1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SALA DE CONJUECES Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil veinticinco (2025) Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL – Sentencia emitida dentro de proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Prima especial de servicios / DECLARA IMPROCEDENCIA – Falta de cumplimiento del requisito de relevancia constitucional. Se pretende emplear la acción de tutela como una instancia adicional al proceso ordinario. Surtido el trámite de ley1, sin que se advierta irregularidad que invalide lo actuado, procede la Sala a dictar sentencia dentro de la acción de tutela de la referencia. I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.
El 3 de marzo de 2025 el señor Luis Eduardo Rozo Muñoz, promovió acción de tutela contra la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso y se dejara sin efectos la sentencia de 10 de septiembre de 2024, emitida dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho2 que promovió contra la Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, encaminado a obtener el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios del 30%, prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992. 2.
Mediante la providencia acusada, se modificó la decisión adoptada el 31 de mayo de 2019 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, que accedió a las pretensiones ordinarias3, en el sentido de declarar 1 Cfr. Decreto 1983 de 2017 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1., 2.2.3.1.2.4. y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 2 Expediente 25000-23-42-000-2016-03898-02. 3 (i) se declararon no probadas las excepciones propuestas;
(ii) se estuvo a lo resuelto en la sentencia de 29 de abril de 2014 del Consejo de Estado (exp. 2007-0087-00), C. P. María Carolina Rodríguez Ruiz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 4 de la Ley 4 de 1992 e inaplicar por inconstitucional “todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución”;
(iii) se anuló el Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 2 probada la excepción de prescripción, respecto de las prerrogativas laborales reclamadas con anterioridad al 2 de diciembre de 2012, en consecuencia, se revocaron las disposiciones relativas al restablecimiento del derecho.
Se determinó que el derecho que le asistía al demandante se encontraba prescrito, en la medida en que la respectiva reclamación se presentó el 2 de diciembre de 2015 y él laboró como juez municipal del 1º de enero de 1993 al 30 de abril de 2007. En todo caso, se precisó que para ese periodo se debían efectuar los correspondientes aportes al sistema de seguridad social en pensión. 3.
La parte actora sostuvo que se incurrió en defecto sustantivo, pues se incumplieron los artículos 3 y 55 de la Ley 270 de 1996, al no tener en cuenta la argumentación que sobre la prescripción planteó en los alegatos de conclusión en segunda instancia. No se hizo referencia a la existencia de la etapa en la cual los decretos salariales de los años 1993 a 2007 -mientras se mantuvo su relación laboral-, estuvieron amparados por la seguridad jurídica derivada de la sentencia proferida el 9 de marzo de 20064, en la que se negó la anulación de las citadas normas.
Situación que desapareció la expectativa legítima para reclamar, lo cual se mantuvo hasta la sentencia de 29 de abril de 20145, cuando se determinó que esas normas debían anularse por causar una disminución y no una adición con respecto a la remuneración mensual de jueces y magistrados de tribunal. 4. Pese a lo anterior, en el fallo acusado se aplicó la sentencia de unificación CE- SUJ-016-S2-19 de 2 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, cuando la realidad es que en esta tampoco se tuvo en cuenta ni se analizó la desaparición temporal de la expectativa legítima para reclamar, que se originó con la mencionada providencia de 9 de marzo de 2006. 5.
En la mencionada sentencia de unificación y, por ende, en la decisión judicial atacada, se desatendió el artículo 41 del Decreto Ley 3135 de 1968. Conforme a esta los 3 años de prescripción se contabilizan a partir de la fecha en que la obligación se hubiere hecho exigible. Sin embargo, en aquellas providencias se indicó que la exigibilidad surge tres años atrás de la fecha en que se solicite o se solicitó el pago de la prima especial de servicios, como un plus o monto adicional, cuando lo correcto hubiera sido que se tuviera en cuenta como fecha de exigibilidad el 29 de abril de 2014, por ende, toda petición formulada para agotar la vía administrativa con anterioridad al 29 de abril de 2017 no puede ser objeto de la aplicación de la acto ficto negativo acusado;
(iv) se condenó a la entidad demandada a reconocer y pagar al demandante “retroactivamente el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual con sus consecuencias prestacionales y la correspondiente reliquidación pensional, porcentaje que le fue deducido, desde el 1 de enero de 1993 hasta el 30 de abril de 2007 en su calidad de Juez Promiscuo Municipal de la Vega, Cundinamarca, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada por la parte accionante correspondiente para su cargo, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada”;
(v) en consecuencia, la demandada debía “reconocer y pagar con carácter permanente a la (sic) demandante el pago integral del salario incluyendo el 30% con carácter salarial adeudado, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 ya cancelada, con los correspondientes reajustes prestacionales y la correspondiente reliquidación pensional”; entre otras disposiciones. 4 Expediente 11001-03-25-000-2003-00057-01 (0121-2003), M. P. Alejandro Ordóñez Maldonado. 5 Expediente 11001-03-25-000-2007-00087-00 (1686-07).
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 3 denominada prescripción trienal, como en su caso, en el que se presentó la respectiva reclamación el 2 de diciembre de 2015. B. Trámite procesal y la contestación de la demanda 6.
Mediante auto de 10 de marzo de 20256, se admitió la acción de tutela, se ordenó notificar a la autoridad demandada y se vinculó a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial en calidad de tercera con interés. De igual modo, se ordenó comunicar la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado. 7. En providencia de 10 de abril de 2025 se declararon fundados los impedimentos presentados por los consejeros María Adriana Marín y Fernando Alexei Pardo Flórez.
Lo propio se hizo en auto de 12 de mayo de 2025 respecto a los magistrados Fredy Hernando Ibarra Martínez y Alberto Montaña Plata, que también manifestaron estar impedidos. 8. En virtud de esta última providencia fueron designados, por sorteo, como conjueces los consejeros William Edgardo Barrera Muñoz y Nicolás Yepes Corrales. En providencia del 1 de julio de 2025 se aceptó el impedimento manifestado por este último magistrado.
(i) Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 9. Indicó que no se ha vulnerado derecho fundamental alguno con la interpretación y aplicación de la ley como de la jurisprudencia que se avenían al caso, por cuanto para adoptar la decisión judicial atacada se tomó como fundamento la sentencia de unificación de 2 de septiembre de 2019, en la que se dispuso que la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 constituye una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de la misma. 10.
Asimismo, acogió la postura asumida en dicha providencia de unificación acerca de la prescripción trienal, la cual consistía en que la exigibilidad de la prima de servicios no la constituyó la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014, sino desde el momento en que entró en vigencia la Ley 4ª de 1992, que creó dicho emolumento y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993, que entró en vigor el 7 de enero de 1993.
(ii) Dirección Ejecutiva de Administración Judicial 11. Advirtió que carece de legitimación en la causa por pasiva, por lo que debe ser declarada dicha excepción. Las garantías superiores invocadas como vulneradas no son consecuencia de una acción u omisión que le sea atribuible, por lo que debe prescindirse de librar cualquier orden de apremio en su contra. 6 Notificado el 17 de marzo de 2025.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 4 II. C O N S I D E R A C I O N E S C. Análisis del caso concreto 12. La Sala advierte que la tutela no satisface el presupuesto de relevancia constitucional, por consiguiente, se declarará su improcedencia. La parte actora pretende que el juez de tutela acoja su hipótesis referente a la manera como se debe examinar la configuración o no de la prescripción en el litigio que suscitó, sin destinar argumentación alguna que permita evidenciar la afectación constitucional que alega.
Por el contrario, aquella denota una simple inconformidad con la decisión judicial acusada, que tiene como fin obtener un pronunciamiento que sea favorable a sus intereses como si se tratara de una instancia adicional, como se expondrá a continuación. 13. El eje central del reproche de la parte actora consiste en que se tuvo en cuenta de manera errónea la fecha de exigibilidad de la prestación para efectos de estudiar la existencia o no del fenómeno prescriptivo. 14.
En la providencia cuestionada se observa que, para zanjar la controversia, la autoridad judicial accionada acudió a la sentencia de unificación SUJ-016-CE-S2- 2019 de 2 de septiembre de 2019 emitida por la Sala Plena de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la que unificó jurisprudencia respecto a la prima especial de servicios de que trata el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992.
En dicha providencia se fijó, entre otras reglas de unificación, la siguiente: “5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969”. 15.
Además, se precisó que “el hecho constitutivo del derecho a la prima especial que se reclama se hizo exigible con la entrada en vigor del decreto que reglamentó primigeniamente la Ley 4 de 1992, es decir, a partir del 7 de enero de 1993, fecha de entrada en vigencia del Decreto 57 de 1993. (…) En consecuencia, desde el 7 de enero de 1993 los interesados podrían haber interrumpido la prescripción trienal.
Expresado en otras palabras, no fue con la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 que surgió el derecho a interrumpir la prescripción, dada su naturaleza declarativa”. 16. Con base en lo anterior y en la motivación de la providencia de unificación, el juez natural del litigio concluyó que “en materia de la prima especial la exigibilidad del derecho se predica desde el momento de la entrada en vigencia de la Ley 4a de 1992 que la creó y con la expedición del decreto que la reglamentó primigeniamente, esto es, el Decreto 57 de 1993”, que entró en vigor el 7 de enero de 1993, es decir, el tutelante contaba hasta el 7 de enero de 1996 para interrumpir la prescripción. No obstante, como la respectiva reclamación se presentó el 2 de diciembre de 2015, Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 5 sobre los derechos laborales reclamados anteriores al 2 de diciembre de 2012 operó la prescripción. 17.
Por lo expuesto, se advierte que el cuestionamiento traído por el accionante a este trámite constitucional fue abordado en las decisiones judiciales contra las que destina su desacuerdo, diferente es que no comparta las conclusiones a las que sobre el particular se arribó, esto es, lo atinente a la exigibilidad del derecho a reclamar la prima especial de servicios y el momento en que se debía tener en cuenta para efectos de dilucidar si había operado o no en fenómeno de la prescripción trienal. 18.
En esa medida, la Sala observa que la intención del accionante es emplear la tutela como una instancia adicional, para obtener un pronunciamiento diferente, es decir, que le resulte favorable a sus intereses, en lo atinente a la aplicación del fenómeno de la prescripción trienal, sin tener en cuenta que el juez natural examinó ese cuestionamiento y acogió el precedente jurisprudencial vigente y vinculante sobre la materia para el momento en que dictó la decisión judicial acusada (10 de septiembre de 2024), en razón a que en la mencionada sentencia de unificación se indicó que “las consideraciones expuesta(s) en esta providencia en relación con los temas objeto de unificación, constituyen precedente y tendrán aplicación en las decisiones judiciales que se profiera a partir de la fecha” (2 de septiembre de 2019). 19.
De igual modo, se evidencia que la parte actora lejos de demostrar por qué la decisión censurada no es válida desde el estándar constitucional, pretende cuestionar la aplicación de una sentencia de unificación vigente, sin exponer razones válidas para ello en el contexto de su situación individual o aún, de cara a enunciados generales de derecho pero con relevancia y proyección constitucional, y no solo en el contexto de la definición de un asunto meramente legal o de contenido patrimonial.
En esta materia el solo enunciado de que la decisión constituye afrenta a derechos fundamentales, no satisface per se la exigencia que se extraña, pues ello reclama que el asunto que se debate ante el juez de tutela no sea la prolongación de la reclamación del derecho cuya definición ya hizo el juez especializado. 20. En ese sentido, el defecto sustantivo planteado por el accionante en el escrito de tutela es aparente, pues carece de una argumentación suficiente que desde la perspectiva constitucional impusiera inaplicar la referida regla jurisprudencial.
Ello es así, si se tiene en cuenta que simplemente censura la postura unificada aspirando a que se imponga la interpretación personal que tiene sobre el asunto, pero no explica de qué manera la aplicación de ese precedente a su caso no consulta los estándares constitucionales de validez, lo que resultaba de suma importancia, como quiera que se está cuestionando a una autoridad jurisdiccional por aplicar una sentencia de unificación, en la que precisamente se buscó dar uniformidad en el entendimiento y en la aplicación de las normas jurídicas sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, por cuanto existía divergencia en la interpretación de varios de sus aspectos, situación que generaba inseguridad jurídica.
Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 6 21. En ese orden de ideas, si la parte accionante pretende debatir la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19, porque desde su punto de vista personal, la conclusión sobre el momento en el que se debe contabilizar la prescripción en relación con la prima especial de servicios es errónea, en tanto no debería ser la fecha en la que se interpuso la reclamación administrativa, sino el momento en el que se hizo exigible, lo que a su parecer ocurrió cuando la jurisprudencia, en sentencia de 29 de abril de 2014, definió que la liquidación de la citada prestación debe realizarse sobre el 100% del salario del empleado; debió traer razones de orden constitucional que condujeran a validar la imperfección de tal regla para su situación, en tanto su aplicación en el caso concreto se anteponía a derechos fundamentales.
Lo anterior, a efectos de habilitar la intervención del juez de tutela, cuya actuación excepcional se justifica cuando medie una afectación a tales garantías, pero no para cuestionar las interpretaciones razonables que el juez natural adopta, en ejercicio de su autonomía o con apego al precedente. 22. En ese contexto, la acción de tutela propuesta presenta una divergencia de criterio entre el extremo accionante y la corporación judicial accionada, situación que a todas luces impide al juez constitucional de tutela privilegiar la primera, de cara la legitimidad de la que está dotada la sentencia, lo que impone que se mantenga como decisión definitiva del conflicto, en aras de la seguridad y la realización de los derechos de los asociados.
Máxime cuando se advierte que la censura comprende igualmente una sentencia de unificación. 23. Para la Sala la autoridad judicial accionada, con el fin de desatar el litigio relacionado con la prima especial de servicios reclamada por el actor en sede ordinaria, en especial, en lo relativo a la prescripción, acogió la regla de unificación jurisprudencial que sobre el particular trazó la Sección Segunda del Consejo de Estado en la citada sentencia de unificación, determinación que permite arribar a la conclusión de que no se materializó la transgresión constitucional invocada. 24.
En ese orden de ideas, comoquiera que no se supera el requisito de relevancia constitucional, esta Sala declarará la improcedencia de la solicitud de amparo. 25. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela de la referencia, en atención a las consideraciones planteadas.
SEGUNDO: NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. Radicación: 11001-03-15-000-2025-01221-00 Accionante: Luis Eduardo Rozo Muñoz Accionado: Consejo de Estado – Sección Segunda – Sala de Conjueces 7 TERCERO: De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM EDGARDO BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF