortiz presentó ante Colpensiones solicitud de reconocimiento de la pensión de «sobreviviente», en calidad de cónyuge supérstite del causante. 56.4. El 21 de noviembre de 2016, Colpensiones profirió la Resolución GNR 34710852 en la que reconoció una pensión de «sobreviviente» a favor de Luz Dary Téllez Ortiz en calidad de cónyuge supérstite del causante, decisión soportada en los siguientes documentos: 56.4.1.

Formato de solicitud de prestaciones económicas. 56.4.2. Registro civil de defunción del causante. 56.4.3. Registro civil de nacimiento de la demandante. 56.4.4. Documento de identidad de la beneficiaria. 56.4.5. Formato de información de la EPS. 56.4.6. Declaraciones extra-juicio. 56.4.7. Registro civil de matrimonio entre el causante y la beneficiaria. 56.4.8.

Formato de cuenta de pago. 56.4.9. Declaración de no pensión. 56.5. Para el reconocimiento del derecho se tuvo en cuenta lo siguiente: un total de 289 semanas cotizadas, que la demandante acreditó en sede administrativa el cumplimiento de los requisitos dispuestos en el artículo 12 de la Ley 797 de 200353 y se liquidó de acuerdo con lo señalado en el artículo 48 de la Ley 100 de 1993 es decir en cuantía del 45% de la base de liquidación más 2% por cada 50 semanas cotizadas adicionales a las primeras 50054.

En cuanto a la conformación del IBL se acudió al artículo 21 ibidem, es decir, el promedio de lo devengado durante los 10 años anteriores al reconocimiento, lo que arrojó una mesada final de $705.537 a partir del 18 de noviembre de 2014. 56.6. El 15 de diciembre de 2016, la demandante presentó recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto administrativo de reconocimiento.

El 50 Según se extrae de los actos administrativos demandados. Este dato fue aceptado por las partes y no se propuso discusión alrededor de este hecho. 51 Fecha extraída del auto APDIR20 del 10 de marzo de 2017. 52 Folios 17 al 20. 53 Por medio del cual se modificó el artículo 46 de la Ley 11 de 1993. 54 La tasa de reemplazo se fijó en 45% debido a que, según Colpensiones, el afiliado solo contaba con 289 semanas cotizadas, es decir que no superaba las 500 que indica ese artículo para el incremento gradual. 29 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz disentimiento se sustentó en que el causante contaba con más de 30 años de servicios cotizados, por lo que la mesada debió ser más alta55. 56.7.

Colpensiones resolvió el recurso de reposición a través de la Resolución GNR 22935 del 19 de enero de 2017, en la que confirmó las condiciones del reconocimiento inicial56. 56.8. Por medio de auto APDIR del 10 de marzo de 201757 Colpensiones le solicitó a Luz Dary Téllez Ortiz la autorización para revocar las resoluciones GNR 347108 del 21 de noviembre de 2016 y GNR 229 del 19 de enero de 2017 en atención a que, según afirmó, la mesada pensional debía ser reconocida por la Ugpp en atención a que, para el 30 de junio de 2009, fecha del traslado masivo al ISS, el causante ya había cumplido los requisitos para el reconocimiento de la mesada. 2.4.

Análisis sustancial 57. A efectos de abordar los problemas jurídicos planteados, se advierte que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, negó las pretensiones de la demanda pues, a pesar de concluir que la Ugpp era la entidad encargada de reconocer y pagar la pensión de Luz Dary Téllez Ortiz, afirmó que no había lugar a emitir condena alguna en su contra por haber sido vinculada oficiosamente al proceso. 58.

La parte demandante apeló la anterior decisión y afirmó que la Ugpp sí fue convocada al presente proceso en calidad de demandada y no como vinculada, pues así se indicó en las pretensiones de la demanda, en la identificación de las partes y en el auto admisorio. 59. Pues bien, para efectos prácticos los problemas jurídicos serán abordados de manera separada y del siguiente modo: 2.4.1.

Sobre la calidad de demandada de la Ugpp en el presente litigio 60. De acuerdo con el estudio realizado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia, la Ugpp acudió al presente proceso con ocasión de una vinculación oficiosa de su parte, circunstancia que, a su juicio, le impedía emitir órdenes de restablecimiento del derecho en su contra. 55 Folios 47 y 48. 56 Folios 22 al 26. 57 Folios 28 al 30 reverso. 30 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 61.

Sobre dicha conclusión, la Sala debe decir que no comparte tal análisis toda vez que no se acompasa ni con la verdadera situación procesal de la entidad ni con el propósito de la conformación oficiosa del litis consorcio necesario. 62. De conformidad con el escrito inicial de la demanda, si bien no se pretendió la declaratoria de nulidad de ningún acto administrativo proferido por la Ugpp, dicha autoridad administrativa sí fue anunciada como demandada, tal como puede corroborarse con el contenido del folio 2 del expediente, en el que se observa como referencia «Acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral de Luz Dary Téllez Ortiz vs […] y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social». 63.

Además de lo anterior, el escrito introductorio de la demanda contiene un acápite denominado «iv) los sujetos en el proceso y sus representantes» en el que se identificó a la Ugpp como demandada y se señaló quién fungía como representante legal de la entidad para el 26 de abril de 201758. 64. Así, tal como manifestó la apelante, la primera pretensión de restablecimiento del derecho del presente asunto se refiere a la definición de qué entidad es la llamada a reconocer o reliquidar y pagar el derecho pensional reclamado.

Del mismo modo, en el auto admisorio del 25 de julio de 2017 se anunció como entidades demandadas a Colpensiones y a la Ugpp y se ordenó la notificación personal de sus directores como «sujetos procesales», orden que fue cumplida según se observa en la constancia de notificación visible en el folio 64. 65. En atención a la notificación como demandada, la Ugpp allegó contestación a la demanda y propuso excepciones59 que fueron objeto de traslado a las demás partes del proceso, que a su vez fue descorrido por la demandante.

En esa misma línea, la Ugpp presentó alegatos de conclusión60 y, en general, participó activamente en el proceso y ejerció su derecho de defensa y contradicción a plenitud. 66. En tal sentido, no es cierto que la Ugpp haya concurrido a este litigio en virtud de una vinculación oficiosa realizada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, pues siempre tuvo la calidad de parte demandada de acuerdo con lo manifestado por la parte actora desde la radicación del medio de control y actuó como tal a lo largo del trámite en primera instancia pues, se insiste, ejerció sus derechos dentro del proceso judicial. 58 Fecha de radicación de la demanda. 59 Folios 82 al 88. 60 Folios 158 al 169. 31 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 67.

Ahora, la Sala considera de gran relevancia señalar que, en todo caso, no existe limitación legal o jurisprudencial que impida emitir condenas u órdenes de restablecimiento del derecho en contra de una persona, natural o jurídica, que acuda a un proceso judicial con ocasión de una vinculación oficiosa realizada por el juez conductor del proceso, pues ello desconocería el propósito de dicha figura. 68.

Al respecto, los artículos 60 y 61 del CGP, prevén la posibilidad de que pueda concurrir al proceso toda aquella persona que guarde una relación legal con alguna de las partes en relación con el asunto discutido. En esa misma línea, el numeral 5 del artículo 42 ibidem61 establece como uno de los deberes del juez la adopción de medidas de saneamiento del proceso, entre las que se encuentra la debida conformación del litis consorcio. 69.

Las anteriores previsiones normativas pueden interpretarse de manera conjunta con el contenido del artículo 133 del CGP62, en cuyo numeral 8 se consigna la incorrecta conformación del contradictorio como causal de nulidad del proceso, la cual también puede ser propuesta por la parte demandada como excepción previa, a la luz del artículo 10063 de la norma citada. 70.

Así, la Sala no comparte la afirmación del a quo según la cual la vinculación oficiosa de una entidad a un proceso judicial comportaba un limitante para la adopción de las decisiones que correspondieran, sino que por el contrario, es claro que el propósito de dicha figura es garantizar la emisión de una sentencia de fondo y efectiva que ponga fin a la discusión legal, objetivos que se acompasan con los principios de economía, celeridad y eficiencia de la administración de justicia. 61 Artículo 42.

Deberes del juez. Son deberes del juez: […] 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto. Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. 62 Artículo 133.

Causales de nulidad. El proceso es nulo, en todo o en parte, solamente en los siguientes casos: […] 8. Cuando no se practica en legal forma la notificación del auto admisorio de la demanda a personas determinadas, o el emplazamiento de las demás personas aunque sean indeterminadas, que deban ser citadas como partes, o de aquellas que deban suceder en el proceso a cualquiera de las partes, cuando la ley así lo ordena, o no se cita en debida forma al Ministerio Público o a cualquier otra persona o entidad que de acuerdo con la ley debió ser citado. […] 63 ARTÍCULO 100.

EXCEPCIONES PREVIAS. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: […] 9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. […] 32 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 71.

En tal sentido, aún si fuera cierto que la Ugpp tuviera la condición de vinculada, ello no tendría por qué condicionar el sentido de la decisión, pues no debe limitar la expedición de una sentencia condenatoria si ello se encuentra debidamente acreditado en el proceso. 72. Por tal razón, la vinculación oficiosa de una entidad no supone que no puedan emitirse condenas o decisiones que afecten a dicha parte64, pues es precisamente ese el propósito de tales medidas: la correcta conformación del contradictorio en aras de evitar que se profieran sentencias inhibitorias o que, luego de un largo recorrido judicial, se les impida a los interesados el pleno ejercicio de sus derechos. 73.

Por las anteriores razones se concluye que la Ugpp fue demandada expresamente desde la presentación del medio de control, razón por la cual no puede considerarse una vinculada oficiosa; y aun en el evento hipotético de que así lo fuera, ello no la eximiría de las consecuencias jurídicas derivadas de la decisión judicial, pues la figura de la vinculación tiene por objeto garantizar la plenitud del contradictorio y la eficacia del fallo, no limitar sus efectos.

En consecuencia, la Sala revocará la sentencia de primera instancia del 16 de septiembre de 2021 y procederá al estudio de fondo de los problemas jurídicos restantes. 2.4.2. Sobre la competencia para el reconocimiento del derecho pensional y la titularidad del derecho 74. Al prosperar el argumento de apelación planteado por la demandante hay lugar a definir qué entidad es la llamada a asumir el pago de la pensión que le asiste a Luz Dary Téllez Ortiz. 75.

De acuerdo con las reglas de competencia establecidas en el Decreto 2196 de 2009 y desarrolladas por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado65, la definición de la competencia para el reconocimiento de pensiones entre Colpensiones y la Ugpp exige la valoración de información como la fecha en que se causó el derecho, entendido como el momento en que concurrieron el cumplimiento de los requisitos de edad y tiempo de servicio exigibles al trabajador. 76.

Para establecer lo anterior, debe tomarse en consideración que Ángel de Jesús Montero Larrazábal era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, 64 Esta posición ha sido desarrollada previamente por la Sección Primera de esta corporación en, por ejemplo, la sentencia del 22 de octubre de 2021, dentro del proceso con radicado 15001-23-31- 000-2011-00472-01 (66106). 65 Concepto del 18 de julio de 2016 en consulta con radicado 2016-00206-00. 33 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz toda vez que para el 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia del sistema general de seguridad social66, contaba con más de 40 años de edad en atención a la fecha de su nacimiento que ocurrió el 23 de febrero de 1953, de modo que cumplió con el requisito de la edad dispuesto en el artículo 36 de la citada norma. 77.

De ese modo, tenía derecho a que le fueran aplicadas las exigencias de edad y tiempo de servicio previstas en la Ley 33 de 1985 que correspondían a 55 y 20 años respectivamente. En consecuencia, a partir de la fecha de ingreso al servicio público certificada por el IGAC67, el causante satisfizo el requisito de los 20 años de servicio el 2 de mayo de 2004 y cumplió 55 años de edad el 22 de febrero de 2008, por lo que es esta última fecha en la que se entiende causado su derecho a la pensión, aunque no le haya sido reconocido en vida. 78.

Además, Ángel de Jesús Montero Larrazábal realizó aportes a Cajanal entre el 2 de mayo de 1984 y el 30 de junio de 2009, mientras que a partir del 1 de julio de ese año efectuó cotizaciones al ISS hasta el 30 de septiembre de 2012, momento en el cual asumió Colpensiones la administración de los aportes del ISS. 79. En tales condiciones, el causante cumplió la totalidad de requisitos para adquirir el derecho a una pensión antes del traslado de las obligaciones pensionales de Cajanal al ISS, esto es el 1 de julio de 2009.

En consecuencia, de conformidad con las reglas de competencia explicadas en el acápite del marco normativo y jurisprudencial, la Sala estima que, tal como lo consideró Colpensiones en el auto APDIR20 del 10 de marzo de 2017 y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia de primera instancia, era la Ugpp la llamada a reconocer y pagar el derecho pensional causado. 80.

En este punto la Sala debe realizar una serie de precisiones en relación con la titularidad del derecho de Luz Dary Téllez Ortiz, en atención a que la Ugpp, entidad a quien se le asignó la competencia para su reconocimiento y pago, alegó que la apelante no aportó en sede administrativa ni judicial pruebas tendientes a acreditar su condición de cónyuge supérstite de Ángel de Jesús Montero Larrazábal. 81.

Pues bien, de acuerdo con el contenido de la Resolución GNR 347108 del 21 de noviembre de 2016 proferida por Colpensiones, al solicitar el reconocimiento de la pensión, la hoy demandante aportó una serie de documentos con los que probó tener el derecho pretendido. 66 Puesto que el causante laboraba en la Dirección Territorial del Cesar del IGAC. 67 2 de mayo de 1984. 34 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 82.

Así, en esa instancia administrativa suministró, entre otros, copia del registro civil de matrimonio y declaraciones extrajuicio para acreditar la existencia de la relación conyugal con el causante, documentos que fueron valorados por Colpensiones y que llevaron a esa entidad al convencimiento sobre el derecho que le asistía a recibir la pensión de ““sobreviviente»». 83.

Por tal razón, Luz Dary Téllez acudió al presente proceso con el convencimiento de tener reconocida su condición de cónyuge supérstite, razón por la que no propuso ningún tipo de discusión sobre ese particular en esta instancia judicial, hecho que a juicio de esta Subsección no estaba en la obligación de probar nuevamente en atención a que ya había sido reconocido en sede administrativa y no ofrecía motivo alguno de reproche. 84.

A pesar de que dicha decisión fue adoptada por Colpensiones, una autoridad pensional distinta, y no por la Ugpp, para esta Sala tal determinación goza de plena validez en atención a los principios de buena fe y confianza legítima que se presumen de las actuaciones de todas las entidades públicas y, en especial, por razón de las presunciones de legalidad, validez y veracidad de que goza el acto administrativo de reconocimiento pensional sobre ese aspecto.

Por tal razón, aunque la condición de cónyuge supérstite no haya sido soportada documentalmente en sede administrativa ante la Ugpp, sí lo fue ante Colpensiones entidad de derecho público que adoptó una decisión bajo la presunción de ser la llamada a reconocer la mesada pensional discutida. 85. En otras palabras, la beneficiaria ya demostró ante Colpensiones su condición de cónyuge supérstite, requisito indispensable para el reconocimiento de la pensión de ““sobreviviente»».

La citada autoridad verificó los documentos aportados y con el convencimiento de ser la encargada del reconocimiento expidió un acto administrativo en el que concedió el derecho, en consecuencia, exigirle a la demandante que inicie un nuevo trámite administrativo ante la Ugpp, como se dispuso en la sentencia apelada, para demostrar algo que ya definió otra entidad desconocería los principios de buena fe, confianza legítima y coordinación interadministrativa. 86.

El aludido principio de coordinación dispuesto en el artículo 6 de la Ley 489 de 1998 impone a las entidades el deber de ejercer sus funciones de manera armónica, complementaria y orientada al cumplimiento de los fines esenciales del Estado, entre los que se encuentra la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, tales como el orden justo y la seguridad social. 87.

En ese sentido, las entidades tienen el deber de actuar de manera coordinada 35 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz de modo que se garantice el pleno ejercicio de los derechos de los ciudadanos. Así, Luz Dary Téllez Ortiz acudió a Colpensiones, como entidad del orden público, suministró la documentación que la acredita como la titular del derecho que reclama y la citada autoridad emitió una serie de actos administrativos en los que la reconoció como beneficiaria de la pensión y definió las condiciones de su liquidación. 88.

Así, la Sala destaca que de acuerdo con la Constitución Política «los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines68» y la función administrativa debe desarrollarse con base en los principios de eficacia, economía y celeridad, entre otros. En esa misma línea, la Carta superior prevé que las «autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado69» entre los que se encuentran la garantía y protección de los principios y derechos constitucionales. 89.

