Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veintiuno (21) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338-00 Accionante: MARÍA DEL ROSARIO LONDOÑO AGUDELO Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE ANTIOQUIA SALVAMENTO DE VOTO De manera respetuosa expongo las razones por las cuales salvo mi voto frente a lo resuelto por la Sala en la sentencia proferida el 1 de septiembre de 2022, en la acción de tutela de la referencia que denegó el amparo solicitado.
Las razones por las que discrepo de lo decidido se concretan en lo siguiente: (i) La parte actora, actuando por conducto de apoderado, promovió acción de tutela en contra de la sentencia proferida el 9 de febrero de 2022 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho radicado bajo el nro. 2021-00012-01, que confirmó la decisión del a quo, en el sentido de negarle el reconocimiento y pago de la prima de junio.
(ii) La Sala en la providencia motivo de salvamento analizó los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales y concluyó que “(…) en el presente caso se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, por cuanto la actora plantea con suficiente carga argumentativa, las razones por las cuales, en su criterio, Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos endilgados y vulneró sus derechos fundamentales; contra la decisión cuestionada no proceden recursos y tampoco se estructuran las causales de los recursos extraordinarios de revisión (artículo 248 y ss. del CPACA) y unificación de jurisprudencia (artículo 256 y ss., ídem); la acción de tutela se interpuso en un plazo razonable4 y, por último, la solicitud identifica los hechos y derechos que se estiman lesionados”.
(iii) En mi respetuoso criterio, la tutela debió declararse improcedente por cuanto no cumplía el requisito de relevancia constitucional, y, frente al requisito de subsidiariedad, si la accionante estimaba que la sentencia atacada le vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, tiene la posibilidad de promover el recurso extraordinario de revisión. En cuanto al requisito de relevancia constitucional La Corte Constitucional en la sentencia SU – 573 de 2019, explicó que el requisito de relevancia persigue tres finalidades1: -) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. -) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. -) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. 1 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracia, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En el presente asunto, estimo que la tutela era improcedente porque no estaban superados ningunos de los tres criterios señalados por la Corte Constitucional para examinar el requisito de relevancia, por las razones que pasan a explicarse.
(1) Las cuestiones de relevancia constitucional: La primera finalidad o elemento que compone a la relevancia constitucional implica que la discusión planteada por la parte actora suponga un “debate jurídico que gir[e] en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”2; por tal razón, se exige que el ciudadano identifique cuáles son los derechos fundamentales, que en su concepto, están siendo vulnerados con la sentencia que ataca y que explique las razones por las que se afecta el núcleo esencial o la faceta constitucional de los derechos que invoca.
En este caso, la parte actora se limitó a invocar la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, sin explicar los motivos por los que el núcleo esencial de los mismos se vio afectado, ni se observa prima facie que ello sea así, razón por la que el primer criterio de la relevancia no está cumplido.
Al efecto, en relación con el derecho al mínimo vital, se tiene que, la Corte Constitucional ha definido este derecho como “la porción de los ingresos del trabajador o pensionado que están destinados a la financiación de sus necesidades básicas, como son la alimentación, la vivienda, el vestido, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la recreación, la atención en salud, prerrogativas cuya titularidad es indispensable para hacer efectivo el derecho a la dignidad humana”3. 2 Corte Constitucional.
Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. 3 Corte Constitucional. Sentencia T - 678 del 16 de noviembre de 2017. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Asimismo, la jurisprudencia constitucional ha indicado que le corresponde al accionante demostrar la vulneración de su mínimo vital, señalando qué necesidades básicas están siendo insatisfechas, pues “no sólo basta hacer una afirmación llana respecto de la afectación del mínimo vital, sino que dicha aseveración debe venir acompañada de pruebas fehacientes y contundentes de tal afectación, que le permitan al juez de tutela tener la certeza de tal situación”4.
