CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA - SUBSECCIÓN A Consejera ponente: MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Bogotá D.C., primero (1) de febrero de dos mil veintidós (2022). Radicación número: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOCIACIÓN DE MINEROS DEL SUROESTE ANTIOQUEÑO Demandado: GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA Y OTRO Referencia: MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Procede a pronunciarse sobre la admisión de la demanda presentada por la parte actora.

I.

ANTECEDENTES 1. La demanda y sus fundamentos fácticos y jurídicos El 19 de enero de 2022, la Asociación de Mineros del Suroeste Antioqueño (en adelante también ASOMISURA), en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda contra la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia –solicitando, además, la comparecencia al proceso de la Agencia Nacional de Minería (en adelante también ANM)–, con el fin de que se hagan las siguientes declaraciones (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “1.

Que se declare la Nulidad de las Resoluciones Nº 2021060004267 del día 19 de febrero y la Nº 2021060008158 del 16 de abril de 2021 de la SECRETARÍA DE MINAS DE LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA, por lo manifestado en la presente demanda. “2. Que en consecuencia de lo anterior y a título de Restablecimiento del Derecho, se ordene continuar con el trámite de LA SOLICITUD DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL CON LA PLACA No. LF8- 16001.

“3. Que en caso de no existir el área para continuar con el trámite de LA SOLICITUD DE FORMALIZACIÓN DE MINERÍA TRADICIONAL CON PLACA No. LF8-16001, se condena a la SECRETARÍA DE MINAS DE LA GOBERNACIÓN DE ANTIOQUIA Y A LA AGENCIA NACIONAL MINERA a Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 2 pagar los perjuicios ocasionados a ASOMISURA, los cuales se estiman en COP $ 4.320.000.000 o en la suma que se logre probar”.

Como fundamento fáctico de la demanda, en resumen, la parte actora narró los hechos que se sintetizan a continuación: – ASOMISURA, el 8 de junio de 2010, radicó ante la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia una solicitud de legalización de minería tradicional para la explotación de una mina de minerales de oro y sus concentrados, ubicada en el municipio de Andes, departamento de Antioquia, al considerar que cumplía con los requisitos entonces exigidos por el artículo 12 de la Ley 1382 de 9 de febrero de 2010, entonces reglamentado por el Decreto 2715 de 28 de julio de 20101 –parcialmente modificado por el Decreto 1970 de 21 de septiembre de 20122 y subrogado por el Decreto 933 de 9 de mayo de 20133–.

A la solicitud en cuestión le fue asignado el radicado o expediente minero LF8-16001. – Para cuando el Decreto 933 de 2013 fue suspendido por el Consejo de Estado, en virtud del auto de 20 de abril de 2016, la solicitud de ASOMISURA llevaba 6 años de presentada, sin que la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia la hubiera resuelto de fondo. – El 19 de febrero de 2021, la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia expidió la Resolución 2021060004267, en la que resolvió (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “ARTÍCULO PRIMERO: RECHAZAR la solicitud de formalización de minería tradicional con placa No. LF8- 16001, radicada el día 8 de junio de 2010, por la ASOCIACION DE MINEROS DEL SUROESTE ANTIOQUEÑO, con Nit 9002021175, representada legalmente por JOSE AGUSTÍN WAQUE VASQUEZ, identificado con cédula de ciudadanía No. 71.933.303, para explotación de una mina de MINERALES DE ORO Y SUS CONCENTRADOS, ubicada en el municipio de ANDES de este Departamento, en atención a lo expuesto en la parte motiva del presente acto.

“ARTÍCULO SEGUNDO: Notificar la presente resolución personalmente al interesado o a su apoderado legalmente constituido, o en su defecto, procédase a la notificación por edicto en los términos de Ley. “ARTÍCULO TERCERO: Contra el presente acto administrativo procede el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) hábiles siguientes a su notificación, ante el mismo funcionario que la profirió, de conformidad con lo establecido en el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011. 1 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 1382 de 2010.” 2 “Por el cual se modifica el Capítulo II del Decreto número 2715 de 2010.” 3 “Por el cual se dictan disposiciones en materia de formalización de minería tradicional y se modifican unas definiciones del Glosario Minero.” Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 3 “ARTÍCULO CUARTO: En firme la presente resolución, publíquese en la página electrónica de la Gobernación, envíese y ordénese a la Gerencia de Catastro de la Agencia Nacional de Minería que proceda con la desanotación del área, en el sistema de gestión minera Anna Minería”.

Como fundamento de la decisión, la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia señaló que, de acuerdo con los artículos 17 y 265 de la Ley 685 de 2001, para el momento de radicada la solicitud, además de que se debía acreditar la capacidad legal, tratándose de las personas jurídicas, su objeto social debía contemplar la facultad expresa y específica de adelantar actividades de exploración y explotación minera, lo que no ocurrió en el caso de ASOMISURA y al no ser un requisito subsanable, procedía el rechazo de la solicitud de formalización de minería tradicional con placa No. LF8-16001. – El 16 de marzo de 2021, ASOMISURA presentó recurso de reposición contra la Resolución 2021060004267, expresando su inconformidad frente a la forma en que se surtió la notificación de dicha decisión y cuestionando el fundamento del rechazo.

En relación con esto último, se destaca que para la recurrente debía aplicarse el Decreto 933 de 2013, que regía la presentación de propuestas de formalización minera, normativa que, para el caso de una persona jurídica, entre las causales de rechazo no incluyó la acreditación de la capacidad legal para el momento en que aquellas se radicaran, por lo que, a diferencia del artículo 17 de la Ley 685 de 2001, dicha capacidad debía acreditarse para el momento de la firma del contrato.

Justificó el planteamiento anterior en que, tratándose de las solicitudes de legalización minera, se perseguía beneficiar la naturaleza de la minería tradicional a través de la posibilidad, para quienes acreditaran su calidad de mineros tradicionales, de formalizar sus actividades con la suscripción del contrato de concesión o de que se asociaran para desarrollar un proyecto minero. – El 16 de abril de 2021, la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia expidió la Resolución 2021060008158, mediante la cual resolvió desfavorablemente el recurso interpuesto por ASOMISURA.

Como fundamento de la decisión, la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia indicó que, contrario a lo sostenido por el solicitante, el procedimiento administrativo en trámite no dependía de los preceptos de la Ley 1382 de 2010 o el Decreto 933 de 2013, puesto que la primera fue declarada inexequible por la Corte Constitucional y el segundo fue declarado nulo por el Consejo de Estado.

Así las Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 4 cosas, en la actualidad el artículo 325 de la Ley 1955 de 2019 reguló la situación de las solicitudes que habían sido presentadas hasta el 10 de mayo de 2013 y que se encontraban vigentes a la fecha de la promulgación de aquella, y que, en todo caso, dado que dicha norma no regula lo concerniente la capacidad legal, debe acudirse al artículo 17 de la Ley 685 de 2001, por ser esta de carácter especial. – ASOMISURA presentó acción de tutela frente a las resoluciones demandadas y el Juzgado 19 Laboral del Circuito de Medellín, mediante sentencia de 21 de mayo de 2021, en primera instancia, negó el amparo pedido, decisión que fue confirmada el 25 de junio de 2021 por la Sala Laboral del Tribunal Superior de Medellín. – La ANM es una agencia estatal que administra integralmente los recursos mineros de propiedad del Estado, por lo que cumple funciones de autoridad minera en el territorio nacional y es la que administra el catastro minero colombiano –es decir, maneja el registro y las anotaciones realizadas en los distintos trámites mineros–, congela y libera áreas mineras, razón por la cual debe comparecer a este proceso judicial, porque los actos emitidos por una autoridad a la que le delega funciones está desconociendo la normativa minera y esos actos están sujetos al registro por la ANM.

A su turno, en el concepto de violación que fundamenta las pretensiones de la demanda, la parte actora afirma que las resoluciones demandadas se expidieron con falsa motivación, con base en los siguientes argumentos que se sintetizan a continuación: • La Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia debía aplicar las normas que desarrollan y complementan la Ley 685 de 2001, en particular, para el presente caso, el Decreto 1300 de 20134, el cual, al adicionar el literal f) del 4 “Por el cual se modifica el artículo 5° del Decreto número 0935 del 9 de mayo de 2013” y este “Por el cual se reglamentan los artículos 271, 273 y 274 de la Ley 685 de 2001.” En la demanda la parte actora subraya lo pertinente del artículo 1 del Decreto 1300 de 2013: “Decreto 1300/13.