Los citados propósitos fueron desarrollados legalmente a través de la Ley 489 de 1998, en cuyo artículo 6 se impone a las autoridades administrativas el deber de actuar de manera armónica y complementaria. En tal sentido, ante los requerimientos elevados por los ciudadanos, la administración pública debe ser entendida como una única autoridad que, en ejercicio de sus funciones y autonomía, definirá la competencia de cada entidad, sin que dicha circunstancia pueda ser entendida como una limitación para el peticionario, sino que por el contrario debe comportar una facilitación para el ejercicio de sus derechos. 90.

El anterior propósito fue ampliamente desarrollado a través de la Ley 1755 de 2015, en cuyo artículo 21 se indicó que cuando una autoridad advierta que no tiene la competencia para decidir de fondo una solicitud, deberá remitirla directamente al funcionario que sí lo sea, sin imponer cargas adicionales en el peticionario, deber que no se cumplió en el presente asunto, pues Colpensiones omitió el cuidadoso análisis de la situación pensional de la demandante, ante cuya diligencia debió advertir su incompetencia y proceder en los términos señalados. 91.

En tal sentido, la solicitud de reconocimiento de la pensión de la demandante en sede administrativa no atendió las prerrogativas de celeridad, eficiencia y economía, razón por la que no se advierte proporcionado, además, imponerle la carga de iniciar nuevos trámites administrativos y judiciales, como se dispuso en la sentencia de primera instancia, para obtener el correcto reconocimiento de su mesada, menos aun siendo ella la parte más débil del litigio y gozar de la condición de persona de 68 Artículo 113. 69 Artículo 209. 36 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz especial protección constitucional debido a los 70 años de edad que ostenta. 92.

En otras palabras, no puede endilgarse la responsabilidad de la falta de competencia de Colpensiones y de agotamiento de la vía administrativa ante la Ugpp a la demandante cuando aquella entidad no logró advertir dicha circunstancia, la cual pudo haber sido subsanada con el procedimiento previsto en el artículo 21 de la Ley 1755 de 201570.

Así las cosas, la actora agotó la solicitud frente a quien consideró que ostentaba la idoneidad para resolver de fondo su requerimiento y ante una decisión adversa a sus intereses acudió diligentemente a la administración de justicia para que se absolviera el conflicto. 93. De ese modo, si bien la beneficiaria no acudió de manera directa ante la Ugpp para obtener el reconocimiento de la pensión discutida, sí agotó el procedimiento administrativo ante Colpensiones, entidad a la que el causante se encontraba afiliado al momento del fallecimiento, de modo que interpuso la solicitud de reconocimiento ante la autoridad que razonablemente consideraba competente para ello, entidad que aun teniendo mejores medios legales para estudiar el caso de la accionante, accedió al reconocimiento pedido sin que hubiera lugar a ello de su parte.

Por tales razones, no tiene vocación de prosperidad el argumento sobre la falta de agotamiento del requerimiento en sede administrativa. 94. Ahora bien, en relación con la aptitud legal de Luz Dary Téllez Ortiz como cónyuge supérstite del causante, debe decirse que a pesar de que ello fue cuestionado por la Ugpp en la contestación de la demanda, dicha circunstancia no hizo parte de la fijación del litigio, tal como puede corroborarse en el auto del 23 de julio de 202071, en el que el a quo consideró que el objeto del litigio era el «reconocimiento o reliquidación72 de la pensión de sobreviviente dada la condición de cónyuge supérstite de la demandante, Es decir, se advierte claramente que la discusión que se suscita es de pleno derecho y que no resulta necesaria la práctica de pruebas» [se resalta], razón por la que dispuso dictar sentencia anticipada. 95.

Así las cosas, el juez de primera instancia estableció como puntos de análisis la competencia para el reconocimiento de la mesada y la procedencia de la reliquidación, pero no la condición de cónyuge supérstite de la demandante, 70 ARTÍCULO 21. Funcionario sin competencia. Si la autoridad a quien se dirige la petición no es la competente, se informará de inmediato al interesado si este actúa verbalmente, o dentro de los cinco (5) días siguientes al de la recepción, si obró por escrito.

