Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá, D C., 13 de noviembre de 2025 Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: ADOLZAIDA RENTERÍA ABADÍA Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ Temas: Contra providencia judicial dictada en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Sustitución pensional. Improcedencia de la acción de tutela. Requisito general de relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 15 de septiembre de 2025, dictada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró improcedente la presente acción de tutela.

I.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de amparo El 8 de agosto de 2025, en ejercicio de la acción de tutela y por conducto de apoderado, la señora Adolzaida Rentería Abadía pidió la protección de sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y a la igualdad, así como la aplicación del principio a la confianza legítima. A juicio de la parte actora, la vulneración se presenta con ocasión de la sentencia del 28 de mayo de 2025, dictada por Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, que revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33-33-001-2020-00037-00/01. 2.

Pretensiones La parte actora formuló las siguientes pretensiones:

PRIMERO: TUTELAR los derechos fundamentales a la seguridad social, debido proceso, igualdad, protección reforzada a sujetos especiales y el principio de confianza legítima de la señora ADOLZAIDA RENTERÍA ABADÍA, de conformidad con las razones expuestas en el libelo accionante vulnerados por la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ y la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP.

SEGUNDO: DEJAR sin efecto la sentencia número 76 del 28 de mayo de 2025, proferida por la SALA PRIMERA DE DECISIÓN DEL HONORABLE TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CHOCÓ y en consecuencia ORDENARLO que, dentro de los 10 días siguientes a la notificación de la providencia que ponga fin a la acción constitucional, profiera Sentencia de remplazo en la cual atienda lo expresado y se ajuste al ordenamiento jurídico, reconociendo y ordenando pagar la pensión de sobrevivientes a la señora ADOLZAIDA RENTERÍA ABADÍA, en calidad de cónyuge del señor LUIS ENRIQUE PARRA MURILLO.

(Q.E.P.D.) 3. Hechos Del expediente, la Sala destaca los siguientes hechos relevantes: 3.1. Actuación administrativa Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó la tutelante que convivió en matrimonio con el señor Luis Enrique Parra Murillo desde el 9 de febrero de 1979 hasta el 15 de enero de 2019, fecha de su fallecimiento.

Que el señor Parra Murillo nació el 20 de septiembre de 1944 y prestó sus servicios como docente en el departamento del Chocó, por lo que el 20 de septiembre de 1994 cumplió 20 años de servicio. Que al señor Luis Enrique le había sido reconocida una pensión a través de la Resolución 014874 del 13 de diciembre de 1995, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL).

Que, igualmente, se le había reconocido otra pensión a cargo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, mediante la Resolución 0536 del 22 de noviembre de 1999. El 15 de febrero de 2019, la señora Rentería Abadía pidió a la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) que le reconociera la sustitución de la pensión otorgada al señor Parra Murillo en la Resolución 0148874 del 13 de diciembre de 1995.

Mediante la Resolución RDP 014410 del 10 de mayo de 2019, la UGPP denegó la solicitud relacionada en el párrafo anterior, al considerar que al causante no le asistía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, debido a que había sido reconocida con la inclusión de tiempos de orden nacional y, en consecuencia, tampoco había lugar al reconocimiento de la sustitución pensional pretendida.

Por otro lado, la tutelante, el 29 de abril de 2019, solicitó que se le reconociera la sustitución de la pensión reconocida al señor Luis Enrique en la Resolución 0536 del 22 de noviembre de 1999 (que consideró la tutelante que se trataba de una pensión gracia). Luego, el 13 de diciembre de 2019, a través de la Resolución 3354, la Secretaría de Educación del departamento del Chocó reconoció esa prestación. 3.2.

Actuación judicial La señora Adolzaida Rentería Abadía promovió demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP), para que se declarara la nulidad de la Resolución RDP 014410 del 10 de mayo de 2019. A título de restablecimiento del derecho pidió que se ordenara el reconocimiento y pago de una pensión de sobrevivientes desde la fecha en que se suspendió el pago de las mesadas del causante y en una cuantía del 75% de la totalidad de los factores devengados durante el año anterior a la fecha en que adquirió el status pensional.

La demanda se adelantó bajo el radicado 27001-33-33-001-2020-00037-00 y correspondió al Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó que, por auto del 18 de febrero de 2020, la admitió y ordenó notificar a la UGPP. La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) contestó la demanda e insistió que el causante no tenía derecho al reconocimiento de la pensión objeto de controversia, porque, segundo dijo, el señor Parra Murillo laboró la mayor parte del tiempo bajo un nombramiento de carácter nacional y no acreditaba el tiempo de servicio requerido en el orden departamental o distrital.

Por sentencia del 28 de junio de 2024, el mencionado juzgado accedió a las pretensiones de la demanda, al estimar que, en primer lugar, la prestación reconocida por la UGPP no era una pensión gracia y, por el contrario, se trataba de una pensión ordinaria de jubilación. En segundo lugar, que se encontraban probados los requisitos para el reconocimiento pretendido, debido a que se había acreditado el vínculo matrimonial y la convivencia por 43 años, conforme a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley 100 de 1993, que, según dijo, resultaba aplicable porque el fallecimiento del causante había ocurrido en vigencia Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de esa ley y la pensión reconocida no se encontraba dentro de las excepciones establecidas en el artículo 279 ibidem.

Que, si bien la demandante gozaba de una sustitución pensional reconocida por la Secretaría de Educación del departamento del Chocó, lo que en principio sería contrario a los postulados constitucionales que prohíben recibir doble remuneración del erario, lo cierto era que esa asignación estaba exceptuada expresamente de esa prohibición, de acuerdo con el literal c) del artículo 19 de la Ley 4 de 1992.

Inconforme, la entidad demandada apeló y manifestó que la pensión reconocida al causante a través de la Resolución 014874 del 13 de diciembre de 1995, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) era una pensión gracia y que el señor Luis Enrique Murillo no tenía derecho a esa prestación porque no había acreditado 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado.

Por sentencia del 28 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, revocó la decisión apelada, para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda. Explicó que, contrario a lo afirmado por el a quo, la pensión cuya sustitución se pretendía sí se trataba de una pensión gracia, de acuerdo con lo previsto en el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que precisaba que la pensión gracia solo era reconocida por la Caja Nacional de Previsión Social.

Que el causante no cumplió el requisito de 20 años de servicio con tipo de vinculación nacionalizado o territorial para que fuera beneficiario de esa prestación, que, en consecuencia, no había lugar al reconocimiento y pago de la pensión post-mortem en favor de la demandante. 4. Fundamentos de la acción de tutela De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia cuestionada << incurre en los defectos fáctico, material o sustantivo, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente, y violación directa de la Constitución, y se avala el actuar irregular de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, que desconoció el principio de confianza legítima, seguridad social y debido proceso, igualdad y protección reforzada a sujetos especiales,(…)>>.

Dijo que la autoridad judicial demandada desconoció cual era la finalidad de la pensión de sobreviviente, que, según dijo, va dirigida a suplir la ausencia repentina del apoyo económico que brindaba el causante y evita que su deceso se convierta en un cambio sustancial de las condiciones mínimas de subsistencia de las personas beneficiarias de esa prestación. Que se debía acudir a la sentencia T-136 de 2019 dictada por la Corte Constitucional para resolver la controversia, porque el tribunal demandado se había extralimitado en sus funciones, puesto que solo debía analizar el cumplimiento de los requisitos para reconocer la sustitución pensional y no revisar el reconocimiento de la pensión reconocida al causante.

Que la sentencia T-779 de 2014, proferida por la Corte Constitucional, señalaba que la pensión gracia era un derecho de carácter especial y autónomo frente al régimen pensional ordinario, por su condición de derecho adquirido. Que, de acuerdo con la sentencia T-411 de 2016 dictada por la Corte Constitucional, la UGPP debió acudir ante la jurisdicción ordinaria a pedir la nulidad de la pensión decretada al causante, pero que Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que promovió no era el escenario para debatir la legalidad de la prestación reconocida al señor Luis Enrique Murillo.

Que es un sujeto de especial protección constitucional, debido a que tiene 73 años. 5. Intervenciones La Unidad de Gestión Pensional y Parafiscales (UGPP) pidió que se declarara improcedente la acción de tutela y que se ordenara su desvinculación o que se denegara el amparo deprecado. Señaló que la acción de tutela se utilizaba como una instancia adicional del proceso ordinario, para cuestionar decisiones del juez natural de la causa.

Que no existió vulneración de los derechos fundamentales reclamados y que, por el contrario, a la parte actora en el proceso ordinario se le garantizaron sus derechos de defensa y contradicción. Que existía cosa juzgada y que no era la entidad competente para modificar decisiones judiciales El Juzgado Sexto Administrativo de Quibdó remitió el enlace del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33-33-001-2020-00037-00/01, pero nada dijo sobre el fondo del asunto.

