Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Bogotá D.C., veinte (20) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Demandado: Tema: Tribunal Administrativo del Magdalena Tutela contra providencia judicial.
Reparación directa. Excepción de inepta demanda. Defecto sustantivo y fáctico. SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por Julio Cesar Rondón León, Marta Cecilia Mogollón y Julio Cesar Rondón Mogollón contra la sentencia de 21 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena, por la supuesta vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
En consecuencia, formuló las siguientes: Pretensiones «1.- Se tutele a mis poderdantes, el derecho fundamental al debido proceso y la seguridad jurídica, vulnerado por la providencia judicial proferida por el Tribunal Segundo Administrativo del Magdalena, Magistrado Adonay Ferrari Padilla, de fecha 21 de mayo de 2025. 2.- Que, en consecuencia, se deje sin efectos dicha sentencia y se ordene al citado tribunal emitir una nueva decisión, respetando el precedente jurisprudencial y el derecho de acceso efectivo a la Administración de Justicia. 3.- Se concedan las pretensiones de la demanda.» ANTECEDENTES 1.
Hechos De la lectura del expediente, se advierten como hechos relevantes los siguientes: Del sellamiento del establecimiento comercial Bananas Night Club El 4 de enero de 2017, funcionarios de la Secretaría de Planeación Distrital de Santa Marta llevaron a cabo una inspección técnica ocular en el establecimiento de comercio Bananas Night Club.
En el acta de visita, se consignó que la actividad desarrollada (expendio y consumo de licor, tipo discoteca) no correspondía con el uso de suelo autorizado en 2005, el cual permitía únicamente la venta de licor y no su consumo dentro del establecimiento. En consecuencia, se procedió al sellamiento inmediato del establecimiento. El 19 de enero de 2017, se efectuó una nueva visita de inspección. En esa diligencia, las autoridades observaron que el establecimiento se encontraba operando (violando Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el sellamiento previo).
Adicionalmente, se identificó el ejercicio de actividades de prostitución en el segundo piso del inmueble, actividad incompatible según el POT del Centro Histórico. A raíz de estos hallazgos, el establecimiento fue nuevamente sellado. El 6 y 12 de enero, y 5 y 13 de junio, el propietario del establecimiento presentó peticiones ante la Secretaría de Planeación Distrital, la Secretaría de Gobierno Distrital y la Inspección Central de Policía Norte, en los que solicitó el levantamiento de los sellos.
Asimismo, requirió información sobre la existencia de un proceso administrativo formal que justificara la medida. El 5 y 13 de junio de 2017, la Secretaría de Gobierno informó que había trasladado el expediente por competencia a la Inspección de Policía Norte el 17 de febrero de 2017, en aplicación del Código Nacional de Policía (Ley 1801 de 2016), y afirmó no haber ordenado el sellamiento.
El 13 de julio de 2017, la Secretaría de Planeación indicó que los documentos del caso reposaban en la Secretaría de Gobierno. El 28 de julio de 2017, la Inspección de Policía Norte precisó que no reposaba en sus archivos algún fallo administrativo o proceso que ordenara el cierre. De igual forma, sostuvo que la actuación fue iniciada por la Secretaría de Planeación el 4 de enero de 2017, bajo la norma anterior, y que, según el artículo 239 de la Ley 1801 de 2016, era esa misma entidad (Secretaría de Planeación) la que debía culminar el proceso.
En este contexto, y con el fin de que se resolviera su situación, el accionante interpuso acción de tutela. Mediante sentencia de 29 de septiembre de 2017, el Juzgado Tercero Civil del Circuito de Santa Marta amparó el derecho fundamental al debido proceso y, en consecuencia, ordenó a la Inspección de Policía Norte iniciar la actuación administrativa conforme con la Ley 1801 de 2016, pero negó el levantamiento de la medida de cierre.
El 27 de octubre de 2017, el apoderado de los accionantes promovió incidente de desacato. En cumplimiento del fallo de tutela, el Inspector de Policía Central de Santa Marta celebró audiencia pública del 30 de octubre de 2017, en la cual declaró la nulidad de todo lo actuado con fundamento en el artículo 288 de la Ley 1801 de 2016, al encontrar que: (i) La Secretaría de Planeación Distrital actuó sin competencia y violó las formas propias del juicio, pues el artículo 207 de la Ley 1801 asigna a la Secretaría de Planeación la función de ser la segunda instancia, es decir, conocer del recurso de apelación contra las decisiones de los inspectores en materia urbanística.
(ii) En los archivos de esa entidad reposaba un proceso administrativo por los mismos hechos, iniciado por la Secretaría de Gobierno en 2010, en el cual se profirió la Resolución 064 del 14 de julio de 2010, que ordenó el cierre definitivo. Sin embargo, dicha decisión fue revocada por la misma mediante la Resolución 256 del 30 de agosto de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De ahí que la administración no podía volver a juzgar al establecimiento por unos hechos que ya habían sido objeto de un proceso, el cual finalizó con una decisión favorable al accionante que hizo tránsito a cosa juzgada.
Demanda de reparación directa Los accionantes presentaron demanda de reparación directa contra la Alcaldía del Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, la Secretaría de Planeación Distrital y la Secretaría de Gobierno, por el daño antijurídico causado por el sellamiento del establecimiento de comercio entre el 4 de enero de 2017 al 30 de octubre de ese mismo año. En consecuencia, solicitaron: (i) declarar administrativa y extracontractualmente responsable a la Alcaldía de Santa Marta y sus Secretarías por los perjuicios morales y materiales causados (daño emergente y lucro cesante), a raíz del «proceso Administrativo irregular» que culminó con el sellamiento del establecimiento Bananas Night Club.
