Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veintinueve (29) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-2021) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Pensión gracia, ausencia de requisitos legales SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 26 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, la señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) RDP018137 del 22 de mayo de 2018, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) RDP031936 del 31 de julio 2 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry de 2018, que resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, la accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación a partir del día que cumplió el estatus, es decir, 50 años de edad y 20 años de servicio (o sea, a partir del 11 de febrero de 2013); ii) pagar los reajustes por concepto del artículo 14 de la Ley 100 de 1993; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado de la demandante señaló los siguientes: i) La señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry nació el 22 de noviembre de 1950, por lo que cumplió 50 años de edad el 22 de noviembre de 2000. ii) Prestó servicios a la educación pública entre el 11 de enero de 1971 y el 14 de septiembre de 1975, en el departamento de Nariño, para un total de 4 años, 8 meses y 4 días, tiempo de carácter departamental – nacionalizado que quedó cobijado por la nacionalización de la educación prevista en la Ley 43 de 1975. iii) Posteriormente, se vinculó como docente de educación básica según la Resolución 6387 del 29 de septiembre de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que laboró en el departamento de Nariño hasta el 14 de octubre de 1997 con «vínculo nacional». iv) El «vínculo nacional mutó a departamental por mandato de la Ley 60 de 1993», dado que el departamento de Nariño fue certificado por el Ministerio de 3 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry Educación Nacional con la Resolución 2230 del 1° de julio de 1997, luego la Nación le entregó la educación al mentado departamento como consta en el acta del 15 de octubre de 1997.

Como consecuencia de la descentralización los tiempos de servicio que corren desde el 15 de octubre de 1997 hasta el 31 de enero de 2015 son de carácter territorial – departamental. v) Cumplió 20 años de servicio el 11 de febrero de 2013, por lo que en dicha data alcanzó el estatus pensional. vi) El 15 de febrero de 2018, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada, mediante los actos administrativos enjuiciados. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25, 29, 48, 53, 151, 286, 287, 288, 356 y 357 de la Constitución Política; 3, 4 y 13 de la Ley 39 de 1903; 1, 2, 3 y 4 de la Ley 114 de 1913; 6 de la Ley 116 de 1928; 3 de la Ley 37 de 1933; 1 de la Ley 24 de 1947; 4 de la Ley 4 de 1966; 1 y 10 de la Ley 43 de 1975; 1 y 15 de la Ley 91 de 1989; 2, 3, 4, 6, 14 y 15 de la Ley 60 de 1993; 14 de la Ley 100 de 1993; 7, 34, 37, 38 y 41 de la Ley 715 de 2001; 19, 34, 36, 40, 41, 42, 66, 67, 68, 69 y 74 de la Ley 1437 de 2011; 5 del Decreto 1743 de 1966; y 1, 2, 3, 5 y 6 del Decreto 2277 de 1979.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado de la demandante expuso lo siguiente: i) Los actos administrativos acusados incurren en falsa motivación por cuanto la UGPP dejó de analizar el argumento según el cual a partir de la ejecución del proceso de descentralización previsto en la Ley 60 de 1993, el vínculo de la actora ya no era nacional sino departamental. 4 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry ii) Los actos demandados infringen las normas en que debían fundarse, pues la accionante ingresó como docente antes del 31 de diciembre de 1980 y laboró durante más de 20 años, primero como educadora departamental-nacionalizada, luego como docente departamental, motivo por el cual tiene derecho a la pensión gracia consagrada en la Ley 114 de 1913. iii) El proceso de descentralización involucró de manera indiscutible el vínculo laboral entre docentes y el Estado, pues a partir del proceso progresivo de descentralización de la educación iniciado con la Ley 60 de 1993, profundizado con la Ley 715 de 2001, dicha relación laboral fue transformándose y pasó de un vínculo nacional a un vínculo departamental, municipal o distrital, según el caso. 1.2.