En el caso concreto, la accionante no explicó las razones por las cuales la falta de reconocimiento de la prima del mes de junio afecta sus necesidades básicas y su mínimo vital. En cuanto al derecho a la igualdad, este derecho podría resultar comprometido cuando las autoridades judiciales profieren decisiones sin tener en cuenta el precedente y, en este caso, la accionante no alegó que la sentencia controvertida hubiese desatendido alguna regla jurisprudencial, razón por la que, el requisito de relevancia no estaba superado frente a este derecho.
Frente al derecho de acceso efectivo a la administración de justicia, la accionante tampoco indicó las razones por las que considera la sentencia atacada lo vulnera, máxime cuando obtuvo dos pronunciamientos en sede judicial; situación distinta es que la providencia cuestionada no haya sido resuelta a su favor. Respecto del derecho fundamental al debido proceso, la Corte Constitucional, en la sentencia SU – 128 del 6 de mayo de 20215, explicó lo siguiente en relación con el requisito de relevancia constitucional y este derecho: 4 Corte Constitucional.
Sentencia T – 237 del 26 de febrero de 2001. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. 5 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 “(…) 4.3. En ese mismo sentido, en la Sentencia SU-573 de 2019 esta Corporación determinó que “la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”.
Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional”. (se destaca) De modo que, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, para que el requisito de relevancia esté acreditado, no basta con que la parte actora invoque la vulneración del derecho fundamental al debido proceso, sino que debe cumplir con la carga de explicar razonablemente los motivos por los que estima ello es así; y como en este caso el accionante no lo hizo, la relevancia constitucional no está superada.
Adicionalmente, no se advierte prima facie que la sentencia controvertida haya vulnerado el núcleo esencial del debido proceso constitucional, según pasa a explicarse: De conformidad con la jurisprudencia constitucional, el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.
En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección” 6.
Así las cosas, quien presenta una acción de tutela contra providencia 6 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 judicial que invoque la vulneración de derechos fundamentales, deberá identificar las razones de vulneración de esos derechos, y que la transgresión suponga un atentado contra el núcleo esencial de los derechos invocados.
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el núcleo esencial del debido proceso está integrado por las siguientes garantías mínimas7: “(…) La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “(…) conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;
(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable.
De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables;
(v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y 7 Corte Constitucional, Sentencia C- 341 de 2014. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas (…)”.
En ese mismo sentido, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en la sentencia SU 103 del 17 de marzo de 20228, al estudiar el requisito de relevancia en relación con los derechos al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, explicó: “[…] 112. Asimismo, reiterando la sentencia T-244 de 2007, afirmó la Sala de Revisión en la sentencia T-131 de 2021 que el primer escenario, esto es, cuando la tutela se dirige a cuestionar una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional, supone un desconocimiento de sus elementos esenciales, tales como el derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad del proceso y de la decisión judicial, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o el derecho de defensa.
De igual forma, el escenario en la cual la acción de tutela pretende demostrar una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, supone una vulneración algunos de sus garantías fundamentales, como lo son (i) el acceso de toda persona al sistema judicial; (ii) las garantías previstas para el normal desarrollo del proceso; y (iii) las que se relacionan con la decisión que se adopta dentro del proceso y su capacidad de ser ejecutada.
Lo anterior, teniendo en cuenta que “el acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso”. 113.
Por lo tanto, para acreditar el requisito de relevancia constitucional, no es suficiente alegar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia o del debido proceso con fundamento en una simple relación de los hechos del caso con aquellos, sino que se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos.
En la mencionada sentencia T-131 de 2021, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela por, entre otras cosas, no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Constató que la tutela no suponía a priori el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante en su faceta constitucional, sino que planteaba una controversia estrictamente 8 M.P.: Alejandro Linares Cantillo.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 económica, consistente en la inconformidad la actora con el laudo arbitral emitido en su contra […]”. [Se destaca] En consecuencia, el primer requisito que conforma a la relevancia constitucional no estaba cumplido, dado que la parte actora se limitó a invocar la vulneración de los derechos fundamentales al mínimo vital, igualdad, debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, sin explicar las razones por las que en su concepto la sentencia que ataca transgredió el núcleo esencial o la faceta constitucional de tales derechos.
