Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D.C., veintidós (22) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: NULIDAD ELECTORAL Radicación: 13001-23-33-000-2023-00503-01 Demandante: YIMMIS SALAS CAMARGO Demandada: JUAN CARLOS ROMO PÉREZ ALCALDE DEL MUNICIPIO DE ALTOS DEL ROSARIO, PERIODO 2024-2027 Tema: Resuelve recurso de apelación AUTO La Sala procede a resolver el recurso de apelación1 interpuesto por el accionante contra el auto de 24 de enero de 20242, por medio del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda de nulidad electoral incoada contra el acto que declaró la elección del señor Juan Carlos Romo Pérez como alcalde del Municipio de Altos del Rosario (Bolívar), para el periodo 2024-2027.

ANTECEDENTES 1. Demanda El señor Yimmis Salas Camargo, mediante apoderado, presentó demanda3 en ejercicio del medio de control de nulidad electoral contra el acto que declaró la elección del señor Juan Carlos Romo Pérez como alcalde del Municipio de Altos del Rosario. Como sustento de su pretensión, el accionante expuso que el señor Romo Pérez no cumple con los requisitos para ser alcalde del Municipio de Altos del Rosario porque no fue residente en el respectivo municipio durante el año anterior a la fecha de la inscripción como candidato, de conformidad con lo establecido en el artículo 86 de la Ley 136 de 1994. 1 Documento 13 del expediente digital. 2 Documento 11 del expediente digital.

El libelo introductorio fue presentado el 15 de diciembre de 2023. 3 Documento 1 del expediente digital. Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. Inadmisión de la demanda Por auto de 12 de enero de 20244, el magistrado ponente del Tribunal Administrativo de Bolívar inadmitió la demanda, al considerar que el actor no cumplió con el requisito establecido en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA que exige que «el demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados (…), sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda.».

Explicó que, en el presente asunto, el señor Salas Camargo no aportó la constancia del envío de la demanda y sus anexos a la parte demandada, como lo exige la norma. Adicionalmente, precisó que, revisada la demanda, se observó que solo se indicó el canal digital donde las partes recibirán las notificaciones personales, pero se omitió al indicar el lugar y la dirección donde las partes y el apoderado del demandante recibirán las correspondientes comunicaciones, por lo que era necesario que subsanara la demanda.

Mediante memorial radicado el 15 de enero de 2024, la apoderada del señor Salas Camargo remitió la subsanación de la demanda5. En el escrito se indicó que la carga procesal de enviar la demanda y sus anexos a la parte demandada al radicar la demanda no es exigible cuando con el libelo introductorio se solicita el decreto de medidas cautelares, como sucede en el caso en estudio.

Esto, de conformidad con el artículo 162 del CPACA. Igualmente, señaló las direcciones de notificaciones del demandante, su apoderada y del demandado. 3. Auto recurrido El 24 de enero de 20246, el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda por no haberse corregido la demanda presentada. Explicó que, el numeral 8 del artículo 162 del CPACA establece que el demandante, al presentar la demanda debe enviar por medio electrónico copia de esta y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas. 4 Documento 6 del expediente digital. 5 Documento 9 del expediente digital. 6 Documento 11 del expediente digital.

Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señaló que, ni el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ni el Código General del Proceso definieron las medidas cautelares previas, por lo que al acudir a la jurisprudencia se constató que el Consejo de Estado ha interpretado que estas son aquellas que se solicitan con anterioridad a la radicación de la demanda y se declaran antes de la notificación del auto admisorio.

Expuso que la Sección Segunda del Consejo de Estado en providencia del 1.° de julio de 2021 precisó que el carácter previo al que se refiere el artículo 162 del CPACA es la adoptada sin audiencia de la parte demandada, como acontece con las de urgencia establecidas en el artículo 234 de ese mismo cuerpo normativo. Añadió que la Sección Primera de esta corporación, el 14 de enero de 2022, consideró que las medidas cautelares de naturaleza previa son aquellas que se solicitan con anterioridad a la radicación de la demanda y se decretan antes de la notificación del auto admisorio, pues pretenden salvaguardar un derecho o un bien jurídicamente tutelado que puede verse afectado con el conocimiento del proceso por parte de la demandada.

Este concepto fue reiterado por esa misma sección en providencia del 9 de octubre de 2023 en la que se precisó que la medida cautelar previa se orienta a salvaguardar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia respecto de las conductas que puede desplegar el demandado para defraudarla. Explicó que, la medida cautelar de urgencia, por el contrario, es aquella que procede cuando existe una situación apremiante o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión estimatoria de esa pretensión y tiene como propósito precaver la afectación inminente de los derechos del interesado, vulneración que debe estar acreditada en el expediente.

En atención a lo anterior, concluyó que la solicitud de medida cautelar que acompaña la demanda no tiene el carácter de previa, pues fue solicitada con el escrito introductorio y no antes, ni mucho menos tiene el alcance de medida cautelar de urgencia porque no se pidió que se le impartiera el trámite establecido en el artículo 234 de la Ley 1437 de 2011 y no expuso alguna razón orientada a demostrar que la suspensión era el modo de enfrentar circunstancias de tal inminencia y gravedad que hicieran imperativa e impostergable su decreto por el riesgo de que el transcurso del tiempo y las circunstancias especiales del caso impidieran garantizar el objeto del proceso.

Precisó que el demandante tampoco puso de presente que esta petición se debiera a circunstancias de hecho o de derecho que revelaran la posible Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocurrencia de un perjuicio irremediable o de un peligro inminente, que impidiera impartirle el trámite ordinario a la suspensión provisional.

Citó un aparte del auto de unificación del 26 de noviembre de 2020, en el cual la Sección Quinta del Consejo de Estado consideró que el traslado de la medida cautelar, de que trata el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011, sí es compatible con el proceso de nulidad electoral, así como la posibilidad de prescindir del mismo en los términos del artículo 234 del mismo estatuto.

Concluyó que el actor no podía exonerarse del cumplimiento de la carga dispuesta en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA y como no subsanó la demanda, lo procedente era el rechazo de esta. 4. Recurso de apelación El 29 de enero de 2024 el actor formuló recurso de apelación contra la providencia de rechazo de la demanda7. Como argumentos expuso que el escrito de demanda fue acompañado, con escrito separado, de la solicitud de medidas cautelares.

Adujo que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el envío de la demanda y sus anexos al demandado no es necesario cuando se soliciten medidas cautelares previas, esto es, cuando concurra tanto una demanda como el escrito de la suspensión del acto.

Expuso que las normas procesales deben interpretarse de manera gramatical, es decir, bajo la literalidad de las palabras. Alegó que, en el caso en estudio, cuando la norma incluye la expresión «cuando se soliciten» no significa que debe ser previo a la presentación de la demanda, puesto que, de ser así, el legislador hubiese indicado que esta obligación no sería exigible «cuando se hayan solicitado medidas cautelares previas».

Precisó que, tal y como lo advirtió el a quo, no existe una definición respecto del significado de medida cautelar previa del numeral 8 del artículo 162 del CPACA y, por tanto, la conducta empleada por el Tribunal Administrativo de Bolívar se traduce en una exigencia de una formalidad que no se encuentra consagrada en la ley, basada en una interpretación de las normas procesales orientadas a frustrar la admisión de la demanda lo cual vulnera el derecho fundamental al acceso a la administración de justicia. 7 Documento 13 del expediente digital.

Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Auto que concede el recurso Mediante auto del 30 de enero de 2024, el Tribunal Administrativo de Bolívar concedió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 24 del mismo mes y año8.

CONSIDERACIONES 1. Competencia Al tenor de lo dispuesto en los artículos 1509, 152.7, literal a)10 y 27611 del CPACA, corresponde a la Sección decidir la apelación presentada por la parte demandante contra el auto de 24 de enero de 2024, proferido por el Tribunal Administrativo de Bolívar, por medio del cual rechazó la demanda con la que se pretende la declaratoria de nulidad del acto de elección del señor Juan Carlos Romo Pérez como alcalde del Municipio de Altos del Rosario. 2.

Oportunidad y trámite El recurso de apelación se presentó y sustentó dentro de la oportunidad legal correspondiente, esto es, dentro de los 2 días siguientes a la notificación12 del auto cuestionado, de conformidad con el inciso final del artículo 276 del CPACA. 3. Problema jurídico La Sala resolverá si la providencia impugnada debe ser revocada, modificada o confirmada, de acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación formulado que llevan a analizar si, como lo afirma la parte 8 Documento 15 del expediente digital. 9 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (Negrilla y subraya fuera de texto) 10 7.

De los siguientes asuntos relativos a la nulidad electoral: a) De la nulidad del acto de elección o llamamiento a ocupar la curul, según el caso, de los diputados de las asambleas departamentales, de los concejales del Distrito Capital de Bogotá, de los alcaldes municipales y distritales, de los miembros de corporaciones públicas de los municipios y distritos, de los miembros de los consejos superiores de las universidades públicas de cualquier orden, y de miembros de los consejos directivos de las corporaciones autónomas regionales.