Artículo 1. Modificar el artículo 5 del Decreto número 0935 del 9 de mayo de 2013, el cual quedará así: ´Artículo 5. Para efectos de soportar la realización de los trabajos de exploración conforme con el literal f del artículo 271 de la Ley 685 de 2001, la autoridad minera o concedente deberá exigir del proponente, persona natural independiente comerciante o no comerciante, persona natural dependiente o persona jurídica, según sea el caso, los siguientes documentos: (…) 4.

En caso de tratarse de persona jurídica: 4.1. Los estados financieros de propósito general ya sean básicos o consolidados, en este último caso si fuere aplicable, conforme a lo dispuesto en el Decreto reglamentario 2649 de 1993 o las normas que lo modifiquen, sustituyan o adicionen, certificados y dictaminados. Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 5 artículo 271 de la Ley 685 de 20015, obliga a que se requiera al solicitante para subsanar la información financiera y la actualización del certificado de existencia y representación legal, por lo que dicha entidad territorial debió requerir, por una única vez respecto de ASOMISURA, para que esta allegara esa información de conformidad con el artículo 273 de la misma normativa6, en lo que atañe a los términos de referencia, lo cual incluye la actualización del certificado de cámara de comercio. • El requerimiento de la información determinada en el artículo 1 del Decreto 1300 de 2013 habría conducido a que se verificara que ASOMISURA tiene en su objeto social la exploración y explotación. Esta modificación realizada en reunión extraordinaria de Asamblea de Asociados data del 12 de diciembre de 2012, es decir, antes de que desaparecieran del mundo jurídico las normas reglamentarias del artículo 12 de la Ley 1382 de 2010.

II. CONSIDERACIONES Observa el despacho que la demanda interpuesta, en ejercicio del control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra las Resoluciones 2021060004267 de 19 de febrero de 2021 y 2021060004267 de 16 de marzo de 2021, si bien está dirigida contra la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia, que fue la entidad Las sociedades subordinadas o controladas deberán presentar estados financieros consolidados de la matriz o controlante e igualmente de la sociedad solicitante de la propuesta de contrato de concesión minera. 4.2.

Certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad con una vigencia no mayor a tres (3) meses, que contemple en su objeto social, expresa y específicamente, la exploración y explotación mineras, conforme lo establece el artículo 17 de la Ley 685 de 2001. (…)´.” “Decreto 1300/13. Artículo 2. Este Decreto aplicará para la evaluación de las propuestas de contratos de concesión minera radicadas a partir de la fecha de promulgación del presente decreto así como para aquellas que se encuentren pendientes de evaluación o surtiendo los recursos de la vía gubernativa, para lo cual la autoridad minera otorgará un término para que los proponentes mineros adecúen su solicitud a estos requerimientos” (subrayado del texto). 5 “Ley 682/01.

Artículo 271. Requisitos de la propuesta. a propuesta para contratar, además del nombre, identidad y domicilio del interesado, contendrá: “(…) “f) El señalamiento de los términos de referencia y guías mineras que se aplicarán en los trabajos de exploración y el estimativo de la inversión económica resultante de la aplicación de tales términos y guías;

“(…).” 6 “Ley 682/01. Artículo 273. Objeciones a la propuesta. La propuesta se podrá corregir o adicionar, por una sola vez, por la autoridad minera, si no puede identificarse al proponente, no se puede localizar el área o trayecto pedido, no se ajusta a los términos de referencia o guías o no se acompaña de los permisos previos en los casos señalados en el artículo 34 de este Código, cuando dicha área o trayecto estuvieren ubicados en los lugares o zonas mencionados en dicha disposición. El término para corregir o subsanar la propuesta será de hasta treinta (30) días y la autoridad minera contará con un plazo de treinta (30) días para resolver definitivamente.