Como fundamento de la demanda, alegaron los siguientes argumentos: - La Secretaría de Planeación adelantó el sellamiento sin tener competencia para ello, porque, según el artículo 217 del Estatuto de Policía, si bien podía realizar visitas de control urbano en caso de irregularidades, su deber era levantar un acta y enviarla a la Secretaría de Gobierno para que esta aplicara las sanciones a que hubiera lugar. - Tras el sellamiento, las entidades evadieron sus responsabilidades y vulneraron los principios de oportunidad, celeridad, eficacia y buena fe previstos en la Ley 1801 de 2016, toda vez que la Secretaría de Planeación remitió el caso a Secretaría de Gobierno; la Secretaría de Gobierno lo remitió al Inspector de Policía; y el Inspector se negó a actuar.
Además, el Inspector de Policía Cesar Rovira, a pesar de recibir el expediente el 17 de febrero de 2017, solo realizó la audiencia el 30 de octubre de 2017, y únicamente después de que se interpusiera una acción de tutela y un incidente de desacato. - El sellamiento ocurrió el 4 de enero de 2017 y la Ley 1801 de 2016 (Código de Policía) entró en vigencia el 30 de enero de 2017.
Por lo tanto, la norma aplicable era la vigente al momento de la ocurrencia de los hechos, esto es, Ley 232 de 1995. El artículo 4 de la Ley 232 de 1995, establecía el siguiente procedimiento: (i) requerir por escrito al comerciante para cumplir requisitos en 30 días; (ii) imponer multas sucesivas si no cumplía; (iii) ordenar la suspensión de actividades hasta por 2 meses;
(iv) Solo como último recurso, ordenar el cierre definitivo. No obstante, no se aplicó ese procedimiento y solamente se ordenó el cierre. Además, debía tenerse en cuenta que el artículo 239 de la Ley 1801 de 2016, previó un régimen de transición, el cual ordenaba que los procedimientos iniciados bajo la legislación anterior serían adelantados hasta su finalización, conforme con la legislación vigente a la fecha de ocurrencia de los hechos. - El daño antijurídico (el cierre del establecimiento) fue causado directamente por esa cadena de actos ilegales y omisiones negligentes, pues «la actitud de la administración fue la causa directa del daño dentro del Proceso Administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 sancionatorio sufrido por la víctima como lo evidencia la relación de causa entre la falla y el daño causado (…)».
Por ello, imputó la responsabilidad a los secretarios de Planeación y Gobierno y a los funcionarios ejecutores (la inspectora de Planeación y el Inspector de Policía), por violar sus deberes constitucionales y los principios del CPACA. El 22 de octubre de 2021, el Juzgado Cuarto Administrativo de Santa Marta negó las pretensiones de la demanda de reparación directa con fundamento en los siguientes argumentos: - Los demandantes no controvierten la legalidad de algún acto administrativo, pues su pretensión se centra en el daño ocasionado por el sellamiento arbitrario del establecimiento Bananas Night Club. - Se acreditó el daño antijurídico porque estaba demostrado el cierre del establecimiento por el lapso de 9 meses y 26 días. - Sin embargo, no se aportaron pruebas que acreditaran la veracidad de los perjuicios materiales y morales ocasionados con el daño, toda vez que «no obra con los anexos de la demanda algún soporte documental de libros de contabilidad o de balances del establecimiento de comercio afectado (…) tampoco se expone siquiera una relación documental del personal contratado para trabajar.» Esa decisión fue apelada por la parte demandante, con fundamento en que el juez de primera instancia erró al valorar las pruebas, porque: (i) el daño moral se probó, con el testimonio de Jorge Cantillo sobre el evidente deterioro físico y emocional del demandante y la angustia generada por el cierre ilegal; y (ii) el daño material (lucro cesante) se demostró con los estados de resultado certificados por contador, los cuales gozan de fe pública.
Respecto al daño emergente, sostuvo que el juez erró al exigir facturas por el arriendo, pues el contrato de arrendamiento era la prueba pertinente y, además, el régimen simplificado no lo obligaba a expedirlas. El 21 de mayo de 2025, el Tribunal Administrativo del Magdalena revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control.
A su juicio, los demandantes solicitaron el reconocimiento y pago de perjuicios morales y materiales que se ocasionaron como consecuencia del «acto administrativo que ordenó el cierre del establecimiento de comercio Bananas Night Club», por lo que «la causa del presente proceso corresponde a la propia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho».
Agregó que el artículo 138 del CPACA, prevé que, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, además de la declaratoria de nulidad del acto, es posible solicitar que la administración repare el daño. Explicó que la parte demandante debió cuestionar en nulidad y restablecimiento del derecho la legalidad del «Oficio del veintiocho (28) de julio de dos mil diecisiete (2017), identificado con el asunto: “DERECHO DE PETICIÓN”, signado por el Inspector de Policía Norte», porque dispuso el «cierre definitivo» del establecimiento de comercio, pues las visitas técnicas solamente ordenaron un «cierre temporal» (En ese oficio, el Inspector de Policía, en respuesta a una petición, dijo que él no tenía competencia para continuar el proceso).
