1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante TALENTUM TEMPORAL S.A.S. Demandado UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP Temas Liquidación de aportes.

Cargos nuevos en el recurso de apelación. Competencia de la UGPP. Carga probatoria de la demandante. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 27 de octubre de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A, que dispuso lo siguiente1: PRIMERO.- NIÉGANSE las súplicas de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho formulada por la sociedad Talentum Temporal S.A.S. contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social.

SEGUNDO. - Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- Por Secretaría, efectúese la liquidación de los gastos del proceso y devuélvanse los remanentes si a ello hay lugar.

CUARTO. En firme esta providencia, archívese el expediente y devuélvanse los anexos sin necesidad de desglose.

ANTECEDENTES DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA Previo requerimiento para declarar y/o corregir 117 del 28 de febrero de 2013, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) expidió la liquidación oficial RDO 474 del 27 de septiembre de 2013, en la que determinó a cargo de la sociedad actora ajustes por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los períodos de julio de 2011 a junio de 2012.

Contra la anterior decisión, la demandante presentó el recurso de reconsideración, el cual fue resuelto en la resolución RDC 088 del 21 de marzo de 2014, en el sentido de reducir el monto de los ajustes2. 1 Samai del Tribunal. Índice 46. 2 Los antecedentes administrativos pueden consultarse en Samai. Índice 2. Cds folios 2667 Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ANTECEDENTES DEL PROCESO Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), la parte demandante formuló las siguientes pretensiones3: ACTOS DEMANDADOS Y SOBRE LOS QUE RECAE LA NULIDAD 1.

Liquidación Oficial No. RDO 474 del 27 de septiembre de 2013: “Por medio de la cual se profiere Liquidación Oficial a TALENTUM TEMPORAL SAS, identificado con el NIT (…), por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al Sistema de la Protección Social, por los periodos 01/07/2011 al 30/06/2012” 2. La Resolución No. RDC 088 del 21 de marzo de 2013 (en las hojas del encabezado señalan RESOLUCIÓN No. 088 del 21 de marzo de 2014): “Por medio de la cual se resuelve el recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución No. RDO 474 del 27 de septiembre de 2013” RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los anteriores actos administrativos, solicito que se restablezca el derecho del demandante en la siguiente forma: 1.

Declarar que la EMPRESA DE SERVICIOS TEMPORALES TALENTUM, identificada con el Nit. (…), representada legalmente por el doctor Fernando Roa, no tiene deuda alguna por concepto de aportes al sistema de protección social, directamente al Subsistema de Salud, Subsistema de Pensiones, al Subsistema de Riesgos Laborales, Al SENA, ICBF y al Subsistema de Subsidio Familiar por los periodos comprendidos entre el (sic) julio a diciembre de 2011 y de enero a junio de 2012. 2.

En caso que el demandante realice pagos por orden de la UGPP a las respectivas entidades durante el trámite de este proceso, que se ordene la devolución de las sumas pagadas, indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración. 3. En caso que el demandante realice pagos a la Entidad demandada durante el trámite de este proceso, que se ordene la devolución de las sumas pagadas, indexadas y con intereses, de acuerdo con su demostración. 4.

De forma subsidiaria solicitamos, que su honorable despacho realice un análisis detallado del valor probatorio aportado a la presente demanda y de ser necesario se definan los temas concernientes a qué constituyen salario, qué no constituyen salario, cuáles son los costos directos de la operación (dineros que son gastos propios de la actividad económica que desarrolla la empresa) los cuales no pueden convertirse en dineros que componen el Ingreso Base de Compensación -en adelante IBC- al Sistema de Protección Social debido a que ninguna norma en la República de Colombia señala esta compensación. Excepción de Inconstitucionalidad Solicito de manera especial que de conformidad con el artículo 4 de la Constitución Política que reza “(…), se inapliquen LOS DECRETOS 5021 DE 2008 Y 575 DEL 22 DE MARZO DE 2013, por ser contrarios a la Constitución, conforme se sustenta en esta demanda.

Condena en Costas Solicito que se condene en costas a la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL – UGPP, de conformidad con el artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. A los anteriores efectos, la demandante invocó como violados los artículos 15, 29 y 121 de la Constitución Política; 15, 18, 157, 177 y 202 de la Ley 100 de 1993; 18 de 3 Samai Índice 2.