Los magistrados del Tribunal Administrativo del Chocó no se pronunciaron, pese a que fueron debidamente notificados. 6. Sentencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, declaró improcedente la solicitud de amparo, al estimar que incumplía el requisito de relevancia constitucional, porque no se desplegó una carga argumentativa suficiente, tendiente a demostrar yerros constitucionales. 7.

Impugnación La parte demandante impugnó y pidió que se revocara la sentencia de primera instancia, para, en su lugar, decretar el amparo deprecado. Argumentó que sí se satisfacía el requisito de relevancia constitucional, puesto que la autoridad judicial demandada omitió el análisis de la norma aplicable al caso concreto, porque el debate propuesto tenía importantes repercusiones para los derechos fundamentales reclamados y el asunto no constituía una simple reiteración de argumentos.

Que el tribunal demandado había incurrido en: i) defecto fáctico porque valoró de forma incorrecta los elementos de juicio, que indicaban que existía un procedimiento para la revocatoria directa de los actos dictados por la UGPP. Manifestó que lo procedente era estudiar los requisitos para el reconocimiento de la sustitución pensional y que si la UGPP consideraba que no se cumplían las condiciones para el reconocimiento de la pensión gracia del causante se debía acudir al procedimiento previsto en el artículo 97 del CPACA. ii) Defecto sustantivo porque la decisión acusada se fundamentó en normas inexistentes, debido a que, a su juicio, en el proceso objeto de tutela no era dable revocar la pensión del causante. iii) Decisión sin motivación porque el tribunal demanda no explicó el fundamento jurídico de la decisión adoptada.

Dijo que en la providencia acusada no se señaló porque la UGPP podía desconocer el procedimiento establecido en el artículo 97 del CPACA y lo dispuesto en la sentencia T-779 de 2014, T-411 de 2016 y T-136 de 2019 dictadas por la Corte Constitucional. Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co iv) Desconocimiento del precedente fijado en la sentencia T-779 de 2014, T-411 de 2016 y T-136 de 2019 proferidas por la Corte Constitucional, debido a que en el proceso ordinario solo se debían estudiar los requisitos para decretar la sustitución pensional pretendida y no los presupuestos que debió acreditar el causante para el reconocimiento de su pensión. Finalmente, dijo que cuando se pretenda controvertir las pensiones ya reconocidas, la Ley 2381 de 2024 establecía que el derecho de acción debía ejercerse dentro de los cinco años siguientes contados a partir de la concesión de la prestación, porque de lo contrario se aplicaría el fenómeno jurídico de la caducidad.

II. CONSIDERACIONES 1. Problema jurídico y solución Corresponde a la Sala determinar si, en los términos de la impugnación presentada por la parte actora, se debe confirmar, revocar o modificar la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela. La Sala anticipa que declarará improcedente la solicitud de amparo, porque no satisface el requisito general de relevancia constitucional.

La parte actora no cumplió con la carga mínima de argumentación respecto a las razones por las que la discusión que platea reviste una clara, marca e indiscutible relevancia constitucional, ni cuestiona de manera directa las razones de la decisión de la providencia cuestionada. Para llegar a esas conclusiones, la Sala se referirá a (i) la acción de tutela contra providencias judiciales, (ii) la relevancia constitucional y, (iii) el análisis del caso concreto. 2.

La acción de tutela contra providencias judiciales La Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 fijó dos tipos de requisitos para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Por un lado, los requisitos generales1 o de procedibilidad, que son de naturaleza procesal, y se estudian de manera previa a cualquier análisis de fondo; y por el otro lado, los requisitos específicos2 o vicios de fondo que son de naturaleza sustancial y se analizan cuando se han superado los requisitos generales. 3.

La relevancia constitucional A partir de la sentencia del 11 de febrero de 2021, dictada en el proceso 11001-03-15- 000-2020-05131-003, la Sección Cuarta del Consejo de Estado fijó cinco criterios para determinar si un asunto tiene relevancia constitucional. En concreto, esos criterios son (i) que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales, (ii) que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, (iii) que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela, (iv) que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario y (v) que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada. 1 Estos son: la relevancia constitucional del asunto; la inmediatez; el agotamiento de los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios; cuando se trate de una irregularidad procesal, debe incidir directamente en la decisión objeto de tutela; la identificación razonable de los hechos que generan la amenaza o vulneración del derecho fundamental, y que no se cuestione un fallo de tutela. 2 Se clasifican en: defecto orgánico, sustantivo, procedimental, fáctico, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial o violación directa de la Constitución. 3 M.P. Julio Roberto Piza Rodríguez.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El segundo criterio (carga argumentativa) está previsto para restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten derechos fundamentales.

En lo que aquí interesa, el Decreto 2591 de 1991 no exige que cuando la solicitud de amparo se dirija contra providencias judiciales se deba identificar y sustentar alguna de las causales específicas de procedencia de la acción de tutela que ha desarrollado la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que han sido acogidas por el Consejo de Estado, cuando actúa como juez de tutela.

Lo que sí se exige es que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considere que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales. La propia Corte Constitucional, en sentencia C-590 de 2005, estableció que el interesado tiene el deber de identificar los hechos de la amenaza o vulneración y que tal exigencia «es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos».

Posteriormente, en sentencia C-483 de 2008, la Corte Constitucional insistió en que el interesado en ejercer la acción de tutela debe cumplir con la carga mínima «de diligencia que se traduce en la presentación de los elementos básicos de la situación de hecho que motivó la solicitud de protección». En el mismo sentido, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ), determinó que «es importante que el actor cumpla con la carga de identificar razonablemente los hechos que dieron origen a la vulneración de los derechos fundamentales y de argumentar por qué el asunto reviste relevancia constitucional».

Lo anterior no implica limitar el ejercicio de la acción de tutela. Todo lo contrario, se trata simplemente de que el interesado cumpla el deber mínimo de argumentación para ilustrar al juez de tutela sobre los hechos que motivan la solicitud de amparo y así poder tomar decisiones de fondo que protejan los derechos fundamentales vulnerados. 4.

Análisis del caso concreto La Sala empieza por precisar que alegaciones propuestos en la impugnación, relacionados con la acreditación de los defectos fácticos, sustantivos, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente y con la configuración del fenómeno jurídico de la caducidad para controvertir pensiones ya reconocidas, se trata de argumentos nuevos que no fueron expuestos en el escrito de tutela y, por lo tanto, la Sala no está habilitada para pronunciarse al respecto, porque de hacerlo se afectaría el derecho de defensa y contradicción de la parte demandada.

Ahora bien, la parte actora adujo que el tribunal demandado vulneró sus derechos fundamentales a la seguridad social, al debido proceso y a la igualdad al proferir la sentencia de segunda instancia del 28 de mayo de 2025, que revocó la decisión de primera instancia, para en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 27001-33-33-001-2020-00037-00/01.

A partir de los escasos argumentos presentados por la parte actora y conforme con lo expuesto en el capítulo anterior, la Sala advierte que, tal como lo afirmó la decisión de primera instancia, la acción de tutela de la referencia no cumple el requisito de relevancia constitucional, por cuanto la demandante no cumplió con la carga mínima de argumentación, respecto a por qué la discusión que platea reviste una clara, marcada e indiscutible relevancia constitucional.

Radicado: 11001-03-15-000-2025-04925-01 Demandante: Adolzaida Rentería Abadía Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para la Sala, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa de explicar por qué su solicitud de amparo trasciende las inconformidades que percibe de las decisiones adoptadas por Tribunal Administrativo del Chocó, Sala Primera de Decisión, en el proceso ordinario.

No presentó motivos suficientes dirigidos a evidenciar que la providencia cuestionada afecta de manera grave sus derechos fundamentales. El simple alegato de la vulneración de los derechos fundamentales no es suficiente para tener por satisfecho el requisito de relevancia constitucional, puesto que es necesario, se itera, que se ponga en evidencia la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales alegados, pues <<la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel>>4.

Si bien, la parta actora en el escrito de tutela señaló que la autoridad judicial demandada había incurrido en defecto fáctico, sustantivo, en decisión sin motivación, en desconocimiento del precedente y en violación directa de la Constitución, lo cierto es que no presentó ningún argumento dirigido a evidenciar la configuración de esos vicios de fondo.

Además, se advierte que con ellos tampoco cuestiona de manera directa las razones de la decisión que ahora cuestiona. En consecuencia, las anteriores razones son suficientes para confirmar la sentencia de primera instancia, porque la solicitud de amparo no cumple el requisito de relevancia constitucional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III.

FALLA 1. Confirmar la sentencia impugnada, pero por las razones expuestas en esta providencia. 2. Notificar la presente decisión a las partes, tal y como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. 4. Enviar el expediente de tutela a la Corte Constitucional para lo de su cargo.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 4 Corte Constitucional, sentencia Su- 573 de 2019.