Dentro del término señalado remitirá la petición al competente y enviará copia del oficio remisorio al peticionario o en caso de no existir funcionario competente así se lo comunicará. Los términos para decidir o responder se contarán a partir del día siguiente a la recepción de la Petición por la autoridad competente. 71 Folios 148 y 149 72 Dependiendo de si la competencia recaía en la Ugpp o en Colpensiones, respectivamente. 37 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz decisión que no fue recurrida por ninguna de las partes y en consecuencia se tuvo como un hecho cierto. 96.

Por consiguiente, resulta evidente que la Ugpp ejerció de manera activa su derecho de defensa en calidad de demandada, pero no cuestionó la fijación del litigio ni propuso como problema jurídico que se definiera la condición de cónyuge supérstite de la demandante, razón por la que no hay lugar a volver sobre dicho asunto en esta instancia judicial. 97.

Así, el motivo por el que la demandante acudió a la sede judicial no fue el reconocimiento de su derecho pensional, sino la determinación de la competencia y el incremento de la mesada, por lo que resulta contrario a los propósitos de la justicia no solo que no se defina la situación que planteó, sino que además se le imponga una carga adicional como es la de iniciar un nuevo proceso administrativo, y eventualmente judicial, contra la Ugpp en el que incluso podría enfrentarse a los efectos de la figura de la cosa juzgada con ocasión de lo decidido en esta oportunidad. 98.

Ante el citado panorama, y en aplicación de los principios de celeridad, economía procesal, primacía del derecho sustancial, protección reforzada a los sujetos de especial protección constitucional y eficiencia, se impondrá a la Ugpp la obligación de reconocer la mesada y de coordinar la inclusión en nómina de la beneficiaria con Colpensiones para garantizar la continuidad del pago prestacional. 2.4.3.

Sobre el modo de liquidación de la pensión 99. Establecido lo anterior, hay lugar a definir la forma correcta en que debió liquidarse la pensión de Luz Dary Téllez Ortiz, quien argumentó que para tal efecto tenía que tomarse una base de liquidación conformada por el promedio de todo lo devengado durante el último año de servicio con inclusión de lo percibido por concepto de viáticos, en atención al régimen de transición de la Ley 100 de 1993 y el régimen pensional de la Ley 33 de 1985. 100.

Sin embargo, antes de abordar dicho asunto, la Sala debe realizar una serie de aclaraciones preliminares en torno a la denominación del derecho pensional que en realidad le asiste a la demandante, pues de ello depende la definición del régimen y la cuantía. 101. Pues bien, a pesar de que en el transcurso del presente proceso se ha hecho referencia al derecho de la demandante como una pensión de sobreviviente, esta Subsección estima que dicha determinación es imprecisa.

A pesar de que la Ley 38 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 100 de 1993 utiliza las expresiones «sustitución pensional» y «pensión de sobreviviente» de manera indistinta como la cobertura del riesgo de muerte y el derecho concedido a los beneficiarios de un pensionado o afiliado al sistema de seguridad social en pensiones, la jurisprudencia de lo contencioso-administrativo73 y constitucional74 han acogido una diferenciación relevante. 102.

En tal sentido, la pensión se sobreviviente es predicable de aquellas circunstancias en las que el afiliado al sistema general de seguridad social en pensiones fallece sin haber cumplido los requisitos para adquirir el derecho a la pensión de vejez, esto es, edad y tiempo de servicio, mientras que la sustitución se refiere a aquellos derechos causados, reconocidos o no. 103.

La anterior diferencia resulta importante porque el modo de liquidación de tales derechos es sustancialmente distinto. Así, mientras que el primero se calcula de manera progresiva de acuerdo con el número de semanas cotizadas por el afiliado que al momento del fallecimiento no había cumplido los requisitos para el reconocimiento de la mesada, el segundo obedece a la sustitución del 100% del derecho que le habría correspondido al trabajador que sí cumplió dichas exigencias antes del deceso. 104.

Explicado lo anterior, el derecho que le asiste a la demandante es el de recibir la sustitución de la pensión de vejez en los mismos términos y condiciones en los que le habría correspondido al causante, en atención a que para el momento del fallecimiento tal derecho ya se había causado, puesto que el presente caso no se relaciona con el fallecimiento de un afiliado que no había cumplido los requisitos legales para el reconocimiento de la mesada, sino de un trabajador que aunque ya tenía satisfechas dichas exigencias, decidió continuar vinculado al servicio público. 105.

Establecido el derecho que le asiste a la demandante, debe recordarse que para la liquidación de los emolumentos de origen pensional deben tenerse en cuenta la totalidad de semanas cotizadas al sistema de seguridad social, tal como lo ordena el artículo 13 de la Ley 100 de 199375, de modo que la sustitución aquí analizada debe guardar correspondencia con las más de 1.500 semanas de aportes realizados en favor del causante y no solo las 289 a las que se hizo referencia en los actos demandados por parte de Colpensiones. 73 Ver por ejemplo sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 20 de febrero de 2020, radicado 05001-23-33-000-2017-02535-01 (1452-19); 21 de octubre de 2021, radicado 08001- 23-33-000-2018-00302-01(1800-20); 25 de noviembre de 2021, radicado 52001-23-33-000-2015- 00421-01(0365-18). 74 Ver por ejemplo, sentencia SU-574 de 2019 o T-1067 de 2006. 39 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 106.

Ahora bien, como se indicó en el acápite 2.4.2 de la presente decisión, Ángel de Jesús Montero Larrazábal era beneficiario del régimen de transición de la Ley 100 de 1993, debido a que para el 1 de enero de 1994 contaba con más de 40 años de edad, por lo que tenía derecho a que su pensión se liquidara con base en la tasa de reemplazo y los requisitos de edad y tiempo de servicio de la Ley 33 de 1985, de acuerdo con la postura asumida por esta corporación en la sentencia de unificación del 28 de agosto de 2018, previamente explicada, según la cual el periodo y el IBL debe atender lo señalado en el régimen general de seguridad social. 107.

A partir de lo expuesto, la liquidación de la prestación debía efectuarse con el 75 % (Ley 33 de 1985) de los factores salariales que sirvieron de base para calcular el IBC pensional y que se encontraran previstos en el Decreto 1158 de 1994, percibidos en los últimos 10 años de servicio o en el tiempo que le hiciere falta para alcanzar la prestación, a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (pues el IBL no hizo parte de la transición). 108.

Entonces, si se tiene en cuenta que adquirió el estatus pensional el 23 de febrero de 2008, momento en el cual coincidieron los 20 años de servicio y los 55 años de edad exigidos por la Ley 33 de 1985, al momento de entrada en vigor del sistema general de seguridad social, le faltaban 13 años, 10 meses y 23 días, por lo que el periodo a tener en cuenta deben ser los últimos 10 años de servicio. 109.

Ahora bien, en cuanto a la conformación del ingreso base de liquidación, la citada sentencia de unificación estableció que solo deben tenerse en cuenta aquellos factores sobre los que se realizaron aportes a pensión debe acudirse al Decreto 1158 de 1994. 110. De acuerdo con lo explicado, si bien hay lugar a ordenar que el reconocimiento del derecho reclamado se realice a partir de todas las semanas cotizadas por el afiliado75, no le asiste el derecho a que la liquidación se efectúe con base en todo lo percibido durante el último año de servicio, pues la norma restringe la 75 Por expresa disposición del artículo 13 de la Ley 100 de 1993 que señala lo siguiente:

ARTICULO 13. Características del Sistema General de Pensiones. El Sistema General de Pensiones tendrá las siguientes características: […] f) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes, se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas con anterioridad a la vigencia de la presente Ley, al Instituto de Seguros Sociales o a cualquier caja, fondo o entidad del sector público o privado, o el tiempo de servicio como servidores públicos, cualquiera sea el número de semanas cotizadas o el tiempo de servicio; g) Para el reconocimiento de las pensiones y prestaciones contempladas en los dos regímenes se tendrá en cuenta la suma de las semanas cotizadas a cualquiera de ellos. 40 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz conformación del IBL a los factores sobre los cuales se realizaron aportes al sistema pensional, que además deben ser aquellos enlistados en el Decreto 1158 de 1994, y establece como periodo de liquidación los últimos 10 años de servicios o aportes (periodo establecido de acuerdo con la fecha de adquisición del estatus que ocurrió el 22 de febrero de 2008). 111.

En esa línea, no hay lugar a incluir lo percibido por concepto de viáticos, pues dicho factor no se encuentra enlistado en el Decreto 1158 de 1994, lo que impide que sea tenido en cuenta para efectos de calcular el monto de la pensión. Finalmente, no se configuró la prescripción trienal de mesadas porque el derecho pretendido por la demandante se causó al día siguiente al fallecimiento del causante, que en este caso ocurrió el 18 de noviembre de 2014, mientras que la reclamación administrativa tuvo lugar el 29 de julio de 2016. 112.

Por su parte los actos administrativos datan del 21 de noviembre de 2016 y 19 de enero de 2017, al paso que el presente medio de control fue radicado el 26 de abril de 2017, lo que quiere decir que entre dichos lapsos no transcurrieron más de los 3 años previstos en el Decreto 3135 de 1968. 113. Los valores que resulten de la liquidación realizada por la Ugpp deberán ser indexados y ajustados de acuerdo con lo indicado en el artículo 187 del CPACA, para lo cual se aplicará la siguiente fórmula: R= R.H. Índice final Índice inicial 114.

En donde el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), por la cifra que resulta de dividir el índice de precios del consumidor certificado por el DANE vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia, por el índice inicial vigente para la fecha en que debió efectuarse el pago. 2.5. Costas 115. El artículo 188 del CPACA prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo y dispone lo siguiente: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 41 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz 116.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 117. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.76 118.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 119. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de imponerlas en esta instancia. 3.

Conclusión 120. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que la Ugpp fungió como demandada desde la radicación de la demanda y no acudió al presente proceso como vinculada de oficio. Sin embargo, aunque así fuera, ello no tendría por qué impedir la adopción de las órdenes de restablecimiento del derecho que correspondan. En consecuencia, se revocará la sentencia de primera instancia. 121.

Además de lo anterior, se encontró que es la Ugpp la entidad que debe asumir el reconocimiento y pago de la sustitución pensional de Luz Dary Téllez la cual debe calcularse de acuerdo con el régimen de transición de la Ley 100 de 1993, la Ley 33 de 1985 y las reglas de unificación establecidas por el Consejo de Estado en la sentencia del 28 de agosto de 2018. 122.

Como consecuencia de lo anterior se declarará la nulidad de los actos administrativos demandados, pero Colpensiones no podrá suspender el pago de la mesada pensional hasta tanto la Ugpp la incluya en nómina de pensionados, de modo que se garantice la continuidad del pago de la mesada. 76 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter, radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 42 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia apelada del 16 de septiembre de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que negó las pretensiones de la demanda, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. Segundo. Declarar la nulidad de las resoluciones GNR-347108 del 21 de noviembre de 2016 y GNR 22935 del 19 de enero de 2017 proferidas por Colpensiones, en las que reconoció la pensión de «sobreviviente» de Luz Dary Téllez Ortiz y se negó su reliquidación. Tercero. Declarar que es la Ugpp la competente para reconocer la sustitución pensional de Luz Dary Téllez Ortiz en calidad de cónyuge supérstite de Ángel de Jesús Montero Larrazábal, en cuantía del 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales el afiliado realizó aportes al sistema de seguridad social en pensiones durante los últimos 10 años de servicios o aportes de acuerdo con el Decreto 1158 de 1994.

La Ugpp deberá pagar retroactivamente la diferencia entre lo pagado y lo que en realidad corresponde desde el momento en que se causó el derecho pensional, esto es el 18 de noviembre de 2014, sin prescripción trienal. También actualizará el valor de las mesadas de conformidad con la fórmula indicada en la parte considerativa de esta decisión. Colpensiones no podrá suspender el pago de la mesada pensional de la demandante hasta tanto la UGPP no la incluya en la nómina de pensionados, razón por la que aquella podrá recobrar a esta los dineros que pague desde la ejecutoria de la sentencia hasta su cumplimiento por parte de la Ugpp.

Cuarto. No condenar en costas en esta instancia. Quinto. Efectuar las anotaciones correspondientes en la plataforma Samai del Consejo de Estado. Sexto. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. 43 Radicado: 25000-23-42-000-2017-02063-01 (2553-2022) Demandante: Luz Dary Téllez Ortiz La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente Con aclaración de voto JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.

MLBC