Contestación de la demanda El apoderado de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso como razones de defensa que para el reconocimiento de la pensión gracia no es admisible computar o complementar tiempos de servicio prestados en la Nación, o con vinculación nacional, puesto que se desconocería el mandato legal que prescribe dicha prestación.1 Propuso las excepciones de inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales, cobro de lo no debido y prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Nariño, mediante sentencia escrita proferida el 26 de febrero de 2020, accedió a las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:2 i) El primer nombramiento de la actora se verificó a través del Decreto 041 del 1 Folios 320 al 322. 2 Folios 402 al 410.

Con ponencia de la magistrada Beatriz Isabel Melodelgado Pabón. 5 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry 11 de enero de 1971, donde ejerció como maestra departamental, vínculo que se desarrolló entre el 11 de enero de 1971 y el 14 de septiembre de 1975, por lo que acumuló 4 años, 8 meses y 3 días de servicio. ii) Mediante la Resolución 6387 del 29 de septiembre de 1975, se le nombró en la Escuela Anexa Normal Nacional del municipio de La Cruz, donde laboró desde el 29 de septiembre de 1975 hasta el 31 de enero de 2015; sin embargo, únicamente los tiempos comprendidos entre el 15 de octubre de 1997 y el 31 de enero de 2015 son departamentales, conforme lo establecido en la Resolución 2230 del 1° de julio de 1997, por medio de la cual el Ministerio de Educación Nacional certificó al departamento de Nariño. Así las cosas, completó, además, 17 años, 2 meses, 2 semanas y 3 días de servicios del orden departamental. iii) Resulta claro que la demandante cumplió con el requisito de laborar al menos 20 años en la docencia departamental, 50 años de edad el 22 de noviembre de 2000 y no se acreditó que hubiera sido sancionada a través de un proceso disciplinario ni se desvirtuó que su labor la ejerciera con honradez y consagración, luego le asiste derecho al reconocimiento de la pensión gracia. iv) Toda vez que la señora Zambrano Echeverry radicó la solicitud de reconocimiento de su pensión el 15 de febrero de 2018, interrumpió el término prescriptivo por tres años, es decir, desde el 15 de febrero de 2015, lo cual implica que las mesadas anteriores a esa data se encuentran prescritas. v) En suma, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados; ordenó a la UGPP reconocer y pagar la pensión gracia a la señora Zambrano Echeverry con inclusión de todos los factores salariales que acreditó durante el año inmediatamente anterior al de la causación del derecho (entre el 11 de febrero de 2012 y el 11 de febrero de 2013), con efectividad a partir del 15 de febrero de 2015, por prescripción; y condenó en costas a la entidad. 1.4.

Los recursos de apelación 6 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry 1.4.1. El apoderado de la señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:3 i) Entre el 11 de febrero de 2011 (sic) y el 11 de febrero de 2013 no se contabiliza un año, sino un año y un día, y siendo como lo dice la sentencia que la pensión que se reconoció se liquida con el 75% de los factores salariales devengados en el último año de servicio, este debe contarse entre el 11 de febrero de 2012 y el 10 de febrero de 2013. ii) Adicionalmente «se debe reformar la fecha indicada (15 de febrero de 2015 por la fecha 18 de febrero de 2015).

Esto por cuanto fue el día 15 de febrero de 2018 el día en que se radicó la solicitud de la pensión que dio lugar a los actos administrativos demandados y la contabilización de los 3 años de que tratan las normas sobre prescripción, se cuentan al 15 de febrero de 2015». 1.4.2. El apoderado de la UGPP interpuso recurso de apelación en el que solicitó que se revoque la sentencia de primera instancia para en su lugar denegar las pretensiones de la demanda.

Como sustento de su petición expuso lo siguiente:4 i) El tiempo de servicio prestado por la demandante en el departamento de Nariño a partir del 29 de septiembre de 1975 no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia por ser este de carácter nacional, en tanto su nombramiento fue efectuado por el Ministerio de Educación Nacional con la Resolución 6387 de esa data.

Dicha situación, además, fue certificada en el plenario por la Secretaría de Educación del departamento de Nariño. ii) La actora percibió emolumentos y prestaciones financiadas con recursos del presupuesto nacional para el sector educativo a través del sistema general de 3 Folios 416 y 417. 4 Folios 413 al 415. 7 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry participaciones de la Nación, situación que no permite el reconocimiento del derecho pensional pretendido. iii) De manera subsidiaria, y en el evento de confirmarse la decisión del a quo, no se comparte la determinación de condenar en costas a la entidad en tanto la oposición ejercida no fue temeraria, pues la actuación se acomodó a un adecuado ejercicio del derecho de defensa y contradicción y sin abuso del derecho. 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia Las partes, demandante y demandada, reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso.5 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.6 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico principal consiste en determinar si la demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo El artículo 1° de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte 5 Memoriales allegados por correo electrónico, adjuntados a la Plataforma Samai (índices 14 al 17). 6 Folio 438. 8 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley».

Por su parte, las Leyes 116 de 19287 y 37 de 19338 consagraron la posibilidad de que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.9 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».10 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran 7 Artículo 6. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 8 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 9 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 10 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 9 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry los educadores locales o regionales».11 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer».

Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,12 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989. Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».13 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial 12 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 13 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 11 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:14 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».15 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001- 03-15-000-2019-02219-01 (AC). 12 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en sentencia del 21 de junio de 2018,16 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:17 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 17 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 13 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues « lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».18 2.3.

Hechos probados 2.3.1. Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios i) Conforme la cédula de ciudadanía, la señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry nació el 22 de noviembre de 1950, es decir, cumplió 50 años de edad el 22 de noviembre de 2000.19 ii) Por medio del Decreto 041 BIS del 11 de enero de 1971, «Por el cual se aceptan unas renuncias y se hacen unos nombramientos en el ramo de la educación», el gobernador del departamento de Nariño, en uso de sus facultades legales, nombró a la demandante como maestra del departamento.20 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 19 Folio 171. 20 Folios 179 y 180, 359 y 360. 14 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry iii) A través del Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento de Nariño certificó que la docente fue vinculada a través del Decreto 041 BIS del 11 de enero de 1971, al servicio de la Escuela Rural de Varones de Cabuyales del municipio de La Cruz y el vínculo se prorrogó desde esa data hasta el 14 de septiembre de 1975, por renuncia voluntaria.21 En dicho certificado se dejó constancia de que el régimen de pensiones de la demandante fue nacionalizado. iv) Mediante la Resolución 6387 del 29 de septiembre de 1975, «Por la cual se causan novedades de personal», el ministro de Educación Nacional, en ejercicio de las facultades legales, nombró a la demandante como docente consejera o maestra de práctica docente en la Anexa a la Normal de Varones de La Cruz, Nariño «cargo nuevo» a partir del 15 de septiembre de 1975.22 Tomó posesión en esa fecha.23 21 Folios 172, 173, 364 y 365, 368 y 369. 22 Folio 352. 23 Folio 354. 15 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry v) Con el Formato Único para Expedición de Certificado de Historia Laboral, la Secretaría de Educación del departamento de Nariño certificó que la maestra fue nombrada mediante la Resolución 6387 del 29 de septiembre de 1975, en la Escuela Anexa Normal Nacional del municipio de La Cruz como docente de básica secundaria en propiedad, tomó posesión del empleo el 15 de septiembre de 1975 y se retiró de forma voluntaria del servicio el 31 de enero de 2015.24 En dicho certificado se dejó constancia de que el régimen de pensiones de la actora fue nacional. vi) El 1° de julio de 1997, por medio de la Resolución 2230, el Ministerio de Educación Nacional certificó el cumplimiento de los requisitos establecidos por el artículo 14 de la Ley 60 de 1993 para asumir la administración directa de los recursos del situado fiscal y la prestación de los servicios educativos por parte del departamento de Nariño.25 vii) El 15 de octubre de 1997, se suscribió el acta de verificación de requisitos y entrega de bienes al departamento de Nariño por parte del Ministerio de Educación Nacional en atención a la expedición de la Resolución 2230 del 1° de julio de 1997.26 viii) El 25 de noviembre de 2019, la Secretaría de Educación del departamento de Nariño certificó que la actora no ha sido sancionada y/o excluida del escalafón docente por investigaciones o procesos disciplinarios.27 2.3.2.