Igualmente, de la nulidad de las demás elecciones que se realicen por voto popular, salvo la de jueces de paz y jueces de reconsideración; (Negrillas fuera de texto). 11 Contra el auto que rechace la demanda procede el recurso de súplica ante el resto de los Magistrados o de reposición ante el juez administrativo en los procesos de única instancia y el de apelación en los de primera, los cuales deberán presentarse debidamente sustentados dentro de los dos (2) días siguientes al de la notificación de la decisión. (Negrilla y subraya fuera de texto) 12 De acuerdo con el documento 12 del expediente digital, la notificación del auto recurrido se efectuó a través de anotación por estado electrónico del 25 de enero de 2024, por lo que el recurso de apelación presentado el 29 del mismo mes y año resulta oportuno. Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandante, no era necesario cumplir con el requisito establecido en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA toda vez que con la demanda se presentó solicitud de medida cautelar de suspensión del acto demandado. 4.

Caso concreto La apelación se dirige a controvertir el rechazo de la demanda de nulidad electoral contra el acto de elección del señor Juan Carlos Romo Pérez como alcalde del municipio de Altos del Rosario en el departamento de Bolívar. El Tribunal Administrativo de Bolívar, mediante auto del 12 de enero de 2024, consideró que la demanda no cumplía a cabalidad con los requisitos establecidos en el artículo 162 del CPACA porque no se había allegado la constancia de envío de la demanda y sus anexos a la parte demandada y no se había indicado el lugar y la dirección donde las partes y el apoderado de la parte actora recibiría notificaciones.

El escrito de subsanación fue presentado el 15 de enero de 2024, memorial en el que se advirtió que la carga procesal de enviar simultáneamente la demanda y sus anexos a la parte demandada no le era exigible porque cuando radicó el escrito introductorio se adjuntó la solicitud de medidas cautelares. Adicionalmente, se precisaron las direcciones de notificación del señor Salas Camargo, de su apoderado y de la alcaldía municipal de Altos del Rosario.

El Tribunal Administrativo de Bolívar consideró que no se había subsanado en debida forma la demanda porque la medida cautelar interpuesta con el mencionado escrito no cumplía con los requisitos de previa porque fue solicitada con la demanda y no anteriormente, esto, con base en jurisprudencia de la Secciones Primera y Segunda del Consejo de Estado.

Explicó que la medida cautelar de naturaleza previa es aquella que se solicita con anterioridad a la radicación de la demanda y se decreta antes de la notificación del auto admisorio, pues pretende salvaguardar un derecho o un bien jurídico tutelado que pueda verse afectado a raíz del conocimiento del proceso por la parte demandada. Igualmente, precisó que la solicitud presentada por la parte actora no era una medida cautelar de urgencia ya que no justificó su petición en relación con que se le impartiera ese trámite y la definió como aquella que procede cuando existe una situación apremiante, o un perjuicio irremediable que pudiera causarse al interesado de no expedirse una decisión favorable a sus pretensiones.

Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver se debe tener en cuenta: El artículo 162 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo contiene los requisitos que debe contener toda demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa.

En el numeral 8 de esa disposición, adicionado por el artículo 35 de la Ley 2080 de 2021 establece: El demandante, al presentar la demanda, simultáneamente deberá enviar por medio electrónico copia de ella y de sus anexos a los demandados, salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas o se desconozca el lugar donde recibirá notificaciones el demandado.

Del mismo modo deberá proceder el demandante cuando al inadmitirse la demanda presente el escrito de subsanación. El secretario velará por el cumplimiento de este deber, sin cuya acreditación se inadmitirá la demanda. De no conocerse el canal digital de la parte demandada, se acreditará con la demanda el envío físico de la misma con sus anexos.

(Negrillas fuera de texto). Sobre las medidas cautelares, la codificación mencionada consagró que la finalidad de estas es garantizar el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia y sus requisitos están consagrados en el artículo 231 del CPACA. La norma mencionada textualmente establece: 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2.

Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. En cuanto al procedimiento, el artículo 233 de la Ley 1437 de 2011 establece que las medidas cautelares pueden solicitarse desde la presentación de la demanda o en cualquier etapa del proceso.

Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Pero es del caso precisar que, en el trámite del proceso electoral, el artículo 277 de esa normatividad consagra:

ARTÍCULO 277. CONTENIDO DEL AUTO ADMISORIO DE LA DEMANDA Y FORMAS DE PRACTICAR SU NOTIFICACIÓN. Si la demanda reúne los requisitos legales se admitirá mediante auto, en el que se dispondrá: 1. Que se notifique personalmente al elegido o nombrado, con sujeción a las siguientes reglas: (…) 2. Que se notifique personalmente a la autoridad que expidió el acto y a la que intervino en su adopción, según el caso, mediante mensaje dirigido al buzón electrónico para notificaciones judiciales, en los términos previstos en este Código. 3.

Que se notifique personalmente al Ministerio Público, en los términos previstos de este Código. 4. Que se notifique por estado al actor. 5. Que se informe a la comunidad la existencia del proceso a través del sitio web de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo o, en su defecto, a través de otros medios eficaces de comunicación, tales como radio o televisión institucional, teniendo en cuenta el alcance o ámbito de aplicación del acto de elección demandado. 6.

Que, en tratándose de elección por voto popular, se informe al Presidente de la respectiva corporación pública, para que por su conducto se entere a los miembros de la corporación que han sido demandados. En el caso de que se haya pedido la suspensión provisional del acto acusado, la que debe solicitarse en la demanda, se resolverá en el mismo auto admisorio, el cual debe ser proferido por el juez, la sala o sección. Contra este auto solo procede en los procesos de única instancia el recurso de reposición y, en los de primera, el de apelación. (Negrillas fuera de texto).

Si bien, podría entenderse que la expresión medida cautelar previa es aquella que se interpone antes de la presentación de la demanda o aquella que se decide con anterioridad a la admisión de la misma, lo cierto es que para realizar una interpretación de lo que el legislador quiso decir con «salvo cuando se soliciten medidas cautelares previas» la Sala no puede acudir a las definiciones que han realizado las otras secciones del Consejo de Estado13, puesto que para el trámite 13 Auto proferido por la Sección Primera del Consejo de Estado, el 9 de abril de 2021, con ponencia de la magistrada Nubia Margoth Peña Garzón, radicado 11001-03-24-000-2020-00489- Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del proceso electoral solo es procedente solicitar las medidas cautelares con la demanda y esta se resolverá en el auto admisorio, tal y como se establece en el artículo 277 del CPACA.

En consecuencia y en virtud de una interpretación armónica de las normas consignadas en el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, antes referidas y transcritas, para la Sala, el demandante dentro de un proceso de nulidad electoral está exento de la carga de enviar la demanda y sus anexos a la parte demandada cuando solicite una medida cautelar, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 8 del artículo 162 de la norma mencionada.

Esto es así, se reitera, toda vez que la única oportunidad que tiene el demandante para presentar una solicitud de suspensión provisional en el proceso electoral es la presentación de la demanda14 (artículo 277), pero además porque el artículo 296 del CPACA textualmente indica que en los aspectos no regulados en las disposiciones especiales para el trámite de las pretensiones de contenido electoral, se aplicarán las normas del proceso ordinario siempre que sean compatibles con la naturaleza del proceso electoral.

Ahora bien, para la Sala es necesario indicar que si bien las normas procesales se han establecido para garantizar el derecho al debido proceso, no pueden convertirse en un obstáculo para el efectivo derecho subjetivo en discusión, por tanto, cuando el Tribunal Administrativo de Bolívar decide rechazar la demanda por no haberse enviado el escrito introductorio y sus anexos a la parte demandada y al hacer una interpretación restrictiva de la norma que consagra dicha carga, desconoció el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Por lo expuesto, se revocará el auto del 24 de enero de 2024, mediante el cual se rechazó la demanda presentada por el señor Yimmis Salas Camargo y, en su lugar, ordenará al Tribunal Administrativo de Bolívar que provea sobre la admisión de la demanda, puesto que la misma no debía cumplir con la obligación consagrada en el numeral 8 del artículo 162 del CPACA toda vez que se había presentado solicitud de medida cautelar.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, 00, posición reiterada en el auto de la misma sección del 17 de marzo de 2023, con ponencia del magistrado Oswaldo Giraldo López, con radicado 11001032400020210056300. 14 En providencia del magistrado Luis Alberto Álvarez Parra, del 8 de julio de 2022, expediente 11001032800020220008000, se indicó que: «la oportunidad procesal que se tiene para solicitar la medida cautelar de suspensión provisional del acto en el ámbito contencioso electoral es desde la presentación de la demanda hasta antes de expedirse el auto admisorio de la misma.» Demandante: Yimmis Salas Camargo Demandado: Juan Carlos Romo Pérez Radicado: 13001-23-33-000-2023-00503-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co

RESUELVE

PRIMERO: Revócase el auto del 24 de enero de 2024, a través del cual el Tribunal Administrativo de Bolívar rechazó la demanda de la referencia.

SEGUNDO: Ordénase al Tribunal Administrativo de Bolívar que provea sobre la admisión de la demanda interpuesta en ejercicio del medio de control de nulidad electoral de la referencia, según corresponda.

TERCERO: En firme esta providencia, devuélvase el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado “Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081”