Expediente digital. PDF demanda. Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Ley 1122 de 2007; 156 de la Ley 1151 de 2007; 180 de la Ley 1607 de 2012; 555- 2, 563, 565, 568, 730 (numeral 2), 734 y 771-2 del Estatuto Tributario; 69 y 72 de la Ley 1437 de 2011; así como los Decretos 2280 de 1994, 4023 de 2011 y 1070 de 1995.

Los cargos de nulidad se resumen de la siguiente manera: 1. Falta de competencia Si bien el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 creó un sistema de control, fiscalización y cobro de los aportes en cabeza de la demandada, no señaló de manera precisa los funcionarios que debían desempeñar cada una de las etapas del proceso de determinación ni los procedimientos para solicitar información a los aportantes.

En el trámite de los procesos de fiscalización los aportantes se ven obligados a presentar documentos privados que están protegidos por mandato constitucional, por tanto, solo el legislador, y no el reglamento, es quien puede establecer las competencias y procedimientos para el control de las contribuciones. En desarrollo de sus facultades extraordinarias, el gobierno expidió el Decreto Ley 169 de 2008, pero omitió asignar funciones o competencias en cabeza de algún funcionario ni transfirió las potestades para la toma de decisiones en las oficinas de la UGPP.

Esto solo se dio con el Decreto 5021 de 2009, el cual no tenía fuerza de ley al haber sido proferido con fundamento en el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución y por fuera del término que le otorgó el congreso al ejecutivo para ejercer tales facultades. Consideró que el Decreto 575 de 2013 otorgó a la Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales facultades que afectaban el derecho a la intimidad de los aportantes, al permitirle solicitar información y documentos privados.

De manera que no podía ser aplicado por ser contrario a la Constitución. 2. Pago correcto al sistema de riesgos laborales Adujo que la demandada aplicó una tarifa diferente a la declarada por la empresa para efectuar las cotizaciones a dicho subsistema. Al efecto enlistó los trabajadores afectados con este cambio. 3. Error nómina Pese a que la administración reconoció que la información enviada por la demandante en los formatos de nómina presentó elementos duplicados debido a inconvenientes con el programa contable, no eliminó la totalidad de inexactitudes que se generaran en cada caso.

Identificó los trabajadores inmersos en esta situación. 4. Retroactivo Reprochó que la UGPP pretendiera el cobro de aportes por conceptos que fueron cancelados en el mes inmediatamente anterior y que por cierre de nómina solo se reflejan hasta el período siguiente, lo cual no implica la omisión en la cotización del mes en el que se generó el derecho pues se realizó el aporte correspondiente.

Refirió los empleados frente a los cuales se daría la improcedencia del ajuste. 5. Novedades Explicó que durante los períodos en que los trabajadores estuvieron ausentes de su cargo por situaciones como incapacidad, licencia de maternidad, permisos no Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co remunerados, entre otros, no se causan los aportes a los subsistemas de ARL, CCF, SENA e ICBF.

Enlistó las personas inmersas en este asunto. 6. Contrato laboral por medio tiempo Adujo que, por autorización del artículo 6 del Decreto 4369 de 2006, las empresas de servicios temporales ofrecen trabajadores en misión para que cumplan tareas específicas por determinados períodos. Por ende, cuando éstos laboran por medio tiempo las cotizaciones al sistema se realizan por el promedio devengado sin que sea inferior al salario mínimo.

Señaló los trabajadores frente a los cuales planteó esta situación. 7. Retiro Reprochó que la demandada determinara una deuda por aportes parafiscales derivada del retiro del empleado por concepto de vacaciones, pasando por alto que «es requisito sine quanon para la existencia de esta deuda que el trabajador haya sido retirado». Refirió los casos cuestionados. 8.

Desconocimiento de soportes Afirmó que en el proceso de fiscalización aportó documentos que demostraron la inexistencia de deudas por concepto de aportes parafiscales, situación que incluso fue reconocida por la misma entidad al momento de resolver el recurso de reconsideración. Sin embargo, omitió valorar esas pruebas al momento de determinar la obligación total de los aportes, pues si bien eliminó ajustes para el SENA algunos persistieron para ICBF y CCF.

Identificó los ajustes improcedentes. 9. Trabajadores en misión Insistió en que a las empresas de servicios temporales se les permite la vinculación de trabajadores por días, lo que a su vez implicaba las cotizaciones al sistema de manera proporcional, sin que en ningún caso fuera inferior al salario mínimo mensual legal vigente diario.

Reseñó los trabajadores con esta situación. Oposición de la demanda La UGPP controvirtió las pretensiones de la demanda con fundamento en lo siguiente4: Propuso como excepciones la falta de jurisdicción y competencia al ser un asunto de conocimiento de la Sección Cuarta por tratase de contribuciones y la ineptitud de la demanda por proponer argumentos nuevos no expuestos en sede administrativa5.

Frente al primer cargo refirió que, en aplicación de las Leyes 1151 de 2007 y 1607 de 2012; el Decreto Ley 169 de 2008 y el Decreto 5021 de 2009, tenía a su cargo la competencia para adelantar procesos de fiscalización y la expedición de los actos de liquidación, así como exigir a los aportantes la información necesaria para la verificación de la correcta determinación de los aportes.

Además, los decretos cuestionados se presumen legales y, por tanto, producen plenos efectos. 4 Samai. Índice 2. Expediente digital. Cuaderno 9. Páginas 252 y siguientes del PDF. 5 En audiencia inicial celebrada el 8 de abril de 2019, no prosperaron dichas excepciones. Si bien la UGPP apeló lo relacionado con la falta de competencia, el Tribunal en auto del 9 de mayo de 2019 declaró desierto el recurso.

Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En el segundo cargo advirtió que la tarifa del sistema de riesgos laborales no fue discutida en sede administrativa. Empero, afirmó que su actuación se ciñó a los datos aportados por la misma sociedad en la respuesta al requerimiento de información según lo previsto en el artículo 742 del Estatuto Tributario.

Ejemplificó el caso de 2 trabajadores, para lo cual advirtió que la tarifa reportada por la demandante en la PILA es igual a la utilizada por la administración. Advirtió que la sociedad presentó corrección y realizó pagos el 3 de julio de 2014, es decir, con posterioridad a los actos demandados y por esa razón no se tuvieron en cuenta, quedando en firme los ajustes propuestos.

Sobre el tercer cargo sostuvo que los valores duplicados en el formato de nómina fueron resueltos de forma favorable en sede administrativa, sin embargo, algunos ajustes persistieron ya que los pagos no salariales excedieron el límite del 40% del total remunerado. Verificó algunos ajustes de los trabajadores demandados evidenciando que fueron liquidados conforme a lo reportado en la nómina y no se tomaron dos veces los mismos valores.

En cuanto al cuarto cargo refirió que la presunta determinación del IBC sobre conceptos pagados en el mes anterior no fue un asunto discutido en sede administrativa. Sin embargo, liquidó los ajustes de varios empleados para concluir que se tomó la información allegada por la misma demandante y no se incluyeron pagos retroactivos. Frente al quinto cargo adujo que las novedades de ausentismo tampoco fueron planteadas en el proceso de fiscalización. No obstante, revisó la liquidación del IBC de varios trabajadores destacando que se tomaron los datos de la nómina de la demandante, quien en la mayoría de los casos no tuvo en cuenta todos los pagos salariales.

En el sexto cargo precisó que los ajustes por trabajadores que laboraron medio tiempo no se discutieron en sede administrativa, empero en la determinación de la base de cotización se aplicaron los pagos reportados en la nómina y en las planillas. Al pronunciarse sobre el séptimo cargo revisó los casos de varios trabajadores concluyendo que los aportes se determinaron de manera correcta, destacando que no se reportó la novedad de vacaciones.

Puso de presente que dichos reparos solo se plantearon en sede judicial. En cuanto al octavo cargo, el cual solo se planteó en la demanda, sostuvo que se presenta de manera general sin referenciar las pruebas omitidas. Verificó los ajustes los cuales obedecen a la información de nómina, destacando que algunos desaparecieron debido a la aproximación de valores y en otros casos se confirmaron para todos los subsistemas, incluido el SENA.

En el noveno cargo también revisó la liquidación de varios trabajadores, concluyendo que los ajustes corresponden a la información reportada por la demandante, quien no tuvo en cuenta el límite del 40% para los pagos no salariales. Además, la cotización de manera proporcional a los días laborados no fue planteado en sede administrativa.

Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A6, negó las pretensiones de la demanda por lo siguiente7: 1.

De la falta de competencia Según la Ley 1151 de 2007 y el Decreto Ley 169 de 2008, a la UGPP se le asignaron competencias para el seguimiento, colaboración y determinación de una adecuada, completa y oportuna liquidación y pago de las contribuciones al sistema de la protección social, dentro de las cuales se incluyen las de solicitar la información que considere pertinente.

A su vez, por disposición de los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, la Subdirección de Determinación de Obligaciones es la competente para proferir las liquidaciones oficiales y la Dirección de Parafiscales de resolver el recurso de reconsideración. Negó el cargo. 2. De los demás cargos de nulidad Luego de hacer un recuento sobre lo decidido en los actos acusados, precisó que la demandada realizó un procedimiento riguroso en el que analizó los pruebas aportadas, por tanto, la única forma de controvertir los ajustes era que la demandante desarrollara un ejercicio similar que mostrara las inconsistencias alegadas en cada caso, pues no era suficiente anunciar de manera general los aspectos que considerara contrarios al ordenamiento jurídico, sino que debían estar acompañados de la prueba que así lo demostrara.

Sostuvo que la demandante presentó su inconformidad frente a los actos acusados de manera genérica, enlistando el nombre de los trabajadores y sus datos personales, sin precisar la falencia para cada uno de ellos. Sumado a esto, la sociedad aportó más pruebas documentales (1700 folios) pero no hizo una relación detallada de estas con la tesis que pretendía demostrar.

Igual sucedía con los presuntos registros duplicados, pues la demandante se limitó a señalar que no fueron eliminados sin identificar las pruebas que permitían llegar a esa conclusión. En lo referente a los pagos de retroactivos tampoco hizo análisis para demostrar lo alegado, simplemente refirió unas planillas y estadísticas anuales, sin una presentación ordenada, concisa y sistemática de lo expuesto para esos casos.

Los cuestionamientos denominados ausentismos laborales tampoco prosperan, toda vez que enlistó a los trabajadores que tuvieron el contrato suspendido, pero no especificó para cada caso particular lo sucedido. Sobre el reproche con respecto a los aportes liquidados en período de vacaciones, 6 Samai del Tribunal. Índice 46. En la sentencia se indicó que si bien el proceso le correspondía a la Sección Cuarta por ser un asunto de naturaleza tributaria, asumió el conocimiento en cumplimiento de lo dispuesto por la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura en auto del 17 de julio de 2017 que resolvió en conflicto de competencia propuesto en este medio de control. 7 Samai del Tribunal.

Índice 46. En la sentencia también se indicó que en la audiencia inicial se resolvió la excepción previa de inepta demanda, declarándola no probada, ya que al haber fundamentado la demanda en hechos y argumentos no propuestos en sede administrativa, no implica desconocer que la pretensión se dirige a declarar la nulidad de los actos acusados.

Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co consideró que si el argumento era que los trabajadores no habían sido retirados debió al menos probarlo, lo cual no hizo. Lo mismo sucedió con ajustes que ya habría pagado la sociedad, pues se trató simplemente de una afirmación con una relación de trabajadores sin explicar los motivos que permitieran concluir que así ocurrió. Tampoco se demostró la improcedencia de los ajustes para los trabajadores que no eran de tiempo completo, pues la sociedad solo mencionó los nombres sin detallar los hechos y las pruebas.

En consecuencia, concluyó que la demandante no desvirtuó la presunción de legalidad de los actos demandados. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión de primera instancia por lo siguiente8: 1. Falta de competencia Expuso que el Tribunal fundamento su decisión en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, norma aplicable para los períodos comprendidos entre el 2011 y 2012, pero se abstuvo de efectuar un análisis más profundo respecto de la entrada en vigencia de dicha norma, lo cual afecta su derecho al debido proceso.

Adujo que, independientemente de la creación legal de la UGPP, el Congreso pasó por alto señalar de manera precisa los funcionarios que desempeñarían cada una de las funciones y en cabeza de quién estaría la expedición de los actos administrativos, como los demandados en el presente proceso. Si bien en la contestación de la demanda la entidad hizo alusión a la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 de 2013, lo cierto era que dichas normas no estaban vigentes durante los períodos fiscalizados, de manera que su aplicación constituía la vulneración al principio de irretroactividad.

Solicitó la inaplicación por inconstitucionalidad del Decreto 575 de 2013. 2. Aporte correcto al sistema de riesgos laborales Sostuvo que la demandada no tenía competencia para modificar los valores salariales que perciben los trabajadores, situación que de ninguna manera podía confundirse con la facultad de determinar la mora, inexactitud y omisión al sistema de protección social, además, que las relaciones laborales debían obedecer a la realidad.

En ese orden, la empresa efectuó el aporte correcto por sus empleados de conformidad con los ingresos percibido por estos, todo lo cual podía corroborarse con los desprendibles de nómina en los que se evidencian los valores realmente percibidos. 3. Error nómina Explicó que la UGPP mal interpretó el archivo de nómina en el que se discriminaron los pagos, períodos y las novedades, no obstante, en las planillas ya se había 8 Samai del Tribunal.

Índice 49. Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pagado el aporte en el respectivo mes. En ese orden, la demandada realizó una duplicación de los registros al tomar nuevamente el pago de la liquidación de la terminación del contrato de trabajo. 4.

Retroactivo Sostuvo que por autorización de la jurisprudencia y del Código Sustantivo de Trabajo se puede efectuar el pago de la liquidación del contrato laboral dentro de un tiempo prudencial después del retiro del trabajador, sin embargo, para las contribuciones al sistema de la protección social, la novedad aludida debe ser consignada de forma inmediata en la siguiente planilla, lo que conlleva «al pago de todos los montos que la ley ordena por cada concepto que componen los aportes».

Reprochó que la demandada tomara la liquidación del contrato laboral como un ingreso adicional para efectuar los aportes al sistema en períodos diferentes al momento del retiro, lo que implicó un doble pago por el mismo concepto. Puso de presente que debía revisarse el cd anexo al recurso de apelación donde se detallaron los trabajadores inmersos en esta situación, así como el material probatorio consistente en los certificados por parte de sus clientes que otorgaron en calidad de donación dineros a los trabajadores en misión. 5.

Novedades Afirmó que reiteraba lo dicho en la demanda al respecto. También solicitó tener en cuenta las novedades presentadas en los períodos fiscalizados relacionadas con incapacidades, licencias de maternidad y permisos no remunerados, debido a que éstas le impiden al trabajador prestar sus servicios de manera personal, generando una forma diferente de cotización al sistema, pues no hay salario sino un subsidio y, en consecuencia, no puede generarse deuda alguna al sistema de riesgos laborales, SENA e ICBF. 6.

Contrato laboral por medio tiempo Afirmó que se generó un aumento en la determinación del ingreso base de cotización atendiendo a los errores generados por el funcionario de la UGPP «al momento de cargar la información y/o presentados con el formato de nómina» en la etapa del requerimiento de información. Así, la administración sumó valores que no corresponden a lo remunerado por el trabajador registrados en los libros auxiliares como valores de nómina.

Se presentó una interpretación errada de la información remitida, debido a que «el trabajador no puede disponer del dinero entregado, por el contrario, debe destinarlo para el desarrollo labores específicas» que no integran el IBC, lo cual está probado con los documentos allegados. 7. Inexistencia de pago sobre concepto de vacaciones Dijo que la demandada estableció como novedad de vacaciones el pago por ese concepto, situación que solo ocurría cuando quedaban remanentes por reconocer ante la ocurrencia de éstas, sin que ello implique su disfrute.

Por ende, era inviable aplicar el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 para los casos que se enlistaron en la demanda, toda vez que no disfrutaron de ese descanso. Agregó que la UGPP erróneamente sumó en la base de cotización pagos por vacaciones realizados en períodos posteriores. En ese orden, con el recurso de Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co apelación aportaba los respectivos soportes que demostraban que los trabajadores no descansaron durante los períodos indicados en los actos, lo que a su vez demostraba la inexistencia de los ajustes propuestos «debido a que el ingreso se efectuó en un período y el pago se realizó con retroactivo; y en otros casos pagos posteriores».” 8.

Desconocimiento de soportes Afirmó que reiteraba los argumentos de la demanda en este punto, por cuanto evidenciaba la inexistencia de deudas por concepto de aportes a salud, pensión y ARL sobre diferencias contables. Precisó que la sociedad pagó correctamente las contribuciones, de manera que la actuación administrativa era arbitraria. 9.

Trabajadores en misión Alegó la existencia de un error sustancial debido a que la UGPP pretendía cobrar los aportes parafiscales de trabajadores en misión por concepto de nómina retroactivos, cuando éstos se hicieron en el mes respectivo donde se generó la novedad. De igual modo, esos empleados laboraron por días, situación que no fue debidamente observada por la entidad.

