11001031500020250518201 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintidós (22) de enero de dos mil veintiséis (2026) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación núm.: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: ASMET SALUD E.P.S. S.A.S. Accionados: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE NARIÑO Y OTRO Tema: TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL - Se confirma el fallo impugnado.

Se declara improcedente el mecanismo de amparo por no cumplir con el requisito general de relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación presentada por la accionante contra la sentencia de 6 de noviembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado. I. LA SOLICITUD DE TUTELA 1.

Asmet Salud E.P.S. S.A.S. solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 17 de noviembre de 2023 y 28 de marzo de 2025, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 52001-33-33-007-2023-00120-00/01.

II.

HECHOS Y RAZONES DE LA TUTELA 2. De conformidad con lo planteado en el escrito de amparo, los hechos y razones que motivan el ejercicio de la acción de tutela se contraen, en síntesis, a lo siguiente: 2.1. Indicó que promovió demanda ante la jurisdicción ordinaria laboral en contra del departamento de Nariño - Instituto Departamental de Salud - IDSN con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la prestación de servicios de salud no incluidos en el Plan de Beneficios en Salud -PBS- asumidos por la EPS en cumplimiento de fallos de tutela y autorizaciones de Comités Técnico Científicos -CTC-. 2 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. 2.2.

Relató que el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Pasto mediante auto de 21 de febrero de 2022 declaró su falta de competencia y ordenó remitir el expediente al Juez Civil del Circuito de Pasto, autoridad que por auto del 25 de mayo de 2023 remitió las diligencias al Juez Contencioso Administrativo del mismo circuito. 2.3. Refirió que el conocimiento del proceso le correspondió al Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto, el cual mediante auto de 28 de julio de 2023, avocó conocimiento y ordenó a la parte demandante adecuar la demanda indicando el medio de control que pretendía y conforme a ello modificara la demanda. 2.4.

Sostuvo que, el 8 de septiembre de 2023, el juzgado realizó la adecuación del medio de control de reparación directa al de nulidad y restablecimiento del derecho e inadmitió la demanda por cuanto las pretensiones no eran claras, precisas e individualizadas. El 17 de noviembre de 2023 el juzgado rechazó la demanda. 2.5. Expuso que interpuso recurso de apelación y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño, mediante providencia de 28 de marzo de 2025, confirmó la decisión que rechazó la demanda. 2.6.

Afirmó que la providencia antes referida vulneró sus derechos a la igualdad, debido proceso y acceso a la administración de justicia, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial. 2.7. Señaló que las autoridades judiciales “[…] omiti[eron] aplicar las reglas de transición fijadas mediante el Auto 1942 de 2023, desconociendo así el marco jurisprudencial que regula la transición entre jurisdicciones para procesos de recobro por servicios de salud no incluidos en el PBS, el cual tiene efectos lesivos sobre los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia […]”. 2.8.

Expuso que “[…] no se está ante una legítima divergencia interpretativa del ordenamiento jurídico, sino ante una omisión injustificada en la aplicación de normas y precedentes pertinentes, que desborda el margen de discrecionalidad judicial y afecta de forma directa derechos fundamentales, en particular el acceso efectivo a la administración de justicia […]”. 2.9.

Finalmente concluyó que “[…] la actuación de las autoridades judiciales accionadas configura un defecto sustantivo y un desconocimiento del precedente jurisprudencial, al aplicar de manera inflexible y descontextualizada los requisitos de procedibilidad propios de la jurisdicción contencioso-administrativa, sin considerar las reglas de transición establecidas por la Corte Constitucional en el Auto 1942 de 2023.

Esta omisión no solo contraviene el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, sino que además compromete gravemente los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia de mi representada, quien se vio privada de una decisión de fondo sobre sus pretensiones. Por tanto, se hace indispensable la intervención del juez constitucional para corregir la desviación judicial identificada, restablecer los derechos vulnerados y garantizar la observancia del precedente constitucional obligatorio […]”. 3 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. III.

PRETENSIONES 3. La parte accionante formuló las siguientes pretensiones: “[…] Primero. Sírvase amparar los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y acceso a la administración de justicia de Asmet Salud EPS S.A.S., vulnerados por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y la Sala Primera de Decisión del Tribunal Administrativo de Nariño. Segundo. Sírvase dejar sin efectos el auto del 17 de noviembre de 2023, proferido por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto, mediante el cual se rechazó la demanda, así como el auto de fecha 28 de marzo de 2025, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Nariño, confirmó la decisión adoptada por el Ad Quo.

Tercero. Sírvase ordenar al Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto rehacer la actuación procesal desde el auto que inadmitió la demanda, para que se emita una nueva decisión conforme a la Constitución, la ley y la jurisprudencia aplicable […]”. [Negrilla del texto]. IV. TRÁMITE DE LA TUTELA 4. Mediante auto de 27 de agosto de 2025, el Despacho de la Sección Cuarta del Consejo de Estado a cargo de la sustanciación del proceso requirió al apoderado de la parte actora para que corrigiera el escrito de tutela. 5.

Una vez cumplido lo anterior, a través de auto de 11 de septiembre de 2025, el Despacho sustanciador admitió la presente acción de tutela. V. INTERVENCIONES 6. Una vez efectuadas las notificaciones a las autoridades accionadas, se allegaron los siguientes informes: 6.1. El Tribunal Administrativo de Nariño solicitó declarar improcedente la acción de amparo, en la medida en que no se cumple con el requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, esto es, la relevancia constitucional, por cuanto la accionante pretende una tercera instancia. 6.2.

Comentó frente al argumento presentado por la accionante respecto a que se desconoció la decisión de 25 de mayo de 2025 proferida por la Sala Segunda del Tribunal Administrativo de Nariño que, “[…] dicho proveído se emitió con posterioridad a la decisión que se cuestiona en esta oportunidad, de ahí que al margen de la discusión de que esa providencia constituya un precedente horizontal vinculante para este despacho, no era posible su aplicación retroactiva […]”. 6.3.

El Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto señaló que la decisión contenida en la providencia de 17 de noviembre de 2023 se adoptó con fundamento en las pruebas allegadas al proceso, la normatividad vigente y la 4 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. jurisprudencia aplicable al caso en concreto.

Solicitó se declare la improcedencia de la acción de tutela por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional. VI. EL FALLO IMPUGNADO 7. Mediante fallo de tutela de 6 de noviembre de 2025, la Sección Cuarta del Consejo de Estado resolvió declarar la improcedencia de la acción de tutela por no cumplir el requisito de relevancia constitucional al considerar que “[…] la acción de tutela analizada se está empleando para insistir en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural […]”. 8.

A su vez señaló que, la accionante pretende reabrir el debate judicial para “[…] cuestionar la naturaleza de los actos administrativos expedidos por el IDSN, justificar la falta de subsanación de las pretensiones de la demanda, cuestionar la indebida aplicación de las reglas de transición del auto 1942 de 2023, y reiterar que la subsanación se presentó en debida forma, pues la actitud pasiva fue del juzgado al no adecuar el medio de control.

Estos planteamientos fueron presentados en el recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el auto que rechazó la demanda y hoy son puestos en conocimiento del juez de tutela como si se trataran de argumentos distintos pese a que ya fueron resueltos por las autoridades accionadas […]”. 9. Precisó que, “[…] Respecto al argumento según el cual el Tribunal Administrativo de Nariño al resolver el recurso de apelación contra el auto que rechazó la demanda omitió pronunciarse frente al «presunto incumplimiento del requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial» se debe indicar que esta autoridad únicamente resolvió lo relacionado con la falta de subsanación de las pretensiones dado que en el auto que resolvió el recurso de reposición el juzgado reconoció que había lugar a aplicar la flexibilización del auto 1942 de 2023 en lo relacionado con el requisito de procedibilidad, luego no daba lugar a discutir nada adicional, cuando se reconoció que este requisito no era exigible […]”. 10.

Finalmente indicó que “[…] esta Sala no se pronunciará en lo relacionado con el argumento del desconocimiento del precedente frente al proceso identificado como: «2001333300620230010000», pues tal estudio correspondería a un análisis de fondo que solo procedería si se hubiera superado los requisitos generales de procedibilidad […]”. VII.

FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN 11. La parte accionante impugnó el fallo proferido en primera instancia, solicitó revocar la decisión, para en su lugar proferir sentencia de fondo que ampare los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia. 12. Manifestó que reiterar los“[…] argumentos previamente expuestos en el proceso ordinario no convierte la acción de tutela en una tercera instancia […]” y en esa medida, “[…] la finalidad de la acción de tutela interpuesta por Asmet Salud EPS 5 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. SAS contra las providencias judiciales proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo Oral del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, no es reabrir el debate jurídico ni revisar nuevamente la controversia, sino que el juez de tutela determine si las decisiones judiciales atacadas produjeron una vulneración directa de la Constitución […]”. 13.

Expuso que en el presente caso “[…] el juzgado dejó abierta la posibilidad de solicitar la declaratoria de silencio administrativo y demandar actos fictos, lo cual realizó mi representada, al considerar que los documentos emanados por el Instituto Departamental de Salud de Nariño no constituían verdaderos actos administrativos […]”. 14.

Finalmente señaló que “[…] el debate planteado en sede de tutela trasciende el ámbito de mera legalidad y adquiere una clara dimensión constitucional, pues lo que se cuestiona no es la decisión judicial, sino la afectación sustancial de derechos fundamentales derivada de esas decisiones judiciales. En esa medida, la controversia adquiere relevancia constitucional, pues la acción de tutela se erige como el único mecanismo capaz de evitar la consolidación de una vulneración grave, actual y continuada de derechos fundamentales, frente a la ausencia de otros medios judiciales idóneos o eficaces para su protección inmediata […]” VIII.

CONSIDERACIONES DE LA SALA VIII.1. Competencia de la Sala 15. Esta Sala de Decisión es competente para conocer de la presente acción de tutela, de conformidad con lo establecido en el Decreto Ley núm. 2591 de 19 de noviembre de 19911, en concordancia con el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto núm. 1069 de 26 de mayo de 20152, modificado por el artículo 1.º del Decreto núm. 333 de 6 de abril de 20213 y el Decreto 799 de 9 de julio de 20254, y el artículo 13 del Acuerdo núm. 080 de 12 de marzo de 20195, modificado por el Acuerdo núm. 434 de 10 de diciembre de 20246.

VIII.2. Problemas jurídicos 16. El extremo accionante le atribuyó la vulneración de sus derechos fundamentales a la providencia de 17 de noviembre de 2023 y 28 de marzo de 2025, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente. Sin embargo, la Sala sólo analizará si la providencia de 28 de marzo de 2025, proferida en segunda instancia por el Tribunal, vulneró los derechos fundamentales de la parte accionante porque esta decisión fue la que finiquitó la litis. 1 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 2 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho”. 3 “Por la cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 4 “Por el cual se modifica el artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho”. 5 “[…] Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado […]”. 6 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 6 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. 17.

De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado7, la Sala debe establecer: a) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales.

Y, si ello es así, se deberá determinar: b) Si la providencia aquí enjuiciada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 18. Con el fin de resolver tales interrogantes, resulta pertinente pronunciarse de manera previa sobre: i) la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad; para posteriormente ii) resolver el caso concreto, adentrándose en el fondo del asunto, siempre y cuando se satisfagan a cabalidad las exigencias adjetivas.

VIII.3. Procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Requisitos generales y especiales de procedibilidad 19. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 20128, cambió su postura inicial y decidió asumir el estudio de fondo de las acciones de tutela dirigidas en contra de providencias judiciales violatorias de derechos fundamentales siguiendo los lineamientos dispuestos por la Corte Constitucional y su propia jurisprudencia. 20.

Ahora bien, la sentencia C-590 de 8 de junio de 2005, proferida por la Corte Constitucional, estableció los siguientes presupuestos generales y especiales para que proceda la acción de tutela en contra de decisiones judiciales: 21. Como requisitos generales de procedibilidad fijó: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso; y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015. 22.

Como requisitos especiales de procedencia del amparo, y que permiten al juez constitucional dejar sin efectos una providencia judicial9, la sentencia C-590 de 2005 estableció la existencia de los siguientes defectos: orgánico, procedimental 7 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Radicación: 2009-01328-01(IJ), sentencia de 31 de julio de 2012.

Consejera Ponente: Dra. María Elizabeth García González. 9 Corte Constitucional, Sala Novena de Revisión, Sentencia T-619 de 3 de septiembre de 2009, Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 7 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. absoluto, fáctico, material o sustantivo, error inducido, decisión sin motivación, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución10. 23.

De lo expuesto, la Sala advierte que, cuando el juez constitucional conoce una demanda impetrada en ejercicio de la acción de tutela y en la que se alega la vulneración de derechos fundamentales con ocasión de la expedición de una providencia judicial, en primer lugar, debe verificar la presencia de los requisitos generales y, en segundo lugar, le corresponde examinar si en el caso objeto de análisis se configura uno de los defectos especiales explicados, permitiéndole de esta manera “[…] dejar sin efecto o modular la decisión […]”11 que encaje en dichos parámetros. 24.

Se trata, entonces, de una rigurosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, por cuanto resulta a todas luces necesario evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios y valores constitucionales tales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial que gobiernan todo proceso jurisdiccional. 25.

El criterio expuesto fue reiterado en pronunciamiento de la Sala Plena de la Corporación, en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014, radicado: 11001- 03-15-000-2012-02201-01. VIII.4. El caso concreto 26. Asmet Salud E.P.S. S.A.S. solicitó, a través de apoderado judicial, el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia cuya vulneración le atribuyó a las providencias de 17 de noviembre de 2023 y 28 de marzo de 2025, proferidas por el Juzgado Séptimo Administrativo del Circuito de Pasto y el Tribunal Administrativo de Nariño, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el número de radicación 52001-33-33-007-2023-00120-00/01. 27.

Precisado lo anterior, la Sala estudiará el cumplimiento de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en especial el de relevancia constitucional. 10 Defecto orgánico, que tiene lugar cuando el funcionario judicial que emite la decisión carece, de manera absoluta, de jurisdicción o competencia para ello.

Defecto procedimental absoluto, que tiene lugar cuando el juez actuó al margen del procedimiento establecido. Defecto fáctico, que surge cuando la providencia judicial carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión, valora erradamente los elementos de juicio; o da por demostrada una situación fáctica sin existir evidencia probatoria de la misma.

Defecto material o sustantivo, existe cuando las decisiones se fundamentan en normas inexistentes o inconstitucionales, o que presentan una evidente contradicción entre los fundamentos y la decisión. Error inducido, que se presenta cuando la autoridad judicial ha sido engañada por las partes o intervinientes y ese engaño lo llevó a tomar una determinación que afecta derechos fundamentales.

Decisión sin motivación, que tiene lugar cuando el funcionario judicial no expone los fundamentos fácticos y jurídicos de la decisión adoptada en la parte resolutiva de la providencia judicial. Desconocimiento del precedente, que se origina cuando el juez ordinario desconoce o limita el alcance dado por esta Corte Constitucional a una disposición constitucional o derecho fundamental, apartándose del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado.

Violación directa de la Constitución, que se presenta cuando la actuación de la autoridad se opone de manera directa a las normas establecidas en la Constitución Política. 11 Corte Constitucional, Sala Segunda de Revisión, Sentencia T- 225 del 23 de marzo de 2010, Magistrado Ponente: Dr. Mauricio González Cuervo. 8 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. VIII.4.1.

Del requisito general de procedencia de relevancia constitucional 28. En cuanto atañe al requisito de procedencia de la relevancia constitucional, cabe recordar que este se entiende cumplido cuando se acredita que el asunto gira en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental12 y no cuando guarda relación con asuntos de carácter meramente legal o de contenido económico que deberán ser definidos por otras jurisdicciones13. 29.

Ahora bien, en las acciones de tutela contra providencias judiciales14, el referido requisito se cumple siempre que se evidencie, a primera vista, la afectación o vulneración de las garantías constitucionales o núcleo esencial de los derechos fundamentales y se descarte el uso del mecanismo de amparo como una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces15. 30.

Así, en cuanto a la relevancia constitucional de una controversia, la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia de unificación16, sostuvo que: “[…] La “relevancia constitucional” es un asunto que puede ser desarrollado desde dos puntos de vista: i) para efectos de la revisión eventual realizada por la Corte Constitucional y, ii) como requisito de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales para evitar que se convierta en una tercera instancia. El primer elemento dice relación con la carga argumentativa del actor para demostrar en sede de tutela que el asunto es de relevancia constitucional por la afección de sus derechos fundamentales.

No basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales. A juicio de la Sala, si bien es cierto que el Juez de Tutela debe motivar su decisión, explicando por qué ella es de “relevancia constitucional”, no es menos cierto que el actor tiene la carga de argumentar el por qué su pretensión tiene tal atributo, para que el Juez pueda determinar si se cumple tal requisito, so pena del rechazar o declarar improcedente el amparo constitucional […]”. [Negrilla fuera del texto]. 31.

La Corte Constitucional en la sentencia SU-215 de 202217 precisó, en relación con el alcance del requisito de la relevancia constitucional, cuáles eran los deberes del juez constitucional: “[…] [E]l juez debe analizar: (i) que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental;

(ii) que la controversia no se limite a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico con connotaciones particulares o privadas; y, (iii) que se justifique razonablemente una afectación desproporcionada a derechos fundamentales. Finalmente, cuando la acción de 12 Corte Constitucional, Sala Plena, Sentencia C-590 del 8 de junio de 2005, exp.

No. D-5428, Magistrado Ponente: Dr. Jaime Córdoba Triviño. 13 Corte Constitucional, Sentencias SU-439 de 13 de julio de 2017 (M.P. Alberto Rojas Ríos) y T-458 de 29 de agosto de 2016 (M.P. Luis Ernesto Vargas Silva). 14 Donde sin lugar a dudas se exige una carga argumentativa lo suficientemente sólida y consistente para efectos de atacar y/o cuestionar el contenido de una decisión judicial. 15 Corte Constitucional, sentencia de tutela No. T-102 de 16 de febrero de 2006 (M.P. Humberto Antonio Sierra Porto).

En igual sentido, ver sentencias T-075-18, T-451-18, T-422-18 y T-248-18. 16 Consejo de Estado, Sala Plena, Sentencia de 5 de agosto de 2014, exp. No. 2012-02201-01, C.P. Dr. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 17 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 9 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. tutela se dirige contra una providencia judicial de una alta corte, se exige advertir, además, una vulneración arbitraria o violatoria de derechos fundamentales. […] a. El caso no tiene la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental 42.

Con respecto a este requisito, la accionante no explicó cómo la resolución del caso ayuda a interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o el núcleo esencial de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. […] b. El caso involucra un debate jurídico eminentemente legal 45.

Aunque la acción de tutela interpuesta por PRTI hace referencia a la violación de derechos fundamentales, principalmente al debido proceso y al acceso efectivo a la administración de justicia, lo cierto es que la solicitud de amparo está construida sobre lo que el demandante considera es una mejor interpretación de una norma de naturaleza legal y, en particular, sobre la pretensión de que se acoja su lectura con respecto a la exención definida en literal e) del artículo 481 del Estatuto Tributario. […] c. El caso plantea una discusión preponderantemente económica 65.

Como ya se mencionó la Corte ha sido clara en señalar que un asunto carece de relevancia constitucional cuando el contenido de la controversia es exclusivamente económico pues esta no involucra el interés general sino uno estrictamente privado o particular. Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental.

Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales; (ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales (…) entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […] d. La acción de tutela no cumple con la carga argumentativa y explicativa rígida pues no se demuestra una grave violación de los derechos fundamentales […]”. [Negrilla del texto y subrayado fuera del texto]. 32.

Valga destacar que el anterior criterio fue reiterado por la Sala Séptima de Revisión de la Corte Constitucional en reciente sentencia T-075 de 22 de marzo de 202318. 33. Por ende, y de conformidad con la jurisprudencia de la Sala Plena del Consejo de Estado, para que exista relevancia constitucional deben concurrir los siguientes elementos: i) que de la carga argumentativa expuesta por el actor se pueda concluir que hay una presunta vulneración de derechos fundamentales, y ii) que la discusión 18 Corte Constitucional.

Sala Séptima de revisión. Sentencia T-075 de 2023, M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera; 22 de marzo de 2023. 10 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. planteada en sede de tutela no gire en torno a una inconformidad respecto de la mera legalidad de la decisión analizada o sobre cuestiones de apreciación judicial que no involucre derechos fundamentales19. 34.

Previa indicación de las anteriores premisas se tiene que en el caso objeto de estudio la parte accionante alega que el Tribunal Administrativo de Nariño vulneró sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y acceso a la administración de justicia, por haber incurrido, presuntamente, en un defecto sustantivo y en desconocimiento del precedente judicial. 35.

Señaló que las autoridades judiciales “[…] omiti[eron] aplicar las reglas de transición fijadas mediante el Auto 1942 de 2023, desconociendo así el marco jurisprudencial que regula la transición entre jurisdicciones para procesos de recobro por servicios de salud no incluidos en el PBS, el cual tiene efectos lesivos sobre los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia […]”. 36.

En criterio de esta Sala de Decisión, la presente controversia carece de relevancia constitucional porque: i) el debate no se realizó desde una óptica constitucional y ii) la parte accionante pretende utilizar este mecanismo como una tercera instancia con lo que busca reabrir la discusión que fue resuelta por el Tribunal Administrativo de Nariño. 39.

Esta Sección ha venido sosteniendo, en forma pacífica, que para que un asunto supere el requisito general de relevancia constitucional es indispensable que la discusión planteada en sede de tutela se haga desde una óptica constitucional. Para 19 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección primera. Rad. núm.: 2015-00283-01, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 8 de octubre de 2015.

Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-002244-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 3 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016-01063-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo.

Sección Primera. Rad. núm.: 2016-02862-00, C.P. Guillermo Vargas Ayala; 17 de noviembre de 2016. Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera. Rad. núm.: 2016- 03249-00, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; 9 de febrero de 2017. 11 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. ello es necesario que la parte accionante motive suficientemente las razones por las que considera que la decisión judicial le ocasiona una “[…] afectación desproporcionada a sus derechos fundamentales […]”. 40.

En este aspecto, la Sala debe precisar que, si bien la parte accionante aduce que le fueron desconocidos sus derechos fundamentales, lo cierto es que la accionante no está poniendo de presente que la providencia controvertida haya incurrido en una arbitrariedad judicial, sino que el motivo que fundamenta su inconformidad es que se rechazó la demanda presentada. 41.

Se observa que la discusión expuesta en esta instancia constitucional fue analizada por el Tribunal Administrativo de Nariño en la providencia cuestionada: “[…] 3) Recuerda la Sala que en la sentencia de unificación20, la Sala Plena de la Sección Tercera del Consejo de Estado determinó que la acción procedente para solicitar la responsabilidad frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el Plan Obligatorio de Salud-POS actualmente PBS- es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho debido a que sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS-PBS-, autorizados por el CTC o por fallos de tutela provienen de un acto administrativo el cual se produce luego de agotarse un procedimiento específicamente establecido para garantizar el recobro de esas sumas21. 4) De lo demostrado se evidencia que el IDSN emitió diversos pronunciamientos en ejercicio de una función pública con el objetivo de determinar si procedía o no el reconocimiento de los pagos reclamados por la EPS, de ahí que al ser una entidad descentralizada con patrimonio propio y autonomía administrativa encargada de la inspección, vigilancia y control de los recursos financieros de salud a nivel departamental actuó con autoridad administrativa, sus decisiones constituyen un acto administrativo. 5) La Sala advierte que el IDSN al glosar, devolver o rechazar las solicitudes de recobro presentadas por Asmeth (sic) Salud EPS SAS profirió distintas manifestaciones unilaterales de la voluntad en representación del Estado con 20 “[…] Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia del 20 de abril de 2023, expediente 55.085, CP.

Guillermo Sánchez Luque. En esa ocasión se indicó lo siguiente: “El procedimiento especial de recobro, en términos generales, comprendía las siguientes etapas: las EPS debían radicar, en la dependencia de correo y radicación del Ministerio o de la entidad que se definiera para ese efecto, la solicitud de recobro junto con el formato, los anexos y los documentos aplicables según el caso.

La solicitud debía presentarse en el término establecido en el artículo 13 del Decreto-Ley 1281 de 2002. Una vez radicada, el Ministerio de Salud y Protección Social o la entidad que se definiera para tal efecto –en este caso el administrador fiduciario del Fosyga– debía adelantar el estudio de la solicitud de recobro en el plazo previsto en la regulación. El estudio de la solicitud de recobro podía resultar en rechazo, devolución, aprobación condicionada, inconsistencia o aprobación para pago.

( ) 11. Por ello, la Sala unifica su jurisprudencia en el sentido de señalar que la decisión definitiva del administrador del Fosyga –sobre las solicitudes de recobro por concepto de suministro de medicamentos, servicios médicos y prestaciones de salud no incluidos en el POS, autorizados por el Comité Técnico Científico o por fallos de tutela– es un acto administrativo.

En consecuencia, la acción procedente para solicitar la responsabilidad de los daños derivados de las decisiones del administrador fiduciario del Fosyga, frente a las solicitudes de recobro por servicios de salud no incluidos en el POS es la nulidad y restablecimiento del derecho. La acción de reparación directa no puede interponerse sin límite, ni restar –por su uso indiscriminado– eficacia a las demás acciones contenciosas”.

(Negrilla y resaltado de la Sala) […]” 21 “[…] Corte Constitucional, auto no. 389 de 22 de julio de 2021, MP. Antonio José Lizarazo Ocampo, dictado dentro del expediente CJU-072 “(…) La normativa descrita permite concluir que el recobro no es una simple presentación de facturas, sino que constituye un verdadero trámite administrativo que busca garantizar el propósito de la ADRES consistente en administrar las fuentes y el uso de los recursos que financian el Sistema General de Seguridad Social en Salud, bajo los principios de eficiencia, transparencia y calidad.

Adicionalmente, es posible considerar que en el trámite descrito para la presentación, verificación y pago de las solicitudes de recobro, la ADRES profiere actos administrativos que logran consolidar o negar la existencia de la obligación […]”. 12 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. miras a definir la situación jurídica, esto es, la procedencia del reconocimiento de unos pagos por la prestación de servicios no incluidos en el PBS y autorizados en virtud de decisiones judiciales proferidas en acciones de tutela o por conclusiones de los comités técnico-científicos, razón por la que estas decisiones constituyen típicos actos administrativos.

No es necesario que la ley o el reglamento cataloguen expresamente la decisión del IDSN como un acto administrativo para que esta adquiera dicha naturaleza. Lo determinante es que la decisión fue una manifestación unilateral de voluntad de la administración dirigida a producir efectos jurídicos, modificando o extinguiendo derechos u obligaciones, en este caso, el IDSN tenía la competencia para decidir si debía glosar, rechazar o autorizar los recobros solicitados por Asmeth (sic) Salud EPS SAS. 6) En las circunstancias antes anotadas, se evidencia que a las 285 peticiones de recobro elevadas por la EPS ante el IDSN fueron respondidas mediante informes de auditoría, conciliación, y oficios de devolución en el cual reflejaban su negativa de realizar el pago, finalizando así el procedimiento administrativo regulado en las Resoluciones 3099 de 200818 y 5395 de 201319 emitidas por el Ministerio de Salud y Protección Social que establecen el trámite para los recobros por servicios de salud no incluidos en el PBS.

En ese sentido, para la Sala no es válido el argumento esgrimido por la demandante al afirmar que el IDSN no emitió actos administrativos bajo la premisa de que sus pronunciamientos fueron realizados mediante preformatos, suscritos por un contratista y sin una correcta notificación, dicha postura se desvirtúa, toda vez que los documentos aportados por la parte actora, como los informes de auditoría y actas de conciliación, y oficios de devolución sí contienen una declaración de voluntad expresa por parte del IDSN encaminada a determinar la negación de la existencia de una obligación con Asmet Salud EPS SAS, lo que constituye una decisión administrativa con efectos jurídicos conforme a la actual postura de unificación del Consejo de Estado y sobre los que no se pretendió su control judicial ante esta jurisdicción, pese a las ordenes (sic) que se impartieron por el juzgado. 7) En consecuencia la Sala considera que el ejercicio de las acciones judiciales no depende de la voluntad discrecional de quien las interpone, sino que debe ajustarse a los hechos y pretensiones planteados en la demanda, la normativa procesal exige que la parte actora identifique de manera clara, concreta y taxativa los actos administrativos cuya nulidad se pretende debido a que solo sobre dichos actos recae la competencia del juez para evaluar su legalidad y determinar las consecuencias jurídicas derivadas de su eventual anulación como el restablecimiento del derecho reclamado, lo que no ocurrió en este asunto, por tanto, no se atendieron las ordenes (sic) impartidas en el auto que inadmitió la demanda. 8) Finalmente, la Sala concluye del recuento que antecede que Asmet Salud EPS SAS no individualizó con precisión los actos administrativos de los cuales se solicitaba la nulidad dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de ahí que ante la falta de claridad y precisión de la pretensión y el consecuente incumplimiento de los requisitos formales para que se imparta el trámite respectivo a la demanda, se debe confirmar la decisión del juzgado de primera instancia que rechazó la demanda […]”. [Subrayado fuera del texto] 42.

La transcripción anterior permite evidenciar que el debate planteado en esta sede constitucional fue analizado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo y no se observa que la decisión proferida hubiese sido arbitraria o, se hubiesen desconocido los derechos fundamentales de la parte accionante en el trámite del proceso contencioso administrativo. 13 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S. 43.

En tal virtud, vale la pena señalar que la acción de “[…] tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado […]”22. Significa lo expuesto, en palabras de la Corte Constitucional, que este “[…] mecanismo de amparo constitucional […]” no puede ser “[…] utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial […]”; ya que en “[…] el marco de cada proceso, las partes cuentan con los recursos judiciales ordinarios y extraordinarios dispuestos por el legislador para combatir las decisiones de los jueces que estimen arbitrarias o incompatibles con sus derechos […]”23. 44.

En esa medida, “[…] [s]i luego de agotar dichos recursos persiste una clara arbitrariedad judicial, solo en ese caso se encuentra habilitada la tutela contra providencias judiciales […]”24. 45. Con fundamento en lo anterior, esta Sección confirmará la sentencia de 6 de noviembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que declaró la improcedencia de la solicitud de amparo por no cumplir el requisito general de relevancia constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 6 de noviembre de 2025, proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta providencia por el medio más expedito, en los términos de los artículos 16 y 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 22 Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia SU-215 de 2022, M.P. Natalia Ángel Cabo; 16 de junio de 2022. 23 Ibid. 24 Corte Constitucional.

Sala Plena. Sentencia SU- 026 de 2021, Exp. No. 7.826.947, M.P. Cristina Pardo Schlesinger; 5 de febrero de 2021. 14 Radicación: 11001-03-15-000-2025-05182-01 Accionante: Asmet Salud E.P.S. S.A.S.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.