CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de Tutela. Radicación: 11001-03-15-000-2022-06128-01 Actor: Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfamiliar Andi Accionado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Tema: Tutela contra providencia judicial.
Auto negó librar mandamiento de pago Decisión: Confirma decisión del a quo que declaró improcedencia la acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección procede a decidir la impugnación interpuesta por Comfandi, contra la sentencia del 15 de diciembre del 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por medio del cual declaró improcedente la acción de tutela de la referencia.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA El 25 de septiembre 2017 Comfandi, a través de apoderado judicial, interpuso proceso ejecutivo contra el municipio de San Pedro – Valle del Cauca, para lograr el pago de las sumas de dinero reconocidas en la sentencia condenatoria núm. 04 del 7 de septiembre de 2011, proferida por el Juzgado Administrativo de Descongestión del Circuito de Guadalajara de Buga, y confirmada por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 19 de marzo de 2013.
El conocimiento del asunto, con radicado núm. 76111-33-33-002-2018-00368-02, correspondió al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito de Guadalajara de Buga que, mediante auto núm. 414 del 8 de julio de 2021, se abstuvo de librar el mandamiento de pago al considerar que los documentos aportados en el escrito de subsanación de la demanda no acreditaban la liquidación final del Instituto municipal del Deporte y la Recreación de San Pedro, por lo que el municipio ejecutado no era el llamado a responder, sino el referido instituto.
Comfandi interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, siendo desatado por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que, a través de auto interlocutorio núm. 218 del 23 de junio del 2022, confirmó lo resuelto por el a quo en tanto no se aportó al expediente al acto que declaró liquidado al IMDER, impidiendo reconocer al municipio de San Pedro como subrogatario de sus obligaciones.
Al respecto, la parte actora considera que el Tribunal accionado vulneró sus derechos fundamentales al incurrir en defecto fáctico por indebida valoración probatoria respecto de las documentales aportadas que, según su dicho, daban cuenta que el IMDER no existe en el ordenamiento jurídico 1.1.1. Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, la parte actora elevó como tales: «[…] 1.
Que se tutelen los Derechos Fundamentales al Debido Proceso y al Acceso a la Justicia invocados por la entidad accionante toda vez que el actuar y omitir del TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA ocasionó su vulneración por haberse presentado el defecto factico y carencia de motivación en la decisión. 2. Revocar el Auto Interlocutorio No. 218 del 23 de junio del 2022 notificado el 28 de junio del presente año, expedido por la Magistrada Zoranny Castillo Otálora, donde decidió confirmar el Auto No. 414 del 8 de julio de 2021 expedido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga. 3.
Dejar sin efecto el Auto No. 414 del 8 de julio de 2021 expedido por el Juzgado Segundo Administrativo Oral del Circuito de Buga donde se decidió vía reposición revocar mandamiento ejecutivo de pago. 4. Que como consecuencia de la anterior declaratoria, se le ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA proferir una nueva providencia donde no se vulneren los derechos fundamentales invocados y en consecuencia, se deje en firme el mandamiento de pago y se siga adelante con el proceso ejecutivo. […]».
(sic) II. ACTUACIÓN PROCESAL DE PRIMERA INSTANCIA Mediante auto del 21 de noviembre de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en calidad de accionado, y al Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Buga, al municipio de San Pedro, al Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de San Pedro, al Fondo Cuenta de Pasivos del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de San Pedro, entidades que hicieron parte del proceso ejecutivo objeto de discusión, en calidad de terceros con interés. III.
INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Juzgado Segundo Administrativo del Circuito Judicial de Buga Solicitó declarar la improcedencia de la acción por falta de relevancia constitucional, al considerar que la entidad actora pretende usar la tutela como una tercera instancia, y omitir la indicación que se le transmitió en cuanto a quién se debería dirigir la demanda ejecutiva para obtener el acceso efectivo a la administración de justicia, pues si bien no se libró el mandamiento de pago solicitado en contra del municipio de San Pedro, ello obedeció a que el ente territorial no era el obligado en la providencia a ejecutar, «en la medida […] que el referido municipio […] no es el subrogatario del IMDER, comoquiera que éste último aún no ha sido liquidado.» 1.3.2.
Municipio de San Pedro El ente municipal solicitó negar las pretensiones de amparo, pues, a su juicio, la decisión controvertida está motivada en un hecho que la parte accionante no ha podido demostrar, alegando la vulneración al debido proceso solo porque no logró aportar la prueba necesaria e idónea que acreditara la liquidación del IMDER, siendo indispensable para cobrar la obligación al municipio de San Pedro.
Reiteró que al tribunal accionado no se le hizo entrega alguna del documento que demostrara la liquidación del IMDER y en consecuencia debía tomarse la decisión con las pruebas existentes en el proceso objeto de la alzada. 1.3.3. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y demás terceros con interés Guardaron silencio.
1.4. SENTENCIA IMPUGNADA El Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2022, declaró improcedente la acción de tutela, al considerar que el asunto no satisfizo el requisito de la relevancia constitucional, pues los argumentos esbozados por la parte actora se dirigen a reabrir el debate probatorio del proceso ejecutivo.
Sostuvo que, en la controversia propuesta en el escrito de tutela, no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia proferida en segunda instancia, sino a insistir en que las deudas del presunto liquidado Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de San Pedro debían ser asumidas por el municipio de San Pedro, aspecto que fue resuelto por el Tribunal accionado, quien, luego de la revisión de los documentos aportados por la entidad accionante, advirtió que no era posible establecer la liquidación final y consecuente extinción del mencionado instituto.
1.5. ESCRITO DE IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la decisión del a quo, al manifestar que sí se presentaron y explicaron de forma clara las razones tendientes a demostrar que la actuación del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca vulneró los derechos al debido proceso y acceso a la justicia de Comfandi, y no solamente se trata de reabrir el debate probatorio del proceso ejecutivo.
Señaló que se trata de demostrar que existe una omisión por parte del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca al momento de declarar y valorar las pruebas tendientes a buscar la realidad jurídica y obtener un fallo lo más cercano a la justifica posible, donde por alguna extraña razón no obligó al municipio de San Pedro a entregar toda la información respecto al IMDER a pesar de haberse demostrado que Comfandi lo había solicitado y esta le fue negada.
II. CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en los escritos de tutela e impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y iii) los requisitos de la relevancia constitucional e identificación razonable de los hechos generadores de la vulneración alegada en el caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política, el numeral 2 del artículo 1° del Decreto 1382 de 2000 y el Acuerdo núm. 377 de 11 de diciembre de 2018, la Subsección es competente para conocer la impugnación impetrada contra la sentencia del 15 de diciembre del 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta
2.2. PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA DECISIONES JUDICIALES Sobre el particular, tanto la Corte Constitucional como esta corporación, inicialmente consideraron que la acción de tutela no procedía contra providencias judiciales. Posición que fue variada por la Corte al aceptar la procedencia excepcional y restringida del referido mecanismo constitucional de comprobarse la existencia de una vía de hecho y de un perjuicio irremediable, y por parte de algunas secciones del Consejo de Estado, cuando se evidenciara la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la administración de justicia. Posteriormente, en la Sentencia C-590/2005 la Corte Constitucional reiteró la procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, pero supeditada ya no a la existencia de una vía de hecho, sino a la verificación de unos requisitos de forma y de procedencia material fijados por la misma Corte.
Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 31 de julio de 2012, con ponencia de la Consejera María Elizabeth García González, finalmente aceptó que la acción de tutela es procedente contra una providencia judicial, «cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales». Respecto a los requisitos de forma o generales de procedencia, señaló: i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones; ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio ius fundamental irremediable; iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración; iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora; v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal circunstancia en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible; y vi) Que no se trate de sentencias de tutela.
2.3. REQUISITOS DE PROCEDENCIA GENERAL DE RELEVANCIA CONSTITUCIONAL E IDENTIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS HECHOS QUE GENERAN LA VULNERACIÓN ALEGADA EN EL CASO CONCRETO Al respecto, se observa que la parte accionante, si bien manifiesta que se desconocieron sus derechos fundamentales al debido proceso y del acceso a la administración de justicia con ocasión de la providencia del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, a través de la cual confirmó la decisión de no librar mandamiento de pago en contra del municipio de San Pedro, al considerar que no es la llamada a responder por una condena impuesta al IMDER, en tanto no se probó la liquidación de esta última, no esboza argumento alguno que determine que el asunto tiene relevancia constitucional ni la relación causa - efecto en que hace consistir la vulneración alegada, en especial, la afectación de ius fundamentales.
Lo anterior, teniendo en cuenta que, si bien se identificó el defecto fáctico como la causal específica de procedencia en que pudo incurrir el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, lo cierto es que la argumentación expuesta en el escrito petitorio se dirige a insistir en que las pruebas aportadas al expediente daban cuenta que el IMDER no existe en el ordenamiento jurídico, sin expresar ningún sustento que refute las consideraciones expuestas por los jueces naturales del asunto ejecutivo de que no se aportó prueba que acredite la finalización del proceso liquidatario del referido instituto, resultando imposible acceder a la subrogación de la obligación ejecutar al municipio de San Pedro.
Para mayor claridad del asunto, se recuerda el análisis probatorio efectuado al respecto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca: «[…] Los actos transcritos permiten concluir que, desde diciembre de 2006, el alcalde de San Pedro fue facultado para liquidar al Instituto, facultad que se prolongó con los años. En 2009 el proceso de liquidación empezó con el liquidador designado y quedaría finiquitado por decreto expedido por el alcalde que lo declarara.
Esto significa que la personería jurídica del Instituto desaparecía con este último decreto y no con el inicio del proceso de liquidación. Así, mientras el alcalde no expida el decreto que pone fin a la liquidación del Instituto, el municipio de San Pedro no se convierte en subrogatorio de sus obligaciones. En todo caso, según el Decreto 0053, el municipio no se convertía en subrogatorio de primer orden, pues es el Fondo Cuenta de Pasivos del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de San Pedro - cuenta especial- el llamado a asumir los pasivos del Instituto liquidado; solo si este no es suficiente, el municipio asume las obligaciones insolutas.
COMFANDI no aportó al expediente al acto que declaró liquidado al Instituto, lo que impide reconocer al municipio de San Pedro como subrogatario de sus obligaciones. La demanda ejecutiva se debió formular contra el Instituto, porque no se demostró la extinción de su personería jurídica. Esta conclusión resulta acorde con una reciente certificación expedida por la alcaldía de San Pedro, acerca de que el Instituto no ha sido liquidado: “27 de enero de 2021 En cumplimiento al artículo 1 del Decreto 053 de septiembre de 2009, por medio del cual se dio inicio al proceso de liquidación del Instituto de Deporte, la Recreación y el aprovechamiento del tiempo libre del municipio de San Pedro, dicho proceso no se culminó y el cual, entre las disposiciones del acuerdo 010 de junio 02 de 2009 las obligaciones y/o resultado era la apertura del Fondo Cuenta de Pasivos (…) Conforme a lo anteriormente expuesto, la Secretaría de Hacienda del municipio de San Pedro certifica que en la actualidad no existe el Fondo Cuenta de Pasivos”.
Lo anterior es suficiente para confirmar el auto apelado. […]» La parte accionante no motivó su decir, limitándose, de manera muy puntual, a reiterar in extenso los supuestos fácticos referidos en la demanda ejecutiva e insistir en una deficiencia de valoración probatoria por parte del operador judicial de instancia, pero como se puede observar de la transcripción que antecede, la conclusión a la cual arribó el Tribunal accionado en su providencia, fue el resultado del análisis integral de las pruebas aportadas al expediente.
Llama la atención de la Subsección lo considerado en la decisión acusada, pues, sin perjuicio de que no se acreditara el acta de liquidación de IMDER, se dejó referido que «según el Decreto 0053, el municipio no se convertía en subrogatorio de primer orden, pues es el Fondo Cuenta de Pasivos del Instituto Municipal del Deporte y la Recreación de San Pedro - cuenta especial- el llamado a asumir los pasivos del Instituto liquidado; solo si este no es suficiente, el municipio asume las obligaciones insolutas»; argumento que no fue refutado por la parte actora.
Dicho lo anterior, la Subsección advierte que si bien la decisión adoptada por la autoridad judicial accionada no satisface las pretensiones de la parte activa y por lo mismo resulta contraria a sus intereses, no por ello puede entenderse que se le está vulnerando derecho fundamental alguno y mucho menos, como ya se dijo, cuando no se explica o se acredita constitucionalmente hablando el porqué de ese decir, pues, se repite, el juez de tutela no tiene competencia para estudiar argumentos propios del juez natural del asunto.
Como se observa, mal puede pretender la parte actora que el juez de tutela se convierta en juez y parte dentro del asunto a decidir, esto es, expresar argumentos que sustenten la intención de acudir ante el juez constitucional y, asimismo, pronunciarse frente a ellos; pues si bien la acción de tutela es un mecanismo sumario que no exige mayor ritualidad, se recuerda que cuando se trata de controvertir decisiones judiciales se requiere mayor argumentación, teniendo en cuenta que para su procedencia deben satisfacerse los requisitos generales y específicos para que resulte viable un estudio de fondo, y no la mera manifestación de estar en desacuerdo con la decisión judicial adoptada.
Al respecto, se recuerda que la Constitución Política solo ha previsto, por regla general, dos instancias para los procesos, lo que significa que no puede el juez, ni siquiera el constitucional, crear una instancia adicional para plantear y resolver allí cualquier reclamo de una de las partes, ante su inconformidad por las decisiones adoptadas en el marco del proceso ejecutivo.
Sobre el asunto la Corte Constitucional en sentencia C-590/2005, fue clara y concreta en señalar que cuando se presenten acciones de tutela contra providencias judiciales, resulta fundamental que quien considere vulnerados derechos fundamentales por esta razón, explique la relevancia constitucional en el respectivo caso y manifieste de manera motivada el porqué de su decir, más exactamente señaló: «[…] a. Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
Como ya se mencionó, el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes. […] e. Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible.
Esta exigencia es comprensible pues, sin que la acción de tutela llegue a rodearse de unas exigencias formales contrarias a su naturaleza y no previstas por el constituyente, sí es menester que el actor tenga claridad en cuanto al fundamento de la afectación de derechos que imputa a la decisión judicial, que la haya planteado al interior del proceso y que dé cuenta de todo ello al momento de pretender la protección constitucional de sus derechos. […]».
Posición reiterada a través de sentencia SU-215/2022: «[…] 33. Así pues, la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal. 34.
Para determinar si una acción de tutela en contra de una providencia judicial, cumple con el presupuesto de relevancia constitucional, esta Corporación ha identificado algunos criterios relevantes, a saber: 35. En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional.” De acuerdo con la Sentencia SU-573 de 2019 el asunto debe ser “trascendente para la interpretación del estatuto superior, su aplicación y desarrollo eficaz y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.”. 36.
En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. Como se indica en la sentencia mencionada, un asunto carece de relevancia constitucional cuando, entre otras razones, “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma de rango reglamentario o legal salvo que de esta se “desprendan violaciones a los derechos y deberes constitucionales” o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, que no representen un interés general”. 37.
Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal.” En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales”. 38.
En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. En ese sentido, no basta con la sola referencia a la afectación de las garantías superiores para encontrar probada la relevancia constitucional, pues “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental”. 39.
Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales. Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal.
Como las altas cortes son tribunales de cierre, es a ellas a quienes corresponde “la unificación de jurisprudencia como forma de precisar con autoridad y vocación de generalidad el significado y alcance de las diferentes áreas del ordenamiento jurídico”. […]». De acuerdo con lo expuesto, en el caso bajo estudio no se satisfacen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales de la relevancia constitucional ni la identificación razonable de los hechos que supuestamente generan la vulneración alegada; razón por la cual, la Subsección confirmará la decisión del a quo que declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfamiliar Andi contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO: Confirmar la sentencia del 15 de diciembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, mediante la cual declaró improcedente la acción de tutela presentada por la Caja de Compensación Familiar del Valle del Cauca - Comfamiliar Andi contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de conformidad con la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Notificar esta providencia por telegrama o por el medio más expedito de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
TERCERO: En acatamiento a las disposiciones del artículo 32 ibidem, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER