CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá, D. C., veinticinco (25) de noviembre dos mil veinticinco (2025) Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Medio de control: Protección de los derechos e intereses colectivos Asunto: Sentencia de segunda instancia TEMAS: EXHORTO JUDICIAL – Carece de fuerza imperativa, no crea obligaciones exigibles ni habilita mecanismos de cumplimiento o desacato; su naturaleza es de orientación y coordinación interinstitucional / EFICACIA DEL EXHORTO JUDICIAL – Aunque el exhorto no impone deberes jurídicos, sus destinatarios deben ser las autoridades que tienen la atribución legal para atender esa orientación y traducirla en acciones eficaces / PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS COMPETENCIAS – El juez, incluso a título de exhorto, no puede sugerir el cumplimiento de obligaciones a una entidad que legalmente no las posee / PROGRAMA DE ALIMENTACIÓN ESCOLAR (PAE) – Es una estrategia de apoyo a la permanencia educativa de carácter progresivo y focalizado / ESTRUCTURA INSTITUCIONAL DESCENTRALIZADA DEL PAE - Corresponde a un modelo de concurrencia que diferencia la dirección sectorial (Ministerio de Educación Nacional), la rectoría especializada (Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar) y la ejecución operativa (Entidades Territoriales Certificadas) / PRINCIPIOS DE PLANEACIÓN PRESUPUESTAL Y SOSTENIBILIDAD FISCAL – No se vulneran en el caso concreto con el exhorto, en tanto este no impone un gasto o apropiaciones de recursos, sino que convoca a valorar, dentro de los procesos ordinarios de planeación y cofinanciación, mecanismos que permitan incrementos graduales de cobertura para la población priorizada.
Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, la Sala procede a resolver los recursos de apelación interpuestos por el Ministerio de Educación Nacional y la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender, contra la sentencia que negó las pretensiones y exhortó a las entidades demandadas a implementar acciones de mejora continua que aseguren eficiencia, oportunidad y calidad en las gestiones a su cargo.
El actor popular aduce la vulneración de los derechos colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prestación eficiente de los servicios públicos, con ocasión de presuntas deficiencias en la ejecución del Programa de Alimentación Escolar en la Institución Educativa Técnica El Jardín del municipio de Ibagué. Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 2 I. LA SENTENCIA IMPUGNADA 1.
Corresponde a la decisión adoptada el 27 de marzo de 20251, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Tolima resolvió la demanda2 presentada el 22 de marzo de 20233 por el ciudadano Nicolás Álvarez Bernal (el actor popular o el demandante), en ejercicio del medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos4, en contra de la Nación – Ministerio de Educación Nacional (MEN), el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF) y el municipio de Ibagué, Tolima (el Municipio).
Hechos 2. Como sustento fáctico de sus pretensiones, el demandante expuso que: 3. (i) El Programa de Alimentación Escolar (PAE) no garantiza la ración alimentaria para la totalidad de los estudiantes matriculados en la Institución Educativa Técnica El Jardín del municipio de Ibagué, hecho que le fue comunicado por la propia comunidad educativa.
Además, el servicio del PAE se suspende durante los recesos escolares y vacaciones, dejando a los estudiantes sin el complemento alimentario en esos lapsos. 4. (ii) Esta falta de cobertura total y continua del PAE provoca que los menores sufran desórdenes alimenticios, lo que se refleja en tallas y pesos inferiores a los adecuados para su edad. 5.
(iii) Lo anterior demuestra una ejecución deficiente del servicio, lo cual requiere la adopción de medidas correctivas inmediatas en los ámbitos presupuestal, administrativo y técnico. Fundamentos de derecho 6. El actor popular afirmó que la omisión en garantizar la cobertura universal y continua del PAE en la Institución Educativa Técnica el Jardín vulnera los derechos e intereses colectivos a la moralidad administrativa, la defensa del patrimonio público y la prestación eficiente de los servicios públicos.
Como sustento de ello, vinculó la deficiente prestación del PAE con la afectación del derecho a la alimentación adecuada, sosteniendo que la necesidad del programa es crítica, fundamentándose en datos de la Encuesta Nacional de Situación Nutricional (ENSN) de 2017, que demostraba altos índices de anemia y deficiencias nutricionales en la población infantil.
Argumentó que la falla de las entidades accionadas consistente en no entregar la ración alimentaria a la totalidad de los 1 Expediente digital, archivo “143Sentenciaprime_00020230011900SENTPO”. 2 Expediente digital, archivo “7_ED_119DEMANDAINSTEDU”. 3 Expediente digital, archivo “3_ED_20230119ACTA”. 4Este mecanismo judicial en la Constitución Política de 1991 y en la Ley 472 de 1998 se denomina acción popular.
Aunque en el CPACA se aluda al medio de control de protección de los derechos e intereses colectivos, la Sala utilizará ambas terminologías, comoquiera que la distinción es semántica, no sustancial. Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 3 estudiantes matriculados y suspenderla durante el receso escolar, ignora esta grave problemática de salud pública. 7.
Justificó la imperatividad de la cobertura total y continua citando evidencia sobre los beneficios del programa. Se refirió a un estudio del Banco Mundial que demuestra el impacto positivo de la alimentación escolar para reducir el déficit de micronutrientes y generar beneficios intergeneracionales. Asimismo, invocó una investigación de la Universidad de los Andes que concluyó que el PAE disminuye la probabilidad de deserción escolar en un 10% y la repetición de grado en un 6%, además de mejorar el desempeño en las pruebas de Estado.
Con base en lo anterior, alegó que la exclusión de estudiantes del PAE constituye una injusta violación que afecta el desarrollo integral de los menores. 8. Finalmente, hizo referencia expresa a las bases del Plan Nacional de Desarrollo (PND) que se encontraba en trámite, el cual establecía como meta el incremento progresivo de la cobertura hasta alcanzar la universalidad, y con la atención durante todo el año escolar, incluyendo los periodos de receso académico.
Con base en ello, concluyó que la “actual inoperancia del sistema” —al no proveer el servicio a todos los estudiantes y suspenderlo en vacaciones— contradice los objetivos del PND y configura la vulneración de los derechos colectivos aducidos. Pretensiones 9. El demandante solicitó5: (i) amparar los derechos e intereses colectivos de los niños, niñas y adolescentes de la Institución Educativa Técnica el Jardín; y, (ii) que se ordene a las demandadas adoptar las medidas administrativas, presupuestales y técnicas necesarias para garantizar la entrega inmediata y continua del componente alimenticio a la totalidad de los estudiantes matriculados, incluyendo los periodos de receso escolar y vacaciones.
Vinculaciones 10. En el auto admisorio de la demanda6, el Tribunal ordenó vincular al proceso a: (i) la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender (UApA), considerando que, de conformidad con las Leyes 1955 de 2019 y 2167 de 2021, es la entidad que tiene como objeto fijar y desarrollar la política en 5 El actor popular pidió textualmente: “1- Que se declare que existe violación a la moralidad administrativa, protección al patrimonio público y a la prestación eficiente de los servicios públicos por parte de los accionados institución educativa Técnica el Jardín representada por Edgar Orjuela o quien haga sus veces, secretario de educación Juan Manuel Rodríguez Acevedo, alcalde de Ibagué Andrés Fabián hurtado, ministerio de educación nacional representada por Aurora Vergara y al instituto colombiano de bienestar familiar representada por Astrid Eliana Cáceres Cárdenas. 2- Que se ordene al alcalde de Ibagué Andrés Fabián hurtado Cifuentes, al secretario de educación Juan Manuel Acevedo, al ministerio de educación representado por Aurora Vergara, al instituto colombiano de bienestar familiar representado por Astrid Eliana Cáceres Cárdenas y al rector de la institución educativa Técnica el Jardín para que sin dilación alguna se proceda a la entrega inmediata del componente alimenticio a todos los Niños, niñas y adolescentes que se encuentran matriculados en dicha institución. 3- Que con motivo de esta orden constitucional de manera inmediata se hagan todos los traslados presupuestales, administrativos y técnicos para que se cumpla con lo aquí ordenado. 4- Que se VERIFIQUE que el cumplimiento de la orden anterior se entregue a todos los menores matriculados en la institución educativa, para ello se vincula a los padres de familia, profesores y personeros elegidos popularmente en la institución, dándose amplia difusión para que todos tengan conocimiento de esta decisión. 5- Que se envié a esta magistratura la explicación justificada de los niños a los que por alguna razón no se les entrega el componente alimentario en la institución educativa Técnica el Jardín. 6- Que se ordene que se remitan las memorias individualizadas del componente alimentario. 7- Que se ordene la entrega de raciones alimentarias en época de vacaciones.”. 6 Expediente digital, archivo “11_ADMITEDEMANDA”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 4 materia de alimentación escolar, funciones que guardan relación con los hechos y pretensiones de la demanda; y (ii) a los integrantes de la Unión Temporal Compartir Ibagué 2022, con fundamento en que esa asociación era el operador contratado por el municipio de Ibagué para el suministro de los alimentos, por lo que su participación resultaba necesaria para el esclarecimiento de los hechos y la eventual eficacia de las órdenes que se pudieren adoptar.
Las contestaciones de la demanda 11. El MEN7 solicitó ser desvinculado del proceso, argumentando no estar legitimado en la causa por pasiva. Sostuvo que sus competencias se limitan a la formulación de políticas, planeación, inspección y vigilancia del sector educativo, y que ninguna de sus funciones legales incluye la entrega del componente alimenticio.
Además, aclaró que las competencias específicas sobre el PAE que anteriormente ostentaba fueron trasladadas a la UApA, creada por la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 218 de 2020. Finalmente, señaló que, conforme al Decreto 1852 de 2015, la responsabilidad directa de la implementación, contratación y operación del PAE recae en las Entidades Territoriales Certificadas (ETC), en este caso, el municipio de Ibagué. Por estas razones, al no tener competencia sobre la ejecución del programa, concluyó que ese ministerio no ha vulnerado ningún derecho colectivo y pidió al Tribunal exonerarlo de toda responsabilidad. 12.
La UApA8 argumentó que carece de competencia legal para cumplir con las pretensiones de la demanda, especialmente, con la entrega inmediata del componente alimenticio. Aclaró que si bien la ley le asignó las funciones de fijar la política del PAE y cofinanciarlo, la responsabilidad directa por la implementación, contratación y operación del programa recae exclusivamente en las ETC conforme al modelo descentralizado vigente desde 2016.
Subrayó que las entidades territoriales gozan de autonomía administrativa y financiera, y que la UApA no tiene injerencia alguna en sus decisiones ni actuaciones. Respecto al caso concreto, sostuvo que la caracterización detallada de los estudiantes (peso, talla, etc.) se escapa de la órbita de competencias de la Entidad, aunque reportó los datos agregados del Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT).
Informó que, con corte a diciembre de 2022, la Institución Educativa Técnica El Jardín contaba con 1.612 matriculados y 928 beneficiarios del PAE, lo que representaba una cobertura del 57.6%. Finalmente, adujo el cumplimiento de su función de cofinanciación informando la asignación de $7.118’028.798 a favor del municipio de Ibagué para la vigencia 2023. 13.
El ICBF9 se opuso a todas las pretensiones y fundamentó su defensa en la excepción de falta de legitimación en la causa material por pasiva. Argumentó que, si bien tuvo a su cargo el PAE desde 1968, la Ley 1450 de 2011 ordenó el traslado total de esta competencia al MEN, operación que se completó en tres fases, culminando en 2015. Sostuvo que, en consecuencia, la normativa vigente que define los actores del PAE (Decreto 1852 de 2015) no lo incluye como tal, de manera 7 Expediente digital, archivo “17_AGREGARMEMORIAL_CONTESTACIONDEDEMA”. 8 Expediente digital, archivo “23_730012333000202300119002AGREGARMEMORIAALIMENTOS20230427180325”. 9 Expediente digital, archivo “36_AGREGARMEMORIAL_CONTESTACIONDEMANDA”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 5 que carece de toda competencia legal para ordenar la entrega de raciones o responder por la cobertura del programa. Al no ser un actor del PAE desde 2015, afirmó que no existe una relación jurídica sustancial con los hechos de la demanda y que, por ende, es imposible que haya vulnerado los derechos colectivos invocados por el actor popular. 14.
El Municipio10 se opuso a las pretensiones argumentando que el PAE no es un programa nutricional (cuya finalidad sería reducir la desnutrición, tarea que corresponde a otras dependencias), sino un complemento alimenticio cuyo único objetivo legal es fomentar el acceso, la permanencia y reducir el ausentismo en los colegios durante el calendario escolar.
Con base en esto, negó tener la obligación de entregar raciones en época de receso, indicando que dicha pretensión excede el marco normativo del programa. Respecto a la cobertura universal, adujo que esta depende de los límites presupuestales y se logra de forma progresiva mediante la aplicación de los criterios de focalización y priorización definidos en la ley, mas no de manera inmediata a todos los matriculados como pretende el actor popular.
Afirmó haber cumplido sus obligaciones al cofinanciar el programa con $25.113’050.305 en 2023, que sumados a los aportes de la UApA ($7.118’028.798), atienden a cerca de 37.000 estudiantes focalizados en su jurisdicción. Finalmente, señaló que el actor se limitó a hacer afirmaciones sobre desórdenes alimenticios y supuestas vulneraciones de los derechos colectivos, pero sin aportar el material probatorio suficiente para demostrarlas. 15.
Los integrantes de la Unión Temporal Compartir Ibagué 2022 guardaron silencio. Alegatos de conclusión 16. El actor popular11 reiteró los fundamentos de la demanda, insistiendo en que la falta de cobertura total del PAE en la institución educativa y la suspensión del servicio en receso escolar vulneran los derechos colectivos, incorporando datos estadísticos sobre la inseguridad alimentaria en Ibagué (33% de las familias comen menos de tres veces al día) y comparando la baja cobertura de la ciudad (52%) con la media nacional (76%) y la de otras regiones.
Introdujo además un nuevo cargo, basado en la violación del principio de progresividad y la regla de no regresividad, alegando que la cobertura municipal disminuyó de una línea base de 50.000 estudiantes en 2020 a 37.000 en 2023, retroceso que afirmó no puede justificarse por meras restricciones financieras. Finalmente, invocó como precedente una sentencia reciente del Consejo de Estado12 en un caso similar donde se ordenó al Municipio y a la UApA aplicar los criterios de focalización, argumentando que en este caso, las demandadas tampoco probaron haber cumplido con la priorización que exige la Resolución 335 de 2021. 17.
La UApA13 reiteró los argumentos de su contestación inicial recalcando que, conforme al modelo descentralizado, la responsabilidad por la operación, 10 Expediente digital, archivo “38_AGREGARMEMORIAL_RAD202300119CONTE”. 11 Expediente digital, archivo “129_MemorialWeb_Alegatos-jardindocx”. 12 Radicación 730012333000-2023-00159-01. 13 Expediente digital, archivo “131_MemorialWeb_Alegatos-ESCRITOALEGATOSDE”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 6 contratación y focalización del PAE recae exclusivamente en el municipio de Ibagué en su calidad de ETC. Adicionalmente, detalló las acciones de seguimiento y asistencia técnica desplegadas después de iniciado el proceso en cumplimiento de sus obligaciones legales, informando sobre su participación activa en mesas interinstitucionales con la entidad territorial (realizadas en septiembre y octubre de 2023), así como la asignación de recursos adicionales para el municipio de Ibagué por $530’365.000. 18.
El ICBF14 reiteró los argumentos de su contestación, centrados en su falta de legitimación en la causa por pasiva. Adicionalmente diferenció el PAE de sus propios programas misionales, detallando las estrategias que sí ejecuta en el departamento del Tolima, como el programa de “Primera Infancia” (que atiende 41.647 cupos y suministra el 70% de las calorías recomendadas) y la estrategia de prevención de la desnutrición “1000 días para cambiar al mundo”, explicando que aunque cumple con la misión legal de garantizar los derechos de los niños a través de sus propios programas de nutrición y salud, no tiene obligaciones, competencias ni funciones en el diseño y ejecución del PAE, programa que suscita la controversia. 19.
El MEN15 reiteró no estar legitimada en la causa por pasiva, refirmando que sus competencias se limitan a la política y planificación del sector educativo, mientras que su administración y la ejecución de los programas específicos está descentralizada en las entidades territoriales, sin perjuicio de las responsabilidades específicas del PAE que fueron transferidas a la UApA.
Adicionalmente, hizo referencia al acervo probatorio recaudado durante el proceso (informes de la institución, el operador y resoluciones de la UApA), argumentando que estas, al ser confrontadas con las competencias de esa cartera ministerial, demuestran que no tiene relación con la ejecución del programa y, por tanto, no ha vulnerado los derechos colectivos aducidos en la demanda. 20.