Manifestó que para esta clase de empleados que laboran en los últimos días del mes, el salario se paga en el período siguiente, sin embargo, el aporte al sistema de realiza de manera correcta por el período de labores, lo cual encuentra soporte en los contratos de trabajo que da cuenta de la fecha de inicio de la relación laboral. 10.

Devolución de aportes Manifestó que en caso de declararse la nulidad parcial de los actos demandados debía ordenarse a la UGPP la devolución de los aportes realizados, de conformidad con el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016. Solicitó también efectuar el análisis de cada trabajador enlistado en los cargos de nulidad, debido a que se aportaron los documentos necesarios para desvirtuar las presunciones de la UGPP.

Oposición al recurso La demandada guardó silencio Ministerio público El agente del ministerio público no se pronunció CONSIDERACIONES DE LA SALA Le corresponde a la Sala9 decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda encaminadas a obtener la nulidad de la liquidación oficial RDO 474 del 27 de septiembre de 2013 y de la resolución RDC 088 del 21 de marzo de 2014, por 9 Se pone de presente que, mediante auto del 9 de septiembre de 2024, la Sala aceptó el impedimento manifestado por el consejero Milton Chaves García y, en consecuencia, este expediente pasó al despacho ponente.

Samai índice 12. Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co medio de las cuales la UGPP determinó ajustes al sistema de la protección social por las conductas de mora e inexactitud en los meses de julio de 2011 a junio de 2012.

Para empezar, se advierte que con el recurso de apelación la parte actora enlistó los mismos cargos de nulidad expuestos en la demanda, sin embargo, al desarrollar el contenido de éstos planteó argumentos que no expuso desde el inicio de la discusión judicial. Así, en la demanda presentó como causal de nulidad la falta de competencia de los funcionarios de la UGPP, alegando que las funciones debieron establecerse por el legislador.

También cuestionó que el Decreto 5021 de 2009 se expidió extemporáneamente y que el Decreto 575 de 2013 desconocía el derecho a la intimidad. Sin embargo, en la apelación, además de reiterar la competencia del congreso para establecer las facultades de la demandada, cuestionó de forma novedosa la vigencia de la Ley 1151 de 2007 y la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 de 2013 En lo atinente al cargo de riesgos laborales sostuvo en el recurso que la entidad no tenía competencia para modificar los valores salariales percibidos por los trabajadores, los cuales se demostraban con los comprobantes de nómina, cuando en la demanda indicó que, la UGPP aplicó una tarifa diferente a la declarada por la empresa para efectuar las cotizaciones a dicho subsistema.

En el asunto denominado error de nómina se expuso en la demanda que la administración reconoció la duplicidad presentada en esos formatos, pero no eliminó todos los ajustes por inexactitud. Sin embargo, en el recurso de apelación amplió sus argumentos al explicar que la entidad interpretó indebidamente el archivo de nómina en el que se discriminaron los pagos y novedades, y que en las planillas pagó el aporte en el respetivo mes generándose un doble registro en los casos de la liquidación de la terminación del contrato.

Sobre el retroactivo, la demandante dijo de manera general que la UGPP pretendía el cobro de aportes por conceptos pagados en el mes anterior y que debido al cierre de nómina solo se reflejaron hasta el período siguiente; no obstante, en sede de apelación señaló que las empresas pueden efectuar el pago de la liquidación del contrato de manera posterior al retiro del trabajador, aunque la novedad debe registrarse cuando ocurre.

Además, reprochó que la mencionada liquidación se tomara como un ingreso adicional para efectuar los aportes evidenciando un doble pago por el mismo concepto. Precisó también la necesidad de revisar las pruebas aportadas con el recurso de apelación, así como los certificados de las empresas clientes que otorgaron donaciones a los empleados en misión. En lo relacionado con los contratos laborales por medio tiempo en la demanda se sostuvo que las empresas de servicios temporales ofrecen trabajadores en misión para cumplir tareas específicas por determinados períodos, por ende, sus cotizaciones deben ser promediadas con lo devengado sin que en ningún caso resulte inferior al salario mínimo.

Ahora, al recurrir la decisión de primera instancia se alegó el aumento en la determinación del IBC atendiendo a errores generados por los funcionarios de la UGPP encargados de cargar la información, así como inconsistencias en la nómina, lo que llevó a que la entidad sumara valores que no correspondían a lo verdaderamente remunerado, y que en algunos casos esos pagos eran para la realización de las actividades encomendadas.

Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Frente al argumento del retiro desde el inicio del proceso judicial se reprochó que la demandada determinara una deuda por aportes parafiscales derivada de la desvinculación del trabajador por concepto de vacaciones, pasando por alto que era necesario el retiro del empleado.

Empero, en sede de apelación alegó que la UGPP estableció esta novedad con base en pagos remanentes sin disfrute, siendo inviable aplicar el artículo 70 del Decreto 806 de 1998 y agregó que la administración erróneamente sumó en el IBC pagos por vacaciones realizados en períodos posteriores, mencionando que el ingreso se efectuó en un período y el pago se realizó con retroactivo.

En cuanto al desconocimiento de soportes inicialmente se adujo que en el proceso de fiscalización no se valoraron todas las pruebas, pues si bien se eliminaron ajustes para el SENA, persistieron para ICBF y CCF. Luego, en sede de apelación, señaló que reiteraba la demanda y adujo el correcto pago de las contribuciones, pero enfocado a los aportes a salud, pensión y ARL, y a la inexistencia de diferencias contables.

Sobre el cargo relacionado con trabajadores en misión la discusión la encaminó a la facultad de las empresas de servicios temporales de vincular trabajadores por días, lo que a su vez implicaba las cotizaciones al sistema de manera proporcional. Sin embargo, al recurrir la sentencia del tribunal expuso la existencia de un error sustancial debido a que la entidad pretendía el cobro de aportes por concepto de retroactivos, los cuales se pagaron en el mes respectivo donde se generó la novedad.

Además, debía revisarse la fecha de inicio de la relación laboral en los contratos. Analizado el anterior recuento la Sección advierte que los argumentos planteados en sede de apelación no fueron expuestos en cada uno de los cargos referidos en la demanda, bajo esas consideraciones, ha sido constante la jurisprudencia en señalar que no le es permitido a la demandante la inclusión en segunda instancia de cargos novedosos, desconocidos y ausentes a lo largo del debate judicial, pues supone el planteamiento de aspectos que no han sido objeto de controversia, siendo este un requisito de las normas que regulan el derecho procesal administrativo y las garantías del debido proceso10.

Ahora, si bien la actora en varios de los puntos apelados afirmó que ratificaba los argumentos de la demanda, esto tampoco resulta suficiente para habilitar su estudio comoquiera que fueron fundamentados en reparos nuevos. No puede perderse de vista que el estudio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho rige el principio de justicia rogada, el cual encuentra su fundamente en la presunción de legalidad de los actos administrativos y el derecho de defensa o contradicción, correspondiéndole a la parte actora la carga de exponer desde la demanda los argumentos en los que sustenta la pretensión de nulidad de los actos que pretende eliminar de la vida jurídica11, en cumplimiento de lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 162 de la Ley 1437 de 201112.

Así las cosas, los únicos cargos de apelación a estudiar en esta instancia, son los relacionados con la falta de competencia de los funcionarios de la UGPP y el presunto desconocimiento de novedades. 10 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 22 de abril de 2021, exp 25427, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. 11 Consejo de Estado.

Sentencia del 13 de octubre de 2016, exp 19456, C.P. Hugo Fernando Bastidas. Posición reiterada en las sentencias del 29 de agosto de 2019, exp 22281, C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y del 8 de agosto de 2024, exp 27993, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto 12 En iguales términos se pronunció la Sala en sentencia del 5 de junio de 2025, exp.29338, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.

Falta de competencia La demandante insiste en que el Congreso no señaló de manera precisa los funcionarios que desempeñarían cada una de las funciones y en cabeza de quién estaría la expedición de los actos administrativos demandados. Para dilucidar este aspecto, la Sala reiterará en lo pertinente, el análisis efectuado en la sentencia del 15 de octubre de 2021, exp. 23623, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto13.

En esa ocasión se expuso que: (…) los Decretos 5021 de 2009 (derogado) y 575 de 2013, fueron dictados por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades conferidas por el numeral 16 del artículo 189 de la Constitución Política, en consonancia con el artículo 54 de la Ley 489 de 1998 que prevé los principios y reglas generales que debe observar el Gobierno para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y los demás organismos administrativos del orden nacional.

Así se desprende de la primera parte del contenido de los citados decretos al aludir a las mismas como fundamento de competencia para su expedición”. Además, la remisión al artículo 189 de la Constitución y al artículo 54 de la Ley 489 de 1998 obedeció a la voluntad del legislador, que en el inciso sexto del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007 estableció que «la UGPP ejercerá sus funciones de acuerdo con lo que defina la reglamentación que en el ejercicio de sus potestades constitucionales expida el Gobierno Nacional».

Pone de presente lo anterior que la facultad prevista en la Ley 1151 de 2007, artículo 156, fue desarrollada mediante los Decretos 168 y 169 de 2008, que claramente la invocan como su fundamento, y adicionalmente que, los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013, se profirieron en desarrollo de la facultad consagrada en el artículo 189 numeral 16 de la Constitución Política para «modificar la estructura de los Ministerios, Departamentos Administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley».

Además, la competencia otorgada en la Ley 1151 de 2007 fue para expedir normas con fuerza de Ley, lo que se cumple respecto de los dos primeros preceptos, comoquiera que ambos la tienen (Decretos Leyes), que no los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013. Así las cosas, los Decretos 5021 de 2009 y 575 de 2013 (que derogó el primero), fijaron en la UGPP la competencia de fiscalización y determinación de las contribuciones al sistema de la protección social, para lo cual, la Subdirección de Determinación de Obligaciones de dicha entidad profiere las liquidaciones oficiales y la Dirección de Parafiscales resuelve los recursos de reconsideración interpuestos contra aquellas, tal como ocurrió en este caso.

Por lo expuesto, no prospera el cargo de apelación. 2. Novedades En la demanda la sociedad sostuvo que durante los períodos en los que los trabajadores estuvieron ausentes de su cargo por situaciones como incapacidad, licencia de maternidad, permisos no remunerados, entre otros, no se causaron los aportes a los subsistemas de ARL, CCF, SENA e ICBF. 13 Reiterada en sentencia del 24 de febrero de 2022, exp 24670, C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto y recientemente en sentencia del 28 de noviembre de 2024, exp 28711, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La sentencia de primera instancia dijo que: Los cuestionamientos que tienen como fundamento los denominados ausentismos laborales tampoco logran su cometido.

Se indicó sobre el particular una cantidad de trabajadores que tuvieron el contrato suspendido, lo cual daría lugar a no realizar ningún aporte. Sin embargo, se limitó a señalar una serie de nombres en una extensa lista, sin especificar en cada caso lo sucedido, de forma tal que se pudiera advertir un asidero de la conclusión a la que se arribó. Con el recurso de apelación la actora insiste en que, durante los ausentismos derivados de las mencionadas novedades no existente la obligación de cotizar ante la falta de prestación de los servicios de manera personal, además, porque durante esos períodos se generaba una forma diferente de cotización al sistema, pues no se pagaba salario sino un subsidio.

A primera vista, se observa que la interesada no presenta un reparo puntual contra la decisión del tribunal, pues se limita a señalar que no existe la obligación sin controvertir que desde la demanda cumpliera con la carga que exige el juez de primera instancia. A esto se suma el hecho que, tal como lo advirtió el Tribunal, la demandante pasó por alto señalar la novedad particular que se presentaba para cada uno de los trabajadores enlistados, así como la identificación del material probatorio que respalde su afirmación, lo que hubiera permitido un análisis puntual.

Al respecto, la Sección ha manifestado de manera pacífica que quien pretenda la nulidad de los actos de liquidación, le asiste la carga de probar o señalar los supuestos de hecho e irregularidades en que hubiere podido incurrir la entidad, en lugar de limitarse a plantear los reproches de manera general14. En consecuencia, se niega el cargo de apelación. Como quiera que ninguno de los cargos de apelación prosperó, resulta innecesario pronunciarse sobre la devolución de los aportes a que hubiere lugar en caso de declarar la nulidad parcial o total de los actos demandados.

En ese orden, se impone a esta Sala confirmar la sentencia de primera instancia. Finalmente, tampoco se condenará en costas en esta instancia, debido a que en el expediente no obra prueba de su causación como lo exige el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso (aplicable por remisión expresa del artículo 188 de la Ley 1437 de 2011).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. FALLA 1. Confirmar la sentencia de primera instancia proferida el 27 de octubre de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección A. 2.

Sin condena en costas en esta instancia. 14 Consejo de Estado. Sección Cuarta. Sentencia del 18 de agosto de 2022, exp 25486, C.P. Myriam Stella Gutiérrez Argüello. Radicado: 25000-23-41-000-2015-00614-01 (28585) Demandante: Talentum Temporal S.A.S. 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen.

Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Señor ciudadano este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica:https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador