CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., primero (1o.) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 110010315000-2023-07418-00 Referencia: Acción de tutela Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ TESIS: SE DECLARA IMPROCEDENTE LA SOLICITUD DE AMPARO POR FALTA DEL REQUISITO GENERAL DE LA RELEVANCIA CONSTITUCIONAL.
LA ACTORA PRETENDE DEBATIR, A PARTIR DE ARGUMENTOS DE PURA LEGALIDAD, UNA DIVERGENCIA QUE RECAE SOBRE UN ASUNTO ECONÓMICO QUE YA FUE OBJETO DE ANÁLISIS EN SEDE ORDINARIA. PROCESO EJECUTIVO. DERECHO FUNDAMENTAL: AL DEBIDO PROCESO. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la solicitud de tutela presentada por la actora contra el JUZGADO PRIMERO ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE IBAGUÉ1 y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL TOLIMA2. 1 En adelante el JUZGADO. 2 En adelante el TRIBUNAL. 2 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.- ANTECEDENTES I.1.- La solicitud La señora EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de su derecho fundamental al debido proceso, el cual, a su juicio, le fue vulnerado por el JUZGADO y el TRIBUNAL al haber proferido los autos de 24 de marzo y 21 de septiembre de 2023, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 730013333001-2022-00315-00.
I.2.- Hechos Manifestó que el FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -FOMAG3 le reconoció su pensión de jubilación a través de la Resolución núm. 2357 de 14 diciembre de 2009, tras haber prestado sus servicios como docente entre el 24 de abril de 1973 y el 1o. de marzo de 2007, en el DEPARTAMENTO 3 En adelante FOMAG. 3 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DEL TOLIMA.
Comentó que FOMAG omitió actualizar su primera mesada, razón por la cual en el año 2016 le solicitó la indexación respectiva, así como el pago de los retroactivos causados, no obstante, su petición fue denegada. Informó que, ante la negativa de la entidad, promovió un medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que fue identificado con el número único de radicación 730013333001-2017-00031-00 y atribuido para su trámite al JUZGADO que, a través de sentencia de 26 de junio de 2018, accedió a las pretensiones de la demanda.
Precisó que, en cumplimiento del fallo, a través de la Resolución núm. 4507 de 7 de agosto de 2022, FOMAG le reconoció un total de $31.967.579.oo, mientras que, en su sentir, lo adeudado eran $72.277.112.oo, por lo cual promovió el proceso ejecutivo correspondiente. Explicó que el proceso aludido fue identificado con el número único de radicación 730013333001-2022-00315-00 y atribuido para su trámite en primera instancia al JUZGADO que, a través de auto de 4 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 24 de marzo de 2023, denegó el mandamiento de pago, al estimar que la obligación se encontraba saldada.
Expuso que interpuso el recurso de apelación respectivo ante el TRIBUNAL que, mediante auto de 21 de septiembre de 2023, confirmó la decisión recurrida. I.3.- Fundamentos de la solicitud Arguyó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo, comoquiera que no liquidaron los intereses que fueron causados, dado que no tuvieron en cuenta que presentó la reclamación respectiva dentro de los 3 meses siguientes a la ejecutoria de la sentencia, por lo que no se le podía aplicar la sanción prevista en el inciso 4 del artículo 192 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA4.
Argumentó que el “[…] DTF liquidado por el tribunal es demasiado bajo de $190.458 frente a los 552.605 estimados y reconocidos por 4 En adelante CPACA. 5 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la entidad accionada, y los demás ítems como lo son el de usura y costas del proceso brillan por su ausencia, por lo que la comparación directa realizada a las liquidaciones de las entidades judiciales aquí relacionadas, a todas luces están desfasadas […]”.
Sostuvo que las autoridades judiciales accionadas erraron al liquidar “[…] el DTF como intereses moratorios, cuando la naturaleza financiera de estos dos intereses es totalmente distinta y su manera de calcularlas también, y el poco interés al DTF, que toman para liquidar lo toman erradamente, además que no calculan y liquidan el interés corriente […]”.
I.4.- Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, la actora pretende lo siguiente: “[…] 1. Amparar el derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 C.P., y como consecuencia de esto dejar sin efecto el fallo proferido por el citado tribunal administrativo del Tolima M.P. Dr. José Aleth Ruiz Castro, adiado el 21 de septiembre del 2023, donde se confirma el auto del 24 de marzo del 2023, mediante el cual se negó librar mandamiento de pago, proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito de Ibagué. 2.
Como consecuencia de lo anterior, se ordene, revoque la decisión tomada por el Ad quem, así mismo, las liquidaciones realizadas, en especial, la forma como actualizaron o indexaron 6 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la primera mesada, el cómo determinaron el retroactivo, si liquidaron los primeros 10 meses o no la mora al DTF, si liquidaron o no los intereses de mora a la tasa comercial y si calcularon de manera correcta o no la base de liquidación del aporte del 12%. 3.
Proferir una decisión acorde a las normas aplicables al caso concreto […]”. I.5.- Defensa I.5.1.- El TRIBUNAL manifestó que, luego de efectuar la liquidación de la sentencia objeto de ejecución con apoyo de su profesional contable, “[…] encontró que el valor adeudado ascendía a la suma de $29.134.273,07; monto que, al ser comparado con aquel pagado y surgido de conformidad con los comprobantes de pago allegados al libelo ($31.967.579,oo), demostraban que la obligación ya había sido saldada en su totalidad por la entidad demandada, por lo que se procedió a confirmar la decisión adoptada por el juzgado de primera instancia […]”.
Precisó que no hubo trasgresión alguna al derecho fundamental deprecado, ni incurrió en una vía de hecho, dado que la decisión cuestionada fue adoptada conforme con las reglas procedimentales y sustanciales. 7 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.5.2.- El JUZGADO señaló que la liquidación del crédito de la actora fue efectuada con apego a la Ley, además que cada una de las actuaciones procesales desplegadas en el proceso ejecutivo fueron notificadas a las partes, de manera que pudieron interponer los recursos procedentes.
Anotó que, revisado el escrito introductorio, advertía que lo pretendido por la actora realmente eran lograr una tercera instancia, con la finalidad de obtener otra decisión más acorde a sus intereses. I.5.3.- El MINISTERIO DE EDUCACIÓN NACIONAL, vinculado en calidad de tercero con interés en las resultas del proceso, expuso que, en su sentir, la presente acción de tutela es improcedente dado que no evidenciaba vulneración alguna a los derechos fundamentales deprecados.
Anotó que los operadores son autónomos e independientes en la resolución de las controversias puestas a su consideración, sin que la actora haya probado una transgresión a sus derechos fundamentales, de forma que se justifique la intervención del juez de tutela en el asunto. 8 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
La acción de tutela contra providencias judiciales Un primer aspecto que interesa resaltar, es que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en sentencia de 31 de julio de 2012 (Expediente núm. 2009-01328, Actora: Nery Germania Álvarez Bello, Consejera ponente doctora María Elizabeth García González), en un asunto que fue asumido por importancia jurídica y con miras a unificar la jurisprudencia, consideró que es procedente la acción de tutela contra providencia judicial cuando se esté en presencia de la violación de derechos constitucionales fundamentales, debiéndose observar al efecto los parámetros fijados hasta el momento 9 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurisprudencialmente.
En sesión de 23 de agosto de 2012, la Sección Primera adoptó como parámetros jurisprudenciales a seguir, los señalados en la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, sin perjuicio de otros pronunciamientos que esta Corporación o aquella elaboren sobre el tema, lo cual fue reiterado en la sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez Ramírez (Expediente núm. 2012-02201-01).
En la mencionada sentencia la Corte Constitucional señaló los requisitos generales y especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial, así: “[…] Los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales son los siguientes: a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones[4]. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional 10 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que afecta los derechos fundamentales de las partes. b. Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable[5].
De allí que sea un deber del actor desplegar todos los mecanismos judiciales ordinarios que el sistema jurídico le otorga para la defensa de sus derechos. De no ser así, esto es, de asumirse la acción de tutela como un mecanismo de protección alternativo, se correría el riesgo de vaciar las competencias de las distintas autoridades judiciales, de concentrar en la jurisdicción constitucional todas las decisiones inherentes a ellas y de propiciar un desborde institucional en el cumplimiento de las funciones de esta última. c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración[6].
De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos. d. Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora[7].
No obstante, de acuerdo con la doctrina fijada en la Sentencia C-591-05, si la irregularidad comporta una grave lesión de derechos fundamentales, tal como ocurre con los casos de pruebas ilícitas susceptibles de imputarse como crímenes de lesa humanidad, la protección de tales derechos se genera independientemente de la incidencia que tengan en el litigio y por ello hay lugar a la anulación del juicio. e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso 11 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co judicial siempre que esto hubiere sido posible[8].
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. f. Que no se trate de sentencias de tutela[9].
Esto por cuanto los debates sobre la protección de los derechos fundamentales no pueden prolongarse de manera indefinida, mucho más si todas las sentencias proferidas son sometidas a un riguroso proceso de selección ante esta Corporación, proceso en virtud del cual las sentencias no seleccionadas para revisión, por decisión de la sala respectiva, se tornan definitivas. … Ahora, además de los requisitos generales mencionados, para que proceda una acción de tutela contra una sentencia judicial es necesario acreditar la existencia de requisitos o causales especiales de procedibilidad, las que deben quedar plenamente demostradas.
En este sentido, como lo ha señalado la Corte, para que proceda una tutela contra una sentencia se requiere que se presente, al menos, uno de los vicios o defectos que adelante se explican. a. Defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello. b. Defecto procedimental absoluto, que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. c. Defecto fáctico, que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. d. Defecto material o sustantivo, como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales[10] o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los 12 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentos y la decisión. f. Error inducido, que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. g. Decisión sin motivación, que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. h. Desconocimiento del precedente, hipótesis que se presenta, por ejemplo, cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. i. Violación directa de la Constitución. […]” (Destacado fuera del texto) En el caso bajo examen, la actora pretende que se deje sin efecto los autos de 24 de marzo y 21 de septiembre de 2023, proferidos por el JUZGADO y el TRIBUNAL, respectivamente, dentro del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 730013333001-2022-00315-00.
A través del proceso ejecutivo aludido la actora pretendía obtener un pago adicional del que había recibido por parte de FOMAG, en 13 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento de una sentencia judicial en la que se ordenó la indexación de su primera mesada pensional.
El disenso de la actora deviene del hecho de que tanto el JUZGADO como el TRIBUNAL negaron el mandamiento de pago que pretendía, porque al efectuar la liquidación del crédito determinaron que la deuda ya estaba saldada con las sumas de dinero que la entidad había pagado. En sentir de la actora, las autoridades incurrieron en los defectos fáctico y sustantivo por cuanto no liquidaron en debida forma los intereses que le correspondían conforme con el numeral 4 del artículo 192 del CPACA y dejaron de tener en cuenta otros conceptos, como costas y diferencias atrasadas.
Precisado lo anterior la Sala advierte que, pese a que también fue cuestionado el auto proferido por el JUZGADO, el objeto de estudio del presente caso recaerá en el auto de 23 de septiembre de 2023, proferido por el TRIBUNAL, en la medida en que fue a través de esa providencia que el proceso ejecutivo origen de la controversia fue concluido. 14 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por lo anterior, la Sala debe determinar si el caso cumple con los presupuestos generales de procedibilidad de la acción de tutela y, de ser así, establecer si el TRIBUNAL vulneró el derecho al debido proceso de la actora, al haber confirmado la decisión de denegar el mandamiento de pago solicitado en el curso del proceso ejecutivo identificado con el número único de radicación 730013333001-2022- 00315-01.
Precisado lo anterior, la Sala examinará el cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, según la jurisprudencia trazada por la Corte Constitucional, acogida por la Sala Plena de esta Corporación, en especial, el requisito de la relevancia constitucional. De acuerdo con la sentencia C- 590 de 2005 antes transcrita, cuando la tutela se dirige contra una providencia judicial debe discutirse una cuestión de «evidente relevancia constitucional».
Bajo esta expresión, la jurisprudencia constitucional ha explicado que la acción de tutela contra providencias judiciales no está diseñada como una tercera instancia, ni su objeto puede ser el de reemplazar los medios de defensa ordinarios, por lo que la solicitud de amparo no puede encaminarse a reabrir un debate de legalidad, sino que es necesario 15 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se ponga de presente el desconocimiento de garantías esenciales, propias del debido proceso constitucional5, de manera tal que «sólo aquellas vulneraciones comprometedoras de contenidos constitucionalmente protegidos de este derecho podrán ser examinadas en sede de tutela».6 Acerca de la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, la Sala Plena de esta Corporación7, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, sostuvo: “[…] Relevancia constitucional La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El segundo aspecto, esto es, la relevancia constitucional como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, es el que interesa para efectos de esta sentencia. La relevancia constitucional como requisito de procedibilidad tiene dos cometidos fundamentales.
Por un lado, protege “el principio constitucional de la autonomía funcional de los 5 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia T-061 de 2007, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 6 Cfr. Sentencia T-102 de 2006, MP: Humberto Antonio Sierra Porto. 7 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, número único de radicación 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ), CP: doctor Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 16 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jueces (artículos 228 y 230 de la Carta)” [8]; por otro, evita que la acción de tutela se torne en un instrumento para “involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones” [9].
Que el asunto “tenga relevancia constitucional”, que afecte “derechos fundamentales de las partes”, es un requisito de la acción de tutela que supone la conjunción de dos elementos necesarios [10]. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.
No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional [11].
El segundo elemento supone que el procedimiento de tutela no puede erigirse en una instancia procesal adicional. En consecuencia, en caso que de la acción de tutela se derive que esa es la pretensión del actor, la decisión será rechazarla o declararla improcedente. [8] “Sentencia T-173 de 1993. M.P. José Gregorio Hernández Galindo.” [9] “Literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [10] “Esta exigencia se deriva del requisito general de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, contemplado en el literal a) del fundamento jurídico 24 de la sentencia C-590 de 2005.” [11] “En España por ejemplo, de tiempo atrás, esta es una carga del demandante, avalada por el Tribunal Constitucional, contenida en el último requisito establecido en numeral 1 del artículo 49 (“la demanda justificará la especial trascendencia constitucional del recurso”) y en el literal a) del numeral 1 del artículo 50 (“el contenido del recurso justifique una decisión sobre el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razón de su especial trascendencia constitucional, que se apreciará atendiendo a su importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación o para su general eficacia, y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales”) de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), respecto de la procedencia de la acción de amparo en general y, en particular, contra providencias judiciales.” 17 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutela contra providencias judiciales supone siempre una discusión en torno a derechos fundamentales.
No está concebida para cuestiones de mera legalidad o de apreciación judicial que no involucre aquellos. Dichas cuestiones carecerían de relevancia constitucional. En este sentido, la Corte Constitucional, en la sentencia T-061 de 2007, Magistrado Ponente: Humberto Sierra Porto, señaló lo siguiente: “En primer lugar la jurisprudencia ha señalado que la cuestión que se pretende discutir por medio de la acción de tutela debe ser una cuestión de evidente relevancia constitucional.
Teniendo en cuenta que la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, es necesario que la causa que origina la presentación de la acción suponga el desconocimiento de un derecho fundamental. En otras palabras, la tutela contra decisiones judiciales debe fundarse en un asunto de evidente relevancia constitucional y no puede ser utilizada para discutir asuntos de mera legalidad [12].
Si bien no siempre es fácil delimitar los asuntos de relevancia constitucional de aquellos que no lo son, también lo es que esta Corporación ha sido particularmente cuidadosa al intentar establecer criterios de diferenciación razonables. Así por ejemplo, basada en los antecedentes originados en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, ha reconocido la existencia de dos ámbitos del derecho al debido proceso.
