CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 2 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., once (11) de septiembre de 2023 Radicado: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Lafaurie Vega Demandado: Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT, Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. Asunto: Recurso Extraordinario de Revisión contra la sentencia del 29 de noviembre de 2017, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado.
FALLO 1. La Sala Especial de Decisión 2 decide el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor JAIME LAFAURIE VEGA contra la sentencia del 29 de noviembre de 2017, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, por medio de la cual accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda que, en ejercicio de la acción contractual, instauró el Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C. contra Jaime Lafaurie Vega, con el número de radicación 25000-23-26-000-2005- 00009-01.
ANTECEDENTES La sentencia objeto de recurso de revisión 2. El 29 de noviembre de 2017, la Sección Tercera del Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia en el proceso de controversias contractuales seguido por la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C., en representación del Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT contra el Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 2 señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, cuyo síntesis del caso precisó en los siguientes términos: “[…] El FONDATT celebró con Jaime Hernando Lafaurie Vega un contrato de concesión para la prestación del servicio de patios de los vehículos inmovilizados por la Secretaría de Tránsito y Transporte del distrito capital, en el que se pactó la realización del remate de aquellos automotores que llevaran más de 5 años en los patios.
La entidad concedente declaró mediante acto administrativo el incumplimiento contractual del concesionario, por impedir la realización de las diligencias tendientes a materializar las ventas forzadas, pero demandó ante esta jurisdicción, pidiendo que se declarara dicho incumplimiento y que se condenara al demandado a indemnizar los perjuicios, que adujo que se produjeron en un monto superior al de la cláusula penal pecuniaria, cuya efectividad ordenó en el mencionado acto […]”. 3.
En dicha sentencia se decidió: “[…] REVÓCASE la sentencia apelada, esto es, la proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, el 19 de septiembre de 2007, la cual quedará así:
PRIMERO: DECLÁRASE de oficio la nulidad parcial del otrosí suscrito el 29 de enero de 2001 al contrato de concesión No. 0093 de 1996 celebrado entre el Fondo de Educación y Seguridad Vial- FONDATT y Jaime Hernando Lafaurie Vega, en relación con la facultad de la entidad concesionaria de imponer multas y declarar el incumplimiento del contrato en forma unilateral.
SEGUNDO: Declárase el incumplimiento contractual de la parte demandada, señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, en los términos expuestos en la presente providencia.
TERCERO: Condénase en abstracto a la parte demandada, señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, a indemnizar los perjuicios materiales causados a la parte actora, Fondo de Educación y Seguridad Vial FONDATT-Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá, los cuales serán liquidados en incidente posterior, con base en los parámetros expuestos en la presente providencia.
CUARTO: Sin condena en costas, por no aparecer acreditadas […]”. 4. La Sección Tercera consideró que era jurisprudencia reiterada que, para la fecha en que se suscribió el otrosí del 29 de enero de 2001, la ley no les atribuía competencia a las entidades estatales para declarar el incumplimiento del contrato, pues sólo contaban con la facultad excepcional de declarar su caducidad, con las consecuencias que de ello se derivaran; como podía ser la orden de hacer efectiva la cláusula penal pecuniaria que se hubiera pactado por las partes en el contrato; contrario a lo que consagraba el anterior estatuto de contratación, Decreto-ley 222 de 1983, antes de ser derogado por la Ley 80 de 1993.
En la sentencia se precisó Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 3 que “[…]Según se observa, ni en ésta [artículo 14], ni en ninguna otra disposición de la misma Ley 80, se establece la facultad del Estado para incluir como cláusulas excepcionales la de multas o la penal pecuniaria, de donde se infiere que la derogatoria que se hizo del Decreto 222, incluyó así mismo la de estas dos figuras como potestades excepcionales del Estado […]”. 5.
Que, por lo anterior, era evidente la ilegalidad de lo pactado en el otrosí del 29 de enero de 2001, en cuanto a la facultad de imposición de multas y declaratoria de incumplimiento unilaterales por parte de la entidad concedente, por lo tanto, procedía declarar su nulidad. 6. Por otra parte, la Sección Tercera consideró que se debía declarar el incumplimiento del contrato 093 de 1996, con fundamento en lo decidido en la Resolución No. 160 del 17 de mayo de 2004 por medio de la cual el FONDATT adoptó la misma decisión respecto del mencionado contrato “[…] por el incumplimiento a las cláusulas establecidas en el Contrato y en los Otrosís al Contrato de fecha 31 de Diciembre de 1997, en el cual se acuerda que las partes contratantes se comprometen a colaborar y adelantar el proceso de remate de los rodantes y Otrosí suscrito el 29 de enero de 2001, en el cual se estableció que el desarrollo del programa de jurisdicción coactiva no implicaba el desmonte del Programa de Remates de los Rodantes Abandonados en los Patios, que contractualmente venían desarrollando las partes […]”. 7.
Advirtió que si bien la Resolución No. 160 de 2004 no fue demandada en este proceso, sí fue impugnada ante la jurisdicción contencioso administrativa, que, mediante sentencia, que cobró ejecutoria, denegó las pretensiones anulatorias en su contra; razón por la cual el acto se encuentra en firme, el juez de la presente controversia no puede referirse a su validez y, en virtud de la presunción de legalidad que lo cobija y del principio de la cosa juzgada, no puede desconocerlo; y así consideró: “[…] la Sala procederá a declarar el incumplimiento del contrato por la parte demandada, en reiteración de lo expuesto en el acto administrativo proferido en tal sentido por el FONDATT, que está en firme, goza de la presunción de legalidad y que fue corroborado con el material probatorio obrante en el proceso, el cual es Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 4 demostrativo de las conductas del concesionario que entorpecieron las diligencias de remate que pretendía llevar a cabo la entidad concedente respecto de los vehículos inmovilizados en los patios, en relación con los cuales sus titulares habían incumplido con sus obligaciones pecuniarias, entre ellas los costos para el retiro de dichos automotores –párrafos 3.3, 3.4, 8.14, 8.15, 8.16 y 8.18-, teniendo en cuenta, además, como lo reconoció esta Corporación en otro proceso surtido con ocasión del mismo contrato de concesión, que “(…) el concesionario no tenía la función ni la potestad de cobro coactivo, la cual estaba en cabeza del Organismo de Tránsito concedente y además, no existe asidero normativo para entender que esa facultad había sido asignada en forma integral y exclusiva al concesionario, por cuanto tal acuerdo habría constituido un pacto contrario a los dictados de la Constitución Política1” y que “Por el contrario, se debe tener en cuenta que, de conformidad con el otrosí firmado el 30 de julio de 2002, el concesionario solo asumió la obligación de sustanciación, en la prórroga del contrato, para facilitar el cobro coactivo por parte del FONDATT”2 […]”. 8.