“Una vez corregida la propuesta, cuando fuere el caso, se procederá a la determinación del área libre de superposiciones con propuestas anteriores o títulos vigentes.” Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 6 que las expidió, en algunos apartados de la demanda se hacen las siguientes referencias a la ANM: • En la parte descriptiva inicial se incluye a la ANM entre los demandados. • En la introducción del objeto del memorial se advierte “(…) y también se solicita la comparecencia al presente proceso de LA AGENCIA NACIONAL MINERA.” • En el acápite de “LAS PARTES” se indica que (se transcribe de forma literal, incluidos los eventuales errores): “La AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, representada legalmente por JUAN MIGUEL DURÁN PRIETO o quien haga sus veces al momento de notificarse la presente solicitud, quien recibe notificaciones en la Avenida calle 26 Nº 59-51, torre 4, pisos 8, 9 y 10 de Bogotá, correo electrónico: notificacionesjudiciales-anm@anm.gov.co”. • En el acápite de “HECHOS”, en particular el décimo tercero se indica: “LA AGENCIA NACIONAL DE MINERÍA, es una agencia estatal que se encarga de administrar integralmente los recursos mineros de propiedad del Estado, por tanto cumple funciones de Autoridad Minera en el Territorio Nacional y es quien maneja el Catastro Minero Colombiano, es decir, es quien maneja el registro y las anotaciones realizadas en los distintos trámites mineros, es quien congela y libera áreas mineras, por lo tanto debe comparecer al proceso porque los actos emitidos por una Autoridad a quien ella (ANM) le delega funciones, está desconociendo la normatividad minera y esos actos son sujetos de registro por ante (sic) ANM”. • En el acápite de “PRETENSIONES”, en particular la última, se pide que, de no existir el área para continuar con el trámite de la solicitud LF8-16001, se condene a la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia y a la ANM a pagar los perjuicios ocasionados a ASOMISURA. • En el acápite de “DIRECCIONES DE LAS PARTES” se incluye, entre las demandadas: “la agencia nacional minera: En la Avenida calle 26 Nº 59-51, torre 4, pisos 8, 9 y 10 de Bogotá, correo electrónico: notificacionesjudiciales- anm@anm.gov.co”.

Cabe agregar que a través de la Resolución 0271 de 18 de abril de 20137 de la ANM, mencionada en el epígrafe de los actos que fundamentaron la expedición de las decisiones demandadas, se delegaron en la Gobernación de Antioquia las 7 https://www.anm.gov.co/sites/default/files/res_0271_18_abril_2013.pdf Se lee en el referido epígrafe de la resolución 0271 de 18 de abril de 2013 que esta fue “(…) prorrogada mediante las Resoluciones Nos. 0229 del 11 de abril de 2014, 210 del 15 de abril de 2015, 0229 del 14 de abril de 2016, 022 del 20 de enero de 2017, 660 del 02 de noviembre de 2017, 237 del 30 de abril de 2019, 833 del 26 de diciembre de 2019, 113 del 30 de marzo de 2020 y 624 del 29 de diciembre de 2020, de la Agencia Nacional de Minería”.

Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 7 funciones de tramitación y celebración de los contratos de concesión, así como aquellas funciones de seguimiento y control que no correspondan al Ministerio de Minas y Energía, en su calidad de autoridad minera de fiscalización en los términos del Acto Legislativo 5 de 2011 y la Ley 1530 de 2012, en el departamento de Antioquia.

Lo anterior implica que, de acuerdo con la Ley 489 de 1998 y en cuanto al ejercicio de la facultad delegada, “[l]a delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo”.

Además, para los casos en los que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se demanda no solo a la entidad que profiere los actos administrativos atacados, sino también a la entidad que le delegó a aquella la función en virtud de la que dichos actos se expidieron, esta Subsección ha indicado8: “La Sala encuentra procedente la excepción de falta de legitimación pasiva presentada por La Nación - Ministerio de Minas y Energía, toda vez que los actos acusados en este proceso provienen de una entidad distinta, esto es el Instituto Colombiano de Geología y Minería INGEOMINAS, también demandado.

“Se agrega a lo anterior – y ello es lo trascendente para la prosperidad de la excepción- que el demandante no planteó actos que vinculen a La Nación – Ministerio de Minas y Energía con aquellos que fueron objeto de las pretensiones de la demanda. “Se reitera la jurisprudencia del Consejo de Estado en cuanto a la legalidad del acto de delegación minera, la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento contra la entidad que profirió los actos acusados y se reafirma que, siguiendo el artículo 211 de la Constitución Política, el acto de delegación no da lugar a la vinculación del delegante en el proceso de nulidad y el restablecimiento del derecho de los actos del delegado, salvo que en la demanda se invoque una actividad del delegante en la vulneración del derecho que se solicita restablecer, lo cual no se tipificó en el caso sub lite”.

En el presente caso, la demanda no invoca ninguna actividad de la entidad delegante (ANM) que haya incidido en la supuesta vulneración de los derechos derivada de las resoluciones proferidas por la delegataria (Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia), razón por la cual es claro para el despacho que el 8 Consejo de Estado.

Sección Tercera. Subsección A. Sentencia de 12 de mayo de 2016 [Exp. 11001-03-26-000-2010-00042-00(39082)]. Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 8 acto de delegación (Resolución 0271 de 18 de abril de 2013), por sí mismo no podría justificar la vinculación y comparecencia de la ANM al proceso.

En las condiciones expuestas, dado que la demanda correspondía dirigirla únicamente contra la Secretaría de Minas de la Gobernación de Antioquia, entidad que no es del orden nacional, la competencia para conocer del presente proceso de nulidad y restablecimiento del derecho no es del Consejo de Estado sino de los Tribunales Administrativos.

En efecto, por virtud de la Ley 2080 de 25 de enero de 20219 y frente a demandas interpuestas hasta el 26 de enero de 2022, esta Corporación es competente para conocer, en única instancia, de acuerdo con los términos del artículo 295 de la Ley 685 de 200110, únicamente cuando se trate de acciones promovidas sobre un asunto minero distinto al de controversias contractuales y en el que la Nación o una entidad del orden nacional sea parte.

Asimismo, dado que la demanda fue presentada el 19 de enero de 2022, es decir, antes de que entraran a regir las modificaciones de la Ley 2080 de 2021 al CPACA en materia de competencias, de acuerdo con el artículo 152 de este estatuto, los Tribunales Administrativos son competentes, en primera instancia, para conocer, entre otros asuntos: “3.

De los de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad, cuando la cuantía exceda de trescientos (300) salarios mínimos legales mensuales vigentes, y, sin atención a la cuantía, de los actos que se expidan en ejercicio del poder disciplinario asignado a los funcionarios de la Procuraduría General de la Nación, diferentes al Procurador General de la Nación.” Las condiciones establecidas en la norma competencial transcrita se cumplen en el presente caso, puesto que se trata del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y, según se desprende de la última pretensión de la demanda, los perjuicios los estima la parte actora en $ 4.320’000.000, suma que 9 “Ley 2080/21.

Artículo 86. Régimen de vigencia y transición normativa. La presente ley rige a partir de su publicación, con excepción de las normas que modifican las competencias de: los juzgados y tribunales administrativos y del Consejo de Estado, las cuales solo se aplicarán respecto de las demandas que se presenten un año después de publicada esta ley.

“(…).” “Ley 2080/21. Artículo 87. Derogatoria. Deróguense las siguientes disposiciones a partir de la vigencia de esta ley: (…) el artículo 295 de la Ley 685 de 2001 por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones”. 10 “Ley 685/01. Artículo 295. Competencia del Consejo de Estado. Derogado por el art. 87 de la Ley 2080/21.

De las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintas de las contractuales y en los que la Nación o una entidad estatal nacional sea parte, conocerá el Consejo de Estado en única instancia”. Radicación: 11001-03-26-000-2022-00005-00 (67896) Actor: ASOMISURA Demandado: Gobernación de Antioquia y otro Referencia: Medio de Control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho 9 supera los 300 SMLMV considerados como referencia para la competencia de los Tribunales Administrativos.

En virtud de lo expuesto, es apenas claro que el Tribunal Administrativo de Antioquia es el competente para conocer del presente asunto en primera instancia y, en ese sentido, se ordenará la remisión del expediente a dicha corporación. En mérito de lo expuesto, el despacho,

RESUELVE

PRIMERO: DECLARAR la falta de competencia del Consejo de Estado para conocer del asunto de la referencia, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, REMITIR el expediente por competencia al Tribunal Administrativo de Antioquia para lo de su cargo. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO Nota: esta providencia fue suscrita en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el link https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.

Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.