El primero que emerge de la propia Constitución y que es el denominado debido proceso constitucional, y otro que es fruto de la labor legislativa, al que se denomina simplemente debido proceso [13]. En palabras de la Corte, el debido proceso constitucional - art. 29 CN-, aboga por la protección de las garantías esenciales o básicas de cualquier proceso.
En criterio de [12] “Corte Constitucional. Sentencia T-173/93.” [13] “Ver sentencias: SU-159 de 2002, SU-1159 de 2003, T-685 de 2003.” 18 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte, tales garantías esenciales son el derecho al juez natural [14]; el derecho a presentar y controvertir las pruebas; el derecho de defensa –que incluye el derecho a la defensa técnica-; el derecho a la segunda instancia en el proceso penal; el principio de predeterminación de las reglas procesales o principio de legalidad; el derecho a la publicidad de los procesos y decisiones judiciales y la prohibición de juicios secretos. […] Atendiendo el precedente constitucional, sería válido predicar la relevancia constitucional de un caso, por violación al debido proceso, por ejemplo, cuando el asunto que se estudia hace parte de su núcleo esencial o cuando se presentan desvíos caprichosos y arbitrarios del Juez que conduzcan a la inexistencia de defensa y contradicción dentro del proceso, anulándose o restringiéndose de manera grave el equilibrio procesal entre las partes.
No sobra reiterar que la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales impone un estudio riguroso de los requisitos de procedibilidad y de prosperidad de la acción, más cuando se trata de atacar las providencias de las altas Cortes, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en la sentencia SU-917 de 2013: […]” (Resaltado fuera del texto).
Asimismo, en un reciente pronunciamiento, la Corte Constitucional en sentencia SU- 215 de 2022, precisó que la exigencia de dicho requisito tiene como finalidades las siguientes: “[…] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente [14] “Sobre este derecho y su configuración constitucional, ver sentencia SU-1184 de 2001.” 19 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legal […]”.
(Destacado fuera de texto) En la providencia aludida la Corte Constitucional reiteró que “[…] la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial[ ]”, por lo que indicó que para determinar si la acción de tutela en concreto cumplía con el requisito de relevancia constitucional debía analizarse: “[…](i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales […]”.
(Destacado fuera de texto) En definitiva, la relevancia constitucional como requisito genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales tiene como propósito (i) evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o de contenido estrictamente 20 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co económico, (ii) impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales, y (iii) preservar la competencia y la independencia del juez ordinario.
Descendiendo al caso concreto, la Sala advierte que la controversia en el caso bajo estudio es de carácter meramente legal y de contenido estrictamente económico, esto último, cuya falta de reconocimiento no compromete ningún derecho fundamental de la actora. En efecto, la divergencia recae sobre un asunto de mera legalidad porque se deriva del alcance que la actora pretende se dé al numeral 4 del artículo 192 del CPACA, en torno a la generación de intereses con posterioridad a la ejecutoria de una sentencia, así como a las tasas a aplicar y demás montos para tener en cuenta en la liquidación de un crédito.
Dichos aspectos, además de que carecen de una perspectiva constitucional, en la medida en que su solución derivaría de la simple aplicación de la norma aludida, fueron resueltos por el TRIBUNAL, así: 21 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Frente al primer cargo, señala el actor que el a-quo aplicó los índices incorrectos, esto es 71,20 / 63,29, cuando en realidad debió tomar los índices vigentes al 20 de enero de 2009 y al 20 de enero de 2007, es decir los índices de diciembre del 2008 y 2006 respectivamente: 2006-12: 61,33; 2007-01: 61,80; 2008- 12: 69,80; 2009-01: 70,21 debiéndose liquidarse la suma de $1.304.492 X (69,80/61,33) = $1.484.649,30 y NO $1.464.711 tal y como, lo determinó el Juzgado.
En consecuencia, advierte que, si bien la diferencia es de $19.938,30, al hacer la sumatoria de todo el tiempo la misma resulta considerable, a más de que la liquidación efectuada por el Juzgado está mal. Sobre este punto, advierte el Tribunal que, le asiste parcialmente razón al memorialista, toda vez que, si se revisa con detenimiento el fallo objeto de mandamiento, se observa que lo ordenado por el a-quo fue que, se tuviera como índice inicial, el correspondiente para el mes de marzo de 2007 (fecha de su retiro) y, como índice final el correspondiente para enero de 2009 (fecha en la cual adquirió el estatus pensional).
Al tenor la sentencia, en su parte considerativa, dispuso: […] Sin embargo, una vez revisada la liquidación efectuada por el Juzgado en el auto apelado de fecha 24 de marzo de 2023, se tomó como índice inicial 63,29 que es el determinado para marzo de 2007, cuando debió tomar 62,53 que es el correspondiente al mes de febrero de 2007.
Igual situación aconteció con el índice final, pues tomó 71,20 que corresponde a diciembre de 2009, cuando debió tomar el de diciembre de 2008, esto es, 69,80. […] En cuanto al segundo cargo, señala el recurrente que el Juzgado incurrió en el mismo error al aplicar los índices incorrectos para la determinación de las diferencias retroactivas, “(…) (101,62 / 78,63) 2013-01 78,28 2013-02 78,63 2019-02 101,18 2019-03 101,62, esto es (Índice final vigente a la fecha de ejecutoria =101,18) / (índice inicial vigente a la fecha de efectos fiscales = 78,28) y NO (101,62 / 78,63) tal y como lo determino el despacho”; circunstancia esta que hizo que, dicho concepto quedara equivocadamente liquidado, máxime cuando, existe un nutrido precedente jurisprudencial sobre el tema, pues el recurrente considera que, si aplicáramos la tesis del Juzgado, no tendríamos IPC vigente, de ahí que, se aplique el del mes anterior y “(…) no como el Juzgado que aplica los índices que tiene en frente de cada mes y señalados en la tabla publicada 22 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el BANCO DE LA REPUBLICA o el DANE. […] En cuanto al tercer cargo, el recurrente señala que el a-quo “no aplica de manera correcta el numeral 4 del artículo 195 C.P.A.C.A.
ARTÍCULO 195. Trámite para el pago de condenas o conciliaciones”, pues el Juzgado solo liquido 3 de los 10 periodos ordenados por la norma en cita. Para el efecto, el ordenamiento jurídico, dispone: […] De conformidad con las disposiciones contenidas en los artículos 192 incisos segundo y cuarto, y 195 numeral 4 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, únicamente se devengan intereses moratorios a la tasa del DTF desde la fecha de ejecutoria de la sentencia hasta cumplidos 10 meses.
Después de este término y en adelante se devengarán intereses moratorios a la tasa comercial. Todo ello, siempre y cuando dentro de los 3 primeros meses siguientes se realice la respectiva solicitud de cobro a la entidad obligada, dado que, si no se presenta dentro de ese lapso, cesarán los intereses hasta tanto presente la solicitud.
En el sub lite se observa que, como la fecha de ejecutoria de la sentencia que presta mérito ejecutivo data del 21 de marzo de 201910, es decir, que los intereses moratorios a la tasa del DTF se causaron i) desde el día 22 de marzo de 2019 hasta el día 20 de junio de 2019, y cesaron dado que, dentro del sublite no se acreditó por parte de la demandante la radicación de la solicitud de ejecución ante la entidad demandada, por lo que, este cargo no logra desvirtuar lo establecido por la primera instancia. Frente al siguiente cargo, esto es, “tampoco da aplicación al enunciado final del citado artículo… las cantidades líquidas adeudadas causarán un interés moratorio a la tasa comercial… lo cual hace que el valor aquí solicitado aumente de manera considerable, pues la liquidación aquí deprecada debe ser calculada a partir del 22 de enero del 2021 hasta el mes de noviembre de 2022, fecha en que se dio cumplimiento parcial al fallo”, no resulta razonable, para este Tribunal lo pedido por el recurrente, pues las cargas procesales no pueden ni deben trasladarse al administrador de justicia, mucho menos, cuando lo perseguido obedece a una pretensión meramente económica 23 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co dado que, la norma contenida en su párrafo cuarto, artículo 192 del C. de P. y de lo C.A. – ya citado-, es muy clara en afirmar que la generación de intereses cesará en el momento en que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad para hacerla efectiva pero como en el presente caso, el interesado no aporta dicha prueba, no se pueden causar ni ordenar o liquidar los intereses a partir del momento en que se allegue la misma. ello, aunado a que la norma en estricto sentido no dispone que se reanudaran con la presentación de la demanda.
En ese sentido en providencia del 28 de noviembre de 2018 el Consejo de Estado, señaló: […] Finalmente, de la liquidación de la obligación reconocida, se logra evidenciar, los siguientes valores totales: Concepto Valor Vr. Adeudado $17.086.898.33 Vr. Adeudado mesadas adicionales $11.856.916.58 Intereses DFT $190.458.16 Valor adeudado $29.134.273.07 Suma que, al ser comparada con aquella reconocida en la Resolución Nro. 4507 del 7 de septiembre de 2022 y los comprobantes bancarios allegados y obrantes a folios 28 a 54 por valor de $31.967.579,oo, arroja una diferencia a favor de la demandante, por lo que se procederá a confirmar la providencia proferida por el Juzgado Primero Oral del Circuito de Ibagué el día 24 de marzo de 2023 que negó el mandamiento de pago por haberse cubierto el “(…) total de la obligación cuya ejecución se pretende adelantar a través del presente medio de control ejecutivo” con el pago realizado […]”.
De la trascripción en cita la Sala advierte que en la sentencia cuestionada, al resolver cada uno de los cargos formulados por la 24 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actora, el TRIBUNAL se refirió a la aplicación del numeral 4 del artículo 192 del CPACA para explicar que el crédito solo había generado intereses moratorios al DTF desde el día 22 de marzo hasta el 20 de junio de 2019, porque aquella no había acreditado la radicación de la solicitud de ejecución, situación que la accionante no probó en forma contraria.
Además, la autoridad judicial accionada explicó de forma detallada cada uno de los componentes que fueron aplicados para la liquidación del crédito, desde su fuente, fundamento jurídico y proporción, para concluir que la condena ya había sido pagada por la entidad ejecutada, sin que existiera saldo alguno pendiente por pagar. Lo anterior evidencia que, en efecto, la presente acción de tutela es improcedente por falta de relevancia constitucional, en la medida en que el asunto deriva de una controversia legal que ya fue resuelta por el juez natural del asunto.
Cabe agregar que esta Sección, en otras oportunidades, ha declarado improcedentes acciones de tutela cuando la cuestión litigiosa no resulta ser de verdadera relevancia constitucional, debido a que se centra en reabrir un debate judicial debidamente clausurado. Tal fue 25 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el caso de la providencia de 9 de febrero de 201715, en la que se indicó: “[…] En el caso objeto de estudio, la Sala observa que no se cumple con los requisitos arriba expuestos, lo cual genera que la solicitud de amparo tutelar se torne improcedente, toda vez que lo pretendido por la parte actora es reabrir nuevamente el debate y/o la discusión jurídica sobre cuestiones estrictamente legales que ya fueron discutidas y falladas en el trámite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con radicado No. 11001-33-31-015-2011- 00427-00, por parte de los jueces de dicha causa, con pleno desconocimiento de que el objeto del juicio de amparo constitucional no es otro que la defensa de los derechos fundamentales y no la revisión de la legalidad de las decisiones de la justicia ordinaria […]”.(Resaltado fuera del texto).
Igualmente, en providencia de 29 de agosto de 201816, sostuvo lo siguiente: “[…] En torno a la decisión de la Sección Segunda del Consejo de Estado, lo que se evidencia es su insistencia en el argumento de la falta de competencia del funcionario que decidió su retiro de la institución, aspecto que fue precisamente el que revisó la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado en sede de revisión, y frente a la cual indicó de manera clara, que se trataba de un punto nuevo que no había sido presentado en su momento en el escrito de apelación, por lo que el recurso extraordinario no estaba diseñado para convertirse en una tercera instancia. 15 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001-03-15-000-2016-03249-00, CP: Roberto Augusto Serrato Valdés. 16 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, número único de radicación 11001 03 15 000 2018 02380 00, CP: María Elizabeth García González. 26 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Y se tiene que estos argumentos resultan válidos y razonables.
Es por ello que no se advierte la existencia de una cuestión que sea de verdadera relevancia constitucional que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales del actor, sino la reiteración de planteamientos que, por lo menos en sede de revisión ya fueron estudiados por el juez natural y que no pueden volver a ser analizados ahora en sede de tutela, pues esta acción constitucional tiene por objeto la protección inmediata de derechos de rango fundamental que se encuentren vulnerados, lo cual no sucede en este caso […]” (Destacado de la Sala).
De igual forma, la discusión tiene un contenido claramente económico, en la medida en que la inconformidad de la actora tiene origen en un proceso ejecutivo en el cual pretendía un pago adicional de una obligación dineraria, sin que se advierta que dicha situación pueda llegar a comprometer su mínimo vital o cualquier otro derecho fundamental, de forma que el juez de tutela esté llamado a efectuar la liquidación del crédito origen de la controversia.
En relación con este aspecto, esta Sala17 ha indicado: “[…] para la Sala, el actor plantea una afectación de derechos fundamentales que tienen su origen en últimas en un debate estrictamente legal y económico, el cual ya fue expuesto dentro del proceso ejecutivo y fue decidido 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 20 de enero de 2023, CP Hernando Sánchez Sánchez, número único de radicación 110010315000202206436-00 27 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el juez natural de la causa, por lo que no le corresponde al juez constitucional hacer un pronunciamiento adicional, toda vez que ello implicaría desconocer el principio de autonomía e independencia judicial y desnaturalizaría el mecanismo constitucional convirtiéndolo en una instancia adicional. […] 46.
La Sala considera que la discusión que se expone a través del escrito de tutela, siguiendo lo expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia antes transcrita, no tiene trascendencia constitucional porque el núcleo de la controversia se encuentra limitado a asuntos meramente legales y económicos cuya competencia se encuentran en cabeza del juez de lo contencioso administrativo. 47.Igualmente, el conflicto que subyace en esta oportunidad tiene un alcance de contenido particular y meramente económico, esto es así porque la discusión y los argumentos que se extraen de la acción de tutela, más que develar la necesidad de protección de un derecho fundamental, buscan que el juez de tutela valide la tesis jurídica del actor y, con ello, acceda a las pretensiones de la demanda, sin que de esta discusión se pueda evidenciar una clara trascendencia o relevancia constitucional […]” (Destacado fuera de texto) En suma, para la Sala no se advierte la existencia de una cuestión que sea de «verdadera relevancia constitucional» que conlleve la presunta trasgresión de los derechos fundamentales de la actora, sino una divergencia que obedece a un debate de mera legalidad y de carácter económico, en el cual el juez de tutela no puede inmiscuirse, so pena de otorgar a la acción de tutela el carácter de un recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales y de paso invadir la competencia y la independencia del juez ordinario. 28 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Igualmente, se advierte que el desacuerdo con la interpretación y consideraciones que efectúe la autoridad que conoce un asunto, se debe respetar por el juez de tutela, quien no puede desconocer la decisión que adopte el juez natural dentro del ámbito de sus competencias, lo cual sólo es dable cuando se vulneran derechos fundamentales, lo que en el presente caso no se encontró probado.
En consecuencia, la Sala declarará improcedente la presente acción de tutela por carencia del requisito general de la relevancia constitucional, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A:
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo constitucional de la referencia por falta del requisito general de la relevancia constitucional, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia. 29 Número único de radicación: 110010315000 2023 07418 00 Actora: EMPERATRIZ LÓPEZ DE HERNÁNDEZ Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.
TERCERO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
COMUNÍQUESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 1o. de febrero de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.