En consecuencia, ordenó un dictamen pericial, con los parámetros señalados en el fallo, para la liquidación de los perjuicios, teniendo en cuenta que se desconocía, con certeza, cuántos vehículos en condiciones de ser rematados quedaron en poder de la entidad contratante, cuándo se terminó el contrato de concesión con el demandado, y cuál fue el destino de los mismos, así como cuáles eran las obligaciones incumplidas por sus titulares y su monto, y el resultado de los cobros coactivos que hubiera adelantado la entidad por cuenta de las deudas de los propietarios o poseedores de tales vehículos, o las órdenes de remate que hubiera impartido.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 9. El 30 de julio de 2018, el señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, a través de apoderado judicial, interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida, el 29 de noviembre de 2017, por la Sección Tercera Subsección B del Consejo de Estado. Invocó como causal la prevista en el numeral 1 del artículo 250 1 [54] “Corte Constitucional, sentencia C-224 de 18 de abril de 2013, referencia: expediente D-9266, demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 66 (parcial) de la Ley 1480 de 2011, actor: Carolina Jerez Montoya, Magistrado Ponente: Luis Guillermo Guerrero Pérez. // “La Corte considera que la previsión normativa que habilita a las entidades estatales para contratar apoderados encargados de adelantar los procedimientos de cobro coactivo, desconoce las limitaciones constitucionales para el ejercicio de funciones públicas por particulares, en la medida en que vacía de contenido las competencias de las autoridades públicas, en tanto les permite desprenderse integralmente de ellas, y en que transfiere una función que solo podría ser adelantada por las propias agencias estatales”. 2 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 14 de julio de 2016, expediente 47309, C.P. Marta Nubia Velásquez Rico.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 5 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria”. 10.
Para el recurrente, este documento decisivo es la sentencia proferida el 6 de febrero de 2014 por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró la nulidad absoluta de las Resoluciones 078 del 14 de febrero de 2003, 960 del 26 de febrero de 2003, y 1480 de 2003, que establecieron los remates de rodantes que estaban abandonados en los patios oficiales del FONDATT de la STT, y que fueron el sustento legal del incumplimiento del contrato 093 de 1996, declarado mediante la Resolución 160 de 2004. 11.
Señaló que este hecho era determinante para el litigio y no fue planteado como problema jurídico, motivo por el cual surgió un vacío de proporciones inimaginables que repercutió en una decisión injusta, pues el fallo recurrido debió haberse preguntado si las obligaciones contractuales de rematar los vehículos existían, si estaban vigentes al momento de ser declaradas como incumplidas y si el demandado de aquel proceso tenía o no la obligación de cumplirlas. 12.
Y la respuesta a estos interrogantes hubiera sido diferente, pues el fallo recurrido tuvo como prueba cierta e irrefutable la presunción de legalidad de la Resolución 960 de 2003 (Punto 8.13, hoja 23 del fallo) ya que ella fue el desarrollo de las estipulaciones señaladas en los otrosíes respecto de los remates, y era el complemento de las reglas contractuales existentes en estos.
Por ello, si se hubiera tenido en cuenta la decisión del 6 de febrero de 2014, la discusión legal, fáctica y probatoria, hubiera sido más precisa en cuanto al análisis de si, para el año 2003, estaban o no vigentes las obligaciones o estas habían sido derogadas, modificadas o suspendidas por los artículos 128 y 170 de la Ley 769 de 2002.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 6 13. Explicó que las resoluciones que fueron anuladas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, habían sido las que desarrollaron las obligaciones establecidas en los OTROSÍ, expedidos en el curso de la ejecución contractual, como son los 3 otrosí del 31 de diciembre de 1997, 29 de enero de 2001 y 27 de junio de 2001, en los que estaba inmersa la obligación de no desmontar remates, y esa fue la prueba base para decretar el incumplimiento. 14.
Precisó que la sentencia de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es importante, porque su parte motiva expresa toda una serie de situaciones de hecho, de derecho y probatorias, que reabren la discusión de la inexistencia o no, de la supuesta obligación de rematar carros y el deber, del ahora recurrente, de prestarse a realizar esos actos ilegales; sin embargo, el fallo recurrido no la conoció y, por ello, la discusión fue diferente, sin preguntarse si la facultad que tenía el director del FONDATT para expedir actos administrativos para rematar carros existía y estaba vigente para el año 2003 o si había sido derogada por la Ley 769 de 2002.
El fallo del Consejo de Estado no podía cuestionar la validez de los actos administrativos que imponían los remates, pues estos gozaban de presunción de legalidad. 15. Transcribió las consideraciones plasmadas en el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca frente a cada resolución que anuló: 078 del 14 de febrero de 2003; 960 del 26 de febrero de 2003 y 1480 del 7 de abril de 2003, todas del Director Ejecutivo del FONDATT. 16.
Frente a los requisitos de la causal explicó que el documento existía antes de proferirse el fallo cuestionado; que el asunto tratado en la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca era determinante, pues allí se determinó que el director del FONDATT carecía de competencia para expedir las Resoluciones 078, 960 y 1480 de 2003, que determinaban el procedimiento y la obligación de remates; que dicho funcionario usurpó funciones del legislador al decretar la extinción de dominio, que es de reserva legal; que estos aspectos no se tuvieron en cuenta en Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 7 la sentencia recurrida, porque no se conocía de la nulidad de estos actos administrativos y que, de haberlo sabido, otra hubiera sido la decisión. 17.
Que otro aspecto que no se tuvo en cuenta en el fallo recurrido, por falta del documento encontrado, fue determinar si los otrosíes del año 2001, y los actos administrativos de carácter Distrital (Acuerdo 9 de 1989, el Decreto 304 de 1989 reglamentario del acuerdo 9, y las resoluciones 1111 y 163 de 1998, que otorgaban competencia al director Ejecutivo de la entidad para disponer de los vehículos abandonados) tenían vigencia para el año 2003, época en que se impuso por el FONDATT STT al señor Lafaurie la obligación de realizar remates de rodantes que se encontraban en los patios de la CONCESION - contrato 093 de 1996-; y que como se puede observar, fue uno de los fundamentos que determinaron el incumplimiento contractual. 18.
Señaló que al no establecerse la existencia o no de las obligaciones y al imponer perjuicios, como se dio en el fallo recurrido, se genera una injusticia, pues, conforme lo demostró el fallo del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al declarar nulas las Resoluciones 078, 960 y 1480 de 2003, esas obligaciones contractuales, de permitir remates, o de colaborar para hacer remates, ya habían sido derogadas, tácitamente, por la Ley 769 de 2002, artículo 170, al establecer que se derogarían todas aquellas disposiciones que le fueran contrarias al nuevo Código Nacional de Tránsito, en particular por ser contrarias al artículo 128 ibidem, que otorgaba la facultad de reglamentar el procedimiento para la disposición y subasta pública de los vehículos declarados en abandono al Ministerio de Transporte.
Que de haber tenido en cuenta estos hechos procesales el Consejo de Estado no hubiera declarado el incumplimiento del contrato, por haberse obstruido el remate, pues habría considerado que no podían ser aceptadas disposiciones contractuales que estaban en contravía de la Constitución y la ley y, de existir, se entendían como no escritas, pues atentaban contra el orden público y las buenas costumbres, y habría seguido la jurisprudencia de la misma Sección, como la sentencia del 20 de octubre de 2014.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 8 19. Indicó que el FONDATT en lugar de hacer una buena planeación del contrato o de cobrar las deudas coactivamente, como lo advirtió el Tribunal, lo que hizo fue generar otrosí tras otrosí extendiendo la duración del contrato y haciendo más onerosa su ejecución, además pretendiendo inducir a su contratista a actos delictivos, como es apropiarse ilegalmente de un bien ajeno; y señaló: “[…] Como aparece probado en la sentencia, existen los otrosí del año 2001 en el que se expone el no desmonte de los programas de remate, y está probado la existencia de la RESOLUCIÓN 960 DE 2003, mediante el cual se establecen los procesos de remates, punto 8.13 hoja 23 inciso final, esta RESOLUCIÓN 960 DE 2003, viene acompañada de las resoluciones 078 y 1480 de 2003, que a pesar de no estar registradas en la sentencia, aparecen a folios 165 y siguientes del cuaderno de pruebas, y es aquí donde quiero detenerme, ya que la esencia de la RESOLUCIÓN 960 DE 2003, está diseñada para aplicar la ley 769 de 2002, ley esta que modifica todo lo pertinente a remates, y la disposición de carros que estaban en patios oficiales o autorizados por los organismos de tránsito a nivel nacional. […] Pero ya encontrada esta sentencia que declara la nulidad del ACTO ADMINISTRATIVO 960 de 2003, y los demás actos expedidos 078 y 1480 de 2003, que complementan esta resolución 960, que impone los remates y que modifica la obligación expuesta en el otrosí de 2001, el cual estaba soportado en las resoluciones 111 y 163 de 1998; debo decir, que al analizar la decisión de la MAGISTRADA LOZZI MORENO DE LA SECCION PRIMERA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, y de haber sido tenida esta sentencia en el momento oportuno por EL CONSEJERO DR. ROJAS BETANCOURTH, otro sería el cantar, otro sería el sentido del fallo que se lleva a revisión en recurso extraordinario. […]”. 20.
Señaló que en la contestación de la demanda del proceso de controversias contractuales se hicieron varias consideraciones sobre la actuación irregular e indebida del FONDATT al querer vincular a la fuerza, al ahora recurrente, a realizar actos ilegales, delictuales y contrarios al orden público y las buenas costumbres, sin embargo, esto no se pudo analizar en la sentencia recurrida por cuanto las resoluciones 960 y siguientes del 2003 estaban vigentes, pues no se conocía la sentencia del año 2014 que ya las había declarado nulas.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 9 21. Explicó que la sentencia del 6 de febrero de 2014 no pudo ser aportada al proceso, porque se enteró de su existencia después de notificada la decisión objeto del recurso de revisión, al buscar antecedentes de los remates del año 2003, y las fuentes que se indicaban en la decisión. Señaló que el ahora recurrente nunca fue vinculado al proceso de nulidad de las resoluciones 078, 960 y 1480 de 2003; que solo fue vinculado el FONDATT, quien conoció de la decisión pero que nunca informó que tales actos administrativos habían sido anulados, obrando con deslealtad procesal y contrario a la buena fe, desconociendo sus deberes, conforme con los artículos 78 del Código General del Proceso, en concordancia con el artículo 3 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 22.
Que el FONDATT, una vez notificado del fallo que declaró la nulidad de las mencionada resoluciones, también debió dar aplicación al artículo 93 del CPACA y revocar directamente la resolución 160 de 2004, que declaró el incumplimiento del contrato 093 de 1996 y que estaba basada en dichos actos administrativos. Esta resolución 160 de 2004, desde el año 2014, había perdido su fuerza ejecutoria, por haber desaparecido sus fundamentos de hecho y de derecho. 23.
Indicó que los anteriores hechos constituyen una circunstancia de fuerza mayor para el ahora recurrente quien en el proceso ordinario contestó la demanda y enfocó su defensa y las pruebas al momento histórico que se suscitaba y que no pudo allegar la sentencia del 6 de febrero de 2014, porque el FONDATT nunca avisó ni comunicó de su existencia. Trámite del recurso extraordinario de revisión 24.
Repartido el recurso extraordinario de revisión, por auto del 7 de diciembre de 2018, el magistrado sustanciador dispuso que la Secretaría General de la Corporación solicitara a la Secretaría de la Sección Tercera del Consejo de Estado la constancia de ejecutoria de la sentencia recurrida. 25. Cumplido lo anterior, mediante auto del 5 de julio de 2019, se admitió el recurso Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 10 extraordinario de revisión y se ordenó notificar personalmente al Secretario de Tránsito y Transporte de Bogotá. 26.
Mediante providencia del 20 de marzo de 2020 se tuvieron como pruebas las documentales aportadas con el recurso extraordinario de revisión y se decretaron las pruebas solicitadas por la parte recurrente. Mediante auto del 23 de febrero de 2021 se ordenó a la Secretaría General que requiriera nuevamente para el envío de las pruebas decretadas. 27.
Por auto del 21 de junio de 2021 el despacho sustanciador negó la expedición de una certificación, aceptó la renuncia del apoderado de la Secretaría de Movilidad de Bogotá y reconoció personería del nuevo apoderado de la entidad. 28. El 11 de agosto de 2021 el apoderado judicial de la parte recurrente allega al proceso el certificado de defunción del señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, sin embargo, no informó si existían herederos o las personas que lo sucederían procesalmente. 29.
Por auto del 17 de septiembre de 2021, el despacho sustanciador ordenó que, por Secretaría General, se requiriera al apoderado del recurrente para que informara si tenía conocimiento de la existencia de las personas que pudieran suceder procesalmente al señor Jaime Hernando Lafaurie Vega en el presente recurso extraordinario de revisión, así como sus datos de contacto. 30.
Teniendo en cuenta que no se hicieron presentes ni el señor Esteban Lafaurie Vargas, quien, según el apoderado judicial, es hijo del señor Lafaurie Vega y fue informado sobre el requerimiento del Consejo de Estado, ni otros sucesores procesales del señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, el despacho sustanciador, por auto del 4 de agosto de 2022, dispuso continuar con el trámite procesal correspondiente, pues el fallecimiento de la parte actora no producía la suspensión o interrupción del proceso, y sus intereses seguirían protegidos por su apoderado, conforme lo dispuesto en el artículo 76 del Código General del Proceso, por lo tanto Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 11 lo procedente era dictar sentencia. Oposición al recurso extraordinario de revisión 31.
La Secretaría Distrital de Movilidad de Bogotá, a través de apoderado judicial, solicitó que fuera declarado infundado el recurso extraordinario de revisión presentado por el señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, por no configurarse la causal alegada en el recurso. 32. Señaló que en el proceso contencioso administrativo existen oportunidades probatorias, bien sea para aportar o para solicitar aquellas pruebas que se encuentren en poder de otro; así como para decretarlas y practicarlas.
Que en el caso que dio origen al presente recurso extraordinario de revisión, el señor Lafaurie participó en cada una de las etapas del proceso, sin que en ninguna de ellas hubiese aportado el documento que hoy pretende hacer valer como primordial para la decisión. 33. La causal que se aduce consiste en no haber podido aportar documentos decisivos, por fuerza mayor o caso fortuito, lo cual le corresponde acreditarlo al recurrente, sin embargo, el señor Lafaurie se limitó a señalar la causal, sin la prueba o evidencia de aquella circunstancia que impidió el aporte de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dictada en el expediente 2007-00282-01. 34.
Indicó, además, que el recurrente pretende hacer valer documentos que no fueron aportados en el curso del proceso de controversias contractuales, lo que implicaría una manifiesta desigualdad para la contraparte, quien ya que no tendría la oportunidad de controvertirlos en su momento procesal oportuno, causando una vía de hecho, por violación al derecho a la defensa y el debido proceso. 35.
Consideró que el ahora recurrente tenía el deber de haber aportado las pruebas que pretendía hacer valer y sobre las cuales el juez de instancia tomaría la decisión; y no pretender con este medio extraordinario de impugnación generar una tercera Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 12 instancia. Por lo tanto, como fue la misma parte, quien con su comportamiento por acción o por omisión, con culpa o sin ella, no aportó los documentos que debían ser debatidos en aquel proceso, debe asumir las consecuencias de su actuar, máxime cuando no esgrimió ninguna justificación para su proceder y solo trata de revivir la etapa probatoria de un proceso que ya fue tramitado en las instancias respectivas y del cual su sentencia se encuentra debidamente ejecutoriada.
CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 36. Esta Sala Especial de Decisión, sin exclusión del integrante de la Sección que profirió la decisión, tiene competencia para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, conforme con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, en concordancia con el artículo 107 ibidem4 y el Acuerdo 321 de 2014 –compilado en el Acuerdo 080 de 2019- por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de 3 “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “CPACA. Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. “CPACA. Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 4 “CPACA.
Artículo 107. Integración y composición. (…) “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 13 revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación5.
Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión 37. El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 30 de julio de 2018, teniendo en cuenta que la sentencia de la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado fue proferida el 29 de noviembre de 2017, notificada por edicto el 8 de febrero de 2018 y ejecutoriada el 15 de febrero de 2018, es decir, dentro del término previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo6.
Problema jurídico 38. En el presente asunto la Sala debe determinar si en la sentencia proferida el 29 de noviembre de 2017 por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; en concreto: si se encontró o recobró, después de dictada la sentencia, un documento decisivo, con el cual se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlo al proceso por fuerza mayor o caso fortuito, o por obra de la parte contraria. 39.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por el demandante, para, 5 “Acuerdo 321 de 2014. (…). Artículo 2º. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 6 “CPACA.
Artículo 251. Término para interponer el recurso. El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 14 finalmente, descender al caso concreto.
Resolución del problema jurídico Objeto y alcances del Recurso Extraordinario de Revisión 40. Ha sido jurisprudencia pacífica de la Corporación considerar que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que, si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia, que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos casos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial. 41.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. 42. En efecto, las causales del Recurso Extraordinario de Revisión están previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo así: “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 15 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4.
Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el pronunciamiento de la sentencia. 5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7.
No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8. Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada.
Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 43. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 2 de marzo de 2010, precisó la naturaleza de este recurso extraordinario, que, aunque el análisis se efectuó frente a las disposiciones del Código derogado, la similitud de las causales permite reiterar en esta ocasión dicho criterio, así: “[…] Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.
Ciertamente, a excepción de la causal del numeral 5°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).
Como lo sostuvo esta Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 16 restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política” [1].
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”.
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto7. Por ello, dice la Corte, “El recurso de revisión ha sido establecido para respetar la firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”. […] De modo que por la vía del recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate propio de las instancias, sino revisar la sentencia mediante la cual fue resuelta esa controversia a fin de determinar la justicia de ese pronunciamiento a la luz de estrictas causales legales”8. 44.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios9.
Alcance de la causal invocada por el recurrente 45. La causal invocada por el recurrente consiste en haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 7 Folio 1 cuaderno Anexo 1 del Recurso Extraordinario de Revisión. 8 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp.
No.11001- 03-15-000-2001-00091-01(REV). 9 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 15001-03-15-000-01027-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 17 46. Sobre los elementos de esta causal, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de febrero de 201310, efectuó el siguiente análisis: "De ésa disposición [numeral 1 del artículo 188 Código Contencioso Administrativo] se han extraído tradicionalmente los siguientes presupuestos de la causal: a) La prueba debe ser documental Actualmente la norma es clara al referirse expresamente a “documentos decisivos”; pero incluso en vigencia del Decreto 2304 de 1989 -que hablaba en general de “pruebas decisivas”- la jurisprudencia de esta Corporación igualmente interpretaba que se trataba de documentos11.
De este modo, queda excluida la posibilidad de estructurar la causal con fundamento en otros medios probatorios, como, por ejemplo, testimonios. b) La prueba documental se recobra después de la sentencia objeto de revisión Al emplear el verbo “recobrar” la norma quiere decir que la prueba documental existía, no se tuvo oportunamente por las razones que dice la ley, pero se logró conseguir ya terminado el proceso;
“De ahí que, inequívocamente, la ley emplee el verbo recobrar y no presentar, aducir o allegar” 12. La existencia previa del documento exhibido como requisito de la revisión, fue destacada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación: “la prueba recobrada es un elemento probatorio nuevo, presentado por el recurrente, que pudiendo ser decisivo para el sentido de la decisión, no fue tenido en cuenta por el fallador, porque el interesado no pudo presentarla oportunamente dentro del proceso, pues sólo fue recuperado luego de proferida la sentencia. Esto implica, que el elemento probatorio existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero no fue conocido por el fallador, porque sólo llegó a poder del recurrente con posterioridad a ello”13 (Se subraya). […] c) Las razones para no aportar la prueba documental durante el proceso son expresamente las que dice la ley (fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria) y deben acreditarse en el recurso. 10 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Exp. 2008-00638 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 26 de febrero de 1986, Rad. 004, de 18 de junio de 1991, Rad.
REV-016 y de 12 de julio de 2005, Rad. 1997-00143-02. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 18 de diciembre de 1986, Rad. 2724. 13 Sentencia de 12 de julio de 2005, Rad. 1997-00143-02. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 18 Conviene reiterar lo dicho por esta Sala con relación a la fuerza mayor, el caso fortuito y la obra de la parte contraria: “En cuanto a la primera circunstancia, esto es, la fuerza mayor o el caso fortuito, es preciso anotar que para la legislación colombiana se trata de expresiones sinónimas, conforme al artículo 1 de la Ley 95 de 1890, norma según la cual es ‘el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.’.
La segunda causa -obra de la parte contraria- ha de entenderse como la conducta de la parte que ganó el proceso, quien con su actuar intencional logró que el documento que le daría el triunfo a su contraparte no se pudiera aportar al expediente en razón de que lo retuvo u ocultó, precisamente con el propósito de que no sirviera como prueba.” 14 Al haber calificado expresamente la ley los motivos de la falta de la prueba documental en el proceso, “el simple olvido, incuria o abandono de la parte”15 que habría sido beneficiada con la prueba no constituyen razones válidas para promover la revisión de una sentencia. También se ha dicho que “no basta con una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera ‘imposibilidad’ apreciada objetivamente…”16 De otra parte, la jurisprudencia advierte que la fuerza mayor, el caso fortuito o la obra de la parte contraria, según el caso, deben probarse17 y, además, que la prueba debe establecer que verdaderamente fueron esas circunstancias las que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos18. d) La prueba documental debe ser de tal entidad que pueda sustentar una decisión distinta a la impugnada.
La norma antes transcrita es clara en señalar que, con la prueba recobrada, el juez hubiera podido proferir una decisión diferente. A partir de ahí, la jurisprudencia ha resaltado la trascendencia que debe tener para el proceso original el documento que no se conoció19”. 14 Sentencia de 8 de noviembre de 2005, Rad. 1999-00218. 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 18 de febrero de 2010, Rad. 2597-07. 16 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 18 de octubre de 2005, Rad. 1998-00173(REV). 17 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 20 de abril de 1998, Rad.
REV-110 y 18 de octubre de 2005, Rad. 1998-00173(REV). 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 26 de julio de 2005, Rad. 1998-00177(REV). En este caso hubo un incendio que destruyó unos registros civiles que luego se trajeron al recurso extraordinario de revisión, pero el infortunio ocurrió mucho después de presentada la demanda.
La Sala consideró que el incendio (caso fortuito) no fue en realidad la razón que impidió aportarlos en su momento. 19 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencias de 12 de julio de 2005, Rad. 1997-00143-02(REV), 12 de julio de 2005, Rad. 2000-00236 y 26 de febrero de 1986, Rad. 004. Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de abril de 2011, Rad. 0242-09.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 19 47. La Sala 15 Especial de Decisión, en sentencia del 7 de mayo de 201920, precisó que era inadmisible edificar la causal con documentos que, aun siendo anteriores a la providencia recurrida, claramente pudieron haber sido aportados o solicitados en las oportunidades procesales correspondientes, pues el recurso extraordinario de revisión no puede aprovecharse para subsanar errores o actitudes negligentes de las partes respecto a la carga probatoria21.
Explicó que "el simple olvido, incuria o abandono de la parte" que habría sido beneficiada de la prueba no constituye razón válida para promover la revisión extraordinaria de una sentencia, tampoco “una dificultad por grave que pueda parecer, por cuanto la ley exige una verdadera, 'imposibilidad' apreciada objetivamente”. Recordó que, según la jurisprudencia, la fuerza mayor, el caso fortuito o la obra de la parte contraria, según el caso, deben probarse y, además, que la prueba debe establecer que verdaderamente fueron esas circunstancias las que hicieron imposible el aporte oportuno de los documentos22, de tal forma que no pueda el recurrente suplir su falta de actividad probatoria a través de un medio extraordinario de impugnación, como es el recurso de revisión. 48.
A juicio de la Sala, esta causal pretende reestudiar un caso decidido en un sentido por la falta de conocimiento de un documento que ya existía, que tenía una incidencia determinante en el asunto, pero que, por factores externos al proceso, no se pudo aportar, porque estaba oculto o extraviado o porque era desconocido y solo vino a recobrarse o rescatarse después del fallo.
En todo caso, se trata de un documento decisivo, preexistente, que la parte afectada se vio en la imposibilidad de aportarlo al proceso, bien por fuerza mayor, caso fortuito o por obra de la parte contraria y que de haberlo podido hacer, la decisión hubiera sido, definitivamente, otra. La condición de preexistencia del documento frena cualquier posibilidad para 20 Consejo de Estado, Sala 15 Especial de Decisión, Exp. 2017-03100-00.
M.P. Dr. Hernando Sánchez Sánchez. 21 Cfr. Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 4 de mayo de 1994, Rad. REV-054, 1o de diciembre de 1997, Rad. REV-117, 26 de julio de 2005, Rad. 1998- 00177. Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 7 de abril de 2011, Rad. 0242-09. 22 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia de 8 de noviembre de 2005. Rad.: 1999 - 00218. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 20 el interesado de crear un nuevo documento que logre mejorar la prueba valorada en las instancias. 49. El carácter decisivo del documento implica que el documento, por sí solo, debe aportar un nuevo conocimiento al fallador, no se trata de complementar el acervo probatorio del proceso o dar claridad a otros medios de prueba, pues ello significaría que mediante el recurso extraordinario se pudiera mejorar la prueba de las instancias, o reabrir el debate probatorio, lo cual escapa al objeto propio de este medio de impugnación. No se trata de plantear una tercera instancia. 50.
Conforme con el anterior marco jurídico, la Sala procede al estudio de la causal invocada en el presente recurso extraordinario de revisión frente al caso concreto. Caso concreto 51. La causal en la que se sustenta el presente recurso extraordinario de revisión consiste en haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 52.
El documento con el cual pretende sustentar la causal el recurrente es la sentencia proferida el 6 de febrero de 2014 por la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dictada en el proceso de nulidad 25000-23-24-000-2007-00282-01 instaurado por la señora Sara Ximena Guzmán Mora contra el FONDATT de la STT de Bogotá D.C. 53.
Solicitada la mencionada sentencia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, fue allegada en la etapa probatoria y según su parte resolutiva, la decisión fue: “ […]
PRIMERO. DECLÁRESE, la nulidad de la Resolución No. 078 del 14 de febrero de 2003 "por la cual se ordena el remate de los vehículos declarados en abandono, no recuperables, inmovilizados en los patios de la Concesión de patios del Fondo de Educación y Seguridad Vial "FONDATT" de la Secretaría de Tránsito Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 21 y Transporte de Bogotá D.C.» de la Resolución No. 960 del 26 de febrero de 2003, "por la cual se establece el procedimiento para la convocatoria pública y el remate de los vehículos inmovilizados en patios oficiales", y de la Resolución No. 1480 del 7 de abril de 2003, "por la cual se declaran en abandono y se ordena el remate de vehículos inmovilizados en los patios oficiales de la Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá D.C.", expedidas por el Director Ejecutivo del Fondo de Educación y Seguridad Vial -FONDATT, por las razones expuestas en la parte motiva de este proveído. […]”. 54.
Con el fin de establecer la configuración de esta causal, la Sala analizará si se cumplen los requisitos que se desprenden de la norma jurídica y que la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado, así: a) La prueba debe ser documental 55. Evidentemente, una sentencia judicial es un documento; y es público, porque es otorgado por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones (artículo 243 del Código General del Proceso).
Si bien la sentencia acredita un hecho jurídico, e independiente de sus efectos, acredita su existencia, su decisión y su autor, no toda providencia judicial tiene la virtud de ser un medio probatorio para sustentar esta causal de revisión, pues ello dependerá de los efectos de la misma o del valor del pronunciamiento frente al sistema normativo aplicable al caso. 56.
Sobre el particular, la Sala Especial de Decisión No. 25, en sentencia del 20 de agosto de 2021, frente a esta causal de revisión sustentada en haberse recobrado pronunciamientos judiciales proferidos en casos similares al objeto discutido en la sentencia recurrida, consideró que tales providencias no podían considerarse prueba documental, porque sus efectos eran inter-partes y porque la violación del precedente tampoco es causal para revisión de las sentencias ejecutoriadas23.
Así lo consideró: “[…] En el caso concreto, la causal se sustenta en el hecho de que la Sección Segunda de la Corporación habría resuelto el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de una manera diferente a como lo hizo en caso similares, para lo cual 23 Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, sentencia del 20 de agosto de 2021.
Exp. 110010315000202002925-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 22 la parte recurrente enunció e identificó diversos pronunciamientos de dicha Sección que sustentarían su argumento, los cuales, adujo, son documentos públicos y no pudo aportarlos al proceso ordinario como prueba, dado que la etapa probatoria concluyó antes de que hubieran sido proferidos.
Pues bien, la Sala no se detendrá en el análisis acerca de si las providencias enunciadas por el recurrente se refieren o no a casos similares al que resolvió la Sección Segunda en el fallo controvertido y si, por tanto, en ella se habría incurrido en una contradicción o se hubiere asumido una postura diferente que ameritara dejarla sin validez, dado que tales decisiones no pueden considerarse como prueba documental, requisito del cual pende la procedencia de la causal invocada.
Al respecto, se ha sostenido: Teniendo en cuenta lo anterior, se puede colegir que las sentencias judiciales son documentos que auxilian en un momento dado al juez, pero a pesar de que son documentos públicos, no se pueden considerar medios probatorios, con mayor razón porque los efectos que producen son inter partes, excepto las sentencias proferidas al revisar la constitucionalidad de una ley, que al contrario provocan efectos erga omnes24.
En línea con lo anterior, concretamente en relación con la causal del recurso extraordinario de revisión aquí propuesta, se ha señalado: En relación con las sentencias que aportaron los demandantes tampoco se configura la causal de revisión invocada por las siguientes razones. Lo primero que debe señalarse es que las providencias judiciales, al ser otorgadas por funcionarios públicos en ejercicio de sus funciones, ostentan el carácter de documento público en los términos del artículo 243 del CGP.
No obstante lo anterior, tal característica, per se, no les imprime carácter probatorio, último que de conformidad con la jurisprudencia del Consejo de Estado únicamente se les reconoce cuando a través de la sentencia respectiva se pretende probar a) la existencia misma de la decisión judicial o b) un hecho judicialmente declarado en ella, como lo es la filiación, la unión marital de hecho, la interdicción, la invalidez de una norma o acto, la existencia de una condena pecuniaria, la consolidación de un derecho, entre otros25.
En ese orden de ideas, en los eventos en que se aducen los argumentos de una providencia con el fin de controvertir otra decisión judicial, esta Corporación ha sostenido que técnicamente no se le puede atribuir la naturaleza de prueba documental, lo que impide que 24 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, providencia de 22 de mayo de 2008, exp. 25000-23-24-000-2005-01346-02, M.P. Marco Antonio Velilla Moreno. 25 Al respecto, pueden consultarse las sentencias del 26 de marzo de 2015, radicación 11001-03-27-000-2014- 00022-00 (21024) y del 18 de julio de 2018, radicación 11001-03-27-000-2014-00020-00(21023), proferidas por la Sección Cuarta del Consejo de Estado.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 23 aquella sirva de fundamento para sustentar la configuración de la causal de revisión 2 que contempla el artículo 188 del CCA26. Al respecto, […] Teniendo en cuenta lo anterior, se puede colegir que las sentencias judiciales son documentos que auxilian en un momento dado al juez, pero a pesar de que son documentos públicos, no se pueden considerar medios probatorios, con mayor razón porque los efectos que producen son inter partes, excepto las sentencias proferidas al revisar la constitucionalidad de una ley, que al contrario provocan efectos erga omnes […]27 Con base en estas consideraciones, la Sala niega naturaleza probatoria a las sentencias que se pretenden allegar como «prueba recobrada» toda vez que, sin dejar de lado que en ellas se abordan asuntos relacionados con el desplazamiento, es posible afirmar que no efectúan ningún reconocimiento fáctico o jurídico que tenga una relación directa e inmediata con el presente proceso, lo que impide que se aduzcan como prueba recobrada28.
Comoquiera que el recurso extraordinario de revisión tiene por finalidad desvirtuar la fuerza de la cosa juzgada de las sentencias, las causales deben estar nítidamente invocadas y comprobadas, situación que no se cumple en el presente caso, en el que los documentos aportados no se adecúan a los requisitos legales para la procedencia del recurso29 (se destaca).
A lo anterior se adiciona que el recurso extraordinario de revisión, dado su carácter excepcional, así como taxativo de las causales de procedencia, no está instituido en la ley para alegar o proponer el desconocimiento de otros pronunciamientos judiciales […]”. 57. De acuerdo con lo anterior, en principio, una sentencia judicial no tiene naturaleza probatoria y en tal contexto no puede ser aducida como prueba recobrada, sin embargo, otra es la situación que ocurre en el presente caso, pues 26 Actualmente prevista en el numeral 1 del artículo 150 del CPACA. 27 Consejo de Estado, Sección Primera, auto del 22 de mayo de 2008, radicación 25000-23-24-000-2005-01346- 02. 28 En la sentencia del T-025 de 2004 la Corte Constitucional declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucionales en la situación de la población desplazada e impartió una serie de órdenes tendientes a superarla.
Por su parte, la sentencia del 7 de marzo de 2007 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca desató una demanda en la que se pretendió el reconocimiento de los perjuicios causados por el departamento de Cundinamarca, al impedir que los demandantes residieran por 90 días en un hotel y con ello se vieran obligados a permanecer, en condiciones indignas, en las instalaciones del INCORA y la Defensoría del Pueblo. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Diecinueve Especial de Decisión, sentencia de 3 de marzo de 2020, Exp. 11001-03-15-000-2009-01177-00(REV), M.P. William Hernández Gómez.
Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 24 el fallo que se invoca, en la medida en que declara la invalidez de unos actos administrativos locales de carácter general, con efectos erga omnes, tendría la virtualidad de invocarse como prueba para acreditar que tales actos administrativos no hacen parte del ordenamiento jurídico. 58.
En efecto, tratándose del medio de control de simple nulidad, en el que se discute la legalidad de unos actos administrativos que afecta a una generalidad de personas o que sus destinatarios son indeterminados, la decisión que en él recaiga, además de tener efectos ex tunc, es decir, desde su expedición, serviría de prueba sobre la validez de una norma jurídica, pero que no sea de carácter nacional, pues estas, es decir las normas jurídicas de carácter nacional están relevada de prueba.
Así, conforme con el artículo 177 del Código General del Proceso, el texto de normas jurídicas que no tengan alcance nacional y el de las leyes extranjeras, se aducirá en copia al proceso, de oficio o a solicitud de parte. Igual regla aplica para las resoluciones, circulares y conceptos de las autoridades administrativas; sin embargo, el artículo dice que no será necesaria su presentación cuando estén publicadas en la página web de la entidad pública correspondiente. 59.
Pues bien, es importante precisar que si bien, los jueces, como directores del proceso, pueden acceder a los medios informáticos de las autoridades para conocer de las normas locales pertinentes al caso concreto, la Sala considera que, en virtud del principio de la carga de la prueba, según el cual, incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen, tratándose de la vigencia de normas o actos administrativos de carácter local, sí es deber de la parte interesada dar a conocer si tales normas están vigentes o no, si ello resulta indispensable para la resolución del conflicto a su favor. 60.
Bajo el anterior contexto, la Sala concluye que la sentencia aducida como prueba recobrada en el presente recurso extraordinario, es un documento que puede sustentar la causal primera de revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 25 b) La prueba documental se recobra después de la sentencia objeto de revisión 61.
Este presupuesto hace referencia a la preexistencia del documento, es decir, que el elemento probatorio existía al tiempo de dictarse la sentencia, pero que no fue conocido por el fallador. Esto implica que, en principio, no se admiten documentos (i) con fecha posterior al fallo o (ii) que aun siendo anteriores a esa providencia podían ser aportados por la parte interesada en las oportunidades procesales correspondientes, pero que no lo hizo por razones diferentes a una fuerza mayor, un caso fortuito o por obra de la parte contraria. 62.
En el presente caso, la Sala observa que la sentencia recurrida es del 29 de noviembre de 2017 y el fallo de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca es del 6 de febrero de 2014, por lo tanto, es preexistente al fallo recurrido. 63. Sin embargo, la Sala debe determinar si tales documentos, realmente, corresponden al concepto de “pruebas recobradas”, debiéndose analizar las razones por las cuales, siendo preexistentes, no se pudieron aportar al proceso en las oportunidades procesales pertinentes, lo cual procede a efectuar la Sala a continuación. c) Las razones para no aportar la prueba documental durante el proceso son expresamente las que dice la ley (fuerza mayor, caso fortuito u obra de la parte contraria) y deben acreditarse en el recurso. 64.
El recurrente afirma que la sentencia del 6 de febrero de 2014 no pudo ser aportada al proceso, porque solo tuvo conocimiento de ella, después de notificada la sentencia recurrida, al buscar las fuentes y los antecedentes de los remates del año 2003. Que se trató de una situación de fuerza mayor, pues el señor Lafaurie no fue vinculado al proceso de nulidad de las resoluciones 078, 960 y 1480 de 2003, ni Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 26 el FONDATT de la STT de Bogotá, que sí fue vinculado y que conoció de la decisión, tampoco le informó que esas resoluciones habían sido anulados, obrando con deslealtad procesal.
Que cuando contestó la demanda del proceso contractual enfocó su defensa y las pruebas al momento histórico que se desarrollaba. 65. Pues bien, para la Sala este requisito no se cumple para la prosperidad de la causal. La Sala no comparte el argumento del recurrente de considerar que la sentencia de nulidad proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no la pudo aportar al proceso de controversias contractuales por razones de fuerza mayor o por obra de la parte contraria. 66.
La alegada imposibilidad para allegar la sentencia de nulidad, al proceso que dio origen al presente recurso extraordinario de revisión, a juicio de la Sala, no constituye un hecho de fuerza mayor, pues dicha decisión fue proferida en un medio de control de simple nulidad, de naturaleza pública, en la que cualquier persona puede incoarlo o participar en el proceso, de manera que el simple desconocimiento o ignorancia del recurrente de la existencia de dicho medio de control, no tiene el alcance de ser una circunstancia imprevisible a la que no pudiera resistir. 67.
Tampoco se podría considerar que dicha falencia tuvo como causa la obra de la parte contraria, pues, aunque el recurrente aduzca un acto de deslealtad procesal, lo cierto es que no está probado que la prueba documental no se haya aportado al proceso por ocultamiento o retención de la misma por parte del FONDATT, con el propósito de que no se tuviera conocimiento de la decisión anulatoria de sus resoluciones.
Y no solo no está probado, sino que tratándose de una decisión judicial dictada en un medio de control público como es el de simple nulidad, es imposible que pueda mantenerse oculta. 68. Adicionalmente, consta en los antecedentes de la providencia recurrida que el señor Lafaurie, quien era el demandado en la acción de controversias contractuales, a través de su apoderado, en la contestación de la demanda se refirió a la falta de competencia del FONDATT para expropiar los vehículos y rematarlos y, por ende, Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 27 a la ilegalidad de la Resolución 960 del 20 de febrero de 2003,expedida por dicha entidad y que reglamentaba el procedimiento para hacer los remates; sin embargo, le faltó diligencia en dicho proceso de buscar los antecedentes que dijo haber encontrado después del fallo, y que habría podido invocarlos como pruebas en segunda instancia en las oportunidades probatorias previstas en los artículos 169 y 214 del Código Contencioso Administrativo, máxime teniendo en cuenta que entre la sentencia de primera instancia (19 de septiembre de 2007) y la sentencia recurrida (29 de noviembre de 2017) transcurrieron un poco más de 10 años y el fallo de nulidad aducido como prueba recobrada fue proferido el 6 de febrero de 2014. 69.
Así las cosas, el recurrente no puede subsanar su falencia o negligencia en las oportunidades probatorias de instancia, pues el recurso de revisión no es una instancia adicional para mejorar la argumentación en su defensa o para suplir el deber probatorio que no satisfizo ante el juez natural. 70. Como corolario de lo expuesto, la Sala considera que los argumentos expuestos por el recurrente no sustentan cabalmente la configuración de la causal de prueba recobrada, pues, además, el hecho que el demandando del medio de control de controversias contractuales, no hubiera conocido del proceso de simple nulidad ni de la sentencia que había anulado las Resoluciones del FONDATT que reglamentaban el remate de los vehículos abandonados en los patios, no significa que tal pronunciamiento se hubieren ocultado por “obra de la parte contraria”, toda vez que no se demostró tampoco un actuar intencional de dicha parte de impedir al juez contencioso conocer dicha decisión, a juicio del recurrente, determinante para el debate. 71.
Así las cosas, la causal de prueba recobrada, prevista en el numeral 1 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no se encuentra configurada por no darse los presupuestos antes analizados, motivo por el cual, no hay razón válida para promover la revisión de la Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 28 sentencia recurrida por esta causal, relevándose la Sala de analizar si tal documento hubieran podido sustentar una decisión distinta a la impugnada. 72.
Ciertamente, efectuar la valoración de un prueba documental que no cumple con los requisitos de ser una prueba recobrada, implicaría hacer un análisis sobre el ejercicio interpretativo efectuado por el Consejo de Estado en la sentencia recurrida, cuando para esta Sala no es procedente reabrir el debate jurídico y probatorio, con el fin de compararlo con el análisis efectuado por el juez de instancia, pues lo que permite romper la fuerza de cosa juzgada de un fallo es que se configure una de las causales que taxativamente consagra el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, condición que en este caso no se cumple, como ya se determinó. No prospera el recurso extraordinario de revisión 73.
En este orden de ideas, y como la causal invocada no tuvo vocación de prosperidad, se declarará infundado el presente recurso extraordinario de revisión, sin que haya lugar a condenar en costas, debido a que en virtud de lo establecido en el artículo 365, numeral 8, del CGP, aplicable al caso por expresa remisión del artículo 188 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo “Sólo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación”, lo cual no ocurre en el sub lite.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLÁRASE infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por el señor Jaime Hernando Lafaurie Vega, contra la sentencia del 29 Radicación: 11001-03-15-000-2018-02588-00 Recurrente: Jaime Hernando Lafaurie Vega c/ Secretaría de Tránsito y Transporte de Bogotá- FONDATT 29 de noviembre de 2017, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado.
SEGUNDO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado.
TERCERO: En firme esta providencia, regrese al despacho para pronunciarse sobre la solicitud de regulación de honorarios, conforme al memorial presentado por el apoderado judicial del recurrente el 19 de abril de 2023.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA Salvamento de voto parcial (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (E) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.