Actuación administrativa i) El 22 de mayo de 2018, la UGPP profirió la Resolución RDP018137 y negó la solicitud de reconocimiento y pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación gracia elevada por la demandante el 15 de febrero de 2018, toda vez que la peticionaria no logró acreditar en debida forma 20 años en la docencia oficial de 24 Folios 174, 175, 362 y 363, 370 y 371. 25 Folios 198 al 200. 26 27 Folio 367. 16 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry carácter departamental, distrital o municipal o nacionalizado, pues el nombramiento a partir de 1975 fue efectuado en una plaza nacional.28 ii) El día 31 de julio de 2018, la UGPP expidió la Resolución RDP031936, por la cual resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.29 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Teniendo en cuenta el anterior recuento fáctico, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en acápites anteriores, la Sala revocará la decisión del a quo que accedió al reconocimiento de la pensión gracia en favor de la demandante. Esta conclusión se funda en los siguientes razonamientos: Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por la demandante en la docencia oficial se estudiará en dos momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1.

Primer período. Del 11 de enero de 1971 al 14 de septiembre de 197530 En este lapso la señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry laboró como docente del departamento de Nariño en la Escuela Rural de Varones de Cabuyales. El nombramiento fue efectuado por el gobernador del departamento, mediante el Decreto 041 BIS del 11 de enero de 1971, en uso de sus atribuciones legales, como se aprecia en la siguiente imagen: 28 Folios 229 al 234. 29 Folios 239 al 243. 30 En atención a que según se certificó le fue aceptada la renuncia al cargo a partir del 14 de septiembre de 1975. 17 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry Se trata sin duda de una vinculación de carácter territorial, por cuanto el nombramiento provino de una autoridad del mismo orden; en el acto no se especifica que la plaza sea nacional y no proviene directamente o por autorización del Ministerio de Educación Nacional.

Ahora, en lo que corresponde a determinar cuándo un docente es de carácter territorial, distrital o nacionalizado, resulta relevante destacar que la Corte Constitucional, en sentencia C-084 de 1999, al analizar la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, literal b), de la Ley 91 de 1989, precisó que antes de la nacionalización de la educación que se surtió conforme a la Ley 43 de 1975, los docentes se dividían solo en dos categorías, así: i) nacionales; y/o ii) territoriales.

Específicamente, expuso lo siguiente: «3.2.2. Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la "nacionalización" de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada "pensión gracia", de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco 18 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad del empleador (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohibe (sic) dispensar trato diferente y discriminado "por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica", nada de lo cual ocurre en este caso. […]» (Negritas de la Sala).

Así las cosas, del material probatorio se desprende que este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 4 años, 8 meses y 4 días; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2. Segundo período.

Del 15 de septiembre de 1975 al 1° de febrero de 201531 En este segundo lapso la señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry laboró como maestra consejera o maestra de práctica docente en la Escuela Anexa a la Normal Nacional de Varones de La Cruz, Nariño, en virtud del nombramiento efectuado con la Resolución 6387 del 29 de septiembre de 1975, emanado del Ministerio de Educación Nacional.

De ello dan cuenta los siguientes documentos: 31 En esta última fecha fue retirada del servicio, según el acto de aceptación de renuncia (folio 346). 19 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry Ahora bien, no queda duda de que se trata de una vinculación de carácter nacional, como se acredita con la resolución de nombramiento y el acta de posesión, y como lo reconoce la demandante en el hecho cuarto de la demanda,32 solo que sugiere que ello tuvo lugar hasta el momento en que fue incorporada a la planta de personal del departamento de Nariño, lo cual ocurrió, a su juicio, el 15 de octubre de 1997.

De lo anterior se puede inferir que la actora perdió la condición de docente territorial que ostentó, en virtud de la designación efectuada por el gobernador de Nariño por medio del Decreto 041 BIS del 11 de enero de 1971, teniendo en cuenta que presentó renuncia al cargo y le fue aceptada con el Decreto 937 del 15 de octubre 32 «Mi mandante se vinculó como docente de educación básica, según Resolución No. 6387 del 29 de septiembre de 1975, expedida por el Ministerio de Educación Nacional, tomando posesión del cargo en forma legal el día 15 de septiembre de 1975, laborando en el Departamento de Nariño, Municipio de La Cruz.

Con vínculo nacional laboró hasta el día 14 de octubre de 1997». 20 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry de 1975 (con efectos a partir del 14 de septiembre de 1975), como lo certificó el profesional de recursos humanos de la Secretaría de Educación de Nariño (documento reproducido en el acápite de hechos probados).

En este orden de ideas, la accionante culminó tal vinculación (territorial) e inició otra como docente de la Nación, por cuanto el artículo 1° de la Ley 91 de 1989 dispone que se entiende por personal nacional aquellos «docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional», conforme ocurrió en este caso con la designación efectuada por la Resolución 6387 del 29 de septiembre de 1975.

Por su parte, la demandante refiere que sí tuvo la condición de docente nacional entre el 15 de septiembre de 1975 y el 14 de octubre de 1997, pero que el vínculo mutó a departamental con ocasión de la certificación del departamento de Nariño por parte del Ministerio de Educación Nacional y posterior entrega de la educación. De la misma mamera razono el a quo.

Al respecto, esta Sala ha precisado33 que si bien la descentralización de la educación involucró el traslado del personal docente a las entidades territoriales certificadas en educación, primero a los entes departamentales (y en algunos casos a los municipios de más de 100.000 habitantes34), como lo determinó la Ley 60 de 1993 y después a los municipales, en virtud de lo dispuesto en la Ley 715 de 2001,35 y en ese sentido resulta consistente sostener que luego de la expedición de las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 la administración tanto del personal docente como del servicio educativo quedó radicada en cabeza de los entes territoriales certificados en educación, lo cierto es que tales condiciones no generaron un cambio en la naturaleza de la vinculación inicial de los educadores que habían sido 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 7 de septiembre de 2023, radicado: 73001-23-33-000-2019-00120-01 (1887-2022), consejero ponente: Gabriel Valbuena Hernández. 34 Artículo 16 de la Ley 60 de 1993.

Numeral 7o., que dispone lo siguiente: «A solicitud de los concejos de los Municipios que tengan población igual o superior a 100.000 habitantes según el censo nacional de 1985 y con la aprobación del Ministerio de Educación Nacional podrán las asambleas otorgar a estos municipios autonomía para la prestación del servicio de educación y la asunción de las obligaciones correspondientes en las mismas condiciones de los distritos». 35 Sección Segunda, sentencias del 22 de julio de 2014, radicado 66001233300020120012701, del 21 de junio de 2016; radicado 2014-00136; del 10 de mayo de 2018, radicado. 73001233300020140018501;

Sala de Consulta y del Servicio Civil, Concepto del 14 de diciembre de 2016, radicado 110010306000020160010900. 21 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry nombrados con anterioridad a dicho proceso, particularmente para aquellos que continuaron su relación legal y reglamentaria sin interrupción como sucede en el caso de la actora.

Resulta pertinente indicar que la Ley 60 de 199336 estableció que dentro del proceso de descentralización y previo el cumplimiento de determinados requisitos, las entidades territoriales podrían administrar el servicio de educación con cargo al Situado Fiscal,37 y para ello esos recursos eran cedidos a las entidades territoriales con destinación específica.

En ese orden, se distribuyeron las competencias educativas entre la Nación y los entes territoriales, de manera que a los departamentos se les atribuyó la dirección y administración directa, junto con los municipios, de los servicios de educación y los docentes dejaron de ser nacionales y nacionalizados, para denominarse del orden nacional, departamental, distrital o municipal, según el caso.

Así, el artículo 6.º de la mencionada ley dispuso: […] El régimen prestacional aplicable a los actuales docentes nacionales o nacionalizados que se incorporen a las plantas departamentales o distritales sin solución de continuidad y las nuevas vinculaciones será el reconocido por la Ley 91 de 1989, y las prestaciones en ellas reconocidas serán compatibles con pensiones o cualesquiera otras clases de remuneraciones. […].

Luego, so pretexto de la descentralización de la educación, no puede soslayarse dicha regulación y mucho menos dejar de lado que las características de la 36 «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones" 37 Artículo 9.

Naturaleza del situado fiscal.<Ley derogada por el artículo 113 de la Ley 715 de 2001> El situado fiscal, establecido en el artículo 356, de la Constitución Política, es el porcentaje de los ingresos corrientes de la Nación que será cedido a los departamentos, el Distrito Capital y los distritos especiales de Cartagena y Santa Marta, para la atención de los servicios públicos de educación y salud de la población y de conformidad con lo dispuesto en los artículos 49, 67 y 365 de la Constitución Política.

El Situado fiscal será administrado bajo responsabilidad de los departamentos y distritos de conformidad con la Constitución Política. 22 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry vinculación laboral con la administración se adquieren al momento en que se profiere el acto de nombramiento y en este se establecen las condiciones jurídicas del cargo a desempeñar y las repercusiones a las cuales queda sometido el servidor.38 De suerte que, la cesión de la administración de las plantas de personal a las entidades territoriales certificadas en educación, así como las demás competencias que les fueron trasladadas, no implicó, por lo menos para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, un cambio en la naturaleza de la vinculación primigenia de los docentes.

En efecto, debe recordarse que, en la sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, el Consejo de Estado explicó la forma en que se acredita el tipo de vinculación, sin que el traspaso de las plantas docentes a los entes territoriales conlleve implícita la modificación de su vínculo, de nacional a territorial para los efectos del reconocimiento de la pensión objeto de controversia.

Bajo esa línea, las condiciones de la vinculación docente de la demandante no se modificaron a pesar de los traslados de que fue objeto, comoquiera que el último nombramiento se efectuó el 29 de septiembre de 1979, por el ministro de educación y este se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral.39 En consecuencia, dada la naturaleza de la vinculación de la actora, es claro que el segundo lapso, comprendido entre el 15 de septiembre de 1975 y el 1° de febrero de 2015 no resulta válido para reconocer la pensión gracia. Así las cosas, le asiste razón a la entidad apelante al afirmar que, contrario a lo considerado por el a quo, el tiempo de servicio prestado por la demandante en el departamento de Nariño a partir del 15 de septiembre de 1975 no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la pensión gracia por ser este de carácter 38 Al respecto, las sentencias proferidas por la Sección Segunda, Subsección B del 5 de agosto de 2010, radicación 2079-2009, C.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila; del 29 de marzo de 2012, radicación 1146-2010 C.P. Gerardo Arenas Monsalve y del 16 de junio de 2015, radicación 68001233100020040276201. 39 En el mismo sentido esta Sala se ha pronunciado recientemente en sentencias del 23 de marzo de 2023, radicación 17001 23 33 000 2015 00695 01 (4210–2017) y del 30 de marzo de 2023, radicación 66001 23 33 000 2016 00084 01 (1985–2018). 23 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry nacional.

En atención a la prosperidad del recurso de la UGPP, resulta inocuo emitir pronunciamiento alguno respecto de la apelación de la parte demandante. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,40 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes.

Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas.

En el presente caso, en concordancia con el numeral 4 del artículo 365 del CGP, pese a que se revocará la decisión apelada, se observa que los fundamentos planteados tanto en la demanda como en el trámite de primera instancia no 40 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 24 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry presentan carencia de fundamentación legal.

Contrario a ello, la parte actora propuso argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses y fue luego del debate jurídico y probatorio que se determinó, en segunda instancia, la no procedencia del derecho, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3. Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada por cuanto la demandante no acreditó en el proceso los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 26 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño, que accedió a las pretensiones de la demanda interpuesta por la señora Graciela Nohemí Zambrano Echeverry, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar se dispone, Negar las pretensiones de la demanda.

Segundo. Sin condena en costas. 25 Radicación: 52001-23-33-000-2019-00259-01 (2172-21) Demandante: Graciela Nohemí Zambrano Echeverry En firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente AVM CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.