El Municipio y los integrantes de la Unión Temporal Compartir Ibagué 2022 no se pronunciaron. Fundamentos de la sentencia impugnada 21. El Tribunal: (i) declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el ICBF; (ii) declaró que no hubo vulneración de los derechos colectivos aducidos por el actor popular, y, en consecuencia, negó las pretensiones de la acción popular; y (iii) exhortó al MEN, a la UApA y al Municipio para que, con base en el SIMAT y los criterios de priorización de la Resolución 335 de 202116, adopten los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para incluir a los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Técnica el Jardín en el PAE, aumentando progresivamente su cobertura. 14 Expediente digital, archivo “137_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSCONCLUSION”. 15 Expediente digital, archivo “140_MemorialWeb_DESCORREALEGATOS1INSTANCIA-RAD.-NICOLASALVAREZBERNAL” 16 Proferida por la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 7 22. Del análisis de las pruebas17, el a quo determinó que la implementación del programa respetó el diseño normativo de crecimiento paulatino y focalización de beneficiarios, sin evidencias de afectación a bienes colectivos.
Precisó que el PAE cumple una finalidad de apoyo alimentario escolar durante la jornada, con recursos nacionales canalizados por la UApA y aportes territoriales, mientras que la gestión operativa —comprendida la contratación y la aplicación de criterios de priorización— es competencia de las ETC, entre ellas el municipio de Ibagué. 23.
Tuvo por probada la falta de legitimación por pasiva del ICBF, en atención al traslado competencial dispuesto por la Ley 1450 de 2011, por lo que la responsabilidad sobre el PAE recae en el municipio de Ibagué como ejecutor y ordenador de la contratación, y en el MEN y la UApA por sus funciones de orientación, financiación y asistencia técnica, aunque resulten ajenas a la operación directa del programa. 24.
En la valoración probatoria, el Tribunal destacó principalmente: (i) la Resolución 359 de 2022 de la UApA asignando los recursos iniciales al Municipio para el PAE en 2023 ($7.118’028.798); (ii) la información municipal sobre su aporte presupuestal al programa ($26.971’193.356) y la contratación para una cobertura total de más de 35.000 complementos;
(iii) la Circular 227 de 2023 del Municipio, que actualizó la cobertura en la Institución Educativa Técnica el Jardín a 658 cupos (distribuidos en sus tres sedes: El Jardín, Tulio Varón y Garzón y Collazos) aplicando criterios de focalización a partir del Sisbén; (iv) los certificados de entrega de raciones emitidos por el rector de la institución educativa, que demuestran el cumplimiento del servicio por parte del operador (Unión Temporal Compartir Ibagué 2022) durante los meses de enero a julio de 2023; y (v) la Resolución 430 de 2023 de la UApA, que asignó recursos para PAE en receso escolar solo a municipios específicos priorizados por el programa “Hambre Cero”, sin incluir al municipio de Ibagué. 25.
Concluyó que la cobertura del PAE no es universal sino progresiva y sujeta a disponibilidad presupuestal y a los criterios de priorización, los cuales fueron aplicados por el Municipio, y a su vez, determinó que la no entrega de alimentos en vacaciones obedeció a la falta de asignación de recursos específicos para ello por parte de la UApA en 20232.
Consideró que no se probó afectación a la moralidad administrativa (al no probarse conductas deshonestas) ni al patrimonio público (pues los recursos se ejecutaron según su destinación). Tampoco encontró una vulneración al acceso eficiente a servicios públicos, ya que el PAE se prestó conforme a la normatividad vigente, y el demandante no cumplió con la carga de probar lo contrario. 17 Las pruebas decretadas en la audiencia de pacto de cumplimiento del 20 de noviembre de 2023 incluyen, además de los documentos aportados con la demanda y las respectivas contestaciones del MEN, el ICBF, el Municipio y la UApA, un amplio decreto de pruebas de oficio.
El Tribunal requirió a las entidades demandadas y vinculadas (incluyendo al operador Unión Temporal) allegar todos los contratos, convenios, actos administrativos e informes de supervisión y financieros del PAE en la institución educativa objeto de la acción. Específicamente, se ordenó certificar el estado actual de la prestación del servicio (modalidad, cobertura, contratista) o, en caso negativo, sus causas y plan de contingencia. Adicionalmente, se requirió al MEN y a la UApA entregar los lineamientos del programa, el protocolo financiero para el manejo de alimentos no consumidos, y un informe técnico detallado sobre la ejecución presupuestal (asignado vs. ejecutado) y la cobertura (matriculados vs. beneficiarios), junto con cualquier información sobre investigaciones disciplinarias o penales en curso.
Finalmente, se ofició a la Procuraduría para que aportara informes de visitas PAE realizadas. Expediente digital, archivo “062_ACTAAUDIENCIA_10ACTAAUDIENCIAD”. Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 8 26.
Sin perjuicio de la negativa de las pretensiones, el Tribunal reconoció que el objetivo último del PAE es alcanzar la cobertura universal, y en consecuencia, consideró prudente exhortar al MEN, a la UApA y al Municipio para que revisen la información de los alumnos (SIMAT) y determinen los mecanismos presupuestales y financieros necesarios para incluir a los estudiantes que deben ser priorizados en esa institución, asegurando que cada año se presente un “mayor porcentaje y/o ampliación de la cobertura del programa”.
II. LOS RECURSOS DE APELACIÓN 27. El MEN y la UApA interpusieron recurso de apelación solicitando la revocatoria parcial de la sentencia de primera instancia, impugnando de manera exclusiva el numeral cuarto del fallo que los exhorta, junto al municipio de Ibagué, a que “ revisen la información reportada en el SIMAT" para clasificar a los beneficiarios y "procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios" para ampliar la cobertura del PAE en la Institución Educativa Técnica El Jardín. Ambas entidades fundamentaron su apelación en la falta de competencia y facultades legales para cumplir con dicha orden.
La UApA agregó que el exhorto desconoce los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal. Impugnación del Ministerio de Educación Nacional 28. Fundamentó su recurso18 en que el Tribunal incurrió en una indebida aplicación e interpretación de las normas, al imponerle el cumplimiento de funciones y asignarle responsabilidades que han sido trasladadas a otras entidades. 29.
Sostuvo que las competencias de reglamentación y cofinanciación del PAE que ostentaba el MEN fueron asumidas por la UApA, invocando el artículo 20 del Decreto 218 de 2020, el cual establece que toda referencia normativa vigente a esa cartera ministerial en relación con las funciones del PAE, debe entenderse dirigida a la indicada unidad administrativa especial. 30.
Alegó que las competencias propias del MEN, según el Decreto 5012 de 2009 y la Ley 115 de 1994, se limitan a la política macro, planeación, inspección y vigilancia del sector educativo, y que la Ley 715 de 2001, que distribuye las competencias, no incluye en ninguno de sus disposiciones la operación del PAE o la entrega de alimentos, por lo que son actividades ajenas a sus funciones misionales. 31.
Por último, precisó que la tarea específica de revisar los reportes del SIMAT y aplicar correctamente los criterios de focalización, tal como lo determina el exhorto, constituye una competencia exclusiva del Municipio de Ibagué. Fundamentó esta afirmación en el Decreto 1075 de 2015, señalando que dicho estatuto impone expresamente a la entidad territorial la obligación de adelantar tales gestiones. 18 Expediente digital, archivo “147_MemorialWeb_RECURSODEAPELACION-RAD-NICOLASALVAREZBERNAL”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 9 Impugnación de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar 32. Expuso como sustento de su impugnación19 que el exhorto le atribuyó funciones para las cuales carece de competencia legal, desconociendo la estructura descentralizada del PAE. 33.
Indicó que la primera parte del exhorto, referente a revisar la información del SIMAT que permita clasificar a la población beneficiaria, es una competencia exclusiva de la ETC conforme al Decreto 1075 de 2015, por lo que ordenar esto a la UApA, desconoce la autonomía de la entidad territorial, quien es la única responsable de dicho ejercicio técnico de focalización. 34.
Respecto de la segunda parte de lo indicado en el numeral cuarto de la sentencia recurrida, consistente en determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para la ampliación de la cobertura, expuso que el presupuesto de cofinanciación (proveniente del Presupuesto General de la Nación) ya está fijado y asignado mediante leyes y decretos para las vigencias 2023, 2024 y 2025, siguiendo un estricto ciclo de planeación, por lo que exigir que se determinen mecanismos financieros para una ampliación inmediata en la vigencia actual o futura fuera del ciclo presupuestal ya definido, desconoce los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal.
Recalcó que, si bien el objetivo es la universalidad, esta debe alcanzarse de manera progresiva y no de forma inmediata, por lo que la orden impartida desconoce los principios antes indicados al imponer obligaciones sin el soporte financiero previamente planificado. III. CONSIDERACIONES Problema jurídico 35. Conforme a los cargos vertidos en los recursos de apelación, corresponde a la Sala establecer si el exhorto contenido en el numeral cuarto de la parte resolutiva de la sentencia impugnada: (i) desconoce el reparto legal de competencias respecto del PAE, al vincular al MEN y a la UApA con la ejecución de acciones que presuntamente son de competencia exclusiva del municipio de Ibagué; y (ii) vulnera los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal, al plantear la determinación de mecanismos financieros para una ampliación de cobertura específica, en contravía del carácter progresivo y el esquema de cofinanciación del PAE. 36.
Para resolver los problemas jurídicos planteados, la Sala: (i) analizará la naturaleza jurídica del exhorto judicial y la sujeción de su eficacia a la competencia del sujeto exhortado, con el fin de delimitar el alcance real de la figura impugnada, presupuesto conceptual de los cargos de ambos recurrentes; (ii) expondrá el origen, la naturaleza, los objetivos y el soporte normativo del PAE, programa estatal que suscita la controversia;
(iii) detallará la estructura institucional descentralizada del 19 Expediente digital, archivo “145_MemorialWeb_Recurso-APELACION119F”. Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 10 PAE y el reparto de competencias, para establecer objetivamente las funciones de cada entidad; y, finalmente (iv) resolverá de fondo los recursos de alzada al analizar la finalidad, contenido y alcance del exhorto, en contraste con las competencias de los apelantes, además de estudiar el cargo específico sobre la presunta vulneración de los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal.
La naturaleza jurídica del exhorto judicial y la sujeción de su eficacia a la competencia del sujeto exhortado 37. El primer punto que debe dilucidarse como presupuesto metodológico para analizar los cargos formulados por las entidades recurrentes, es la naturaleza misma del pronunciamiento judicial contenido en el numeral cuarto de la sentencia impugnada, toda vez que las entidades apelantes han construido su reproche sobre la premisa de que el exhorto proferido por el a quo equivaldría a una condena que les “impone” u “ordena” ejecutar acciones que, según alegan, desbordan su competencia funcional. 38.
La jurisprudencia20 ha explicado que el exhorto es un pronunciamiento judicial de impulso interinstitucional carente de fuerza obligatoria, una figura persuasiva que, si bien emana de la autoridad judicial, se distingue categóricamente de un mandato coercitivo. Su naturaleza, es fundamentalmente orientadora y no imperativa, lo que significa que no crea obligaciones jurídicas subjetivas, no genera deberes de prestación de carácter exigible, ni modifica por sí mismo las esferas de competencia de sus destinatarios.
Precisamente por esta ausencia de poder vinculante, el exhorto no habilita por sí mismo la activación de mecanismos de cumplimiento forzoso, como el incidente de desacato, y, en consecuencia, no puede asimilarse a una orden judicial o a una condena, como erróneamente parecen interpretarlo las entidades recurrentes. Su finalidad es operar como un canal de diálogo y coordinación mediante el cual el juez, respetando la autonomía administrativa y el principio de separación de poderes, sugiere buenas prácticas, promueve la articulación armónica entre los distintos niveles y sectores del Estado, y, fundamentalmente, facilita e impulsa la realización progresiva de los fines públicos. 39.
En el caso de la acción popular, el exhorto cumple una finalidad constitucionalmente relevante en materia de derechos colectivos, porque permite al juez popular proponer acciones que, sin invadir órbitas funcionales ni sustituir a las autoridades en su margen de apreciación técnica, orientan a los sujetos públicos hacia el cumplimiento mejorado de sus fines y los convoca a sincronizar instrumentos, datos y procesos, de manera que el resultado operativo de la política pública converja con los estándares de legalidad, eficiencia y oportunidad que la Constitución Política y la ley exigen, siendo esta una forma válida y proporcionada de tutela no intrusiva que privilegia el diálogo y la coordinación interinstitucional.
Así mismo, en escenarios como el presente, donde se debaten políticas públicas complejas cuya meta es la universalidad (como el PAE), el exhorto opera como un 20 Al respecto pueden verse: Corte Suprema de Justicia, sentencias STP15601-2021, STP15518-2022 y STP715-2024. Corte Constitucional, Corte Constitucional, sentencias C-473 de 1994, C-728 de 2009, T-021 de 2017 y auto 560 de 2016.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 11 canal para encauzar la gestión de la administración hacia mejores prácticas y promover la realización progresiva de los fines del programa público concernido, siendo una herramienta prospectiva válida y legítima. 40.
Bajo esa clave y en lo que interesa al caso concreto, el exhorto del a quo se encaminó a que las entidades intervinientes revisaran la información del SIMAT para clasificar a la población escolar conforme a los criterios de priorización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y, con fundamento en dicha depuración, determinasen mecanismos presupuestales, administrativos y financieros que posibiliten una ampliación gradual de la cobertura del PAE en la Institución Educativa Técnica El Jardín, sin pretender con ello, introducir un mandato perentorio o alterar la estructura competencial del programa, sino propiciando una mejor alineación entre datos, focalización y gestión. 41.
Nada en esa directriz permite inferir la existencia de una condena o de una orden imperativa, pues no impone obligaciones de dar, hacer o no hacer con exigibilidad inmediata, no señala plazos perentorios, no condiciona la validez de actuaciones futuras ni prevé consecuencias sancionatorias por su eventual inobservancia; su contenido y alcance, expresa una invitación institucional para que, dentro del marco de competencias y de las reglas de planeación, se valoren ajustes de información y se exploren alternativas de gestión y de cofinanciación que son consustanciales al carácter progresivo y focalizado del PAE. 42.
Ahora, la ausencia de imperatividad del exhorto no lo vacía de sentido o contenido, ya que su eficacia se ancla en la legitimidad de la función judicial de tutela de los derechos colectivos y en la razonabilidad de la recomendación, de forma que, aun sin producir efectos coercibles, sí genera un parámetro de buena administración y un punto de referencia para la coordinación futura, bajo el entendido de que la realización de los fines del Estado demanda esfuerzos convergentes y pautas de comportamiento público que, sin exigibilidad directa, reflejan el estándar esperado de las entidades estatales.
Lo anterior también determina que, pese a su naturaleza no vinculante, el exhorto debe estar dirigido a las autoridades que cuentan con atribución legal para atender la orientación y traducirla en acciones eficaces, por lo que no puede el juez recomendar una actuación a quien carece de competencia para materializarla, puesto que se trataría de una sugerencia inocua, incapaz de traducirse en una mejora concreta, e incluso, conceptualmente riesgosa, en tanto podría inducir a una lectura errada del reparto de funciones previsto por la ley y el reglamento. 43.
Lo expuesto determina la ruta para el examen de los argumentos de los recurrentes, pues si la apelación se funda en la supuesta imposición de actuaciones u obligaciones que no corresponden a la entidad recurrente, esa censura debe decaer desde sus cimientos, toda vez que el exhorto no condiciona ni obliga. No obstante, esto no clausura el análisis sobre a quién corresponde dirigir la recomendación, asunto que sí es capital, por cuanto de la correcta identificación del destinatario depende la factibilidad de que la coordinación sugerida se materialice en acciones útiles que, en el caso concreto, permitan garantizar los intereses colectivos que el PAE envuelve al estar ligado al servicio público de educación. Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 12 44.
Clarificado lo anterior, los cargos de apelación referidos a la imposición de actuaciones que llevarían a exceder las competencias de los recurrentes no se analizarán desde la óptica de la obligatoriedad de un mandato inexistente, sino a partir de establecer si conforme a la estructura institucional y competencial determinada por la ley, el MEN y la UApA pueden ser destinatarias de la recomendación contenida en el exhorto, para que, en el ámbito estricto de sus funciones y sin excederlas, estén facultadas para adelantar las mejoras sugeridas en materia de focalización y expansión gradual de la cobertura del PAE en la Institución Educativa Técnica El Jardín. El Programa de Alimentación Escolar (PAE): concepto, origen, naturaleza, objetivos y soporte normativo 45.
El PAE es, en términos sustantivos, una estrategia pública complementaria de apoyo al derecho a la educación que suministra un complemento alimentario durante la jornada escolar a estudiantes de establecimientos oficiales, con el objetivo de favorecer el acceso, la permanencia y el desempeño, y de contribuir al bienestar físico y cognitivo.
Su naturaleza es programática y progresiva, por cuanto se despliega gradualmente bajo reglas de planeación y sostenibilidad; y es complementaria, dado que no reemplaza las responsabilidades primarias de los hogares ni a otros programas estatales de asistencia alimentaria. Esta doble condición descarta, desde su diseño, la pretensión de universalidad inmediata y exige decisiones fundadas en la priorización objetiva y la evidencia disponible. 46.
El primer pilar de este programa se encuentra en la Constitución Política que erige el interés superior de los niños como guía prevalente21 y reconoce la educación como derecho y servicio público con función social22, imponiendo al Estado el deber de garantizar condiciones reales de acceso y permanencia con calidad. De esta matriz constitucional dimana la legitimidad de intervenciones complementarias como la alimentación escolar, concebidas para remover barreras materiales al aprendizaje y para asegurar que la presencia efectiva de los estudiantes en las aulas no se vea comprometida por situaciones de vulnerabilidad alimentaria.
En desarrollo de ese mandato, la Ley 115 de 1994 —Ley General de Educación— define los fines y principios del servicio educativo y exige al Estado adoptar instrumentos que hagan efectivos esos fines, entre los que se ubican medidas de apoyo al estudiante en su trayectoria escolar23. Desde esta perspectiva legal, la alimentación escolar no se erige como un fin autónomo, sino como un medio 21 Artículo 44.
“Son derechos fundamentales de los niños: la vida, la integridad física, la salud y la seguridad social, la alimentación equilibrada, su nombre y nacionalidad, tener una familia y no ser separados de ella, el cuidado y amor, la educación y la cultura, la recreación y la libre expresión de su opinión (…) Los derechos de los niños prevalecen sobre los derechos de los demás”. 22 Artículo 67.
“La educación es un derecho de la persona y un servicio público que tiene una función social; con ella se busca el acceso al conocimiento, a la ciencia, a la técnica, y a los demás bienes y valores de la cultura”. 23 Artículo 4. “Corresponde al Estado, a la sociedad y a la familia velar por la calidad de la educación y promover el acceso al servicio público educativo, y es responsabilidad de la Nación y de las entidades territoriales, garantizar su cubrimiento.
El Estado deberá atender en forma permanente los factores que favorecen la calidad y el mejoramiento de la educación; especialmente velará por la cualificación y formación de los educadores, la promoción docente, los recursos y métodos educativos, la innovación e investigación educativa, la orientación educativa y profesional, la inspección y evaluación del proceso educativo”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 13 que acompaña la igualdad de oportunidades, la permanencia y el logro de los propósitos formativos, especialmente en contextos de mayor vulnerabilidad. 47.
El Decreto Único Reglamentario del sector educación (1075 de 2015), adicionado por el Decreto 185224 del mismo año, consolidó al PAE como “estrategia estatal” para promover acceso con permanencia mediante el suministro de un complemento alimentario durante la jornada, con efectos esperados en atención, aprendizaje, reducción del ausentismo y de la deserción y fomento de hábitos saludables.
Este marco incorporó, además, el eje informacional al disponer el registro de la estrategia en el Sistema Integrado de Matrícula (SIMAT) con identificación de cupos e instituciones, de manera que la planificación del complemento se apoye en datos nominales y verificables y se sujete a estándares de calidad e inocuidad25. Por ende, la función del SIMAT no es meramente registral, sino que en lo que al PAE refiere, condiciona la planeación, define la demanda efectiva y habilita la aplicación objetiva de criterios de priorización, de manera que su depuración y actualización son presupuesto de cualquier decisión administrativa sobre cobertura. 48.
Posteriormente, la Ley 1955 de 201926 creó la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar – Alimentos para Aprender (UApA), hito que dotó al programa de una institucionalidad nacional especializada para el desarrollo técnico y la conducción de la política de alimentación escolar. Sin anticipar aún el examen de competencias, este referente legislativo esclarece que el PAE dejó de ser un mero conjunto de actuaciones dispersas para afirmarse como política pública con identidad y soporte orgánico propio, en diálogo con la gestión territorial y con la lógica de progresividad que lo caracteriza.
El Decreto 218 de 202027 desarrolló esa creación, precisando objetivos y funciones de la UApA para el fortalecimiento técnico y operativo del PAE, la definición de instrumentos, parámetros y lineamientos que orienten su implementación, así como los mecanismos de seguimiento y evaluación. Este desarrollo reglamentario reforzó la naturaleza técnica del programa, subrayando que su eficacia depende tanto de la calidad nutricional e inocuidad del complemento, como de la oportunidad y regularidad en la prestación, aspectos que se verifican con indicadores y reportes trazables, determinando que el programa no es un conjunto disperso de actuaciones, sino una política pública con identidad y soporte orgánico propio, en diálogo con la gestión territorial y con la lógica del principio de progresividad. 24 “Por el cual se adiciona el Decreto número 1075 de 2015 Único Reglamentario del Sector Educación, para reglamentar el parágrafo 4° del artículo 136 de la Ley 1450 de 2011, el numeral 20 del artículo 6° de la Ley 1551 de 2012, el parágrafo 2° del artículo 2° de la Ley 715 de 2001 y los artículos 16, 17, 18 y 19 de la Ley 1176 de 2007, en lo referente al Programa de Alimentación Escolar - PAE” 25 El concepto de inocuidad, particularmente en el ámbito alimentario, se define como la garantía de que un alimento no causará un daño a la salud del consumidor cuando sea preparado y/o consumido de acuerdo con el uso previsto.
Dicha garantía no se presume, sino que es el resultado de la aplicación sistemática y rigurosa de un conjunto de medidas de higiene y control en todas las fases de la cadena de suministro —incluyendo producción, almacenamiento, transporte y preparación—, destinadas a prevenir, eliminar o reducir a niveles aceptables los peligros que puedan contaminar el producto y generar riesgos para la salud humana. 26 “Por el cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022, pacto por Colombia, pacto por la equidad”. 27 “Por el cual se establece la estructura interna de la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar - Alimentos para Aprender”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 14 49. En 2021, la Resolución 33528 fijó lineamientos técnico-administrativos, estándares y condiciones mínimas para la prestación del servicio, y estableció criterios de priorización —entre ellos condiciones socioeconómicas, ruralidad, pertenencia étnica y otras variables objetivas— para orientar una atención progresiva y equitativa.
Con ello se reafirmó el carácter complementario y programático del PAE, de manera que su cobertura se expande gradualmente con base en información nominal, sujeta a reglas técnicas de aceptación, gramajes y modalidades (preparada en sitio o industrializada). Ese mismo año, la Ley 2167 de 202129 introdujo un refuerzo en la continuidad y oportunidad del programa, al exigir que su operación se garantice durante el calendario académico bajo principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal, llamando además a programar y contratar los servicios necesarios con suficiente antelación para evitar rupturas en la prestación. La continuidad, así entendida, es producto de un ciclo de planeación, programación y ejecución presupuestal y contractual. 50.
Finalmente, el Decreto 846 de 202330 ajustó el régimen reglamentario del PAE para enfatizar la obligación de iniciar la atención desde el primer día del calendario escolar, incorporar consideraciones de infraestructura y tradiciones alimentarias, y reforzar la anticipación de los procesos logísticos y contractuales, consolidando la idea de que la calidad, la oportunidad y la regularidad del servicio descansan en una planificación rigurosa y en la observancia de estándares técnicos verificables. 51.
Atendiendo a lo expuesto, precisados los ejes que determinan la implementación del PAE —información nominal, lineamientos técnicos, programación presupuestal y aseguramiento de la calidad—, corresponde identificar los sujetos encargados de cada función —dirección, estandarización y asistencia, ejecución, seguimiento y control—, a fin de delimitar con claridad la distribución de competencias y, con ello, evaluar la idoneidad de los destinatarios del exhorto proferido en la sentencia recurrida.
La estructura institucional descentralizada del PAE y el reparto de competencias 52. La normatividad que rige el PAE revela un modelo de gestión descentralizado fundamentado en los principios de concurrencia, coordinación y subsidiariedad, asignando roles diferenciados pero interdependientes a los distintos niveles de la administración pública31. 28 “Por la cual se expiden los Lineamientos Técnicos - Administrativos, los Estándares y las Condiciones Mínimas del Programa de Alimentación Escolar (PAE)”. 29 “Por medio del cual se garantiza la operación del programa de alimentación escolar - PAE - durante el calendario académico”. 30 “Por el cual se modifican y adicionan disposiciones al Decreto 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- y se reglamenta la Ley 2167 de 2021”. 31 Decreto 1075 de 2015, Artículo 2.3.10.2.1.
Definiciones. “2. Corresponsabilidad: concurrencia de actores y acciones conducentes a garantizar la adecuada y oportuna ejecución y prestación del Programa de Alimentación Escolar (PAE). Implica que el Estado, para poder cumplir ese fin, requiere el apoyo de los otros actores sociales, los cuales deben participar responsablemente y contribuir desde sus respectivos roles y obligaciones.
Artículo 2.3.10.4.1. Actores del programa. La adecuada y oportuna prestación de los servicios del PAE es corresponsabilidad de actores estatales: el Ministerio de Educación Nacional, los municipios, los distritos, los departamentos, los establecimientos y sedes educativas oficiales. Otros actores que participan en el Programa son: los rectores, docentes directivos, docentes, padres de familia, estudiantes beneficiados, los operadores y el personal que manipula los alimentos en cada una de las etapas (…)”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 15 53. En el nivel superior de la administración nacional, y como rector del sector educativo en su conjunto, se encuentra el MEN32, cuyas competencias definidas en la Ley 115 de 199433 y en el Decreto 5012 de 200934, se centran en la formulación de la política macro, la planeación sectorial, la reglamentación general y las funciones de suprema inspección y vigilancia del servicio público educativo, fijando el marco general en el que se inscriben las estrategias de acceso y permanencia, pero diferenciándose de la gestión específica de cada programa.
Estas funciones de alcance estratégico y normativo, no se traducen en la operación directa del PAE, ni en decisiones micro de focalización a nivel de sede o jornada, o en la determinación de cupos o raciones en establecimientos particulares; sus funciones se circunscriben a la rectoría y emisión de orientaciones de política, preservando la ejecución específica del programa en cabeza de los niveles competentes y de la institucionalidad especializada que el legislador y el reglamento dispusieron. 54.
Precisamente, la gestión específica del PAE en el ámbito nacional fue objeto de una especialización con la creación de la UApA mediante la Ley 1955 de 201935. Esta entidad, adscrita al MEN pero con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio independiente, es el ente rector especializado del programa, correspondiéndole conforme al Decreto 218 de 202036, fijar y desarrollar la política de alimentación escolar, expedir lineamientos y parámetros técnico- administrativos —incluida la estandarización de calidad e inocuidad, gramajes y modalidades—, definir criterios de priorización compatibles con la información nominal, distribuir los recursos del Presupuesto General de la Nación destinados a cofinanciar la operación del programa, brindar asistencia técnica a las entidades territoriales certificadas y desplegar sistemas de seguimiento y evaluación con indicadores verificables.
En esa medida, el artículo 2037 del citado decreto dispuso que toda y cualquier referencia normativa al MEN sobre las funciones del PAE, debe entenderse hecha a la UApA. Aunque esta unidad administrativa especial no sustituye a las entidades territoriales en la decisión concreta sobre sedes, jornadas y cupos, sí estandariza, guía, cofinancia y monitorea la implementación, cerrando 32 Artículo 1.1.1.1 del Decreto 1075 de 2015.
“El Ministerio de Educación Nacional es la entidad cabeza del sector educativo (…)”. 33 Artículo 148. “El Ministerio de Educación Nacional, en cuanto al servicio público educativo, tiene las siguientes funciones: 1. De Política y Planeación (…) 2. De Inspección y Vigilancia (…) 3. De Administración: a) Dirigir la actividad administrativa en el sector educativo y ejecutar la ley; b) Coordinar (…) la ejecución de los planes de desarrollo educativo en los departamentos, distritos y municipios; c) Establecer el sistema descentralizado de información para la adecuada planeación y administración de la educación (…) y d) Coordinar todas las acciones educativas del Estado y de quienes presten el servicio público en todo el territorio nacional. 4.
Normativas: a) Fijar criterios técnicos para la aprobación de las plantas de personal (…); b) Fijar los criterios técnicos para el diseño de la canasta educativa; c) Establecer los criterios para la actualización y el perfeccionamiento del personal docente y administrativo; d) Fijar los criterios técnicos para los concursos de selección, vinculación, ascenso y traslado del personal docente y directivo (…); e) Definir criterios pedagógicos que sirvan de guía para la construcción y dotación de instituciones educativas; f) Preparar los actos administrativos y los contratos del Ministerio de Educación Nacional, y g) Elaborar y presentar al Congreso de la República proyectos de ley que permitan mejorar la legislación educativa”. 34 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Educación Nacional, y se determinan las funciones de sus dependencias”. 35 Artículo 189.
“Créase la unidad administrativa especial de alimentación escolar, como una entidad adscrita al Ministerio de Educación Nacional, con autonomía administrativa, personería jurídica y patrimonio independiente, su domicilio será la ciudad de Bogotá y contará con la estructura interna y la planta de personal que el Gobierno nacional establezca en desarrollo de sus facultades; tendrá como objeto fijar y desarrollar la política en materia de alimentación escolar” 36 Artículos 2 y 3. 37 “Las referencias que hagan las disposiciones vigentes al Ministerio de Educación Nacional, que tengan relación con las funciones expresadas en el presente decreto, deben entenderse referidas a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar -Alimentos para Aprender-, así como aquellas que hagan referencia al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF)”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 16 brechas técnicas y de gestión entre territorios y alineando el desempeño con los fines del programa. 55. En el eje de la ejecución del PAE se ubican las Entidades Territoriales Certificadas (ETC)38, responsables directas de la implementación del PAE en su jurisdicción conforme al Decreto 1075 de 201539 (adicionado por el Decreto 1852 de 2015) y a los lineamientos vigentes.
Compete a la ETC incorporar el programa en sus instrumentos de planeación y presupuesto, registrar y actualizar la información en el SIMAT, caracterizar su población escolar, aplicar los criterios de priorización previstos —entre otros, los consagrados en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021—, definir sedes y jornadas atendidas, adelantar los procesos de contratación cuando la modalidad lo exige, ordenar el gasto, suscribir y administrar contratos, ejercer la supervisión e interventoría, garantizar la continuidad de la prestación durante el calendario académico —conforme a la Ley 2167 de 2021— e iniciar oportunamente la atención —según el Decreto 846 de 202340—.
La ETC, en suma, toma las decisiones administrativas concretas que traducen la focalización técnica en cobertura real, dentro de los límites de disponibilidad. 56. Los establecimientos educativos oficiales, a través de sus directivos y equipos de apoyo, intervienen en la cadena operativa y de información del PAE como unidades básicas del servicio educativo, en la medida en que reportan y verifican la matrícula en el SIMAT, registran novedades y aceptabilidad de raciones, supervisan condiciones de almacenamiento, manipulación y entrega, articulan con la supervisión de la ETC y apoyan el aseguramiento de la calidad e inocuidad.
Su participación es decisiva para la trazabilidad y la mejora continua, pues la consistencia entre la demanda efectiva y la asignación de cupos depende de la oportunidad y confiabilidad de los datos que emergen de las instituciones educativas específicas, lo que a su vez hace posible que la ETC ajuste la programación y cobertura con base en evidencia objetiva y que la UApA alimente sus sistemas de seguimiento. 57.
A este entramado se suma la figura del operador o proveedor cuando la ETC adopta modalidades que implican contratación de terceros, sujeto a exigencias de idoneidad, capacidad logística, cumplimiento de estándares de calidad e inocuidad, planes de abastecimiento y protocolos de transporte, con deberes de trazabilidad que faciliten el control y la evaluación; su actuación se encuentra sometida al negocio jurídico celebrado con la entidad, la supervisión e interventoría dispuesta por la contratante, así como a los sistemas de alertas y de reporte que permiten 38 La ley establece que los departamentos y distritos son entidades territoriales certificadas, y que la Nación certificará antes de finales de 2002 a los municipios con más de 100.000 habitantes según proyecciones del DANE; los municipios con menos de 100.000 habitantes podrán certificarse si cumplen requisitos técnicos, administrativos y financieros fijados por el reglamento, siendo los departamentos los encargados de decidir su certificación; si en seis meses no hay decisión o esta es negativa, el municipio podrá acudir a la Nación; además, los municipios certificados deben demostrar cuando el Gobierno Nacional lo requiera que mantienen la capacidad para administrar el servicio público de educación, so pena de perder la certificación. (Artículo 20 de la Ley 715 de 2001). 39 Artículo 2.3.10.4.3.
“Las entidades territoriales cumplirán las siguientes funciones en relación con el Programa de Alimentación Escolar (PAE): (…) 9. Aplicar y cumplir los criterios de priorización y focalización establecidos por el Ministerio de Educación Nacional. 10. Ejecutar directa o indirectamente el PAE con sujeción a los lineamientos, estándares y condiciones mínimas señaladas por el Ministerio de Educación Nacional (…)”. 40 “Por el cual se modifican y adicionan disposiciones al Decreto número 1075 de 2015 -Único Reglamentario del Sector Educación- y se reglamenta la Ley 2167 de 2021”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 17 corregir desviaciones, adoptar medidas preventivas y garantizar la continuidad del servicio, con el entendimiento de que el interés superior de los menores impone diligencia reforzada en la prevención de riesgos sanitarios. 58.
El ciclo informacional y de seguimiento opera transversalmente y reposa en el SIMAT como base nominal y verificable para la planeación y la focalización, y en instrumentos de monitoreo que la UApA desarrolla para medir niveles de oportunidad, cobertura, calidad y aceptabilidad. Así, la depuración y actualización de la matrícula por parte de la ETC es presupuesto de aplicación objetiva de los criterios de priorización, mientras que la asistencia técnica y el monitoreo por parte de la UApA son el complemento que asegura, a nivel nacional, la comparabilidad de resultados, la identificación de brechas y la estandarización de buenas prácticas.
Por su parte, el MEN verifica, en su función de inspección y vigilancia, la observancia de los deberes que se derivan del carácter de servicio público de la educación. A ello se suma la convergencia de controles externos —fiscal, disciplinario y social— que densifican la responsabilidad y refuerzan la transparencia en la ejecución del programa. 59.
En materia de financiación, el PAE descansa en un esquema de cofinanciación que articula recursos del Presupuesto General de la Nación — asignados y distribuidos por la UApA— con aportes de las ETC41. El cumplimiento de la Ley 2167 de 202142 exige planear y contratar con antelación suficiente para garantizar el servicio durante el calendario académico, sin rupturas, lo que supone la sincronización de los tiempos de la ETC con el ciclo de asignaciones nacionales.
Este esquema financiero, sometido a los principios de planeación y sostenibilidad, impide concebir la cobertura como un universo instantáneo y obliga a proyectar incrementos graduales en función de la focalización, la capacidad operativa y la planeación coordinada entre niveles. 60. De esta forma, la normativa vigente establece una clara diferenciación de roles: (i) el MEN ostenta la dirección general del sector educativo;
(ii) la UApA ejerce la rectoría especializada del PAE, define los lineamientos técnicos (incluida la focalización), brinda asistencia, distribuye los recursos nacionales para la cofinanciación del programa y ejerce funciones de seguimiento, evaluación y asistencia técnica sobre las entidades territoriales; por su parte, (iii) las ETC actúan como ejecutoras, operadoras y financiadoras principales del programa, siendo su 41 Decreto 1075 de 2015.
Artículo 2.3.10.2.1. Definiciones. “(…) 3. Fuentes de financiamiento: son todos aquellos recursos públicos o privados destinados a financiar el PAE, cuya ejecución será coordinada por las entidades territoriales, bajo el esquema de bolsa común con los recursos de las diferentes fuentes que concurran en el financiamiento del Programa. 4.
Bolsa común: esquema de ejecución unificada de recursos mediante el cual la Nación y las entidades territoriales invierten de manera coordinada sus recursos de conformidad con lo establecido en la ley, en este Título y en los lineamientos técnicos-administrativos del PAE, con el fin de alcanzar los objetivos comunes del programa, mediante una ejecución articulada y eficiente de los recursos”. 42 Artículo 2°.
“El Gobierno Nacional, los distritos, los departamentos y los municipios, respetando los principios de planeación presupuestal y los criterios de sostenibilidad fiscal contenidos en el ordenamiento jurídico colombiano, deben asegurar la disponibilidad de recursos por periodos iguales o superiores al calendario académico. Las entidades competentes gestionarán la planeación y administración de los contratos y convenios, a fin de garantizar la operación oportuna del programa (…) Parágrafo 1°.
Las entidades territoriales certificadas, deberán adelantar la planeación con tiempo suficiente, así como los trámites administrativos, contractuales y presupuestales necesarios, para lograr que el servicio de alimentación escolar se brinde desde el primer día y sin interrupción durante el calendario escolar (…)”. Decreto 1075 de 2015. Artículo 2.3.10.2.2.
“Las entidades territoriales que ejecuten recursos del Programa de Alimentación Escolar (PAE) deben planear la prestación del servicio de alimentación escolar y los procesos de contratación correspondientes, de conformidad con el régimen de contratación aplicable, con la suficiente antelación para contratar durante la respectiva vigencia fiscal y atender desde el primer día y sin interrupciones el servicio durante todo el año del calendario académico (…)”.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 18 competencia directa la contratación, la aplicación material de la focalización y la gestión de la información en el SIMAT. La finalidad, contenido y alcance del exhorto, y las competencias de los apelantes 61.
El exhorto impugnado, dirigido al MEN, la UApA y el Municipio de Ibagué, contiene dos componentes específicos: (i) revisar la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021; y (ii) determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Técnica el Jardín presenten un mayor porcentaje y/o ampliación de la cobertura. 62.
El MEN fundamenta su recurso en que las funciones de reglamentación y cofinanciación del PAE fueron trasladadas a la UApA, y que la revisión del SIMAT y la focalización son competencia exclusiva de la ETC, argumentos que se acogerán, pues encuentran pleno respaldo en el marco normativo que rige la materia. 63. Respecto al primer componente del exhorto (revisar el SIMAT y clasificar beneficiarios), se observa que refiere específicamente a la materialización del ejercicio técnico de focalización, aspecto que, como se ha expuesto, es una competencia operativa expresamente asignada a las ETC como entidades encargadas de consolidar, registrar, depurar y utilizar la información nominal para aplicar la priorización y programar la cobertura por sede y jornada, de conformidad con el Decreto 1075 de 2015, en armonía con el Decreto 1852 de 2015 y con la Resolución 335 de 2021.
El MEN, como rector macro del sector educativo, carece de atribuciones para intervenir en la microgestión de las actividades asignadas a las ETC o para clasificar beneficiarios de un programa cuya rectoría especializada no ostenta; su intervención se limita a la rectoría sectorial y a las funciones de inspección y vigilancia del servicio público de educación. En consecuencia, el contenido del primer aparte del exhorto se identifica con funciones propias de la ETC —como ejecutora— y de la UApA —como centro técnico y asistente—, mas no con funciones del MEN, que no es el sujeto llamado a revisar bases nominales ni a aplicar priorización a nivel de un plantel educativo específico. 64.
El segundo componente (determinar mecanismos presupuestales para la ampliación), también resulta ajeno a las competencias del MEN, toda vez que las funciones de financiación del PAE que correspondían a la Nación fueron trasladadas integralmente a la UApA, como lo dispone la Ley 1955 de 2019 y el Decreto 218 de 2020. En esa medida, el MEN no participa en la “bolsa común”, no distribuye recursos de cofinanciación ni tiene facultades para gestionar los mecanismos financieros del programa.
Quien decide, ordena y gestiona el gasto para efectos de incrementar gradualmente la cobertura en una institución concreta es la ETC, dentro de sus instrumentos de planeación y presupuesto, mientras que la UApA puede — y debe— acompañar técnicamente, emitir instrumentos, articular la cofinanciación disponible y fortalecer el seguimiento a los resultados.
El MEN, en cambio, carece Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 19 de atribuciones para disponer o ejecutar mecanismos presupuestales y administrativos de ampliación de cobertura en una ETC específica, pues ni es ordenador del gasto, ni participa en decisiones de programación territorial del PAE; su competencia, se insiste, es estratégica y de inspección y vigilancia, no de operación ni de coadministración presupuestal del programa. 65.
La UApA por su parte, fundamentó su apelación en dos argumentos: (i) que la revisión del SIMAT y la focalización son competencia exclusiva de la ETC; y (ii) que la determinación de mecanismos financieros desconoce la planeación presupuestal y la sostenibilidad fiscal, cargos que deberán ser desestimados. 66. Respecto al primer componente del exhorto, si bien es cierto que la UApA no ejecuta materialmente la focalización ni opera el SIMAT —labor que, se reitera, corresponde al municipio de Ibagué—, su recurso omite sus propias e indelegables funciones como ente rector.
La UApA es la entidad que expidió la Resolución 335 de 2021, cuyos criterios de priorización son el eje central del exhorto. Además, el Decreto 218 de 2020 le asigna expresamente la función de “brindar asistencia técnica a las entidades territoriales para la adecuada implementación de la política”, por lo que, aunque no es la operadora directa, es la destinataria idónea y necesaria de la recomendación, no para que ejecute la tarea, sino para que coordine y preste la asistencia técnica requerida a la ETC asegurando que la aplicación de sus propios lineamientos sea la correcta.
El exhorto es un llamado válido a ejercer su papel de asistencia y vigilancia. 67. Respecto al segundo componente, el argumento de la UApA sobre la vulneración de los principios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal parte de la premisa errada y ya desvirtuada, consistente en que el exhorto es una orden de gasto inmediato43.
La invitación a determinar los mecanismos presupuestales no ordena erogaciones por fuera del presupuesto, sino que invita a planear, lo cual es el núcleo de su competencia legal. La Ley 1955 de 2019 y el Decreto 218 de 2020 le asignan la función de fortalecer los esquemas de financiación y distribuir los recursos del Presupuesto General de la Nación, mientras que La Ley 2167 de 2021, que la propia entidad invoca, le exige adelantar la planeación con tiempo suficiente para la progresividad.
Por ende, la UApA es la autoridad nacional legalmente competente para recibir la recomendación de planificar la expansión financiera del programa, en coordinación con la ETC. 68. Además, aun si se aceptara que el exhorto ordena diseñar nuevas alternativas financieras, su correcta dirección y concreción no puede desconocer que las asignaciones de inversión del orden nacional se sujetan al ciclo presupuestal y a los instrumentos que la UApA administra, y que la ETC es quien, con base en su disponibilidad y prioridades, decide la programación local; por ello, el exhorto no vulnera los principios de planeación y sostenibilidad fiscal, en la medida en que no impone un gasto o apropiaciones, ni invita a desconocer las normas que deben 43 El principio de planeación exige que toda decisión y acción del Estado, especialmente la asignación de recursos públicos obedezca a objetivos, metas y prioridades claramente definidos en planes (como el Plan Nacional de Desarrollo), evitando la improvisación. Por su parte, la sostenibilidad fiscal es la obligación de mantener las finanzas públicas en una trayectoria estable a largo plazo, asegurando que el nivel de gasto y endeudamiento actual sea manejable y no comprometa la estabilidad económica futura ni la capacidad del Estado para financiar sus funciones esenciales.
Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 20 cumplir, sino que convoca a valorar, dentro de los procesos ordinarios de planeación y cofinanciación, mecanismos que permitan incrementos graduales de cobertura para la población priorizada.
La garantía de estos principios se robustece, precisamente, cuando la recomendación recae en los sujetos competentes: la ETC que programa y ejecuta, y la UApA que guía, cofinancia y monitorea. 69. A partir de la anterior confrontación entre el contenido del exhorto y las competencias de los apelantes, se llega a las siguientes conclusiones convergentes y determinantes para la solución de los cargos planteados en los recursos de apelación: (i) el MEN no tiene competencia para ejecutar la revisión de información nominal del SIMAT a nivel micro ni para determinar mecanismos presupuestales o administrativos de ampliación de cobertura en una institución educativa específica; en consecuencia, debe ser excluido como destinatario del exhorto, sin perjuicio de sus funciones de rectoría, planeación sectorial e inspección y vigilancia del servicio público de educación;
(ii) la UApA sí tiene competencia para actuar conforme a ambos apartes del exhorto, en cuanto le corresponde definir lineamientos y criterios de priorización, prestar asistencia técnica para la correcta utilización del SIMAT por parte de la ETC, distribuir recursos nacionales de cofinanciación y fortalecer el seguimiento y la evaluación del programa, razones por las cuales debe mantenerse como destinataria de la recomendación, en coordinación con la entidad territorial ejecutora.
Además, (iii) el exhorto no impone un gasto ni sugiere una actuación por fuera de los principios de planeación y sostenibilidad fiscal, sino que es una invitación a planear dentro del ciclo presupuestal, que compete a la UApA (guiar, cofinanciar y monitorear) y a la ETC (programar y ejecutar). 70. En conclusión, a diferencia del MEN, la UApA sí es una destinataria idónea del exhorto.
Tiene la competencia legal para brindar la asistencia técnica en la focalización (primer componente) y para liderar la planeación financiera que permita la ampliación progresiva de la cobertura (segundo componente). Por tanto, su recurso de apelación será denegado y se mantendrá como destinataria de la recomendación judicial. En consecuencia, la Sala modificará el numeral cuarto de la sentencia impugnada únicamente para excluir al MEN del exhorto proferido por el Tribunal a quo. 71.
Se mantendrá el aparte del exhorto que invita a actuar “en la vigencia actual (2025)”, toda vez que la instrucción impartida tiene un alcance dual claramente definido: está dirigido tanto a aquella como a “las vigencias futuras”, de manera que, aun cuando la ejecución del gasto de 2025 se encuentre avanzada, la revisión del SIMAT y la definición de mecanismos presupuestales debe iniciarse de inmediato para alimentar las decisiones de planeación, programación y presupuestación de las anualidades siguientes (2026 en adelante). 72.
Esta lectura es coherente con el principio de planeación que informa la Ley 2167 de 2021, norma que exige garantizar la operación del PAE durante todo el calendario académico bajo criterios de planeación presupuestal y sostenibilidad fiscal, lo cual supone que las entidades programen y contraten con la debida antelación, evitando rupturas en la prestación del servicio.
En ese marco, el exhorto no pretende alterar la ejecución comprometida de 2025, sino asegurar que, desde Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 21 ya y aunque sea en la fase final de la vigencia, se adelanten las gestiones necesarias para que la información depurada del SIMAT y la focalización oportuna de beneficiarios —primer componente del exhorto, de naturaleza eminentemente técnica y de gestión de datos— sirvan como insumo para la adecuada programación presupuestal y la ampliación o ajuste de la cobertura del PAE en los años subsiguientes.
Costas 43. La Sala se abstendrá de condenar en costas conforme a lo prescrito en el artículo 38 de la Ley 472 de 199844 y acorde con las reglas fijadas en la sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 201945. IV. PARTE RESOLUTIVA 73. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: MODIFICAR el numeral cuarto de la sentencia proferida el 27 de marzo de 2025 por el Tribunal Administrativo del Tolima, en lo que respecta a la orden impartida al Ministerio de Educación Nacional, el cual quedará de la siguiente manera: “EXHORTAR a la Unidad Administrativa Especial de Alimentación Escolar- Alimentos para Aprender – y al Municipio de Ibagué, para que tanto en la vigencia actual (2025), como en las vigencias futuras, revisen la información reportada en el SIMAT, que permita clasificar a la población de niños, niñas y adolescentes que deben ser beneficiarios, de acuerdo con los criterios de priorización y focalización previstos en el artículo 4.º de la Resolución 335 de 2021 y procedan a determinar los mecanismos presupuestales, administrativos y financieros necesarios para que los estudiantes priorizados de la Institución Educativa Técnica el Jardín presenten un mayor porcentaje y/o ampliación de la cobertura del programa”.
SEGUNDO: En lo demás, CONFIRMAR la sentencia apelada.
TERCERO: Sin condena en costas en esta instancia. 44 “El juez aplicará las normas de procedimiento civil relativas a las costas. Sólo podrá condenar al demandante a sufragar los honorarios, gastos y costos ocasionados al demandado, cuando la acción presentada sea temeraria o de mala fe. En caso de mala fe de cualquiera de las partes, el juez podrá imponer una multa hasta de veinte (20) salarios mínimos mensuales, los cuales serán destinados al Fondo para la Defensa de los Derechos e Intereses Colectivos, sin perjuicio de las demás acciones a que haya lugar”. 45 “[ ] Sólo cabe reconocer costas a favor de la parte demandada y a cargo del actor popular, cuando este último actuó temerariamente o de mala fe, caso en el cual también habrá lugar a imponer la multa prevista en el artículo 38 de la Ley 472 de 1998.
No hay lugar a condenarlo cuando la demanda le sea decidida en contra” (Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintisiete Especial de Decisión, sentencia de unificación jurisprudencial del 6 de agosto de 2019, expediente No. 15001-33-33-007-2017-00036-01 [AP] REV-SU, C.P. Rocío Araújo Oñate). Expediente: 730012333000-2023-00119-01 (73063) Demandante: Nicolás Álvarez Bernal Demandado Nación – Ministerio de Educación Nacional y otros Acción: Protección derechos e intereses colectivos 22 CUARTO: En firme esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema SAMAI.