Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., veintisiete (27) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP)1 Temas: Pensión gracia post-mortem.
Tiempos válidos para el cómputo y reconocimiento. Pensión gracia sin completar el tiempo requerido para su reconocimiento SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Asunto Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1 En adelante UGPP. 2 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez Martha Cecilia González Gómez, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, presentó una demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes resoluciones: i) RDP 21626 del 14 de julio de 2014, y ii) RDP 27703 del 10 de septiembre de 2014, por medio de las cuales la UGPP le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia post-mortem causada por el docente fallecido Pedro Nel Javela Lozano. Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que: i) a partir del 28 de noviembre de 1990, se reconozca y pague la prestación solicitada sobre el 75% del promedio de todos los factores salariales devengados por su cónyuge durante el año anterior al de haber cumplido 15 años de servicios y 50 de edad; ii) se indexen los valores reconocidos y las sumas adeudas, de acuerdo con el índice de precios al consumidor (IPC) y conforme a los artículos 189, 192 y 195 del CPACA; iii) se cumpla la sentencia en los términos del artículos 189 y 192 ibidem; iv) se reconozcan los intereses moratorios y v) se condene en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes, se señalaron los siguientes: - El 6 de febrero de 1982, Pedro Nel Javela Lozano y Martha Cecilia González Gómez contrajeron matrimonio. - Pedro Nel Javela Lozano prestó sus servicios como docente oficial con vinculación territorial y nacionalizada, por más de 15 años, así: i) entre el 11 de febrero y el 30 de diciembre de 1974; y ii) desde el 1 de enero de 1977 al 30 de agosto de 1990. 2 En adelante CPACA. 3 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez - El causante falleció el 27 de noviembre de 1990. - El 15 de mayo de 2014, Martha Cecilia González Gómez, en calidad de cónyuge sobreviviente, solicitó a la UGPP el reconocimiento y pago de una pensión post- mortem. - Con Resolución RDP 21626 del 14 de julio de 2014 la subdirectora de determinación de derechos pensionales de la UGPP le negó dicho reconocimiento al considerar que el causante, no cumplió con el requisito de haber logrado un tiempo de 20 años de servicio en la docencia oficial de carácter territorial o nacionalizado.
Esta decisión fue confirmada a través de la Resolución RDP 27703 del 10 de septiembre de 2014, suscrita por el director de pensiones de la entidad demandada. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación Como tales, se señalaron los artículos 1, 2, 6, 13, 25, 48 y 53 de la Constitución Política; 1 y 5 de la Ley 114 de 1913; 4 y 79 de la Ley 4 de 1992; y las leyes 4 de 1966 y 1395 de 2010.
En cuanto al concepto de violación, se expuso que los actos administrativos acusados vulneran sus derechos fundamentales, especialmente el de la igualdad y el mínimo vital, por cuanto desconocieron los precedentes jurisprudenciales del Consejo de Estado, mediante los cuales se ha reconocido la pensión gracia con las dos terceras partes del tiempo de servicio3. 1.2.
Contestación de la demanda La UGPP4 se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, por 3 Folios 3 al 11. 4 Folios 65 al 80. 4 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez cuanto el causante de la pensión gracia, Pedro Nel Javela Lozano, no acreditó el tiempo de servicio previsto por la ley para que la cónyuge fuera beneficiaria de la prestación. Asimismo, indicó que de acuerdo con lo previsto en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, el incumplimiento de alguno de los requisitos esenciales para el reconocimiento de la prestación era razón suficiente para negar su reconocimiento.
Finalmente propuso las siguientes excepciones: i) inexistencia de la obligación; ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; iii) prescripción; y iv) la innominada o genérica. 1.3. La sentencia apelada El Tribunal Administrativo Huila, mediante sentencia proferida el 10 de mayo de 2018, declaró probadas las excepciones de inexistencia de la obligación y ausencia de vicios del acto demandado y, en consecuencia, negó las súplicas de la demanda.
Para tal efecto, luego de realizar un recuento de los preceptos legales y jurisprudenciales aplicables al asunto concluyó lo siguiente:5 - Corresponde desestimar los actos administrativos allegados con los alegatos de conclusión, los cuales dan cuenta de la desvinculación del docente y del reconocimiento de una pensión de invalidez, toda vez que no fueron aportados al proceso dentro de las oportunidades procesales. - Está probado que el causante de la prestación solicitada nació el 18 de septiembre de 1951 y que falleció el 27 de noviembre de 1990.
Asimismo, que la demandante contrajo matrimonio católico con Pedro Nel Javela Lozano el 6 de 5 Folios 148 a 153. 5 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez febrero de 1982 y que este estuvo vinculado como docente territorial y nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980. - Sin embargo, no se probó el tiempo de servicio exigido por la ley para beneficiarse de la pensión gracia post-mortem, pues los documentos solo dan cuenta de un periodo de 14 años, 6 meses y 20 días.
En cuanto al periodo de vinculación tampoco cumple con los presupuestos jurisprudenciales para el reconocimiento excepcional con las dos terceras partes del tiempo de servicio mínimo exigido, pues este es menor a 15 años. Por último, en aplicación del artículo 188 del CPACA, en concordancia con el artículo 365 del CGP, condenó en costas a la parte demandante. 1.4.
El recurso de apelación La parte demandante interpuso recurso de apelación6 y lo sustentó así: - El tribunal de primera instancia realizó un cálculo erróneo pues las dos terceras partes de 20 años, son 13 años y 3 meses, tiempo que fue acreditado en el plenario. - En el proceso se probó que el causante de la pensión post-mortem fue retirado del servicio, luego de ser declarado con pérdida de la capacidad laboral permanente, situación que le impidió completar los requisitos exigidos para el acceso a la prestación reclamada. 1.5.
Alegatos de conclusión en segunda instancia La parte demandante reafirmó lo sostenido en el libelo introductorio y en el recurso de apelación7. 6 Folio 160 a 163. 7 Folios 187 a 191. 6 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez La UGPP solicitó confirmar lo decidido en primera instancia, con fundamento en lo expuesto con la contestación de la demanda8. 1.6.
El Ministerio Público En esta oportunidad no se pronunció. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico Se circunscribe a establecer lo siguiente: ¿la UGPP debe reconocer la pensión gracia post-mortem solicitada por Martha Cecilia González Gómez, cónyuge supérstite del Pedro Nel Javela Lozano, en aplicación del régimen prestacional previsto en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan? Para resolver la Sala abordará la siguiente temática: (1) marco normativo, (1.1) De la pensión gracia, (1.2) Pensión gracia sin completar el tiempo requerido para su reconocimiento, (2) caso concreto, (3) costas, y (4) conclusión. 2.2.
Marco normativo 2.2.1. Pensión gracia La Ley 114 de 19139, creó la pensión gracia, como un reconocimiento a la dedicación al servicio de la actividad educativa de los docentes territoriales de las escuelas primarias. El artículo 4 ibidem determinó que para gozar de dicha prestación era necesario que el educador cumpliera, entre otros requisitos, 20 años de servicio en establecimientos educativos oficiales del orden territorial, no 8 Folios 192 a 197. 9 «Se crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 7 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez recibiera otra pensión o recompensa de carácter nacional y alcanzara los 50 años de edad, siempre y cuando hubiese demostrado haber ejercido la docencia con honradez, consagración y que observara buena conducta.
En línea con lo expuesto, la Sección Segunda de esta Corporación10, señaló que «(…) el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria de las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto la secundaria lo era a cargo de la Nación».
Posteriormente, las Leyes 116 de 192811 y 37 de 193312, en sus artículos 6 y 3, respectivamente, extendieron la pensión gracia a los maestros de secundaria, normalistas e inspectores de instrucción pública. Al respecto, en sentencia del 29 de agosto de 1997, proferida por la Sala Plena de esta Corporación, fijó algunos lineamientos relevantes sobre la pensión, así13: «El numeral 3º.
Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndase de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.
Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.» Sin embargo, con el proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 197514 y en línea de lo dispuesto por el artículo 15 de la Ley 91 de 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia SUJ11-S2 del 21 de junio de 2018, radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 11 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 12 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado No. S-699. 8 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez 198915, en la referida providencia de unificación se afirmó que la pensión gracia, debe reconocerse a los docentes nacionalizados, con el fin de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980».
Por su parte, la Corte Constitucional en sentencia C-489 de 200016 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980», en el entendido que, comoquiera que constituyen derechos adquiridos que no podían ser desconocidos por el legislador, las situaciones jurídicas concretadas antes de la entrada en vigencia de la normativa demandada quedarían a salvo, es decir que tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio.
Puntualmente, en cuanto a las vinculaciones nacionales y la imposibilidad de computar los tiempos laborados en tal virtud para la pensión gracia, es pertinente mencionar que la jurisprudencia de la Sala17 ha explicado lo siguiente: «Sobre los tiempos nacionales. (…) La ley 114 de 1913 que creo (sic) la pensión de los docentes, estableció una serie de requisitos para acceder a la misma, entre los cuales dispuso en el numeral 3º del artículo 4º, que el docente debe demostrar que ni recibe ni ha recibido pensión o recompensa nacional.
Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: (…) 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento.” (Resalta la Sala) 14 «Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones» 15 “Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 16 Corte Constitucional, Sala Plena, sentencia C489 del 4 de mayo de 2000.- 17 Sentencia del 17 de noviembre de 2016, exp. 2114-2016, M.P. Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 9 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez El artículo 1º de la Ley 91 de 198918 clasificó a los docentes para efectos de las prestaciones económicas, como territoriales, nacionales y nacionalizados.
Artículo 1º.- Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: 1. Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional. 2. Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. 3.
Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» […] Queda claro entonces, que no se ha establecido como requisito para acceder a la pensión gracia, que el docente deba estar vinculado el día 31 de diciembre de 1980, es decir, solo es necesario que haya prestado sus servicios como docente antes del año 1981 en instituciones territoriales o nacionalizadas, sin que se puedan computar tiempos de servicio de carácter nacional, pues la finalidad principal de la pensión gracia, es reconocer a aquellos docentes un beneficio económico para equilibrar los ingresos percibidos entre éstos y los docentes nacionales, ante el déficit fiscal en que se encontraban los entes territoriales para cubrir el pago por la prestación de los servicios al magisterio.» (negrillas fuera de texto original).
Aunado a lo anterior, para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en este punto, se recuerdan las reglas que fijó esta Corporación en sentencia de unificación del 21 de junio de 201819, así: «(i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;
(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;
(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores 18 «Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio». 19 Radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 10 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» En la misma línea, esta sección en la sentencia de unificación del 11 de agosto de 202220, explicó lo siguiente: «[…] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».21 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 21 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15- 000-2019-02219-01 (AC). 11 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».
A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989». En suma, para acceder a la pensión gracia, los docentes deben acreditar: (i) 20 años en el servicio educativo en una plaza territorial -antes del 31 de diciembre de 1980-, o nacionalizada y pueden acumular los tiempos con los laborados con posterioridad y, (ii) no se puede exigir haber completado los requisitos antes del 31 de diciembre de 1989.
Asimismo, no se requiere que el tiempo de servicio sea continuo, toda vez que lo importante es la acreditación de la plaza. 2.2.2. Pensión gracia sin cumplir el tiempo requerido para su reconocimiento Respecto del reconocimiento de la pensión gracia de los docentes que hayan solicitado su reconocimiento sin cumplir los 20 años de servicio exigidos en la Ley 114 de 1913, como consecuencia del retiro definitivo del servicio por pérdida de la capacidad laboral, la jurisprudencia de la Sección Segunda de esta Corporación22 ha dispuesto lo siguiente: «(…) con el propósito de garantizar el derecho a la seguridad social de la actora previsto en el artículo 48 de la Constitución, la Sala encuentra que la docente prestó sus servicios al Magisterio durante dieciocho (18) años, ello significa que laboró más de las dos terceras partes del tiempo exigido legalmente para tener derecho a la pensión gracia, pero por razones que no le fueron imputables a ella, sino debido a su situación de invalidez –fue calificada con la pérdida del 95% de la capacidad laboral-, no pudo continuar trabajando en la docencia, quedándole faltando tan sólo dos años para completar los veinte años de servicios.
Es en consideración al estado de invalidez de la actora y por haber laborado más de las dos terceras partes, esto es, por más de quince (15) años como maestra territorial de primaria y secundaria, que la Sala considera que tiene derecho a percibir la pensión gracia. Esta última circunstancia (prestación de servicios por más de las dos terceras partes del tiempo exigido por la ley) ha sido tenida en cuenta igualmente por la Corte 22 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 30 de septiembre de 2010, radicado 17001-23-31-000-2007-00187-01 (1067-09), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Sentencia del 22 de septiembre de 2016, radicado 41001-23-33-000-2013-00360-01 (5006-2014), Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 23 de febrero de 2017, radicado 25000-23-42-000-2013-04047-01 (1550-2014), 12 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez Constitucional frente al reconocimiento de prestaciones de carácter pensional, especialmente, en aplicación del régimen de transición y que ahora se acoge para el caso sub lite.
Expuso dicho Tribunal sobre el particular: ‹(…) el principio de proporcionalidad no alcanza la misma importancia que adquiere en el caso de quienes han completado el 75% del tiempo indispensable para reclamar el reconocimiento y pago de la pensión, pues con las tres cuartas partes del tiempo cotizado tiene mayor fundamento tanto el interés del trabajador en la pensión futura, como la protección que a esa aspiración se le brinda, lo que no ocurre cuando apenas se cuenta con la mitad del tiempo cotizado, porque en este evento la aspiración a pensionarse no tiende a concretarse tan pronto y, en esa medida, es menor la relevancia del mantenimiento de las condiciones del régimen de transición que permite pensionarse con los requisitos del sistema anterior a la vigencia de la Ley 100 de 1993›23 (destacado fuera del texto).[…]»24 (negrillas del texto original) En línea con lo expuesto y con el fin de aclarar sobre el tiempo a acreditar por causa de la invalidez, la Sección Segunda de esta Corporación25 señaló: «(…) la sentencia referida ut supra del 30 de septiembre de 2010, acogió el criterio expuesto por la Corte Constitucional en la sentencia C-794 de 2009, que analizó la constitucionalidad del artículo 5º del Decreto Ley 1282 de 1994, ‹por el cual se establece el Régimen Pensional de los aviadores civiles›. «(…) «De modo que, esta Corporación, en la referida sentencia del 30 de septiembre de 201026, acogió como plazo razonable el término de 15 años de servicio, para quienes, habiendo perdido la capacidad laboral por razones no imputables al trabajador, pudieran acceder a la pensión gracia de jubilación acreditando dicho lapso de tiempo.
Sin embargo, aunque se señaló con claridad que el término era de 15 años, lo cierto es que este, en proporción, equivale a las tres cuartas partes o al 75% de 20 años de servicio, y no a las dos terceras partes, como desacertadamente se indicó en la citada providencia». (se resalta) Por tanto, aquellos educadores territoriales o nacionalizados vinculados antes del 31 de diciembre de 1980, que hayan sido retirados del servicio docente de forma definitiva como consecuencia de la declaratoria de su estado de invalidez, y que 23 Sentencia C-794 de 2009 M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. 24 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso-Administrativo. Sección Segunda. Subsección B. C.P.: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación número: 17001-23-31-000-2007-00187-01(1067-09). Actor: Stella Ramírez castaño. 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 26 de mayo de 2022, radicado 05001-23-33-000-2014-01327-01 (1735-2017). 26 Radicado. 17001-23-31-000-2007-00187-01 (1067-09). 13 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez hayan cumplido con tres cuartas partes del tiempo de servicio previsto por la Ley 114 de 1913 para su reconocimiento, tendrán derecho a la pensión gracia, siempre que cumplan con los demás requisitos exigidos por la ley. 2.4.
Caso concreto En el expediente se encuentra demostrado lo siguiente: - Pedro Nel Javela Lozano nació el 18 de septiembre de 1951 y falleció el 27 de noviembre de 1990, con 39 años de edad27. - Según el certificado de periodos de vinculación laboral expedido el 5 de septiembre de 2013 por la Secretaría de Educación de la Gobernación del Huila28, Pedro Nel Javela Lozano prestó sus servicios como docente territorial y nacionalizado en ese departamento con los siguientes tiempos: Cargo Entidad empleadora Desde Hasta Docente interino S. educación - Departamental 11/02/1974 31/12/1974 Docente S. educación - Nacionalizado 01/01/1977 30/08/1990 TOTAL 14 años, 6 meses, 21 días - El 6 de febrero de 1982, Pedro Nel Javela Lozano y Martha Cecilia González Gómez contrajeron matrimonio católico29.
De manera extemporánea y con los alegatos de conclusión se allegaron los siguientes documentos que dan cuenta de la desvinculación del docente Pedro Nel Javela Lozano y la sustitución pensional reconocida a la demandante: - Decreto 0828 de 1990, mediante el cual se desvincula al docente del servicio por 27 Según el registro de defunción, visto a folio 24. 28 Folio 28 29 Según registro civil de matrimonio, visto a folio 27. 14 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez reconocimiento de pensión de invalidez30. - Resolución 938 del 13 de julio de 1990, mediante la cual la Caja Departamental de Previsión Social del Huila reconoció el pago de la pensión de invalidez del docente31. - Resolución 294 de 1991, a través de la cual la Caja Departamental de Previsión Social del Huila sustituyó a favor de Martha Cecilia González la pensión de invalidez que en vida disfrutaba Pedro Nel Javela Lozano32.
Respecto de estos últimos, la Sala confirmará la decisión desestimatoria adoptada por el a quo y no se referirá a estos por cuanto fueron allegados fuera de las oportunidades y términos probatorios previstos por la ley para tal fin. Además, que revisado el proceso no se advierte que los argumentos expuestos por la demandante hayan sido puestos a consideración de la entidad de forma previa, así como tampoco que dichas pruebas no se hubieran podido practicar en las etapas anteriores, según lo prevén los artículos 212 del CPCA y 173 del CGP.
En ese orden de ideas, de la valoración probatoria, la Sala encuentra que el señor Pedro Nel Javela Lozano se desempeñó como docente territorial y nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, y que durante su vida laboral acumuló un tiempo de servicio de 14 años, 6 meses y 21 días; sin embargo, su retiro no obedeció a su voluntad y por ende no pudo completar los 20 años de servicio.
Ciertamente, el incumplimiento de alguno de los requisitos que exige la Ley 114 de 1993 para beneficiarse de la pensión gracia hace imposible su reconocimiento, tal como sucede en el presente caso con Martha Cecilia González Gómez, pues no acreditó que su cónyuge hubiese prestado sus servicios como docente por el tiempo de requerido para tal fin. 30 Folios 115 y 116. 31 Folios 117 al 119 32 Folios 120 al 122. 15 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez No obstante, la Sala no pasa por alto que esta Corporación también haya previsto el reconocimiento prestacional ante circunstancias especiales y particulares, tales como la invalidez y el fallecimiento de los docentes antes de cumplir 20 años de labores, para lo cual se ha precisado que en aplicación de los principios de favorabilidad, equidad y proporcionalidad,33 debía acudirse a la aplicación del artículo 7 del Decreto 224 de 197234, el cual, en otro régimen prestacional, previó el derecho a la pensión post-mortem, cuando el docente no hubiese alcanzado a cumplir el requisito de edad y solo cuando hubiese laborado durante un periodo mínimo de 18 años.
En línea con lo expuesto, resulta pertinente traer a colación un reciente y similar pronunciamiento dictado por esta Subsección, en el cual se consideró lo siguiente: «(…) la Sección Segunda admitió la aplicación analógica del artículo 7 del Decreto 224 de 1972, que reguló el supuesto para la pensión ordinaria de jubilación docente, con fundamento en los principios de favorabilidad, equidad y proporcionalidad en materia pensional. […] Con este argumento, integramos el derecho en clara interpretación del principio de favorabilidad en materia laboral y ello, posibilita el estudio de este caso en la medida en que en el debate probatorio tenemos argumentos del demandante que dan cuenta de un tiempo de servicio de 18 años, 2 meses y 1 día, mientras que la parte demandada asegura que no logró el total de los requisitos legales previstos en el artículo 4 de la ley 114 de 1913, tesis que avaló el Tribunal de Primera instancia. Igualmente destacamos en la argumentación de la decisión en estudio lo siguiente: ‹Esta interpretación se acompasa con la idea de que la finalidad de la pensión gracia es la de menguar la desigualdad que existió en su momento entre los docentes vinculados por los entes territoriales y aquellos cuyo nombramiento era nacional; por lo tanto, se le da el mismo tratamiento en cuanto a su sustitución› En síntesis, para el estudio de situaciones especiales como la que motiva el recurso de apelación, debemos integrar el derecho al reconocimiento de la pensión gracia post mortem, por vía del artículo 7 del Decreto 224 de 1972»35.
En efecto, el artículo 7 del Decreto 224 de 1972 establece la posibilidad de que, en caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, Sentencia del 28 de enero de 2010, radicado 05001-23-31- 000-2004-05315-01 (1026-2007). 34 «Por el cual se dictan normas relacionadas con el ramo docente». 35 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 20 de abril de 2023, radicado 25000-23-42-000-2015-04934-01 (4958-2018). 16 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos 18 años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrían derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba al tiempo de la muerte.
Así las cosas, de acuerdo con el material probatorio allegado al expediente y la normativa que rige la materia, se tiene que la demandante en calidad de cónyuge supérstite, no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia reclamada, en la medida en que, como ya se dijo, el señor Pedro Nel Javela Lozano antes de su declaratoria de invalidez y posterior muerte, solo acreditó 14 años, 6 meses y 21 días de servicio como docente oficial, tiempo que no logra completar, ni las tres cuartas partes, ni los 18 años de servicio para beneficiarse de la prestación sin contar con el límite temporal de edad previsto por la normativa para su reconocimiento, razón por la cual la Sala confirmará en este punto la sentencia de primera instancia. Finalmente, en la providencia apelada el a quo, con fundamento en los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, condenó en costas a la parte demandante; esta decisión también fue objeto del recurso de apelación. Al respecto, la Sala advierte que el Tribunal Administrativo del Huila no realizó un análisis de aspectos relevantes para su imposición, como la temeridad o la mala fe en que pudo incurrir la parte vencida, pese a que para ello, debió tener certeza de la conducta desplegada por aquella y comprobar si se causaron dichas costas, razón por la cual, al no predicarse el mal proceder de la demandante, se revocará la decisión del juez de primera instancia en lo que respecta a este punto. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: 17 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal.». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma.36 Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas.
En el caso concreto, como no se evidenció que, en esta instancia, la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3. Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que le asiste razón a la UGPP 36 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 18 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez al no reconocer la pensión gracia post-mortem solicitada por Martha Cecilia González Gómez, pues el causante de la prestación no cumplió con los requisitos previstos en la Ley 114 de 1913 y demás normas que la regulan la prestación solicitada, así como tampoco se cumplieron los presupuestos jurisprudenciales para el reconocimiento sin los 20 años de servicio.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso - Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar el ordinal segundo de la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, en tanto condenó en costas a la parte demandante.
Segundo. En lo demás, confirmar la sentencia proferida el 10 de mayo de 2018 por el Tribunal Administrativo del Huila, que negó las pretensiones de la demanda presentada por Martha Cecilia González Gómez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. Devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. 19 Radicado: 41001-23-33-000-2016-00450-01 (5063-2018) Demandante: Martha Cecilia González Gómez JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.