(2) La competencia e independencia jurisdiccional: La segunda finalidad que compone a la relevancia constitucional, implica, de acuerdo con la sentencia SU 573 de 2019, que el debate planteado en sede constitucional no sea meramente legal o económico. En este caso, la discusión planteada por la parte actora es de carácter meramente legal, por cuanto, como quedó visto en el primer elemento de la relevancia, el debate formulado no afecta la faceta constitucional de los derechos fundamentales que invocó, es decir, no se trata de un reparo de naturaleza constitucional.
Adicionalmente, el debate planteado por la accionante es de carácter meramente legal porque su inconformidad radica en que se interpretaron y aplicaron de manera errónea normas de rango constitucional y legal, para ello arguye que “(…) la prima de mitad de año es un beneficio que se le otorga a los docentes que no tienen derecho a la pensión de gracia, incluso se considera como un beneficio compensatorio al no poder acceder a dicha prestación y al cual tiene derecho únicamente los docentes beneficiarios de la Ley 91 de 1989, en virtud de lo preceptuado en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989.
En ese sentido no se puede equiparar la prima de mitad de año establecida en el numeral 2, literal b) del artículo 15 de la Ley 91 de 198, con una mesada adicional, pues su naturaleza fue expresamente establecida por el Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 legislador como una prima, no como una mesada pensional adicional( )”.
(3) La instancia adicional: Este elemento de la relevancia constitucional tiene como finalidad, según los explicado en la sentencia SU 573 de 2019, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. En este último criterio de la relevancia, cabe destacar que, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.
No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”9. [Se destaca] Bajo este criterio jurisprudencial, se tiene que, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para 9 Corte Constitucional.
Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
De acuerdo con los anteriores criterios jurisprudenciales, estimo que el tercer elemento de la relevancia constitucional tampoco se cumplía, dado que las inconformidades del accionante estaban encaminadas a reabrir el debate que se surtió en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y, por consiguiente, la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia adicional.
Por lo tanto, el tercer requisito que conforma la relevancia constitucional no está cumplido comoquiera que la accionante está utilizando este mecanismo constitucional con la finalidad de controvertir el razonamiento que el juez competente para resolver el asunto hizo sobre las normas aplicables al caso. Respecto del requisito de subsidiariedad En las de acciones de tutela donde se invoque la vulneración del debido proceso, en cualquiera de sus manifestaciones, la acción será irrelevante o improcedente, ya sea porque: i) o el accionante no identifica, dentro del núcleo esencial del derecho al debido proceso, qué es aquello de la sentencia que lo vulnera, con lo cual incumple el requisito de relevancia constitucional; o ii) si lo identifica, no cumplirá con el requisito de subsidiariedad, pues esas consideraciones serían la base para que se presentara el recurso extraordinario de revisión, dado que se trata del medio judicial idóneo para proteger tales garantías.
Ello, teniendo en cuenta que la tutela es un mecanismo residual y que, si lo que se pretende es acreditar que una sentencia que no tiene apelación vulnera el debido proceso constitucional, ya la jurisprudencia de las corporaciones de cierre ha dicho que, en tales casos, lo que procede es que el accionante intente el recurso extraordinario de revisión, pues con él igualmente podría Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 protegerse el debido proceso constitucional, cuando se alegue que fue vulnerado con dicha sentencia. En efecto, tratándose de la sentencia de última instancia que, en concepto de la parte reclamante, viola el derecho fundamental al debido proceso, tanto la Corte Constitucional como el Consejo de Estado han dicho que ella es susceptible del recurso extraordinario de revisión por incurrir en la causal quinta del artículo 250 del CPACA, es decir, “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso alguno (…)”.
A este respecto, se observa que la Corte Constitucional, en la sentencia de unificación SU - 090 de 2018, se remite a lo dicho por ella en la sentencia T-553 de 2012, afirmando que10, “respecto de los recursos extraordinarios el único de éstos que finalmente procedería para atacar la sentencia del Tribunal demandado y salvaguardar los derechos fundamentales de los tutelantes, es el de revisión. No obstante, la Corte ha establecido reglas jurisprudenciales que permiten analizar si este medio de defensa judicial es idóneo y eficaz, al punto que desplace el recurso de amparo, lo cual ocurre cuando: “a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho”.
(Subrayas fuera del texto original) 10 Referencia: Expediente T-6.406.743. Sentencia del 27 de septiembre de 2018. M.P. Alberto Rojas Ríos. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 Así mismo, en oportunidad anterior, la Corte Constitucional, en la sentencia SU - 263 del 7 de mayo de 201511, había concluido que “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión (…)”.
Dicha regla fue reiterada en la sentencia SU - 026 del 5 de febrero de 202112, donde la Corte determinó la improcedencia de la acción de tutela por no superar el requisito general de subsidiariedad, indicando que el recurso extraordinario de revisión se trata de un mecanismo de defensa idóneo y eficaz cuando se invoca el derecho fundamental al debido proceso, toda vez que la protección de este derecho puede encuadrarse de manera integral dentro de una de las causales del recurso de revisión. Allí indicó: “(…) Lo anterior erige al recurso extraordinario de revisión en materia contencioso-administrativa como un medio de defensa idóneo y eficaz cuando la vulneración del derecho al debido proceso tiene origen en un fallo judicial que se encuentra ejecutoriado.
De hecho, la jurisprudencia constitucional ha reconocido la innegable semejanza entre la acción de tutela y el recurso de revisión cuando se busca proteger este derecho: “A través de ese medio [recurso extraordinario especial de revisión] se plantearía la controversia sobre el debido proceso en términos idénticos a los que constituyen el presupuesto para resolver la acción de tutela, al punto que un pronunciamiento del juez constitucional dejaría sin oficio al juez competente.
Los dos procesos, el extraordinario especial de revisión y el de tutela, tendrían identidad de causa petendi y de petitum, y resulta claro que no puede haber, sobre la misma causa, dos pronunciamientos judiciales concurrentes”. Estas similitudes entre los dos mecanismos de defensa han llevado a la Corte Constitucional a establecer la siguiente subregla de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales: “[E]l recurso de revisión constituye un mecanismo idóneo y eficaz de defensa judicial dependiendo de la naturaleza de los 11 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 12 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 derechos invocados por el peticionario, y la cobertura brindada por las causales aplicables al proceso específico. Así, el recurso será eficaz cuando a) la única violación alegada sea el derecho al debido proceso y, eventualmente, la de otros derechos que no tienen carácter fundamental, o b) cuando el derecho fundamental cuya protección se solicita sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso, porque concurren en él (i) causales de revisión evidentemente dirigidas a salvaguardar dicho derecho, y (ii) en caso de prosperar el recurso, decisiones que restauran de forma suficiente y oportuna el derecho.” Dicho de otro modo, la acción de tutela desplazará el recurso extraordinario de revisión siempre que (i) el derecho fundamental cuya protección se solicita no sea susceptible de ser protegido de manera integral dentro del trámite del recurso; y (ii) las causales de revisión no se encuadren dentro de los hechos denunciados por el accionante.
En síntesis, para la Sala Plena “la acción de tutela se torna improcedente cuando al interior de un proceso contencioso- administrativo se alega la vulneración al debido proceso y este derecho fundamental es susceptible de ser protegido mediante el trámite del recurso extraordinario de revisión(…)”. Por su parte, la Sala Plena Contenciosa Administrativa del Consejo de Estado, en sentencia del 8 de mayo de 2018, dijo que13 “(…) el recurso de revisión (…) y las causales que dan lugar a su solicitud, constituyen un mecanismo judicial destinado a la protección de derechos fundamentales como el de acceso a la justicia y el debido proceso, es decir, es un instrumento o medio de control adicional que el legislador diseñó para la protección de esos derechos fundamentales y, por tanto, hacen parte del haz de acciones para la satisfacción plena del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva (…)”, para agregar a su pronunciamiento el alcance que la Corporación le da actualmente a la causal contenida en el numeral 5 del artículo 250 del CPACA, con la siguiente argumentación: “6.2.3 Nuevo alcance de la causal de nulidad originada en la sentencia Todo lo anterior permite afirmar sin ambages que los eventos definidos tradicionalmente por la jurisprudencia de esta Corporación 13 Expediente radicación nro. 11001 03 15 000 1998 00153 01 (REV).
C.P. Alberto Yepes Barreiro. En similar sentido se pronunció la Sala Especial de Decisión nro. 22 en sentencia del 2 de febrero de 2016. Expediente radicación núm. 11001-03-15-000-2015- 02342-00 (REV), C.P. Alberto Yepes Barreiro. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 como constitutivos de nulidades originadas en sentencia, no son taxativos.
Así, por ejemplo, con esta providencia queda claro que, en aras de hacer efectivos los derechos a la tutela judicial efectiva, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, es deber del juez decidir de fondo los litigios cuando las circunstancias así se lo permitan, lo que significa que la violación a tales preceptos cuando se expide un fallo inhibitorio injustificado también configura la causal de revisión alegada.
(…)” (se destaca) En esta misma dirección, la jurisprudencia de esta Corporación también abrió la posibilidad de que el recurso extraordinario de revisión proceda con la invocación de la causal señalada en el anotado numeral 5 del artículo 250 de la Ley 1437 de 2011, cuando quiera que se evidencie la vulneración del derecho al debido proceso; para ello, es pertinente traer a colación lo explicado por la Sección Quinta en fallo del 16 de enero de 2017, dentro del proceso número 11001-03-28-000-2016-00070-00, en cuyo contenido también se aludió a la postura de la Sala Especial de Revisión nro. 26, donde se decidió el recurso extraordinario de revisión radicado con el número 11001-03-15-000-2011-01639-00.
Así dijo: “[…] 4. La causal de revisión por nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso14 Corresponde al numeral quinto del artículo 250 del CPACA: “Son causales de revisión: “5. Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación.” Una de las causales de revisión que más discusiones ha generado en la jurisprudencia de lo contencioso administrativo15 es la relativa a la nulidad originada en la sentencia, dado que en razón de su redacción, ha correspondido al juez del recurso de revisión establecer su alcance, por cuanto el legislador omitió determinar las circunstancias que podían generar la nulidad de la providencia, es decir, se trata de un texto en blanco. 14 En cuanto al alcance de esta causal, Cfr. Sentencia de la Sala Especial de Decisión No. 26 del Consejo de Estado, proferida el 7 de abril de 2015, dentro del expediente 110010315000201300358-00, Demandante: Luis Facundo Maldonado Granados, Demandado: Universidad Pedagógica Nacional. 15 Ibídem.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 En ese sentido, desde la idea de que este recurso no se puede emplear o utilizar para reabrir el debate que originó el respectivo proceso, la causal en estudio ha sido objeto de diversos pronunciamientos que buscan circunscribir su alcance para evitar, precisamente, que ella se emplee para que el juez de revisión se convierta en un juez de instancia. En un fallo de revisión de la Sala Especial de Revisión 2616, se indicó cómo, en la Sala Plena de lo Contencioso, se originaron tres corrientes o tendencias para entender este causal, según las cuales i) las razones de la nulidad de la sentencia las define el juez; ii) las causales de nulidad de la sentencia son las del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil -hoy en día 133 del Código General del Proceso- y iii) las causales de nulidad de la sentencia provienen de la combinación de los dos criterios anteriores.
La tendencia mayoritaria ha sido la de acoger aquellas causales del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, hoy 133 del Código General del Proceso, que por su contexto pueden originar la nulidad de la providencia, para no confundirlas con aquellas generadas en las instancias o etapas anteriores a esta, dado que el recurso de revisión solo se puede presentar cuando la nulidad se materialice en el fallo y no en una fase que lo anteceda.
Por ello, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo fue fijando las circunstancias que podían configurar la causal de revisión en estudio, para lo cual analizó cada una de las causales establecidas en el artículo 140 del C. de P. C., hoy 133 del Código General del Proceso, para indicar, entre otras cosas, lo siguiente: “… la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida – se hace alusión al artículo 140 del C. de P.C.-, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la 16 Consejo de Estado.
Sala Especial No. 26. Sentencia de 3 de febrero de 2015, Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639-00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga Melida Valle de De La Hoz. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos.”[…]17 En un pronunciamiento posterior precisó: “[…] Las nulidades procesales no pueden confundirse con las que se originan en la sentencia, pues mientras las primeras se estructuran cuando quiera que se dan los motivos consagrados taxativamente en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil, partiendo del contenido de la misma disposición, las segundas deben interpretarse restrictivamente con unos determinados supuestos fácticos que esta Corporación ha precisado y que conducen a determinar que la nulidad originada en la sentencia puede ocurrir: a) cuando el Juez provee sobre asuntos respecto de los cuales carece de jurisdicción o competencia; b) cuando, sin ninguna actuación, se dicta nuevo fallo en proceso que terminó normalmente por sentencia en firme; c) cuando sin más actuación, se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual se aceptó el desistimiento, aprobó la transacción, o, declaró la perención del proceso, pues ello equivale a revivir un proceso legalmente concluido; d) cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el trámite previo correspondiente, toda vez que ello implica la pretermisión íntegra de la instancia; e) cuando el demandado es condenado por cantidad superior, o por objeto distinto del pretendido en la demanda, o por causa diferente de la invocada en ésta, f) cuando se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello también se pretermite íntegramente la instancia; g) cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en estos casos, antes de la oportunidad debida.” Igualmente, junto a este criterio se ha aceptado, que pueden existir otros motivos no contemplados en los códigos procesales como causales de nulidad, pero que surgen de la vulneración del 17 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
Sentencia del 11 de mayo de 1998. Expediente: REV-93. Actor: Gabriel Mejía Vélez. C.P.: Dr. Mario Alario Méndez. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 artículo 29 constitucional. Es decir, que la violación al debido proceso constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho puede configurar la causal de revisión en comento.
Así lo entendió la Especial de Decisión 26, al indicar “… las causales de nulidad de la sentencia son las previstas en el estatuto procesal civil, en las condiciones que establece el art. 142 del mismo y las que se originen en la sentencia por violación del debido proceso constitucional, contemplado en el artículo 29.”18 En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso”.
(Subrayas ajenas al texto original). En esas condiciones, quien alega que una sentencia de última instancia le ha violado el derecho al debido proceso, e invoca y sustenta elementos de su núcleo fundamental, no puede intentar que el asunto le sea resuelto en sede de tutela, salvo que demuestre perjuicio irremediable; pues tiene para ello expedito el recurso extraordinario de revisión. Ello, teniendo en cuenta que la tutela está instituida como un mecanismo residual para amparar derechos constitucionales fundamentales, y ya la jurisprudencia ha señalado que el derecho al debido proceso constitucional (Art. 29 de la Carta Política), que se considere violado o amenazado por sentencia que no tenga apelación, puede ser protegido mediante dicho recurso.
Por lo tanto, la acción de tutela así formulada no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, indispensable para acceder a la acción de amparo contra sentencia judicial. 18 Consejo de Estado. Sala Especial No. 26. Expediente: 11001-03-15-000-2011-01639- 00 Demandante: Vehivalle S.A. Referencia: Recurso extraordinario de revisión. Consejera Ponente, doctora Olga M. Valle de la Hoz.
En dicha Sala se aprobaron otras dos decisiones en igual sentido. Radicación: 11001-03-15-000-1998-00157-01 (Rev. 157). Demandante: Sociedad de Mejoras Públicas de Cali. Radicación: 11001-03-15-000-2022-04338 00 Accionante: María del Rosario Londoño Agudelo Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 En consecuencia, había lugar a declarar improcedente la acción de tutela y no a denegar el amparo solicitado.
En estos términos dejo expuesto mi salvamento de voto. Fecha ut supra, OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: El presente salvamento fue firmado electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.