Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Resuelve apelación - Excepción de cosa juzgada 1.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante, contra el auto del 14 de junio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de cosa juzgada y en consecuencia decretó la terminación del proceso, previos los siguientes: I.

ANTECEDENTES Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 2. En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contemplado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), la señora Luz Stella Villate Porras por conducto de apoderada, presentó demanda contra la UGPP, en la cual solicitó la nulidad de las resoluciones RDP 047634 del 19 de diciembre de 2016 y RDP 013207 del 29 de marzo de 2017, que negaron el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 3.

A título de restablecimiento del derecho, pretende el reconocimiento y pago de la pensión gracia, junto con los ajustes de ley y los intereses moratorios. 4. Como hechos que sustentan las pretensiones, expuso que, cumplió 50 años el 5 de septiembre de 2007. Inició su carrera docente en marzo de 1978 como maestra nombrada en propiedad, por entidades de orden territorial.

Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5. Por cumplir los requisitos de edad y tiempo de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 el 20 de septiembre de 2003, solicitó ante la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia la cual fue negada mediante los actos administrativos demandados.

Trámite de primera instancia. 6. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 17 de abril de 20201 admitió la demanda y ordenó notificar a la entidad demandada, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y al agente del Ministerio Público. 7. La UGPP al contestar la demanda por intermedio de apoderada2 propuso entre otras, la excepción de cosa juzgada, ya que, a su juicio, se está en presencia de un nuevo proceso con identidad de causa, objeto y partes a uno anterior.

Providencia recurrida3. 8. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto del 14 de junio de 2023, declaró probada la excepción de cosa juzgada y, en consecuencia, dispuso la terminación del proceso. 9. Fundamentó su decisión e indicó que entre el proceso radicado 25000-23-25- 000-2011-00991-01 y el actual, existe identidad de partes, de objeto (reconocimiento de la pensión gracia) y de causa sin que se hayan presentado hechos nuevos que permitan cambiar lo ya decidido.

Recurso de apelación y su trámite 10. La apoderada de la parte demandante, inconforme con la decisión proferida por el Tribunal en primera instancia, interpuso recurso de apelación, el cual sustentó en los siguientes términos: 11. Solicitó su revocatoria por considerar que no se configura la triple identidad exigida legalmente (partes, objeto y causa).

Argumenta que los actos administrativos demandados en este proceso son distintos a los del proceso anterior, lo cual impide aplicar la cosa juzgada. Señala además que existen fallos contradictorios en casos similares y cita como precedente la Sentencia de Unificación del Consejo de Estado (rad. 2013-00683-01), en la que se reconoció la pensión gracia en condiciones similares.

Pretende que se permita continuar el proceso y se reconozca el derecho a la pensión gracia, por cumplirse los requisitos 1 Folio 45 del expediente físico. 2 Folios 57 a 70 del expediente físico. 3 PDF 17 del expediente digital. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co legales. 12.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, concedió en el efecto suspensivo el recurso de apelación. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA Procedencia y competencia 13. El auto que declara la cosa juzgada y pone fin al proceso, es susceptible del recurso de apelación, conforme lo establece el numeral 2° del artículo 243 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 62 de la Ley 2080 de 2021. 14.

El Consejo de Estado es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, comoquiera que el presente proceso tiene vocación de doble instancia de conformidad con el artículo 150 CPACA. 15. Decisión que corresponde a la Sala en atención a lo previsto en el artículo 125 numeral 2, literal “g” de la mencionada codificación. Oportunidad 16.

De acuerdo con lo establecido en el numeral 2° del artículo 244 del CPACA, cuando un auto se profiere en audiencia, la apelación debe interponerse y sustentarse oralmente de inmediato, una vez notificado en estrados o notificado el auto que resuelva la reposición. El recurso de apelación se interpuso dentro de la audiencia celebrada el 14 de junio de 2023; esto es, en término. Problema jurídico 17.

Le corresponde a la Sala establecer, si hay lugar a revocar el auto emitido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que declaró probada la excepción de cosa juzgada y terminó el proceso. Para resolver el problema jurídico, la Sala abordará el estudio de los siguientes aspectos: i) cosa juzgada y ii) caso concreto. Cosa juzgada 18.

Instrumento jurídico procesal consagrado en el artículo 3034 del Código 4 «Artículo 303. Cosa Juzgada. La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.

Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co General del Proceso, aplicable por remisión expresa y normativa del artículo 306 del CPACA5, a través del cual se busca que las decisiones judiciales sean inmutables y definitivas.

Su configuración trae para el operador judicial la prohibición de conocer y decidir sobre un asunto que ya ha sido resuelto, esto con el propósito de brindarle a sus providencias estabilidad y seguridad jurídica. 19. Para que una providencia haga tránsito a cosa juzgada se requiere que converjan los siguientes elementos6: a.) identidad de objeto: es decir, la demanda debe versar sobre la misma pretensión material o inmaterial sobre la cual se predica la cosa juzgada.

Se presenta cuando sobre lo pretendido existe un derecho reconocido, declarado o modificado sobre una o varias cosas o sobre una relación jurídica. Igualmente se predica identidad sobre aquellos elementos consecuenciales de un derecho que no fueron declarados expresamente. b.) identidad de partes: al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que hicieron parte del anterior proceso, con la salvedad que se trate del medio de control de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.

En ese sentido, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure este requisito. c.) identidad de causa: es decir, la demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos o hechos como sustento. Cuando además de los mismos hechos la demanda presenta nuevos elementos, solamente se permite el análisis de los nuevos supuestos, caso en el cual el juez puede retomar los fundamentos que constituyen cosa juzgada para proceder a fallar sobre la nueva causa. 20.

En ese orden, la cosa juzgada evita que se presenten en el futuro demandas o procesos que versen sobre un asunto igual y ya decidido en sede judicial, lo que garantiza que no vuelva a reabrirse dicho debate ante la jurisdicción, salvo las excepciones legales. Caso concreto posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos.

En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento. La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión» 5«artículo 306. Aspectos no regulados. En los aspectos no contemplados en este Código se seguirá el Código de Procedimiento Civil en lo que sea compatible con la naturaleza de los procesos y actuaciones que correspondan a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo». 6 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 11 de noviembre de 2021, expediente 25000- 23-42-000- 2018-00634-01(5385-19) y Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sala de Conjueces C.P: Carlos José Mansilla Jáuregui, sentencia del 10 de septiembre de 2024.

Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Conforme al análisis del material probatorio y los argumentos del recurso, la recurrente alegó que si bien existe identidad de partes en ambos procesos, no se configura la identidad de objeto ni de causa.

En cuanto al objeto, se insiste en que se impugnan actos administrativos distintos. 22. Sin embargo, la Sala considera que tales alegaciones no logran desvirtuar la existencia de cosa juzgada. Aunque el acto impugnado es formalmente distinto, el derecho debatido, el reconocimiento de la pensión gracia, es sustancialmente el mismo que ya fue juzgado en el proceso 25000-23-25 000-2011-00991-01, el cual fue decidido en doble instancia. Además, no se evidencia la presencia de hechos sobrevinientes o sustancialmente diferentes que ameriten un nuevo pronunciamiento judicial. 23.

Tampoco puede afirmarse la existencia de nuevos fundamentos normativos en este proceso, pues los requisitos legales para el reconocimiento de la pensión gracia fueron ya examinados conforme a las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. La decisión de negar el derecho a la pensión se basó en que la demandante no cumplía con el tiempo mínimo de servicio exigido por dichas normas, dado que la mayoría de su tiempo laborado correspondía a instituciones de carácter nacional, lo cual impide su cómputo para efectos de dicha prestación. En consecuencia, no se advierte la introducción de elementos normativos novedosos que justifiquen una nueva decisión sobre los mismos hechos. 24.

Asimismo, si bien el artículo 304 del CGP señala que no habrá lugar a cosa juzgada cuando las situaciones sean modificables por un proceso posterior autorizado por ley, en el presente caso no se acreditó que existan normas que habiliten la reapertura del debate, ni hechos nuevos que alteren la situación jurídica decidida. Presentar nuevamente la misma pretensión sobre bases ya debatidas y resueltas contraviene el principio de seguridad jurídica y la cosa juzgada material. 25.

Pese a que no fue objeto de reparo, advierte la Sala que si bien en la presente demanda se pretende que se tenga en cuenta, para efectos del cómputo de la pensión gracia, el tiempo laborado por la demandante entre abril de 1992 y julio de 2016, y en el proceso en el que se declaró la existencia de cosa juzgada se evaluó el período comprendido entre marzo de 1992 y febrero de 2008, de lo cual podría pensarse que la nueva demanda incorpora periodos adicionales o distintos, lo cierto es que estos corresponden al nombramiento efectuado mediante el Decreto 138 del 11 de marzo de 1992, acto que ya fue objeto de análisis y decisión dentro del proceso 25000-23-25-000-2011-00991-01. 26.

En dicho proceso, tanto el Tribunal Administrativo de Cundinamarca como el Consejo de Estado concluyeron que el nombramiento realizado a favor de la demandante se efectuó como docente de orden nacional, y no territorial. En ese Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido, lo que realmente persigue el recurrente en este nuevo proceso es que se revalore el mismo vínculo laboral, con la intención de que ahora se declare que fue de carácter territorial, lo cual resulta improcedente por haberse configurado plenamente el fenómeno de la cosa juzgada material. 27.

En providencia del 12 de junio de 2025, con radicación 0321-2020 esta Corporación reconsideró su postura respecto a la configuración de la cosa juzgada en materia de pensión gracia. En efecto, la Sala expresó: “Finalmente, la Sala se permite indicar que las anteriores motivaciones son suficientes para variar la posición frente a la invocación de nuevos periodos servidos para el análisis de la identidad de causa como requisito para configurar la cosa juzgada en temas de pensión gracia. Al respecto, en sentencia del 23 de abril de 2025, rad. 76001- 23-33-000-2017-01414-01 (6646-2022), esta Subsección interpretó que basta invocar nuevos periodos servidos después del fallo primigenio para no configurar la identidad de causa; posición que se recoge a partir de la actual decisión.”. 28.

Además de lo anterior, el actor no aportó un nuevo acto administrativo ni prueba que acredite una vinculación distinta que permita inferir que hubo un cambio en la naturaleza del vínculo, de docente nacional a territorial. Por el contrario, los certificados obrantes a folios 11 y 12 del expediente confirman que la relación laboral se mantuvo como docente del orden nacional.

Por lo que, no es posible volver a discutir o valorar jurídicamente los mismos hechos ya decididos por autoridad competente en una sentencia ejecutoriada. 29. Sobre este aspecto, en la sentencia de primera instancia dictada dentro del proceso 25000-23-25-000-2011-00991-01 se señaló de manera expresa lo siguiente: “Ahora bien, en lo concerniente al tiempo acreditado en entidades territoriales o nacionalizadas se observa que la parte actora prestó sus servicios durante 13 años, con vinculación de carácter nacionalizada para el Departamento de Casanare durante el periodo comprendido entre 9 de marzo de 1978 a 18 de julio de 1991 (fl. 45), también laboró para el Distrito Capital desde el 11 de marzo de 1992 (fl 3 a 4) a 28 de febrero de 2008 (fi 43), fue nombrada en la planta de personal Docente según el nombramiento realizado mediante Decreto No 138 de 11 de marzo de 1992 (fls 3 a 4) suscrito por el Alcalde Mayor de Bogotá y el Secretario de Educación del Distrito y el Delegado Regional del Ministerio de Educación Nacional, del cual se infiere que paso a tener vinculación de carácter NACIONAL.

Igualmente, se desprende del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral que el tipo de vinculación de la actora es de carácter NACIONAL (fls. 41)”. (Subrayas intencionales fuera del texto). 30. Así mismo, en la sentencia de segunda instancia proferida dentro del mismo proceso, esta Corporación precisó lo siguiente: Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “…Analizado el material probatorio obrante en el expediente observa la Sala que la certificación expedida por la Secretaría de Educación del Distrito Capital de Bogotá contenida en el documento de 19 de mayo de 2014 (fl. 185 C. 1 Proceso Ordinario), se fundamentó en el acto de nombramiento como maestra de la actora en el Distrito Capital, contenido en el Decreto 138 de 11 de marzo de 199119, en los siguientes términos: (…) De lo anterior se colige que el tiempo laborado en la planta del Fondo Educativo Regional, cuyo período la señora LUZ STELLA VILLATE PORRAS reclama cono nacionalizado, no lo es, pues dicho nombramiento a pesar que fue realizado por autoridades distritales, se realizó en la nómina de planteles administrados por el Fondo, esto es de carácter NACIONAL, lo que lleva a calificar a la actora como docente nacional, tal y como se señala en el Certificado de Historia Laboral expedido por la Secretaría de Educación de la Alcaldía Mayor de Bogotá, por lo tanto, dicho periodo no puede ser tenido en cuenta para el reconocimiento de la prestación solicitada.

(…) En conclusión, si bien la señora LUZ STELLA VILLATE DORRAS para el 31 de diciembre de 1980 se encontraba vinculada como docente nacionalizada, circunstancia que en principio le daría el derecho a percibir la pensión gracia, lo cierto es que su condición de docente territorial la ostentó hasta el 18 de julio de 1991, pues tal como quedó demostrado el tiempo restante (11 de marzo de 1991 hasta el 28 de febrero de 2008) se desempeñó como maestra mediante vinculación NACIONAL, pues si bien el nombramiento de la actora lo efectuó el Distrito Capital, tal circunstancia no convierte la vinculación de la demandante en territorial, pues ello no desvirtúa la participación administrativa y financiera de la Nación y la consiguiente connotación nacional de la vinculación de la docente, que surge de la intervención del Delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el FER y su posesión ante la misma entidad…”.(Subrayas intencionales fuera del texto). 31.

Por lo anterior, la Sala considera ajustada a derecho la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en tanto que no prosperan los reparos formulados en la apelación. En consecuencia, se confirmará la decisión de primera instancia, en aras de preservar la firmeza de los fallos judiciales y evitar la reapertura de procesos ya resueltos sin fundamento legal o fáctico suficiente. 32.

En mérito de lo expuesto, la Sala de la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado

RESUELVE

Primero: Confirmar el auto del 14 de junio de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de cosa juzgada, conforme a las motivaciones de esta providencia. Radicado: 25000 23 42 000 2017 02339 01 (7659-2023) Demandante: Luz Stella Villate Porras Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Ejecutoriado este proveído, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma SAMAI.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior decisión fue discutida y aprobada en sesión del tres (3) de julio de dos mil veinticinco (2025). LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTÍERREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO  Consejero de Estado  Firmado electrónicamente  CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los consejeros de Estado que integran la sala en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley, de conformidad con el art. 186 del CPACA.