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 En otras palabras, consideró que esa decisión fue la que finalizó la actuación administrativa, toda vez que dejó «al administrado sin la posibilidad de proseguir la misma, circunstancia de la cual se infiere que dicho acto ostentaba la calidad de definitivo.».
El Tribunal sostuvo que los actos proferidos por autoridades de policía que ordenan el cierre de establecimientos por incumplimiento de normas sobre el uso del suelo son actos administrativos demandables, ya que se profieren en ejercicio de una función administrativa de control y no de una función jurisdiccional. Por lo tanto, al concluir que dicha orden no constituye un «juicio policivo», la decisión puede ser controlada judicialmente ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.
Argumentos de la acción de tutela La parte accionante alegó que el tribunal incurrió en violación del derecho fundamental al debido proceso por incurrir en los defectos sustantivo y fáctico, con fundamento en los siguientes argumentos: Consideró que la autoridad judicial accionada concluyó erróneamente que el medio de control idóneo era la nulidad y restablecimiento del derecho, al identificar que la causa del perjuicio fue el Oficio del 28 de julio de 2017, toda vez que el verdadero origen del daño fue una actuación material o vía de hecho ocurrida el 4 de enero de 2017, esto es, el sellamiento físico del local por parte de la Secretaría de Planeación, máxime si se tenía en cuenta que esa autoridad que carecía de competencia para adelantar ese hecho.
Además, advirtió que, de conformidad con los hechos y las pruebas, no existió un acto administrativo formal que ordenara el cierre del establecimiento de comercio. Manifestó que el Oficio del 28 de julio de 2017, no era un acto administrativo, sino la simple respuesta a un derecho de petición. Prueba de ello era que en dicho oficio el Inspector de Policía se limitó a informar que no tenía algún proceso o fallo en su despacho y que la responsabilidad era de la Secretaría de Planeación. Afirmó que el daño consistente en el cierre del establecimiento de comercio por 9 meses y 26 días se produjo por una «actuación arbitraria» y una «omisión» de la administración, y no por un acto administrativo ilegal.
De modo que, el medio de control idóneo era, en efecto, la reparación directa, conforme al artículo 140 del CPACA. Reiteró que el proceso administrativo que se llevó a cabo (por lo ordenado en una sentencia de tutela) concluyó con la nulidad de la actuación de la Secretaría de Planeación y el levantamiento de los sellos. Por lo tanto, no podría exigírsele demandar la nulidad de un acto que no existió o que, en todo caso, fue declarado nulo a su favor en sede administrativa. 3.
Trámite previo de la acción de tutela Mediante auto de 12 de septiembre de 2025, el despacho admitió la acción de tutela y ordenó notificar a los accionantes y a la autoridad judicial accionada. Adicionalmente, a la Alcaldía Distrital de Santa Marta – Secretaría de Planeación y Secretaría de Gobierno, como terceros con interés. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 4.
Oposiciones El Tribunal Administrativo del Magdalena solicitó declarar la improcedencia del amparo o, en su defecto, negar las pretensiones. En primer lugar, sostuvo que la parte accionante pretende utilizar la acción de tutela como una tercera instancia para reabrir un debate ya concluido, sin que se acrediten los requisitos excepcionales para la procedencia contra providencias judiciales.
En segundo lugar, afirmó que la sentencia se profirió con base en la ley y la jurisprudencia aplicable. Para ello, reiteró la existencia de una indebida escogencia del medio de control. Insistió en que el acto administrativo que causó el daño fue el Oficio del 28 de julio de 2017, expedido por el Inspector de Policía Norte, pues «dio por terminado el procedimiento administrativo» y, por consiguiente, convirtió el cierre temporal en definitivo. 5.
Terceros con interés El Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa Marta pidió la desvinculación de dicha entidad de la acción de tutela porque existe falta de legitimación en la causa por pasiva. Sostuvo que la entidad presuntamente responsable de la vulneración de los derechos fundamentales del accionante es el Tribunal Administrativo del Magdalena, ya que fue este quien profirió la providencia judicial objeto de la litis Los demás terceros con interés guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA La acción de tutela está consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política, reglamentado por el Decreto 2591 de 1991, que en el artículo 1 establece: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».
Esta acción procede cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. Problema jurídico De conformidad con lo alegado en el escrito de tutela, corresponde a la Sala determinar si el Tribunal Administrativo del Magdalena vulneró los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes, al revocar la sentencia de primera instancia y, en su lugar, declarar probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia del medio de control.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 En síntesis, la parte accionante sostiene que la autoridad judicial accionada incurrió en: (i) defecto sustantivo, por interpretar erróneamente las normas sobre el medio de control, al calificar la causa del daño como un acto administrativo (el Oficio del 28 de julio de 2017) y no como una vía de hecho (el sellamiento material por autoridad incompetente), desconociendo así el precedente sobre la materia; y (ii) defecto fáctico, por una valoración probatoria equivocada del mencionado oficio, al concluir que este dio por terminado el procedimiento administrativo, cuando se limitaba a informar que el Inspector de Policía no tenía competencia y que el trámite correspondía a la Secretaría de Planeación. De acuerdo con lo anterior, la Sala analizará si la presente solicitud de amparo cumple con los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, de ser así, si se configura alguno de los defectos específicos alegados por el accionante.
Se anticipa que se ampararán los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de los accionantes, por encontrar demostrado que el Tribunal Segundo Administrativo del Magdalena incurrió en los defectos sustantivo y fáctico alegados. Por razones metodológicas, se estudiará de forma conjunta los defectos alegados.
(i) Del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en el presente caso La Sala anota que la acción de tutela cumple con el (i) requisito de relevancia constitucional porque la parte actora invoca la protección del derecho fundamental al debido proceso, se sustentan con suficiencia las razones por las que la decisión judicial cuestionada afecta dicho derecho, no se trata de un asunto de mera legalidad o económico y los cuestionamientos tienen que ver con la ratio decidendi de la decisión. Tampoco se advierte que la acción de tutela se utilice como una instancia adicional, toda vez que la decisión de primera instancia negó las pretensiones de la demanda y, en segunda instancia, el tribunal accionado revocó la decisión inicial y, en su lugar, declaró probada la excepción de ineptitud de la demanda por indebida escogencia de la acción. Además, de configurarse alguno de los requisitos especiales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, se vería comprometido el derecho fundamental al debido proceso de la parte actora, en tanto la autoridad judicial demandada habría realizado una interpretación errónea de las normas sobre la escogencia del medio de control.
Se cumple con el (ii) Requisito general de subsidiariedad, porque los argumentos invocados no se enmarcan en las causales del recurso extraordinario de revisión o de algún otro medio de defensa idóneo para la defensa de los derechos que invoca vulnerados. En igual sentido, el (iii) Requisito general de inmediatez se satisface, pues, el ejercicio de la presente acción de tutela resulta oportuno, toda vez que la sentencia fue proferida el 21 de mayo de 2025, notificada el 16 de junio de ese mismo año, y el ejercicio de la acción de tutela tuvo lugar el 5 de septiembre de 2025.
En lo demás, la Sala encuentra que están satisfechos los requisitos generales de procedencia, si se tiene en cuenta que la accionante alega una (iv) irregularidad que genera un efecto determinante y afecta los derechos fundamentales de la parte actora; Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 (v) la parte actora identificó de manera razonable los hechos que generaron la vulneración y, (vi) se cumplen los requisitos de procedencia de acción de tutela.
Por lo que, la Sala pasa a analizar si se configuran los defectos alegados. De los defectos sustantivo1 y fáctico2 en el caso concreto La parte accionante alegó que el Tribunal incurrió en defectos sustantivo y fáctico, pues el fallo cuestionado se fundamentó en que el Oficio del 28 de julio de 2017 era un acto administrativo definitivo que finalizó la actuación y, por tanto, constituyó el origen del daño. Sobre el particular, explicó que dicho documento era una mera respuesta a una petición en el cual el Inspector de Policía alegó que no tenía competencia para adelantar el trámite.
Además, que la autoridad judicial demandada concluyó erróneamente que el medio de control idóneo era el de nulidad y restablecimiento del derecho, a pesar de que la causa del daño fue el sellamiento del establecimiento, actuación cuyos daños debían ser solicitados mediante la reparación directa. Para iniciar el análisis de fondo de estos defectos, se encuentra que los accionantes presentaron demanda de reparación directa contra la Alcaldía del Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, la Secretaría de Planeación Distrital y la Secretaría de Gobierno. Como pretensiones solicitaron las siguientes: «PRIMERO: Declarar Administrativa y Extracontractualmente responsable a la Alcaldía del Distrito Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta Secretaria de Planeación Distrital y Secretaria de Gobierno, por los perjuicios morales y materiales causados a los demandantes al ser víctima el señor JULIO CESAR RONDON LEON de un proceso Administrativo irregular, donde la doctora MARTHA GONGORA BUENDIA, funcionaria adscrita a la Secretaria de Planeación Distrital, con fecha 4 de Enero de 2017, procedió a sellar el establecimiento comercial BANANAS NIGHT CLUB de propiedad de mis poderdantes, permaneciendo este sellado hasta el 30 de Octubre de 2017, por un lapso de tiempo de 9 meses y 26 días.» Frente al daño antijurídico y el nexo causal, explicaron lo siguiente: «Entre la acción de los Secretarios de Planeación y Gobierno Distrital, encabeza de los señores FRANCISCO GARCIA RENTERIA Y GUILLERMO RUBIO, para la fecha de los hechos, y el daño sufrido por mis poderdantes, existe nexo causal por lo siguiente: a.- Los señores FRANCISCO GARCIA Y GUILLERMO RUBIO, para la fecha de los hechos se desempeñaban como Secretarios de Planeación y Gobierno de la Alcaldía del Distrito 1 Como lo ha reiterado esta Sala, en los términos de la sentencia T – 1009 de 2000 de la Corte Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado.
Sin embargo, para que se predique tal defecto es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, en razón de que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico (art. 230 de la Constitución Política).
Para la Corte Constitucional, una providencia judicial adolece de un defecto sustantivo cuando: (i) la norma aplicable al caso es claramente inadvertida o no tenida en cuenta por el fallador, (ii) a pesar del amplio margen interpretativo que la Constitución le reconoce a las autoridades judiciales, la aplicación final de la regla es inaceptable por tratarse de una interpretación contraevidente (interpretación contra legem) o claramente perjudicial para los intereses legítimos de una de las partes (irrazonable o desproporcionada), y, finalmente, (iii) cuando el fallador desconoce las sentencias con efectos erga omnes tanto de la jurisdicción constitucional como de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, cuyos precedentes se ubican en el mismo rango de la norma sobre la que pesa la cosa juzgada respectiva (Sentencia T – 462 de 2003, Corte Constitucional). 2 Respecto del defecto fáctico, la Corte Constitucional en la sentencia T-015 de 2012 señaló que se produce cuando de la actividad probatoria ejercida por el juez se desprende, -en una dimensión negativa-, que se omitió la valoración de pruebas determinantes para identificar la veracidad de los hechos analizados por el juez.
Esta situación ocurre cuando se produce la negación o valoración arbitraria, irracional y caprichosa de la prueba, cuando el juez simplemente la ignora u omite, o cuando sin razón valedera da por no probado el hecho o la circunstancia que de la misma emerge clara y objetivamente. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Turístico Cultural e Histórico de Santa Marta, como se demuestra en los oficios firmados por estos y anexados en la demanda. b.- la doctora MARTHA GONGORA BUENDIA, era funcionaria adscrita a la Secretaría de Planeación Distrital, con fecha 4 de enero de 2017, y fue la que procedió a sellar el establecimiento comercial BANANAS NIGHT CLUB de propiedad de mis poderdantes, sin tener facultades para ello. c.- El inspector de Policía Norte CESAR ROVIRA, estaba adscrito para la fecha de los hechos a la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta y fue quien en su momento se negó a llevar el proceso Administrativo y quien posteriormente por fallo de tutela realizo la audiencia pública donde le fueron levantados los sellos al establecimiento comercial.» De igual forma, como fundamento de la demanda alegaron que existió una falla en el servicio porque la Secretaría de Planeación selló el establecimiento comercial sin tener competencia para ello, según lo previsto en el artículo 223 de la Ley 1801 de 2016.
Además, que el Inspector de Policía adelantó la audiencia pública después de 8 meses y 13 días después de recibir el expediente, por lo que desconoció los principios de oportunidad, celeridad, eficacia y transparencia. Asimismo, reiteraron que el daño antijurídico consistió en: «tener sellado su negocio por casi 10 meses y tener que contratar un abogado de confianza para que defendiera los derechos vulnerados por la Administración Distrital».
Aunado a lo anterior, en la audiencia de pruebas se tuvieron como pruebas las documentales las aportadas por la parte actora, mismas que fueron relacionadas por la autoridad judicial demandada, estas son, las siguientes: - El 4 de enero de 2017, funcionarios de la Secretaría de Planeación suscribieron Acta de Inspección Técnica Ocular en el desarrollo de un operativo de vigilancia y control.
Consta que en esa ocasión sellaron el establecimiento Bananas Night Club, porque desconocía el uso establecido en el POT de 2005. Además, le señalaron a quien atendió la inspección que «el 6 de enero de 2017 en la Secretaría de Planeación Distrital a realizar sus descargos». - El 6 de enero de 2017, el señor Jhon Alexander Badillo Valencia presentó escrito de «descargos del cierre del establecimiento BANANAS NIGHT CLUB» ante la Oficina de Planeación Distrital.
En el documento, reconoció que los motivos del cierre fueron que «la nomenclatura la cual no concordaba» y que «la actividad ( ) no concordaba con la del uso del suelo». Con el fin de subsanar, manifestó que anexaba «el nuevo uso de suelo con su respectiva corrección» y solicitó el «levantamiento de la medida». - El 19 de enero de 2017, la misma Secretaría de Planeación realizó una segunda visita.
En esta, dejó constancia de que el establecimiento, pese a estar sellado operaba sin que existiera orden de levantamiento de sellos. De igual forma, consignó el hallazgo de una tercera actividad en el segundo piso, identificada como «casas de lenocinio», que está «prohibida por el plan de ordenamiento». En consecuencia, concluyó que el «establecimiento objeto del operativo queda sellado». - El 13 de enero de 2017, la Secretaría de Planeación Distrital recibió un segundo escrito, esta vez firmado por Carlos Hugo Campo Rueda, en el que solicitó el «retiro inmediato del sello al establecimiento».
Argumentó que el sellamiento del 4 de enero se debió a un error, ya que a los funcionarios se les entregó un «concepto de usos de suelos del año 2005», pero que el permiso correcto, de fecha 4 de septiembre de 2013, sí permitía la actividad. Sostuvo que, al «desaparecer» la causa de la medida, «no hay motivo para el sellamiento» y pidió la finalización al proceso y su archivo. - El 5 de junio de 2017, el abogado de los accionantes presentó dos peticiones.
El primero, dirigido al secretario de Planeación Distrital, en el que solicitó los «fallos Administrativos donde se ordenó el cierre definitivo», la «copia auténtica del proceso administrativo», y que se le informara en qué estado se encontraba dicho proceso. El segundo, dirigido al secretario de Gobierno, en el cual consultó si esa entidad «lleva proceso Administrativo Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 sancionatorio» contra el establecimiento de comercio, tras el cierre ejecutado por la Secretaría de Planeación. - El 13 de junio de 2017, el secretario de Gobierno Distrital respondió la solicitud en el sentido de informar que la Secretaría de Planeación le había trasladado el expediente de Bananas Night Club el 17 de febrero de 2017.
Explicó que, en aplicación de la Ley 1801 de 2016, en esa misma fecha remitió los conceptos «a la inspección de policía Central Norte con el fin de que se diera inicio al proceso verbal único de policía». Además, precisó que esa dependencia «no ordenó sellamiento alguno». - En esa misma fecha, el apoderado de los accionantes radicó nueva solicitud ante el secretario de Gobierno. En ella, controvirtió la remisión del caso al Inspector de Policía, porque los hechos ocurrieron el 4 y 19 de enero de 2025, a su juicio, en vigencia de la Ley 232 de 1995.
De modo que, la Secretaría de Gobierno sí era competente y debió finalizar el trámite. En consecuencia, solicitó el «levantamiento inmediato de los sellos», pues habían transcurrido más de 5 meses sin proceso y «no existe resolución o fallo administrativo que ordene el cierre». - El 13 de junio de 2017, el apoderado de los accionantes radicó una «solicitud proceso verbal abreviado» ante el Inspector de Policía Norte.
En el escrito, y citando un oficio de la Secretaría de Gobierno, solicitó que se le indicara «fecha y hora para la realización de la audiencia» del artículo 223 de la Ley 1801. El abogado fundamentó su petición en que la Secretaría de Gobierno le había informado que el caso fue remitido por competencia a ese despacho el 17 de febrero de 2017.
Advirtió que ya habían transcurrido 5 meses desde el cierre «sin que hasta la fecha se haya dado inicio al proceso». - El 13 de julio de 2017, el secretario de Planeación Distrital contestó la petición del apoderado y admitió que sus funcionarios lideraron los operativos y que la actividad de «casa de lenocinio ( ) no está permitida».
No obstante, justificó que la función de Planeación es «adelantar el control urbano en coordinación con la secretaria de Gobierno, para la aplicación de las sanciones». Por esta razón, afirmó que el 17 de febrero de 2017 «se decidió remitir los hechos a la secretaria de Gobierno, [ ] para lo de su competencia». Asimismo, calificó los sellos impuestos como «temporales y preventivos». - El 28 de julio de 2017, el Inspector Central de Policía Norte emitió el oficio en respuesta al derecho de petición en el que informó que «no se ha recibido, ni reposa en los archivos Fallo Administrativo» que ordenara el cierre, ni tampoco «proceso administrativo adelantado por la Secretaria de Planeación Distrital».
Explicó la cronología de los hechos y ratificó que el operativo de cierre fue el 4 de enero de 2017, adelantado por la Secretaría de Planeación, y que fue esa dependencia la que «dio inicio a una actuación administrativa» al citar al infractor el 6 de enero. Aclaró que, si bien el caso le fue remitido a su despacho el 17 de febrero de 2017, no podía actuar al carecer de competencia. Sobre ese último punto, manifestó que no podía aplicar la Ley 1801 de 2016, porque ocurrieron en vigencia del estatuto anterior, de conformidad con el régimen de transición previsto en el artículo 239.
Por ello, concluyó que era la Secretaría de Planeación la que «no ha debido esperar que entrara en vigencia una nueva ley» y que «su deber legal es continuar, llevando a cabo hasta su finalización, el proceso administrativo de cierre definitivo». - El 15 de agosto de 2017, el apoderado judicial del señor Julio Cesar Rondón León interpuso acción de tutela contra los secretarios de Gobierno y Planeación Distrital y la Inspección de Policía. Alegó que, tras el sellamiento de 4 de enero de 2017, ninguna autoridad había dado inicio a un trámite administrativo.
Detalló cómo, durante más de siete meses, las Secretarías de Gobierno y Planeación, así como la Inspección de Policía, evadieron su competencia, remitiéndose el caso mutuamente sin ofrecer una solución. Argumentó que el competente era el secretario de Gobierno bajo la Ley 232 de 1995, y que la Secretaría de Planeación se había extralimitado al sellar el negocio.
Solicitó, entre otras, que se ordenara a la autoridad competente «dar inicio al proceso Administrativo Sancionatorio». - El 29 de agosto de 2017, el Juzgado Séptimo Civil Municipal profirió fallo de primera instancia y negó las pretensiones de amparo, porque la tutela era improcedente por Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 incumplir con el requisito de subsidiariedad, pues el accionante contaba con otros mecanismos ante la jurisdicción contenciosa, como la acción de reparación directa, y que podía solicitar medidas cautelares ante esta jurisdicción para lograr el levantamiento de los sellos. - El apoderado de los accionantes impugnó el fallo de primera instancia, con fundamento en que el juez confundió el objeto de la acción, toda vez que no solicitó una indemnización (propia de la reparación directa), sino la protección al debido proceso, el cual había sido vulnerado por la omisión de las entidades de iniciar la actuación administrativa. - El 29 de septiembre de 2017, el Juzgado Tercero Civil del Circuito resolvió la impugnación, revocó la decisión de primera instancia y amparó el derecho al debido proceso de los accionantes.
Encontró que a la parte accionante se le vulneró el derecho al debido proceso, porque, tras más de 7 meses desde el sellamiento, la administración distrital, en medio de una evidente confusión de competencias, «sin justificación legal alguna (…) no le han dado inicio al trámite administrativo correspondiente», por lo que se dilató el proceso y las entidades se limitaron a «afirmar que no son competentes».
Explicó que, al no existir un acto administrativo definitivo, el accionante no podía acudir a la jurisdicción contenciosa, de modo que la tutela era el medio idóneo. Para resolver la parálisis administrativa, el juez ordenó al Inspector de Policía Norte iniciar la actuación, con fundamento en que, al no existir un acto administrativo en firme antes de la vigencia de la Ley 1801 de 2016, esa era la norma aplicable.
Además, que, bajo dicha ley, el Inspector de Policía es el competente para adelantar el proceso por infracciones urbanísticas. - El 30 de octubre de 2017, en cumplimiento de la orden proferida en la referida sentencia de tutela, el Inspector Central de Policía celebró audiencia bajo el procedimiento verbal abreviado de la Ley 1801 de 2016.
En la diligencia, el apoderado de los accionantes solicitó la nulidad de toda la actuación de la Secretaría de Planeación y el levantamiento de los sellos. Como sustento de su petición, el abogado argumentó una violación al debido proceso por falta de competencia, ya que la Secretaría de Planeación selló el establecimiento sin tener facultades para ello, pues el Estatuto de Policía de Santa Marta y la propia Ley 1801 de 2016 establecían que esa Secretaría solo debe rendir informes o conocer de apelaciones, pero no imponer medidas.
Además, el apoderado alegó la existencia de cosa juzgada, con fundamento en que en el 2010 la Secretaría de Gobierno había iniciado un proceso por los mismos hechos (uso del suelo), el cual finalizó en 2013 con la Resolución 256, que confirmó que el establecimiento sí cumplía con las normas de uso del suelo para el Centro Histórico. El Inspector de Policía, tras analizar los argumentos y las pruebas, resolvió lo siguiente: (i) Acogió la tesis del apoderado y declaró la nulidad de todo lo actuado por la Secretaría de Planeación, por encontrar una clara violación al debido proceso, ya que esa entidad «no era competente» y había usurpado las funciones del Inspector de Policía. (ii) Reconoció la existencia de la cosa juzgada y manifestó que «mal podría este despacho volverse a pronunciar sobre un hecho que se encuentra juzgado y ejecutoriado», refiriéndose a la Resolución 256 de 2013.
En consecuencia, resolvió en la misma audiencia: (i) declarar la nulidad de lo actuado; (ii) Conminar al establecimiento a funcionar solo con las actividades autorizadas (expendio de licor y espectáculos en vivo); y (iii) ordenar el levantamiento de los sellos. Ahora bien, en la sentencia cuestionada, el Tribunal centró su argumentación en que el Oficio del 28 de julio de 2017 era el acto administrativo definitivo que ponía fin a la Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 actuación. En ese mismo sentido, indicó que, al ser este oficio la causa del daño, la demanda debió presentarse como nulidad y restablecimiento del derecho.
Por ello, consideró que se configuraba la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Se trae en cita lo pertinente: «(…) a juicio de esta Corporación dicho acto administrativo, vale decir, el contenido en el Oficio del veintiocho (28) de julio de dos mil diecisiete (2017), identificado con el asunto: “DERECHO DE PETICIÓN”, signado por el Inspector de Policía Norte, era susceptible de ser demandado ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho por cuanto dispuso el cierre definitivo del plurimentado establecimiento de comercio.
En efecto, recuérdese que si bien en la data cuatro (04) de enero de dos mil diecisiete (2017), la SECRETARÍA DE PLANEACIÓN DISTRITAL DE SANTA MARTA había ordenado el cierre temporal del mismo, por incumplimiento de las normas relativas al uso del suelo; no puede soslayarse que, posteriormente, dicha actuación administrativa fue remitida por competencia a la Secretaría de Gobierno Distrital de Santa Marta, a través de oficio adiado diecisiete (17) de febrero de dos mil diecisiete (2017), suscrito por el Secretario de Planeación Distrital de Santa Marta, identificado con el asunto: “Traslado por competencia de los expedientes 182 BANANAS NIGHT CLUB y 185 RENOVAR”.
(…) Así pues, se colige que, en tanto dicho acto administrativo dispuso abstenerse de proseguir con la actuación adelantada en contra del establecimiento de comercio denominado “Bananas Night Club”, implicó el cierre definitivo de dicho establecimiento, acto administrativo que, se itera, era pasible del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.
(…) Así pues, la fuente del daño alegado por los actores no es otra que un acto administrativo que ellos consideran ilegal por haber sido adoptado con violación del debido proceso. (…) (…) Así pues, deviene clara la inferencia que al interior del caso concreto hubo una indebida escogencia de la acción habida consideración que la acción escogida por los demandantes, que fue la de reparación directa, no era procedente para demandar la reparación de los perjuicios ocasionados con la expedición de un acto administrativo que se encuentra amparado por la presunción de legalidad, pues para este propósito el legislador consagró una acción distinta, que es la de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual debió ejercitarse dentro del término de cuatro meses contados a partir del día siguiente al de su notificación. A lo anterior, debe añadirse, en todo caso, que dicha actuación es pasible, se itera, del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en tanto que, dicho acto no constituye una acción de naturaleza jurisdiccional, sino, contrario sensu, administrativo.» En este contexto, la Sala encuentra relevante precisar que la jurisprudencia consolidada del Consejo de Estado ha señalado que «(…) la fuente del daño determina la acción procedente para analizar los supuestos que fundan la controversia y ésta, a su vez, determina la técnica apropiada para la formulación de las pretensiones de la demanda y la oportunidad en el tiempo para hacerlas valer por la vía jurisdiccional».3 En ese sentido, quien pretenda el resarcimiento de daños causados por la administración, o el restablecimiento de derechos vulnerados por ésta, no puede escoger a su libre arbitrio o discrecionalidad el medio de control que ha de poner en ejercicio, puesto que son normas de orden público y de imperativo cumplimiento las que establecen el criterio que rige el asunto. 3 Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 12 de mayo de 2011, exp. 26758.
Asimismo, ver, entre otras, las sentencias de 7 de junio de 2007, exp. 16474; del 19 de julio de 2007, exp. 30905; y del 31 de agosto de 2005, exp. 29511. Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Como regla general, se ha indicado que, si la causa del daño reside en la ilegalidad de una decisión de la administración (un acto administrativo) que crea, modifica o extingue una relación jurídica particular y concreta, el medio de control procedente es el de nulidad y restablecimiento del derecho.
Pero, también que, si la fuente del daño radica en un hecho, una omisión, una operación administrativa o en la ocupación de un inmueble, entonces la vía judicial pertinente es el medio de control de reparación directa4. En el presente asunto, se observa que los accionantes presentaron demanda de reparación directa contra la Alcaldía Distrital y sus Secretarías.
En la pretensión primera de dicha demanda, solicitaron declarar a las entidades «administrativa y extracontractualmente responsable» por los perjuicios causados a raíz de un «proceso Administrativo irregular» que culminó con el sellamiento del establecimiento comercial por 9 meses y 26 días. Como fundamento de su reclamación, los demandantes no cuestionaron la legalidad de un acto administrativo definitivo.
Por el contrario, alegaron la existencia de una falla en el servicio que se configuró, primero, como una vía de hecho, pues la Secretaría de Planeación «procedió a sellar el establecimiento comercial (…) sin tener facultades para ello»; y segundo, como una omisión, derivada de la negligencia de las entidades que, tras el sellamiento, evadieron su competencia y dilataron injustificadamente el inicio de un procedimiento formal.
Aunado a lo anterior, las pruebas documentales aportadas en ese proceso contencioso son consistentes con dicha reclamación. Las actas de inspección ocular prueban la actuación material del sellamiento por parte de la Secretaría de Planeación. Asimismo, las peticiones y sus respuestas demuestran la omisión y la confusión de competencias, pues mientras la Secretaría de Gobierno afirmaba que «no ordeno sellamiento alguno» y que la competencia era del Inspector, el Inspector de Policía certificaba que no existía «fallo administrativo» y que el deber de continuar el trámite era de Planeación. Finalmente, la propia Audiencia Pública del 30 de octubre de 2017, celebrada en cumplimiento del fallo de tutela, corrobora lo dicho: el Inspector de Policía declaró la nulidad de todo lo actuado por la Secretaría de Planeación, precisamente por encontrar una violación al debido proceso y determinar que dicha entidad no era competente.
En consecuencia, la fuente del daño alegada en el proceso ordinario fue, una vía de hecho y la omisión administrativa de iniciar el proceso correspondiente. Ahora bien, se encuentra que el Tribunal Administrativo del Magdalena en la sentencia cuestionada calificó como fuente del daño y acto administrativo definitivo el Oficio del 28 de julio de 2017 emitido por el Inspector de Policía Norte.
Sobre el particular la Sala encuentra que dicho documento solo es una respuesta a una petición (de información), que no decidió de fondo el cierre del establecimiento, no impuso una medida, ni creó o extinguió una situación jurídica. Por el contrario, dicho documento expresamente informó al apoderado de los accionantes que en sus archivos «no se ha recibido, ni reposa [ ] Fallo Administrativo» ni «proceso administrativo» 4 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, fallo del 4 de junio de 2019, exp. 43758; y Subsección A, sentencia del 16 de julio de 2021, exp. 50146.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-05568-00 Demandante: Julio Cesar Rondón León y otros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 alguno y que esa inspección carecía de competencia para continuar con la actuación iniciada por la Secretaría de Planeación. Luego, al desconocer y modificar la naturaleza del referido oficio, la autoridad judicial accionada incurrió en defecto sustantivo y fáctico, lo que condujo a desconocer la regla sobre la escogencia del medio de control, según la cual, la fuente del daño determina la acción procedente, máxime si se tiene en cuenta que la demanda inicial y las pruebas aportadas por los demandantes identificaban de forma clara la fuente del daño frente a la cual fundamentaron las pretensiones de la demanda.
Se reitera, en el presente asunto, de conformidad con lo alegado en el escrito de demanda, se identificó como fuente del daño: (i) el sellamiento ejecutado por la Secretaría de Planeación los días 4 y 19 de enero de 2017 (autoridad que se afirmó actuó sin competencia); y (ii) la omisión de las entidades administrativas de iniciar el proceso correspondiente.
Por lo expuesto, esta Sala amparará el derecho fundamental al debido proceso de los accionantes. En consecuencia, dejará sin efecto la sentencia proferida el 21 de mayo de 2025, por el Tribunal Administrativo del Magdalena, dentro del proceso de reparación directa radicado 2019-00138-02 y se ordenará a dicha autoridad judicial que, en el término de veinte (20) días contados a partir de la notificación de este fallo, profiera una sentencia de reemplazo en la cual debe tener en cuenta lo expuesto anteriormente.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, por medio de la Sección Cuarta – Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA 1. Amparar el derecho al debido proceso de la parte accionante. En consecuencia: 2. Dejar sin efecto la sentencia de 21 de mayo de 2025, proferida por el Tribunal Administrativo del Magdalena. 3.
Ordenar al Tribunal Administrativo del Magdalena que, dentro de los veinte (20) días siguientes a la notificación de la presente providencia, profiera sentencia de reemplazo de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de este fallo. 4. En caso de no ser impugnada la presente providencia, enviar a la Corte Constitucional para su eventual revisión. 5.
Notificar a las partes por el medio más expedito posible. 6. Publicar la presente providencia en la página web del Consejo de Estado. La anterior providencia fue considerada y aprobada en la sesión de la fecha. Notifíquese y cúmplase. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador