Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veintiséis (26) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Tema: Incentivos sanitarios para flores y follajes SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 1° de junio de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró probadas unas excepciones y denegó las pretensiones de la demanda.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 I.1.1. Las pretensiones 1. Las sociedades Manrique y Manrique S.C.A. y otros2 -en adelante parte demandante- en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, por conducto de apoderado judicial instauraron demanda en contra del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural -en adelante parte demandada- para elevar las siguientes pretensiones: “[…] PRIMERA.- Declárese la nulidad parcial, ineficacia o invalidez del Acto Administrativo de carácter general contenido en el numeral 2 (que adicionó con un numeral 13 el REGLAMENTO TÉCNICO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES ISFF 2008) del documento denominado “MODIFICACIÓN AL REGLAMENTO TÉCNICO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES ISFF”, expedido por LA NACIÓN (MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL), 1 Folios 34 a 121 del Cuaderno 1. 2 Inversiones Sebastián Ltda., Agrícola del Neusa Ltda., Mystique Flowers S.A., Fragola Ltda., Cultivos del Norte Ltda., CI Mystery Flowers Ltda., CI Rosas de La Vega S.A., Magna Flowers S.A., Mónika Farms S.A. CI, Agroindustrial Madonna S.A. CI, Industrias Agrícolas Megaflor S.A., CI Santaluz Farms EU, CI Senda Brava Ltda., CI Santa Helena Flowers S.A., Rosamina CI S.A., Excellence Flowers Ltda., Rosas Sabanilla S.A., Flores de la Vereda S.A., CI Flores Alianza S.A., CI Flores Prisma S.A., CI Flores de las Indias S.A., Jaroma Ltda. CI, CI Mega Flowers Ltda., Flores de Tenjo Ltda., Flores Esmeralda Ltda., Flores El Pincel S.A. CI, Flores Colombianas CI Ltda., CI Parker S.A. en reestructuración, Flores Valdaya Ltda., CI Flores Colón Ltda., CI Flores Cóndor de Colombia S.A. y CI Flores Ipanema Ltda. 2 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural nulidad que se predica concretamente de los siguientes apartes que se subrayan y resaltan: […] SEGUNDA.

Declárese la nulidad, ineficacia o invalidez del acto administrativo de carácter particular de fecha 25 de noviembre de 2008 (publicado en la página web del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL el 26 de noviembre de 2008), expedido por LA NACIÓN (MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL) mediante el cual se le negó a las sociedades demandantes que a continuación se indican, el TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008)3: TERCERA.

Declárese la nulidad, ineficacia o invalidez del acto administrativo de carácter particular de fecha 19 de diciembre de 2008 (publicado en la página web del MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL el 19 de diciembre de 2008), expedido por LA NACION (MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL), mediante el cual se adicionó el acto administrativo de carácter particular de fecha 25 de noviembre de 2008 al que se refiere la pretensión anterior, acto administrativo adicional que negó a las sociedades demandantes que 3 Cfr. Folio 38 de la demanda. 3 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a continuación se indican, el TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008)4: CUARTA.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho conculcado con la expedición de los actos administrativos anulados, ineficaces o inválidos, condénese a la Entidad demandada, LA NACION (MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL), a reconocer y pagar, a favor de las sociedades demandantes, el TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008) o de una suma equivalente, que éstas dejaron de percibir y cuyo valor se concreta en las siguientes sumas5: 4 Cfr. Folio 039 de la demanda. 5 Cfr. Folio 40 de la demanda. 4 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural […]” (Negrilla y subrayado del texto) I.1.2.

Los hechos 2. La parte demandante relató, como hechos relevantes, los siguientes: 3. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió las Resoluciones 169 de 12 de julio de 20076, 202 de 28 de agosto de 20077, 106 de 12 de marzo de 20088 y 253 de 31 de julio de 20089 a través de las cuales creó y modificó el “[…] Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF 2007) […]” y el “[…] Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF 2008) […]”. 4.

Anotó que en aplicación de las resoluciones mencionadas ut supra, el Gobierno Nacional expidió el Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF). 5. Explicó que, en el año 2007, las sociedades demandantes aplicaron y accedieron al referido Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF 2007) al haber cumplido la totalidad de los requisitos exigidos.

De igual manera, las sociedades actoras accedieron al Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF 2008), el cual fue diseñado inicialmente por el Gobierno Nacional para ejecutarse en dos pagos diferentes. 6. Informó que el día 3 de septiembre de 2008, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución 28610, a través de la cual modificó la Resolución 169 de 200711, con el propósito de ampliar los montos del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF 2008), mediante el establecimiento de un tercer pago, por la suma de $3.000.000 por cada hectárea y follajes registradas. 7.

Subrayó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante acto administrativo de 25 de noviembre de 2008, publicado en la página web el día 26 de noviembre de 2008, negó el tercer pago del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes ISFF 2008 a los aspirantes que no cumplieron “[…] los requisitos establecidos […]”. 8. Adujo que, mediante acto administrativo de 19 de diciembre de 2008, se adicionó el listado de no elegibles, el cual fue publicado en esa misma fecha. 6 “Por la cual se establecen incentivos sanitarios para banano, plátano, flores y follajes”. 7 “Por la cual se modifica el artículo 4o de la Resolución número 169 del 12 de julio de 2007 por la cual se establecen los programas de incentivos sanitarios directos para banano, plátano, flores y follajes”. 8 “Por la cual se modifica el artículo 4o de la Resolución número 169 del 12 de julio de 2007, modificada por la Resolución número 202 del 28 de agosto de 2007”. 9 “Por la cual se modifica la Resolución número 169 del 12 de julio de 2007, modificada por las Resoluciones número 202 de 2007 y número 106 de 2008”. 10 “Por la cual se modifica la Resolución número 169 del 12 de julio de 2007, modificada por las Resoluciones números 202 de 2007, 106 de 2008 y 253 de 2008”. 11 A su vez modificada por las Resoluciones 202 de 28 de agosto de 2007, 106 de 12 de marzo de 2008 y 253 de 31 de julio de 2008. 5 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural I.1.3.

Las normas violadas y el concepto de la violación 9. La parte actora invocó como infringidas las siguientes normas: los artículos 13 de la Constitución Política; 7º de la Ley 101 de 23 de diciembre de 199312, 3º de la Resolución 169 de 12 de junio de 2007 y 1º de la Resolución 286 de 3 de septiembre de 2008, ambas expedidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

I.1.3.1. Primer cargo. Violación de las normas que debía fundarse. Requisito consistente en tener 110 empleos o más para acceder al tercer pago del ISFF 2008 10. Consideró que la exigencia de tener 110 empleos o más para acceder al tercer pago desconoció: (i) el artículo 1º de la Resolución 286 de 2008; (ii) el artículo 3º la Resolución 169 de 2007;

(iii) el derecho a la igualdad y (iv) el artículo 7º de la Ley 101 de 1993. 11. Como argumentos señaló lo siguiente: (i) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solo tenía la facultad para modificar el reglamento técnico para ampliar el monto del incentivo, pero no para establecer nuevos requisitos; (ii) esta exigencia no guarda relación con los objetivos del programa que fue concebido para apoyar el manejo y el control de plagas;

(iii) este requisito perjudicó a los propietarios de pequeñas unidades productivas dado que no están en condiciones de lograr satisfacer esta demanda de empleos; (iv) la entidad demandada no tenía autorización legal para consagrar requisitos diferentes o que no tuviesen relación directa con el área productiva o sus volúmenes de producción (artículo 7° de la Ley 101 de 1993) y (v) desconoció el inciso final del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007, toda vez que el Incentivo Sanitario para Flores y Follajes debió ser el resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa ISFF sobre el número total de hectáreas de flores y follajes debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.

I.1.3.2. Segundo cargo. Violación de las normas que debía fundarse. Requisito consistente en tener más de 4 empleos por hectárea 12. Consideró que la exigencia de tener más de 4 empleos por hectárea transgredió: (i) el artículo 1º de la Resolución 286 de 2008; (ii) el artículo 3º y el inciso final de la Resolución 169 de 2007; (iii) el derecho a la igualdad y (iv) el artículo 7º de la Ley 101 de 1993. 13.

Planteó los siguientes argumentos: (i) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural solo tenía la facultad para modificar el reglamento técnico para ampliar el monto del incentivo y no para establecer nuevos requisitos; (ii) no existe coherencia ni conexidad entre tener más de 4 empleos por hectárea y el objetivo del incentivo 12 “Ley General de Desarrollo Agropecuario y Pesquero”. 6 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que consiste en apoyar un adecuado manejo integral de plagas;

(iii) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural no tenía autorización legal o facultad para consagrar requisitos diferentes o que no tuviesen relación directa con el área productiva o sus volúmenes de producción; (iv) introdujo un tratamiento discriminatorio y (v) creó una condición no prevista en el inciso final del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007, pues el Incentivo Sanitario para Flores y Follajes debió ser el resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa ISFF sobre el número total de hectáreas de flores y follajes debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA.

I.1.3.3. Tercer cargo. Violación de las normas que debía fundarse. Requisitos que incluyen haber participado en el programa de coberturas del año 2007, en el programa de coberturas del año 2008 y de haber participado en la línea especial de crédito para flores y banano del 2007 (reglamentada mediante circular Finagro P-12 de 2007) 14.

Explicó que la exigencia de haber participado en el programa de coberturas del año 2007, en el programa de coberturas del año 2008 y en la línea especial de crédito para flores y banano del 2007 transgredió: (i) el artículo 1º de la Resolución 286 de 2008; (ii) el artículo 3º y el inciso final de la Resolución 169 de 2007; (iii) el derecho a la igualdad y (iv) el artículo 7º de la Ley 101 de 1993. 15.

Invocó los siguientes argumentos: (i) la entidad demandada contaba con la precisa facultad para modificar el reglamento técnico para ampliar el monto del incentivo y no para establecer nuevos requisitos adicionales; (ii) no existe coherencia, ni relación alguna entre dichos requisitos y el objetivo del incentivo que consiste en apoyar un adecuado y correcto manejo integral de plagas;

(iii) la parte demandada discriminó de manera injustificada a las empresas que están en las mismas o similares circunstancias “[…] ya que a unas se les concedió el Incentivo Sanitario por el simple hecho de haber contratado en el pasado unas coberturas cambiarias que su homólogo o par no contrató y, por ello, fue excluido del otorgamiento del Incentivo Sanitario […]”;

(iv) no tenía autorización legal o facultad para consagrar requisitos diferentes o que no tuviesen relación directa con el área productiva o los volúmenes de producción (artículo 7 de la Ley 101 de 1993) y (v) creó una condición no prevista en el inciso final del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007. I.1.3.4. Cuarto cargo. Clasificación de las empresas mediante el establecimiento de una fórmula que arroja un valor denominado índice 16.

Expresó que la fórmula implementada conlleva a una clasificación que no tiene relación alguna con los supuestos de hecho y de derecho que motivaron la creación y desarrollo del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF). 7 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 17.

Explicó que las cifras utilizadas en la fórmula fueron determinadas de manera arbitraria, pues los valores fijos (x=0.5 y k=80) no corresponden a indicadores que reflejen o representen alguna circunstancia o parámetro específico del sector floricultor, sino que se trata de datos caprichosos establecidos por el ministerio. 18. Observó que el establecimiento de una fórmula “[…] arbitraria […]” desconoce el objetivo del mencionado programa por cuanto “[…] no existe ni coherencia, ni conexidad, ni relación alguna entre la fórmula y la supuesta explicación del índice con el objetivo del incentivo, como lo es el de apoyar en general al sector productor de flores y follajes para que realicen un adecuado y correcto Manejo Integrado de Plagas, incentivando así la realización de la actividad propia del productor dentro de los estándares sanitarios requeridos […]”.

I.2. La contestación de la demanda13 19. La parte demandada, por conducto de apoderado judicial, contestó la demanda. 20. Propuso las excepciones que tituló: (i) “[…] indebida acumulación de pretensiones […]”; (ii) “[…] la falta de competencia […]” y (iii) “[…] la ineptitud de la demanda y caducidad de la acción contenciosa de restablecimiento […]”. 21.

Describió el origen y la finalidad del programa de incentivos sanitarios de flores y follajes, como una herramienta del Gobierno Nacional que permite velar por la efectividad y el cumplimiento de los fines del sector agropecuario establecidos en los artículos 64 a 66 de la Constitución Política, en armonía con las funciones del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fijadas en el Decreto 2478 de 1999, modificadas por el artículo 1° del Decreto 967 de 2001. 22.

Indicó que la política en materia de incentivos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural se justifica en el cumplimiento de los siguientes fines constitucionales: la protección de los trabajadores agrarios, el fomento de la producción en el desarrollo integral de las actividades agrícolas y el otorgamiento de las condiciones especiales de créditos a través de las entidades financieras que hacen parte de la estructura del sector agropecuario. 23.

Adujo que el Programa de Incentivos Sanitarios para Flores y Follajes fue implementado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural durante los años 2006, 2007 y 2008 frente a un escenario de fuerte revaluación del peso frente al dólar estadounidense, lo cual puso en riesgo la estabilidad económica. 24. Explicó que el presupuesto para la vigencia fiscal de 2008 correspondía a un valor de $94.000’000.000, suma esta que se dividió en dos pagos para los meses de mayo y agosto del 2008.

Posteriormente, se implementó un tercer pago, el cual 13 Folios 256 a 304 del Cuaderno 1. 8 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural mantuvo los dos pilares fundamentales del programa de manejo integral de plagas y el mantenimiento del empleo dados los efectos de la coyuntura económica de la época. 25.

Manifestó que los requisitos fijados en la Modificación al Reglamento Técnico para la adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, ISFF eran necesarios para poder adjudicar a los productores y comercializadores de flores y follajes un apoyo que fuese significativo y real. 26. Recalcó que los demandantes participaron en igualdad de condiciones para acceder al pago y, si bien algunos de ellos no resultaron elegibles, ello obedeció a una “[…] justificación técnica y económica soportada en una coyuntura económica y social […]”. 27.

Destacó que los requisitos fijados en la Modificación al Reglamento Técnico para la adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, ISFF se justificó en la necesidad de adjudicar a los productores y comercializadores de flores y follajes un nuevo apoyo que fuese significativo dados los escasos recursos con que contaba el Estado.

Además de ello, tales requisitos se ajustaron a las finalidades del programa, esto es, para el manejo integral de plagas y el mantenimiento del empleo, como pilares fundamentales. 28. Consideró que los motivos que dieron origen a modificar el reglamento para aumentar el monto del incentivo se ajustan a la ley. Agregó que no se demostró, ni siquiera de manera sumaria, que los actos demandados se expidieron movidos por un interés “[…] particular y mal intencionado […]”.

I.3. Trámite del proceso en primera instancia 29. Según auto de 10 de septiembre de 200914 se admitió la demanda. 30. A través de proveído de 8 de abril de 201015 se abrió el proceso a pruebas y mediante auto de 2 de febrero de 201216 corrió traslado a las partes para alegar de conclusión. En esta oportunidad procesal presentaron escrito de alegatos de conclusión la parte actora17 y la parte demandada18, reiterando lo expuesto en el escrito de demanda y de contestación. 31.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 12 de julio de 201219, resolvió lo siguiente: 1°) Declárense probadas las excepciones de indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia, formuladas por el Ministerio de 14 Folios 249 a 250 del Cuaderno 1. 15 Folios 419 a 421 del Cuaderno 1. 16 Folios 500 a 501 del Cuaderno 1. 17 Folios 510 a 535 del Cuaderno 1. 18 Folios 502 a 509 del Cuaderno 1. 19 Folios 537 a 582 del Cuaderno 1. 9 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Agricultura y Desarrollo Rural respecto de la pretensión de nulidad parcial de la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para flores y follajes (ISFF 2008) proferido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. 2°) Inhíbese de pronunciarse acerca de la pretensión de nulidad parcial de la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para flores y Follajes (ISFF 2008) proferido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 3° Declárase probada la excepción de [i]nepta demanda y caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en relación con la pretensión de nulidad de los actos administrativos del 25 de noviembre de 2008 y 19 de diciembre de 2008 proferidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y, en consecuencia, inhíbese de pronunciarse sobre el mérito de las pretensiones respecto de estos actos. […]”.

(Negrilla del texto). 32. El Consejo de Estado, Sección Primera, en sentencia de 3 de noviembre de 201620, resolvió “[…] REVOCAR el numeral 3º de la parte resolutiva de la sentencia de 12 de julio de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera – Subsección B, para disponer, en su lugar, el a quo se pronuncie de fondo respecto de la pretensión de nulidad de los actos administrativos de fecha 25 de noviembre y 19 de diciembre de 2008, expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural […]”.

(Negrilla del texto) 33. En cumplimiento de lo anterior, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 1° de junio de 201721, declaró probadas unas excepciones y negó las pretensiones de la demanda. La parte demandante presentó recurso de apelación en contra de la decisión judicial citada ut supra.

I.4. La sentencia de primera instancia22 34. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, mediante sentencia de 1° de junio de 2017, declaró probadas las excepciones de “[…] indebida acumulación de pretensiones o acciones” y de falta de competencia y, en consecuencia, se inhibió para pronunciarse respecto de la pretensión de nulidad del acto general y denegó las pretensiones de la demanda.

I.4.1. Estudio de las excepciones 35. (i) La caducidad. Estimó que “[…] este preciso aspecto ya fue resuelto por el superior y por tanto no hay lugar a realizar un nuevo pronunciamiento al respecto dado que ya fue definido con fuerza de cosa juzgada […]”. 20 Folios 19 a 39 del Cuaderno 2 del Consejo de Estado. 21 Folios 595 a 670 del Cuaderno 1. 22 Folios 595 a 670 del Cuaderno 1. 10 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 36.

(ii) Sobre la inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y falta de competencia. Estimó que la demanda va dirigida a cuestionar un acto de carácter general expedido por una autoridad del orden nacional, esto es, por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, razón por la cual la competencia para conocer de la demanda de nulidad corresponde al Consejo de Estado, en única instancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 1 del artículo 128 del Código Contencioso Administrativo.

Por ende, estaba llamado a prosperar este medio exceptivo. I.4.2. Análisis de los cargos de nulidad I.4.2.1. Violación de las normas en que debía fundarse - Violación del artículo 1° de la Resolución 286 de 2008 37. Manifestó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estaba facultado para modificar el Reglamento Técnico para la adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes no solo respecto del presupuesto aprobado para el tercer pago y monto de los incentivos a adjudicar sino, también, para establecer nuevos criterios de selección de beneficiarios que tuvieran relación con los objetivos del programa en condiciones de igualdad y aplicando criterios objetivos, razonables y acordes con tales propósitos y políticas públicas para el sector agrícola. - Violación del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007 38.

Sostuvo que carecía de vocación de prosperidad este reproche, toda vez que desde la creación del programa ISFF y su correspondiente adición para el tercer pago, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural fue claro en definir que el programa tenía como finalidad promover el mantenimiento continuo de las actividades de control sanitario y la generación de empleo. 39.

En este sentido, aseguró que la decisión ministerial de negar el incentivo a las sociedades demandantes porque no cumplieron con los requisitos definidos en la modificación del reglamento técnico consistentes en: (i) generar más de 4 empleos por hectárea; (ii) generar más de 110 empleos totales y (iii) haber participado en los programas de coberturas de los años 2007 y 2008 en la línea especial de crédito para flores y banano del año 2007, resultan coherentes y razonables con los objetivos y finalidades del programa. - Violación del inciso final del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007 40.

Precisó que para la asignación del tercer pago del programa ISFF no era aplicable el último inciso del artículo 3 de la Resolución 169 de 2007, debido a que este solo fue aplicable para los dos primeros pagos o fases del programa, pero no 11 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el tercero, el cual se rigió por unas reglas que se expidieron con posterioridad a la creación del incentivo. 41.

Con fundamento en las declaraciones rendidas en el proceso, señaló que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contaba con un presupuesto limitado ($10.000'000.000) y que de haberse ejecutado de la misma manera que los dos primeros pagos hubiese conllevado a que a cada hectárea se asignaran aproximadamente $140.000 “[…] suma que resulta pueril, exigua y nada razonable frente a los gastos reales y, consecuencialmente, ineficaz e ineficiente para el cumplimiento de la política pública de apoyo al agro […]”. 42.

En síntesis, consideró que era “[…] razonable y adecuado que el Ministerio de Agricultura para el tercer pago del programa haya introducido algunas modificaciones a las reglas de juego y haya dispuesto unos nuevos requisitos en orden a garantizar la asignación de una suma de dinero que resultara significativa para aquellos aspirantes que más empleo generarán (sic), máxime si se tiene en cuenta que para los primeros pagos se contaba con $94.000'000.000 en tanto que para el tercer pago la asignación presupuestal se redujo a $10'000.000, lo que justificaba la adopción de nuevas reglas que garantizaran una distribución de los recursos de forma eficiente según las finalidades del programa, principalmente las de impulsar y promover la estabilidad laboral y el control sanitario de manera continuada; en otros términos, no se trataba de extender el beneficio en forma necesaria y automática a los primeros adjudicatarios del ISFF. […]”. - Violación al derecho de igualdad 43.

Reflexionó que los requisitos impuestos en la modificación al reglamento técnico consistentes en generar más de 110 empleos totales y haber participado en los programas anteriores tienen una debida justificación constitucional. 44. Estimó que tales exigencias buscaban una asignación de recursos de manera eficaz y eficiente para favorecer a los productores que mantuvieran un control sanitario y generaran empleo, circunstancia que cobra relevancia si se considera que los recursos del Estado son limitados y deben distribuirse en función de los objetivos de las respectivas políticas públicas. 45.

Adujo que las variables corresponden a los factores de número de empleados y hectáreas cultivadas registradas ente el ICA, las cuales guardan estrecha y necesaria relación con los objetivos del tercer pago del programa ISFF, esto es, premiar a los productores que más empleo generaran. 46. Agregó que “[…] [e]n cuanto a los factores “x” y “k” se tiene que el primero de ellos corresponde al 50% de importancia que se le dio en igual proporción al tema del empleo y de hectáreas aspectos que también guardan relación con los propósitos del programa y, frente al segundo se estima que este fue el resultado de 12 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural un proceso de ponderación elaborado por el ministerio que tuvo por finalidad establecer un rango delimitado de beneficiarios y filtrar a los aspirantes que más empleo generaran ya que el presupuesto era limitado […]”. 47.

Sostuvo que algunos pequeños floricultores que habían cultivado y registrado pocas hectáreas accedieron efectivamente al incentivo del tercer pago por cumplir con el requisito de contar con más de 110 empleos, entre otros. 48. Resaltó que el promedio de empleados por hectárea también fue un criterio de selección (más de 4) pero, no fue el único o exclusivo.

Por ende, era apenas natural que si los interesados no cumplían con los demás requisitos no podían ser beneficiarios, más aún si se tenía en cuenta que el mantenimiento de empleo era uno de los propósitos del programa. 49. Destacó que si bien para el tercer pago del programa se establecieron unos requisitos adicionales que no fueron contemplados para los dos primeros pagos, esta modificación está plenamente justificada a la luz de los artículos 64 de la Constitución Política y 1° y 7° de la Ley 101 de 1993. - Violación del artículo 7° de la Ley 101 de 1993 50.

Adujo que los criterios de selección para el otorgamiento de incentivos al agro no se reducen al área productiva y los volúmenes de producción ya que, por mandato legal y constitucional estos estímulos tienen unas finalidades superiores dirigidas a garantizar el mejoramiento de las condiciones de productividad y rentabilidad y, además, de manera especial la estabilidad social para los campesinos en aspectos tan relevantes que se logran a través de la generación y el mantenimiento del empleo. 51.

Explicó que el requisito de haber participado en otros programas guarda directa relación con las finalidades de la política pública de los estímulos al agro contempladas en el ordenamiento jurídico, en especial, para garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias en una perspectiva de largo plazo según el numeral 13 del artículo 1° de la Ley 101 de 1993.

I.4.2.2. De la fórmula y el índice 52. Consideró que la fórmula incorporada en la modificación al reglamento técnico valora los criterios de generación de empleo y el número de hectáreas registradas, variables que resultan coherentes con los objetivos del programa y los postulados constitucionales y legales. 13 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural I.5.

El recurso de apelación23 53. La parte demandante apeló la decisión de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos: I.5.1. Sobre la indebida acumulación de pretensiones 54. Resaltó que las pretensiones de la demanda se orientaron a controvertir la legalidad de los actos administrativos que contienen el trámite administrativo del tercer pago del ISFF 2008, es decir, “[…] se demandó tanto el acto administrativo preparatorio de carácter general denominado "Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes ISFF- 2008" como el acto administrativo definitivo de carácter particular mediante el cual se le puso fin a la actuación administrativa y se adoptaron las respectivas decisiones jurídicamente vinculantes que surtieron efectos en la esfera individual de cada una de las sociedades postulantes al incentivo […]”. 55.

Sostuvo que, en este caso, tanto el acto general como el particular fungen como “[…] vulnerador del derecho y causante del daño […]” al aplicar unas reglas ilegales y haber negado el acceso al tercer pago del ISFF 2008 a las sociedades demandantes. 56. Manifestó que el Tribunal de la primera instancia no tuvo en cuenta la teoría de los móviles y finalidades según la cual lo determinante para la procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho no es la naturaleza del acto impugnado, sino la finalidad de la demanda. 57.

Precisó que el juez contencioso tiene la potestad de interpretar la demanda, por lo que “[…] en caso de considerar que el acto administrativo general demandado no puede ser atacado por la vía de la acción de nulidad y restablecimiento, deberá entender que los reproches formulados y los cargos de la nulidad y restablecimiento se dirigen a controvertir la decisión de negar el incentivo por la aplicación de requisitos ilegales […]”.

I.5.2. “[…] El establecimiento y aplicación de los requisitos para el Tercer Pago del ISFF - 2008 implicó desviar y sobrepasar las atribuciones legal y reglamentariamente conferidas, así como violar las normas superiores en que debían fundarse los actos administrativos demandados […]” 58. Resaltó que según el artículo 7° de la Ley 101 de 1993, el Gobierno Nacional tiene facultad para la concesión u otorgamiento de incentivos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa con el área productiva o los 23 Fol. 672 a 692 del Cuaderno 1. 14 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural volúmenes de producción y mucho menos en relación con el número total o al promedio de empleos y la participación en programas de cobertura o líneas especiales de crédito. 59.

Adujo que los requisitos para el otorgamiento de los incentivos no pueden condicionarse al número o promedio de empleos de un productor agropecuario o pesquero, ni a la participación en programas de cobertura o a la toma de determinados créditos. 60. Expresó que el artículo 3° de la Resolución 169 de 2007, creó el Programa del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes con el objeto de apoyar el manejo integral de plagas y enfermedades. 61.

Estimó que los requisitos de contar con 110 empleos o más, de tener como mínimo un promedio de 4 empleos por hectárea y de haber participado en el Programa de Coberturas del año 2008 y en la Línea Especial de Crédito para Flores y Banano del año 2007, no guarda conexidad ni relación con el objetivo del incentivo, esto es, el de apoyar el manejo integral de plagas. 62.

Resaltó que según el inciso final del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007, el apoyo debía ser equivalente al resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa ISFF sobre el número total de hectáreas de flores y follajes debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario ICA.

Entonces, el área productiva que sirve como parámetro para delimitar el acceso al incentivo y determinar la asignación de recursos no puede ser el área de los productores con al menos 110 empleos o más, ni los que participaron en el Programa de Coberturas en 2007 y 2008, ni en la Línea de Crédito para Flores y Banano del 2007. 63. Insistió en que la Resolución 286 de 2008, permitía al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ampliar los montos mediante un tercer pago, pero no, condicionar el otorgamiento del incentivo al cumplimiento de nuevos requisitos, lo que se traduce en una extralimitación de funciones.

I.5.3. “[…] Se desviaron y desconocieron las finalidades y objetivos del programa de incentivos sanitarios al clasificar a las empresas e imponer requisitos ilegales de acceso al Tercer Pago del ISFF 2008 […]” 64. Consideró que los actos administrativos demandados son nulos por encontrarse falsamente motivados, toda vez que la fórmula matemática que se incorpora no guarda coherencia con los objetivos y las finalidades que dieron origen al incentivo. 15 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 65.

Relacionó las comunicaciones emitidas por la entidad demandada obrantes en el expediente24, para destacar que estas no incorporan una justificación válida para la creación del tercer incentivo. Además de lo anterior, no se evidencia la existencia de estudios económicos para determinar cómo se debía invertir de forma eficiente los recursos. 66.

Sostuvo que según las respuestas del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y las declaraciones de los funcionarios que participaron en el diseño del programa, el incentivo pretendía supuestamente beneficiar a las pequeñas unidades productivas, lo cual no se ajusta a la finalidad del incentivo. I.5.4. “[…] Con la negación del Tercer pago se incurrió en una discriminación injustificada […]” 67.

Afirmó que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural contrarió la finalidad del programa e introdujo un tratamiento diferenciador injustificado que desconoce el principio de igualdad. I.6. Trámite del recurso de apelación 68. Mediante auto de 13 de julio de 201725 concedió, en el efecto suspensivo, el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 69.

A través de auto de 31 de enero de 201826, se admitió el recurso de apelación y se corrió traslado para alegar de conclusión. En esta oportunidad procesal, la parte demandante27 reiteró los mismos argumentos del recurso. La parte demandada señaló, en resumen, que el tercer pago se enfocó en la promoción del empleo. El señor agente del Ministerio Público guardó silencio.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 70. Esta Sala de decisión, para desatar los argumentos del recurso de apelación abordará: (i) su competencia; (ii) los actos administrativos acusados; (iii) los problemas jurídicos; (iv) estudio de la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones y (v) análisis de los problemas jurídicos. 24 Son las siguientes comunicaciones: (i) comunicación del 21 de abril de 2009 (número de radicado: 20092610066341), (ii) comunicación del 22 de mayo de 2009 (número de radicado: 20092600086051);

(iii) comunicación del 6 de marzo de 2009 (número de radicado: 20092610037341); (iv) comunicación del 22 de abril de 2009 (número de radicado: 20092610066441); (v) comunicación del 22 de abril de 2009 (número de radicado: 20092610066451) y, (vi) comunicación del 22 de mayo de 2009 (número de radicado: 20092600086051). 25 Folio 695 del Cuaderno 1 del Consejo de Estado. 26 Folio 4 del Cuaderno del Consejo de Estado. 27 Folios 6 a 23 del Cuaderno del Consejo de Estado. 16 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural II.1.

La competencia 71. La Sección Primera del Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación interpuestos en contra de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 129 del CCA28 y el artículo 13 del Acuerdo núm. 80 de 12 de marzo de 2019, expedido por la Sala Plena de esta Corporación. II.2.

Los actos administrativos acusados 72. Los actos que se demandan son los siguientes: 73. El numeral 2° contenido en el documento denominado “[…] MODIFICACIÓN AL REGLAMENTO TÉCNICO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES ISFF […] (Negrilla del texto) expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es del siguiente tenor: “[…] MODIFICACIÓN AL REGLAMENTO TÉCNICO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES – ISFF En consideración al numeral 11 de los Reglamentos Técnicos para la Adjudicación de los Incentivas Sanitarios para Banano, Plátano, Flores y Follajes publicados el 28 de marzo de 2008 de julio de 2007 y a la Resolución No. 286 de 2008, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural ha de terminado realizar la siguiente modificación al Reglamento Técnico: NUMERAL 1.- Adicionar al Reglamento Técnico el Numeral 12: “12.

TERCER PAGO: Sin perjuicio de lo anterior, el MADR otorgará un tercer pago del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF) por valor de $9.973 millones, descontando los costos administrativos y sin perjuicio de que pueda adicionarse.” NUMERAL 2.- Adicionar al Reglamento Técnico el Numeral 13: “13. CRITERIOS PARA LA ASIGNACIÓN DEL TERCER PAGO: El tercer pago de que trata el numeral 12 del presente Reglamento estará condicionado a los siguientes criterios: 13.1 El tercer pago del ISFF 2008 se realizará en el mes de octubre de 2008. 13.2 el tercer pago del ISFF 2008 sólo se otorgará a las empresas elegibles para recibir el segundo pago del ISFF 2008, y que cumplan con los requisitos establecidos en el presente Reglamento. 28 “[…] Artículo 129.

El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se conceda el extraordinario de revisión […]”. 17 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 13.3 El tercer pago se otorgará solamente a aquellas empresas que cumplan los siguientes requisitos, dependiendo del resultado del índice definido por el MADR de la siguiente manera: - Empleos: son los empleos totales (directos e indirectos) reportados por las empresas para el primer pago del ISFF 2008 en el mes de mayo de 2008. - Hectáreas: son las hectáreas inscritas en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). 13.3.1 Si el resultado del índice es mayor o igual que nueve (9), la empresa debe generar más de cuatro (4) empleos por hectárea y ciento diez (110) empleos totales (directos e indirectos) o más. 13.3.2.

Si el resultado del índice es menor o igual que cinco (5), la empresa no puede participar. 13.3.3. Si el resultado del índice es mayor que cinco (5) pero menor que nueve (9), la empresa debe haber participado en los Programas de Coberturas del año 2007 y 2008, y en la Línea Especial de crédito para flores y Banano del año 2007 (reglamentada mediante Circular FINAGRO P-12 de 2007), además de generar más de cuatro (4) empleos por hectáreas y ciento diez (110) empleos totales (directos e indirectos) o más. Los anteriores cálculos los realizará el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con base en la información reportada por las empresas para acceder al primer pago del ISFF 2008 en el mes de mayo.

No se reconsiderarán las cifras presentadas para acceder al primer pago del ISFF de 2008, por cuanto estas se entienden veraces, al ser utilizadas para acceder al incentivo. 13.4 El tercer pago se otorgará solamente a aquellas empresas que entreguen totalmente diligenciado el formato con información adicional sobre sus predios, que está disponible en formato Excel en la siguiente dirección de Internet: http://www.minagricultura.qov.co/07presupuesto/07a_inflor_bana.aspx Para completar este formato se debe tener en cuenta el Manual de Diligenciamiento y Listado de Especies que también está disponible en la dirección de Internet indicada en el parágrafo anterior. 18 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Dicho formato debe ser radicado físicamente en medio magnético en el Departamento de Operaciones de la Bolsa Nacional Agropecuaria (BNA), entre los días 15 de septiembre y 30 de septiembre de 2008.

Los productores que no entreguen el formato mencionado anteriormente no podrán acceder al tercer pago del ISFF 2008. 13.5. El valor económico de la bonificación será de $3.000.000 por hectárea sembrada en flores y follajes, debidamente registradas ante el Instituto Colombano Agropecuario (ICA) y cuyas empresas cumplan con los requisitos establecidos en el presente Reglamento […]” 74.

El acto administrativo de 25 de noviembre de 2008 que se titula: “[…] LISTADO DE PRODUCTORES ELEGIBLES PARA ACCEDER AL TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008) […]” (Negrilla del texto), expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural es del siguiente tenor: “[…] Bogotá D.C., 25 de noviembre de 2008 “LISTADO DE PRODUCTORES ELEGIBLES PARA ACCEDER AL TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008) Teniendo en cuenta la Resolución 169 de 2007, modificada por las Resoluciones 202 del 2007 y Resoluciones 106, 253 y 286 de 2008, además del Reglamento Técnico y sus respectivos modificatorios, el otorgamiento del tercer pago del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes 2008 (ISFF2008) estará condicionado a los siguientes criterios: ➢ Resultado del índice definido por el MADR de la siguiente manera: ➢ Donde: ➢ x=0.5 ➢ k=80 ✓ Empleos: son los empleos totales (directos e indirectos) reportados por las empresas para el primer pago del ISFF 2008 en el mes de mayo de 20 ✓ Hectáreas: son las hectáreas inscritas en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA). ➢ Si el resultado del índice es mayor o igual que nueve (9), la empresa debe generar más de cuatro (4) empleos por hectárea y ciento diez (110) empleos totales (directos e indirectos) o más. ➢ Si el resultado del índice es menor o igual que cinco (5), la empresa no puede participar. ➢ Si el resultado del índice es mayor que cinco (5) pero menor que nueve (9), la empresa debe haber participado en los Programas de Coberturas del año 2007 y 2008, y en la Línea Especial de Crédito para Flores y Banano del año 2007 (reglamentada mediante Circular FINAGRO P-12 de 2007), además de generar más de cuatro (4) empleos por hectárea y ciento diez (110) empleos totales (directos e indirectos) o más. 19 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Los anteriores cálculos los realizó el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con base en la información reportada por las empresas para acceder al primer pago del ISFD en el mes de mayo.

En todos los casos, los productores debieron radicar físicamente en medio magnético en el Departamento de Operaciones de la Bolsa Nacional Agropecuaria (BNA), entre los días 15 de septiembre y 30 de septiembre de 2008, un formato con información adicional sobre sus predios. De acuerdo con los requisitos establecidos anteriormente, el listado de productores elegibles para acceder al tercer pago del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes 2008, por haber cumplido con los requisitos establecidos es el que se enuncia a continuación: […]”. 75.

El acto administrativo de 19 de diciembre de 2008 sobre “[…] ADICIÓN LISTADO DE PRODUCTORES NO ELEGIBLES PARA ACCEDER AL TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008) […]” (Negrilla del texto), expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, es del siguiente tenor: “[…] Bogotá D.C., 19 de diciembre de 2008 ADICIÓN LISTADO DE PRODUCTORES NO ELEGIBLES PARA ACCEDER AL TERCER PAGO DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES 2008 (ISFF 2008) Los productores que se enuncian a continuación se adicionan al listado de productores que no resultan elegibles para acceder al tercer pago del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes de 2008, por no haber cumplido con los requisitos exigidos en el Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes de 2008, y su modificatorio. […]”.

II.3. Los problemas jurídicos 76. La Sala, siguiendo las prescripciones de los artículos 32029 y 32830 del CGP, aplicables por remisión del artículo 267 del CCA, así como el recurso de apelación considera que el problema jurídico que se debe resolver en el presente asunto consiste en establecer si resulta procedente revocar la sentencia de primera instancia de 1° de junio de 2017, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, declaró probadas unas excepciones y denegó las pretensiones de la demanda.

Para ello, se debe determinar lo siguiente: 29 “[…]

ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. Podrá interponer el recurso la parte a quien le haya sido desfavorable la providencia: respecto del coadyuvante se tendrá en cuenta lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 71 […]”. 30 “[…]

ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]”. 20 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 77.

Si se presentó o no una indebida acumulación de pretensiones. 78. Si el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (i) excedió sus competencias y desconoció el ordenamiento superior que debió de servirle de fundamento; (ii) alteró los objetivos y finalidades del programa de incentivos sanitarios e (iii) incurrió en una discriminación injustificada contraria a la igualdad.

II.4. Estudio de la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones 79. La inepta demanda, de conformidad con el numeral 7° del artículo 97 del Código de Procedimiento Civil31, aplicable por remisión del artículo 267 del CCA, se configura cuando la demanda no cumple con los requisitos legales que permitan su análisis en sede judicial o por indebida acumulación de pretensiones. 80.

De conformidad con el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable por remisión expresa del artículo 145 del CCA, la parte demandante puede acumular en una misma demanda varias pretensiones contra el demandado, aunque no sean conexas, siempre que concurran los siguientes requisitos: (i) el juez debe ser competente para conocer de todas ellas;

(ii) las pretensiones no deben excluirse entre sí, salvo que se propongan como principales y subsidiarias y (iii) todas las pretensiones puedan tramitarse por el mismo procedimiento. 81. En el sub examine, se observa que las pretensiones de la demanda van dirigidas a cuestionar el numeral 2° de la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, esto es, una disposición contenida en un acto administrativo de carácter general expedido por una autoridad nacional.

Igualmente, se pretende la nulidad de los actos administrativos de carácter particular, por medio de los cuales se negó el pago del incentivo a los demandantes, tras considerar que no cumplieron los requisitos previstos en el acto general. 82. Según el numeral 1° del artículo 128 del CCA, corresponde al Consejo de Estado conocer, en única instancia, de las demandas de nulidad de los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.

Por su parte, según las reglas de competencia vigentes para la fecha en que se presentó la demanda, los tribunales administrativos conocían, en primera instancia, de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho en los que la cuantía exceda de 300 salarios mínimos legales mensuales, en virtud de lo previsto en el numeral 3° del artículo 132 del CCA. 31 “ARTÍCULO 97.

EXCEPCIONES PREVIAS. El demandado, en el proceso ordinario y en los demás en que expresamente se autorice, dentro del término de traslado de la demanda podrá proponer las siguientes excepciones previa: (…) 5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. (…)”. (Negrilla fuera del texto). 21 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 83.

En el presente caso no se podían acumular las pretensiones de nulidad y de nulidad y restablecimiento del derecho, pues no concurre uno de los presupuestos previstos en el artículo 82 del Código de Procedimiento Civil (CPC), aplicable por remisión expresa del artículo 145 del CCA, esto es, porque el mismo juez no era competente para conocer de todas las pretensiones. 84.

Además, debe señalarse que, en principio, la naturaleza del acto administrativo define el tipo de acción que debe ejercerse. Si se trata de un acto general, la acción procedente es la de simple nulidad, pero si es de contenido particular y concreto, la acción adecuada sería la de nulidad y restablecimiento del derecho. 85. La Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes es (i) un acto administrativo de carácter general dado que sus mandatos se dirigen a un número indeterminado de personas, de manera impersonal y abstracta, esto es, a los productores interesados en el programa del incentivo y (ii) expedido en ejercicio de función administrativa, esto es, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 1° y 7° de la Ley 101 de 1993, el Decreto 2478 de 15 de diciembre de 199932 y en desarrollo de la atribución prevista en el “[…] numeral 11 de los Reglamentos Técnicos para la Adjudicación de los Incentivos Sanitarios para Banano, Plátano, Flores y Follajes […]” y en la Resolución 286 de 2008 del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 86.

Como acto que no crea ninguna situación jurídica particular y concreta, debió demandarse mediante la acción de nulidad. 87. Ahora bien, en vigencia del derogado Código Contencioso Administrativo, la jurisprudencia de esta Corporación Judicial33 admitió la posibilidad de demandar actos de carácter general a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en el siguiente sentido: “[…] En la jurisprudencia de la Corporación se admite, ciertamente, que la acción de nulidad y restablecimiento del derecho pueda intentarse también contra actos administrativos de carácter general, pero se ha precisado que ello es factible cuando no obstante su carácter abstracto, el acto de que se trate tenga efectos concretos o individuales de manera directa, de suerte que los eventuales perjuicios que pueda causar a una persona en particular se desprendan directamente de su texto, y no de los actos administrativos particulares (que son el objeto de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho) o de las operaciones administrativas (que lo son de la acción de reparación directa) mediante los cuales se llegue a aplicar en casos concretos.

De otra forma no sería posible que la eventual anulación del acto general o acto regla permita el restablecimiento del derecho o la indemnización que se persiga, toda vez que entre ella y el perjuicio que se aduzca estaría de por medio un acto administrativo particular o una operación 32 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y se dictan otras disposiciones.” 33 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 6 de mayo de 2004, radicado: 25000-23-24-000-2001-01186-02(8396), MP: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 22 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural administrativa, ya que dicho perjuicio se materializaría sólo en virtud de uno u otra, pues sin éstos el acto regla no pasa de ser una mera hipótesis, es decir, una mera formulación abstracta e impersonal de un evento o conducta, frente a cuya ocurrencia se prevén unas consecuencias jurídicas determinadas […].

(Negrilla fuera del texto) 88. De acuerdo con lo anterior, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho resulta procedente contra actos administrativos generales cuando afecten derechos subjetivos de manera directa y los eventuales perjuicios que se puedan ocasionar no provengan de actos administrativos particulares. 89. En el presente caso, no se configura la hipótesis prevista por la jurisprudencia de esta Corporación Judicial dado que la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes no fue el acto que, de manera directa, negó el reconocimiento del incentivo a los demandantes. 90.

Por otro lado, tampoco se considera que la referida Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes constituya un acto preparatorio o instrumental de otros posteriores, toda vez que, se insiste, se trata de un acto administrativo general expedido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en ejercicio de función administrativa y que goza de autonomía respecto de los actos particulares. 91.

Los actos preparatorios o de trámite, según la jurisprudencia de esta Corporación Judicial corresponden a “[…] aquellos que se expiden como parte del procedimiento administrativo con el fin de darle curso a este, es decir, son netamente instrumentales ya que no encierran declaraciones de la voluntad, no crean relaciones jurídicas y solo sirven de impulso a la continuidad de la actuación de la administración […]34”. 92.

En estas condiciones, la Sala confirmará la decisión de primera instancia respecto del estudio sobre la excepción de inepta demanda por indebida acumulación de pretensiones. 93. Ahora, la anterior circunstancia no impide que en esta providencia se haga alusión a las exigencias previstas en la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes con ocasión del estudio de legalidad de los actos administrativos particulares de 25 de noviembre de 2008 y de 19 de diciembre de 2008, citados ut supra, como decisiones definitivas que pusieron fin a la actuación administrativa encaminada al reconocimiento y pago del tercer incentivo para la parte demandante 34 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 13 de agosto de 2020, MP: Rafael Francisco Suárez Vargas, radicado: 25000-23-42-000-2014-00109-01(1997-16). 23 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural II.5.

Estudio del caso en concreto 94. La Sala abordará los siguientes aspectos: (i) el marco constitucional, legal y antecedentes que dieron origen a los actos definitivos particulares para, luego, analizar (ii) los argumentos de la alzada. II.5.1. Marco constitucional, legal y antecedentes que dieron origen a los actos particulares 95.

El artículo 64 de la Constitución Política establece que “[…] [e]s deber del Estado promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa”. Además, el artículo 65 de la Carta Política señala que la producción de los alimentos goza de especial protección del Estado. Para tal efecto “[…] se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales […]”. 96.

En desarrollo de los artículos 64, 65 y 66 de la Constitución Política, se expidió la Ley 101 de 23 de diciembre de 1993, para el cumplimiento de los siguientes propósitos: (i) otorgar especial protección a la producción de alimentos; (ii) adecuar el sector agropecuario y pesquero a la internacionalización de la economía, sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional;

(iii) promover el desarrollo del sistema agroalimentario nacional; (iv) elevar la eficiencia y la competitividad de los productos agrícolas, pecuarios y pesqueros mediante la creación de condiciones especiales; (v) impulsar la modernización de la comercialización agropecuaria y pesquera; (vi) procurar el suministro de un volumen suficiente de recursos crediticios para el desarrollo de las actividades agropecuarias y pesqueras, bajo condiciones financieras adecuadas a los ciclos de las cosechas y de los precios, al igual que a los riesgos que gravitan sobre la producción rural;

(vii) propender por la ampliación y fortalecimiento de la política social en el sector rural; (viii) fortalecer el subsidio familiar campesino; (ix) garantizar la estabilidad y claridad de las políticas agropecuarias y pesqueras en una perspectiva de largo plazo; (x) estimular la participación de los productores agropecuarios y pesqueros, directamente o través de sus organizaciones representativas, en las decisiones del Estado que los afecten, entre otros. 97.

El artículo 7° de la ley ibidem confiere facultad al Gobierno Nacional para otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros. Esta facultad opera cuando se esté ante circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la “[…] paz social en el agro […]” que así lo ameriten: “ARTÍCULO 7º.

Cuando circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, el Gobierno podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores 24 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes de producción”.

(Negrilla fuera del texto). 98. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante la Resolución 169 de 200735, creó un programa de incentivos sanitarios para banano, plátano, flores y follajes, cuyos propósitos quedaron consignados en la parte motiva del referido acto, en el siguiente sentido: “[…] Que el artículo 65 de la Constitución Política de Colombia señala el carácter prioritario del desarrollo de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales;

Que la Ley 101 de 1993 en su artículo 7o señala que cuando circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la paz social en el agro así lo ameriten, el Gobierno podrá otorgar, en forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa al área productiva o a sus volúmenes de producción;

Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cumplimiento de sus funciones y competencia legal y siendo consciente de la importancia que reviste para el sector agrícola el mantenimiento del empleo rural, manejo de cultivos, control sanitario, así como el manejo integral de plagas, busca apoyar a los sectores bananero, platanero, floricultor y de follajes orientados a la exportación, por considerar que dichos sectores representan y tienen una importancia económica significativa; […] Que en consecuencia se hace necesario la ampliación del programa de incentivos sanitarios con el fin de mitigar el impacto negativo de la revaluación de la tasa de cambio sobre los cultivos de flores, follajes, banano y plátano destinados a la exportación […]”.

(Subrayado del texto y negrilla fuera del texto) 99. De lo anterior se desprende que en el referido acto administrativo se hizo explícita la finalidad del programa de los incentivos y apoyos para favorecer a los sectores bananero, platanero, floricultor y de follajes dedicados a la exportación para favorecer el empleo, el adecuado manejo de los cultivos, el control sanitario y el manejo de plagas, por ser este un sector de especial relevancia para la economía del país. 100.

El artículo 3° de la citada resolución creó el Incentivo para Flores y Follajes, del siguiente modo: “[…] ARTÍCULO 3o. PROGRAMA DE INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES, ISFF. Créase el Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, ISFF, el cual se otorgará a los productores de flores y follajes 35 “Por la cual se establecen incentivos sanitarios para banano, plátano, flores y follajes”.

Esta resolución fue modificada por las Resoluciones números 202 de 2007, 106 de 2008 y 253 de 2008. 25 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para exportación, con el objeto de apoyar el manejo integral de plagas y enfermedades, por considerarse este como un rubro de importancia económica que de no realizarse adecuadamente, limitaría la actividad de las flores y follajes disminuyendo el ingreso esperado por los productores.

Dicho apoyo será equivalente al resultado de dividir el presupuesto asignado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa ISFF sobre el número total de hectáreas de flores y follajes debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA, de conformidad con el Reglamento Técnico que se expida para tal efecto […]”. 101.

El reconocimiento del mencionado incentivo quedó sujeto a los lineamientos y condiciones definidas en el reglamento técnico, en los siguientes términos: “[…] ARTÍCULO 4o. RECONOCIMIENTO DE LOS INCENTIVOS. Los incentivos de que tratan los artículos anteriores se reconocerán bajo el mecanismo, lineamientos y condiciones definidas en el Reglamento Técnico que expida el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual hará parte integral de esta resolución […]”.

(Negrilla fuera del texto) 102. El Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes determinó que el presupuesto a ejecutar correspondía a la suma de $94.000 millones que se otorgaría en dos pagos iguales, en los meses de mayo y agosto de 2008, sin perjuicio de la posibilidad de que se adicionara el valor de dicho presupuesto. 103.

A través de este documento, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural desarrolló aspectos relacionados con el propósito del programa, el presupuesto, el valor económico del apoyo, los requisitos para la inscripción y el pago del apoyo, entre otros, en el siguiente sentido: “[…] REGLAMENTO TÉCNICO PARA LA ADJUDICACIÓN DEL INCENTIVO SANITARIO PARA FLORES Y FOLLAJES – ISFE

1. PROPÓSITO DEL PROGRAMA: El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (en adelante MADR), de acuerdo con lo establecido por los artículos primero (1°) y séptimo (7°) de la Ley 101 de 1993, la Resolución No. 169 de 2007 y demás normas concordantes o aplicables, otorgará a los productores de flores y follajes de exportación (en adelante productores) un Incentivo Sanitario con el objeto de apoyar el Manejo Integrado de Plagas (MIP), por considerarse éste como un rubro de importancia económica que podría limitar la actividad de exportación de las flores y de los follajes destinados a la exportación, disminuyendo el ingreso esperado por los productores cuando no se realiza adecuadamente.

2. PRESUPUESTO DEL PROGRAMA: El MADR destinará hasta $94.000 millones para la ejecución de este programa y sufragará sus 26 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural costos administrativos sin perjuicio de que pueda adicionarse, de acuerdo con lo descrito en el presente reglamento.

3. VALOR ECONÓMICO DEL APOYO: El MADR reconocerá a los productores un apoyo equivalente al resultado de dividir el presupuesto descrito en el numeral 2 del presente Reglamento, descontando los gastos inherentes a la administración de estos recursos, sobre el número total de hectáreas sembradas flores y follajes debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario (en adelante ICA), de acuerdo con el numeral 4.1 del presente reglamento. […]

4. INSCRIPCIÓN PARA ACCEDER AL APOYO: 4.1 Inscripción ante el ICA: Los productores interesados en el programa del Incentivo Sanitario para […] 4.2 Publicación del Listado de Productores Elegibles: […] 4.3 Inconsistencias en el Listado Preliminar: […] 4.4 Publicación del Listado Definitivo: […]

5. REQUISITOS PARA EL PAGO DEL APOYO 5.1. Entrega del Informe Técnico ante el ICA: […] 5.1.1 Cultivo en Renovación: […] 5.2. Reclamar Certificación del ICA sobre el cumplimiento del Plan de Manejo Integrado de Plagas (MIP): […] 5.3. Elaborar Certificación sobre aportes a la Seguridad Social y Parafiscales: […] 5.3.1. Número de empleos en la empresa: La certificación debe indicar claramente el número promedio de empleos mensuales que tuvo la empresa entre los meses de julio a diciembre de 2007 para el primer tramo del Incentivo y el número promedio de empleos mensuales entre los meses de enero a junio de 2008 para el segundo tramo del Incentivo.

El número promedio de empleos mensuales resulta de sumar los empleos de cada uno de los meses y dividir esta suma entre seis (6). Para todos los efectos del presente Reglamento, deberá entenderse por empleo toda clase de contratación de personal regulada por la Ley, bien sea contratación directa o indirecta, tales como el contrato laboral, el contrato de prestación de servicios, contratos con cooperativas de trabajo asociado, contratos con empresas de servicios temporales, entre otros.

Se exceptúan del presente Reglamento los contratos de aprendices. Por lo tanto, los empleos reportados deben constar en la nómina del beneficiario del Incentivo para empleos directos o deben constar en la nómina de las cooperativas de trabajo asociado y empresas de servicios temporales, entre otras que presten sus servicios al beneficiario del Incentivo, en caso de empleos indirectos. 27 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 5.3.2: Paz y Salvo en Aportes a la Seguridad Social y Parafiscales: […] 5.4 Elaborar Cuenta de Cobro: […] 5.5 Registro de Facturas Control Sanitario: […] 5.6 Radicar la Documentación en la BNA: […]

6. PAGO DEL APOYO […]

11. CAMBIOS AL INSTRUCTIVO. El MADR se reserva la facultad de realizar ajustes a este Instructivo. Todo cambio deberá ser publicado en la página Web en la que se publique el Instructivo inicial, con el objeto de garantizar el principio de publicidad de las actuaciones de la administración […]”. (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 104.

Mediante la “[…] JUSTIFICACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA PARA UNA ADICIÓN PRESUPUESTAL AL CONVENIO 084 DE 2008 […]36”, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural propuso adicionar el Convenio 084 de 2008, por una suma de 10.000 millones de pesos, en el marco de los objetivos de la política pública de preservación del empleo y mantenimiento de la estabilidad regional, en el siguiente sentido: “[…] JUSTIFICACIÓN TÉCNICA Y ECONÓMICA PARA UNA ADICIÓN PRESUPUESTAL AL CONVENIO 084 DE 2008 Después de un abrupto proceso de revaluación del peso frente al dólar, la economía colombiana experimenta actualmente la corrección de esta tendencia y el inicio de una devaluación. En efecto, teniendo en cuenta la devaluación observada durante el mes de septiembre de 2008, entre marzo de 2003 y lo corrido de septiembre de 2008 la tasa de cambio se ha apreciado un 32%, corrigiendo en 7 puntos porcentuales la revaluación acumulada que se había registrado entre marzo de 2003 y agosto de 2008 (ver Gráfica 1).

Gráfica 1. TRM Mensual (marzo de 2003 a septiembre de 2008) 36 Negrilla del texto. Folios 357 a 358 del Cuaderno 1. 28 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural No obstante lo anterior, el proceso de revaluación al que se enfrentó el aparato productivo colombiano fue de gran magnitud y sus efectos negativos no pueden ser compensados en el corto plazo.

En particular, los impactos adversos se concentraron en el empleo y en las posibilidades de acceso a mercados externos, los cuales fueron mitigados con el otorgamiento del Incentivo Sanitario en sus dos primeros pagos. Por lo tanto, y al igual que en banano y plátano, se considera prioritario en el marco de los objetivos de política pública de esta Cartera, continuar apoyando a los productores de flores y follajes para mitigar las pérdidas sufridas con ocasión de la fuerte apreciación del peso frente al dólar.

Lo anterior, redundará en la protección al empleo generado por el sector de flores y follajes, y contribuirá a mantener la estabilidad social en las regiones productoras, como premisa para la ocupación lícita y pacífica del territorio. No obstante, el apoyo otorgado debe constituir un premio a las empresas que han participado activamente en el Incentivo Sanitario y que tienen una mayor generación de empleo, haciendo énfasis en las pequeñas unidades productivas.

Para tal efecto se propone adicionar el Convenio 084 de 2008 celebrado con la Bolsa Nacional Agropecuaria en $10.000 millones, con el fin de continuar apoyando al sector floricultor colombiano, en el marco de los objetivos de política pública de preservación del empleo y mantenimiento de la estabilidad social en las regiones productoras […]” (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 105.

El Comité Administrativo del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural aprobó un presupuesto adicional por valor de 10.000 millones de pesos para efectuar un tercer pago con el fin de continuar fomentando el adecuado manejo sanitario de los cultivos y el fomento del empleo37, de la siguiente manera: “[…] ACTA No. 3 Comité: Administrativo • Convenio / Contrato No.: 084 de 2008 […] De igual forma, el Comité Administrativo aprueba que el nuevo presupuesto se otorgue en un tercer pago a los productores de flores y follajes beneficiarios del segundo pago del Incentivo (los que cumplieron con el requisito de desempeño en empleo), para continuar fomentando el adecuado manejo sanitario de los cultivos y fomentar el mantenimiento del empleo. 37 Folios 359 a 361 del Cuaderno 1. 29 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural De acuerdo con lo anterior, se autoriza el establecimiento de criterios técnicos para medir de manera transparente los anteriores objetivos.

En otras palabras, se deberá otorgar un premio a los pequeños productores intensivos en mano de obra. Los criterios establecidos deben estar en sintonía con los objetivos de política pública del MADR de mantener los empleos, premiar a las empresas que más empleos generan y dar un impulso a las pequeñas unidades productivas, teniendo en cuenta criterios de equidad.

Para tales efectos, el Comité Administrativo aprueba la redacción del Reglamento Técnico, con base en una modificación en la Resolución que crea los Incentivos Sanitarios, para reglamentar la operación de los elementos descritos anteriormente […]”. (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 106. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural expidió la Resolución 286 de 2008, mediante la cual modificó la Resolución 169 de 2007, que a su vez fue reformada por las Resoluciones 2002 de 2007, 107 de 2008 y 253 de 2008, en estos términos: “[…] Que el Gobierno Nacional considera prioritario apoyar de igual forma a los sectores de flores y follajes, dado que también sufren impactos negativos por cuenta de la apreciación de la tasa de cambio peso-dólar, lo cual acentúa los efectos adversos que amenazan la sostenibilidad financiera de las unidades productivas, causa graves repercusiones sobre el empleo y la estabilidad social en el campo colombiano, y vulnera las políticas de ocupación lícita y pacífica del territorio nacional.

RESUELVE

Artículo 1°. Modifíquese el artículo 4° de la Resolución número 169 del 12 de julio de 2007, modificado por las Resoluciones números 202 de 2007, 106 de 2008 y 253 de 2008, en el sentido de aprobar una nueva modificación de los Reglamentos Técnicos expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para ampliar el monto del apoyo otorgado en el marco de los incentivos sanitarios flores y follajes.

Artículo 2°. La presente resolución rige a partir de la fecha de su publicación […]”. (Negrilla del texto y subrayado fuera del texto) 107. A través de la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural adicionó el reglamento técnico, con el fin de establecer requisitos para la asignación del tercer pago mediante la aplicación de una fórmula matemática.

II.5.2. Análisis de los motivos de alzada: (i) “[…] [e]l establecimiento y aplicación de los requisitos para el Tercer Pago del ISFF - 2008 implicó desviar y sobrepasar las atribuciones legal y reglamentariamente conferidas, así como violar las normas superiores en que debían fundarse los actos administrativos demandados […]” y (ii) “[s]e desviaron y desconocieron las finalidades y objetivos del programa de incentivos sanitarios al clasificar a las 30 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural empresas e imponer requisitos ilegales de acceso al Tercer Pago del ISFF 2008 […]” 108.

El Tribunal de la primera instancia estimó que (i) el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tenía facultad no solo para ampliar los montos de los incentivos, sino también para imponer requisitos que guardaran relación directa con los objetivos del programa, en condiciones de igualdad, y mediante la aplicación de criterios objetivos y razonables, acordes con las políticas del sector agrícola;

(ii) los criterios de selección para el otorgamiento de los incentivos al agro no se reducen al área productiva y a los volúmenes de producción ya que, por mandato constitucional y legal, los estímulos cumplen una finalidad superior dirigidos a garantizar el mejoramiento de las condiciones de productividad, rentabilidad y la estabilidad social que se logra a través de la generación y el mantenimiento del empleo;

(iii) los requisitos impuestos resultan coherentes con el objetivo y la finalidad del programa de incentivos y (iv) la fórmula matemática sí guarda coherencia con los objetivos y finalidades del programa. 109. Los apelantes insisten en que (i) la Resolución 286 de 2008 permitía únicamente ampliar los montos del incentivo, pero no imponer nuevos requisitos, lo cual constituye una extralimitación de funciones por parte del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural;

(ii) según el artículo 7° de la Ley 101 de 1993, el Gobierno Nacional tiene la facultad para otorgar incentivos a los productores agropecuarios y pesqueros basándose en la producción, no en el número de empleos o la participación en otros programas y en líneas de crédito; (iii) los requisitos impuestos para acceder al Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF) —como tener un mínimo de 110 empleos, un promedio de 4 empleos por hectárea y haber participado en ciertos programas de cobertura y líneas de crédito— no tienen relación con el objetivo original del incentivo, que es apoyar el manejo integral de plagas y enfermedades y, (iv) la fórmula matemática no se ajusta a los objetivos y finalidades del programa.

(i) De la facultad del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para establecer requisitos 110. El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural tiene como objetivos primordiales la formulación, coordinación y adopción de las políticas, planes, programas y proyectos del sector agropecuario, pesquero y de desarrollo rural. Entre sus funciones se encuentran las de crear, ajustar y promocionar instrumentos, incentivos y estímulos para el financiamiento, la inversión, la capitalización, fomento a la producción, comercialización interna y externa en las áreas de su competencia, así como para promover la asociación gremial y campesina (numeral 11 del artículo 3° del Decreto 2478 de 15 de diciembre de 1999). 111.

La Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes fue expedida invocando las siguientes normas: (i) el 31 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural numeral 11 de los Reglamentos Técnicos de los Incentivos Sanitarios para Banano, Plátano, Flores y Follajes y (ii) la Resolución 286 de 2008. 112.

La Resolución 286 de 2008 autorizó, de manera expresa, ampliar el monto del apoyo otorgado en el marco de los incentivos sanitarios para flores y follajes. El numeral 11 de los Reglamentos Técnicos de los Incentivos Sanitarios para Banano, Plátano, Flores y Follajes estableció que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural podía ajustar el reglamento, siempre que los cambios se publicaran en la página web para garantizar la publicidad de las actuaciones. 113.

Para la Sala, la Resolución 286 de 2008, en cuanto autorizó la ampliación del monto del incentivo no puede ser analizada de manera aislada, sin considerar el contexto normativo en que se inserta. Este acto administrativo debe ser interpretado de manera armónica y sistemática con el numeral 11 del Reglamento Técnico para los Incentivos Sanitarios para Banano, Plátano, Flores y Follajes, disposición normativa que autorizaba al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural a modificar los reglamentos técnicos para definir los requisitos exigidos para acceder a los incentivos. 114.

Así las cosas, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sí estaba facultado para establecer requisitos y condiciones para el acceso al incentivo ya que, solo de esta manera se garantiza el cumplimiento de los fines esenciales del Estado, esto es, servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución Política y, así, promover el desarrollo integral de las actividades agrícolas (artículos 2° y 64 de la Constitución Política). 115.

En consecuencia, acertó la sentencia de primera instancia al señalar que la entidad demandada tenía competencia para ampliar el presupuesto del tercer pago y para fijar requisitos relacionados con el programa, exigencias que deben propugnar por garantizar los fines esenciales del Estado y materializar la cláusula del Estado Social de Derecho.

(ii) De la transgresión al artículo 7° de la Ley 101 de 1993 116. El artículo 7° de la Ley 101 de 1993 autoriza al Gobierno Nacional para otorgar, de forma selectiva y temporal, incentivos y apoyos directos a los productores agropecuarios y pesqueros, en relación directa con el área productiva o sus volúmenes de producción. Esta facultad opera cuando se esté ante circunstancias ligadas a la protección de los recursos naturales orientados a la producción agropecuaria, a la protección del ingreso rural y al mantenimiento de la “[…] paz social en el agro […]”. 32 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 117.

Esta disposición debe ser interpretada en armonía con los objetivos trazados por la propia ley y los postulados constitucionales, entre los cuales se encuentra la protección y la promoción del empleo. 118. Este fin constitucional estuvo presente desde la creación del programa del incentivo como una herramienta que buscaba apoyar a los sectores del sector floricultor y de follajes por revestir importancia económica significativa.38 119.

En efecto, conforme se indicó ut supra, el mantenimiento del empleo sí fue un requisito que estuvo en el Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, antes de la modificación, al señalar: “[…] 5.3.1. Número de empleos en la empresa: La certificación debe indicar claramente el número promedio de empleos mensuales que tuvo la empresa entre los meses de julio a diciembre de 2007 para el primer tramo del Incentivo y el número promedio de empleos mensuales entre los meses de enero a junio de 2008 para el segundo tramo del Incentivo.

El número promedio de empleos mensuales resulta de sumar los empleos de cada uno de los meses y dividir esta suma entre seis (6) […]”. 120. Sobre este punto, el señor Óscar August Schroeder Müller39, quien para la época de los hechos se desempeñó como jefe de la oficina jurídica, al referirse a las razones que llevaron a adoptar la modificación al reglamento técnico, señaló lo siguiente: “[…]Ese incentivo se generó como una política pública liderada por el Ministerio de Agricultura para afrontar la crisis que por el fenómeno de la revaluación del peso frente al dólar venía afectando a estos sectores.

Como consecuencia de ello, y de acuerdo a las competencias constitucionales y legales del Ministerio consagradas en los artículos 64 y 66 de la Constitución, artículo (sic) 1 y 7 de la Ley 101 de 1993, y Decreto 2478 de 1999, el Ministerio generó el Programa de Incentivos para Flores Follajes y Banano. Incentivo que venían (sic) entregando ésta entidad en los años 2006 y 2007. […] Precísele al Despacho cuál era el objetivo específico del mencionado incentivo, es decir, a quiénes pretendía proteger?.

CONTESTÓ: el origen del incentivo año 2007 y 2008 fue la revaluación del peso frente al dólar y se pretende con dichos mecanismos de ayuda estatal en el presente caso concreto, incentivar el manejo adecuado de plagas y como dicen las resoluciones marco, el mantenimiento del empleo dentro de una política de selectividad y temporalidad. […] de no hacerse lo anterior, de imponer nuevos requisitos y de dividir los $10.000'000.000, que existían para dicho pago, se hubiese tenido que entregar dichos recursos a aquellas empresas que solamente estuvieran inscritas ante el ICA, lo que hubiese arrojado que por hectárea beneficiada, el empresario recibiría solamente entre $135.000 a $140.000 38 Así se dejó consignado de manera expresa en la parte motiva de la Resolución 169 de 2007, en los siguientes términos: “[…] Que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en cumplimiento de sus funciones y competencia legal y siendo consciente de la importancia que reviste para el sector agrícola el mantenimiento del empleo rural, manejo de cultivos, control sanitario, así como el manejo integral de plagas, busca apoyar a los sectores bananero, platanero, floricultor y de follajes orientados a la exportación, por considerar que dichos sectores representan y tienen una importancia económica significativa […]”.(Negrilla fuera del texto) 39 Folios 448 a 461 del Cuaderno 1. 33 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural pesos aproximadamente y no los $3'000.000 por hectárea que recibió cada empresa beneficiaria del tercer pago, de no haberse impuesto esa condición el objetivo perseguido por la política pública no se hubiese cumplido, porque $135.000 no cumplen con el principio constitucional de eficiencia del gasto público, así mismo se debe recordar que un subsidio o incentivo, no es un contrato, es un acto unilateral de la administración para favorecer a un grupo de personas que se encuentran en una coyuntura, por lo que el Ministerio, respetando los criterios de igualdad y objetividad puede de manera selectiva y temporal entregar recursos sin vulnerar derechos, derechos que son meras expectativas y no constituyen derechos adquiridos hasta tanto no cumplan con los requisitos objetivamente impuestos. […] [E]l programa de incentivos no se puede desligar de los otros productos o beneficios que otorga el estado, por lo tanto, hay una relación de causalidad entre un manejo integrado de plagas con un buen uso de los programas financieros del Ministerio, lo que conduce a una adecuada actividad productiva lo que en últimas redundará en la generación de empleo.

Por lo tanto, ese requisito para ciertas empresas, no fue caprichoso, sino que obedece a la integralidad de la política pública dirigida por el Ministerio de Agricultura, la cual tiene como finalidad un adecuado control de enfermedades, lo cual sirve para abrir mercados externos, así como el mantenimiento del empleo rural […]” (Negrilla fuera del texto) 121.

En consecuencia, acertó la sentencia de primera instancia, al señalar que con fundamento en el artículo 7° de la Ley 101 de 1993, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural estaba facultado para establecer esta clase de incentivos económicos para favorecer a un determinado grupo de productores acordes con los objetivos y finalidades del programa y las políticas definidas por el sector.

(iii) El desconocimiento del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007 122. Los apelantes consideran que los requisitos impuestos para acceder al Incentivo Sanitario para Flores y Follajes (ISFF) —como tener un mínimo de 110 empleos, un promedio de 4 empleos por hectárea y haber participado en ciertos programas de cobertura y líneas de crédito— no tienen relación con el objetivo original del incentivo, que se justificó en la necesidad de apoyar el manejo integral de plagas y enfermedades. 123.

Según se indicó, el mantenimiento del empleo fue un propósito y objetivo que estuvo presente en el Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, antes de su modificación. 124. En este orden de ideas, el incentivo, desde su creación, no solo tuvo como finalidad el control sanitario sino también la promoción del empleo en el sector floricultor. 125.

La Sala coincide con el Tribunal de la Primera Instancia, en el sentido de que el último inciso del artículo 3° de la Resolución 169 de 2007 [que señala que el apoyo debía ser el equivalente al resultado de dividir el presupuesto asignado por 34 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural para el programa ISFF sobre el número total de hectáreas de flores y follajes debidamente registradas ante el Instituto Colombiano Agropecuario, ICA ], toda vez que esta fórmula fue la que se aplicó para las dos primeras fases del programa, y no para la tercera.

(iv) Cuestionamientos sobre la fórmula matemática 126. Conforme quedó visto, través de la Modificación al Reglamento Técnico para la Adjudicación del Incentivo Sanitario para Flores y Follajes, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural diseñó una fórmula matemática, así: “[…] - Empleos: son los empleos totales (directos e indirectos) reportados por las empresas para el primer pago del ISFF 2008 en el mes de mayo de 2008. - Hectáreas: son las hectáreas inscritas en el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) […]”.

(Negrilla fuera del texto) 127. Una vez despejada esta fórmula, se obtendría un índice que permitía ubicar al aspirante en una de las siguientes categorías: GRUPO A (Índice menor o igual a 5) GRUPO B (Índice superior a 5 e inferior a 9) GRUPO C (Índice igual o superior a 9) EXCLUIDO DE PLANO DEL ISFF TERCER PAGO 1. El promedio de 4 empleos por hectáreas. 2.

Ciento diez (110) empleos totales (directos o indirectos) según el reporte dado para acceder al primer pago del ISFF 2008. 3. Haber participado en los Programas de Coberturas de 2007. 4. Haber participado en los Programas de Coberturas de 2008. 5. Haber participado en la Línea Especial de Crédito para Flores y Banano del año 2007 1.

Promedio de cuatro trabajadores por hectárea. 2. Ciento diez (110) empleos totales (directos o indirectos) según el reporte dado para acceder al primer pago del ISFF 2008. 35 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural reglamentada mediante Circular FINAGRO P- 12 de 2007. 128.

Para la Sala, las exigencias de tener un mínimo de 110 empleos, un promedio de 4 empleos por hectárea, o haber participado en programas de cobertura y líneas de crédito, sí guardan relación con la finalidad del incentivo. 129. Según el análisis del acervo probatorio, se acreditó que el tercer pago se dio en el marco de una coyuntura marcada por el “[…] abrupto proceso de revaluación del peso frente al dólar […]40” para premiar a los productores que habían participado activamente en el incentivo y que tenían una mayor generación del empleo, conforme se consignó en la Justificación Técnica y Económica para una Adición Presupuestal al Convenio 084 de 2008. 130.

En relación con lo anterior, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, mediante respuesta de 22 de mayo de 2009 (radicado: 2009260008605141) sostuvo lo siguiente: “[…] El tercer pago del ISFF se concibió como una bonificación dirigida a los productores de flores y follajes. Dado el presupuesto con el que se contó para este tramo, y con el ánimo de propender por el mantenimiento del empleo y el adecuado control sanitario de los cultivos a través de este nuevo apoyo, se determinó optimizar la adjudicación en $3.000.000 de pesos por hectárea, valor aproximado que corresponde al 50% de los costos mensuales promedio de mano de obra y fertilizantes por hectárea sembrada de flor. […] Es así, que el requisito de los 110 empleos totales (directos e indirectos) y 4 empleos por hectárea como mínimo, la constante K=80 y la variable de ponderación 0.5 dentro del índice, se fijaron de manera discrecional dentro de las facultades descritas en el artículo anteriormente mencionado, buscando una utilización eficiente y responsable de los recursos públicos, con un objetivo adicional al adecuado manejo integral de plagas como es la preservación del empleo en el sector agropecuario, tal y como lo demanda el artículo 64 de la Constitución Política de Colombia.

Respecto a las instancias técnicas intervinientes en el análisis que dio lugar a los parámetros técnicos establecidos para la adjudicación del tercer pago del ISFF de 2008, el Señor Ministro de Agricultura y Desarrollo Rural contó con el apoyo de la Dirección de Comercio y Financiamiento y la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural […]”.

(Negrilla fuera del texto) 131. Por su parte, la señora María Fernanda Guerra, en su calidad de contratista para la época de los hechos, quien participó en el diseño de los requisitos señaló 40 Según la Justificación Técnica y Económica para apoyar una adición presupuestal obrante en el expediente. 41 Folios 347 del Cuaderno de los Anexos de la demanda. 36 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural que: (i) El ISFF 2008 se creó inicialmente para adjudicar recursos a través de dos pagos únicamente, para lo cual, los floricultores debían cumplir unos requisitos que se basaron, especialmente, en el mantenimiento del empleo y las buenas prácticas fitosanitarias por parte de los floricultores frente a un escenario sostenido de revaluación y (ii) posteriormente, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, a partir de una restricción presupuestal “[…] muy alta” decidió incluir una serie de requisitos con el fin de lograr una asignación eficiente de los recursos del Estado y, cuyo eje central fue la protección de las pequeñas unidades productivas altamente generadoras de empleo. 132.

Igualmente, explicó la metodología adoptada, de la siguiente manera: “[…]En cuanto a la metodología y razonamiento se buscó con el índice premiar a las pequeñas unidades productivas altamente generadoras de empleo y ese razonamiento me llevó a aplicar una metodología que consignara dicha premiación, el índice se divide en dos grandes componentes, ponderados por igual importancia, el primer componente captura las pequeñas unidades productivas teniendo en cuenta el número de hectáreas de cada una de ellas; el segundo componente captura el nivel de empleos por hectárea.

Frente al primer componente, se utilizó el inverso del número de hectáreas de cada una de las empresas, lo cual matemáticamente implica que a menor número de hectáreas, mayor valor del componente y por ende mayor probabilidad de quedar elegido; frente al segundo componente, se utilizó el número de empleos sobre el número de hectáreas, lo cual implica matemáticamente que a mayor número de empleos por hectárea, mayor valor del componente y por ende mayor probabilidad de quedar elegido para el tercer pago […] El requisito de haber participado en los mencionados programas, se utilizó como variable que permitía al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural asegurar que las empresas floricultoras frente a un escenario sostenido de revaluación realizaron un esfuerzo por mantenerse en el sector floricultor y por ende mantener el empleo y estabilidad del sector, lo cual es de vital importancia para el Ministerio de Agricultura […]”.

(Negrilla fuera del texto). 133. Finalmente, realizó una explicación sobre los valores incorporados en las variables de la referida fórmula, en el siguiente sentido: “[…] El Ministerio considera de igual importancia el hecho de considerar una pequeña unidad productiva como el hecho de la generación de empleos por hectárea. El 100% se considera el total de importancia dado a un parámetro, por lo tanto, si yo le asigno a "X" 0.5 ó 50% que es lo mismo, permite que cada uno de los dos componentes ponderados tengan un mismo peso en el resultado de la fórmula.

En cuanto al valor "K" igual a 80, es un valor que me permitía generar rangos de valor de índice por debajo de cinco, entre cinco y nueve, y mayor a nueve. Se hubiera podido poner un valor de rango diferente y hubiera podido generar resultados diferentes, pero con la misma premisa. Aclaro que los resultados de los productores elegibles se mantiene (sic), independientemente del valor que se le establezca a "K". […]”.

(Negrilla fuera del texto) 37 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 134. Según lo anterior, la fórmula empleada mezcla los factores de empleo y hectáreas, cuyos valores son ponderados de manera equitativa, para proporcionar un indicador razonable para evaluar a las empresas de manera integral. 135.

Por las razones expuestas, resulta del caso señalar que las variables incorporadas en la fórmula matemática sí guardan relación y conexidad en el programa. Por ende, lejos de desdibujarse la finalidad del incentivo, el establecimiento de esa fórmula apuntaba a premiar la generación del empleo. (v) Conclusiones 136. El análisis de este primer motivo de alzada se resume de la siguiente manera: (i) El Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural sí contaba con precisas facultades para establecer requisitos que resultaran coherentes con los objetivos y finalidades del programa.

(ii) Los criterios de selección para el otorgamiento de los incentivos al agro no se reducen al área productiva y a los volúmenes de producción ya que, por mandato constitucional y legal, los estímulos cumplen una finalidad superior dirigida a garantizar el mejoramiento de las condiciones de productividad, rentabilidad y estabilidad social que se logra a través de la generación y el mantenimiento del empleo.

(iii) Los requisitos exigidos para el tercer pago resultan coherentes con el objetivo y la finalidad del programa, el cual fue concebido como un instrumento para fomentar el adecuado manejo sanitario y el empleo; fines que se ajustan a los postulados de la Constitución Política y; (iv) Las variables que fueron incorporadas en la fórmula matemática sí guardan relación y conexidad con el objetivo y finalidad del tercer pago del incentivo sanitario, esto es, promover el empleo y el control sanitario.

II.5.3. “[…] Con la negación del Tercer pago se incurrió en una discriminación injustificada […]” 137. Esta Sala entrará a analizar si los requisitos de tener mínimo 110 empleos o más, o haber participado en los programas de cobertura de los años 2007 y 2008, o en la Línea de Crédito para Flores y Banano del año 2007, contrarió la finalidad del programa e incorpora un tratamiento discriminatorio que transgrede el derecho a la igualdad. 138.

La Corte Constitucional ha señalado que la distribución de cargas y beneficios debe cumplir los siguientes requisitos: 38 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural “[…] (i) respetar el principio de igualdad de oportunidades de todos los interesados;

(ii) ser transparentes, (iii) estar predeterminados y (iv) no afectar desproporcionadamente los derechos de algunas personas. Además, (v) deben determinarse en consideración a la naturaleza del bien o la carga a imponer, análisis que, por regla general, corresponde a las ramas legislativa y ejecutiva del poder público […]42”. (Negrilla fuera del texto) 139.

El tercer pago ordenado por el Gobierno Nacional persigue una finalidad que resulta ajustada y razonable a los postulados de la Constitución Política y de la Ley 101 de 1993, entre los cuales cobra especial relevancia el fortalecimiento de la política social en el sector rural, garantizar la estabilidad de las políticas en una perspectiva a largo plazo y la promoción del empleo. 140.

El principio de igualdad en los procesos estatales de distribución de recursos escasos no garantiza a las personas en condiciones de recibir tales recursos un derecho subjetivo a la prestación económica como tal, sino el acceso y participación igualitarios en los procedimientos por medio de los cuales las instituciones públicas efectúan su reparto43, tal y como se aseguró en el acceso al tercer pago.

Igualmente, los requisitos contemplados para el acceso al tercer pago, tal y como se viene señalando, cumple una finalidad constitucional y legal legítima. 141. No resulta cierta la premisa de que el mencionado incentivo pretendía favorecer solo a los grandes productores. Precisamente, según la comunicación de 6 de marzo de 200944, obrante en el expediente, se evidencia que resultaron beneficiados del programa, también, pequeños y medianos productores por ser generadores de empleo: 42 Corte Constitucional, T 109 de 2012, MP: María Victoria Calle Correa. 43 Corte Constitucional, T- 307 de 1999. 44 Radicado: 20092610037151.

Folios 326 a 340 del cuaderno de anexos de la demanda. 39 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural 142. Las exigencias de participar en el Programa de Coberturas en 2007 y 2008, y en la Línea de Crédito para Flores y Banano del 2007, resultan acordes con el propósito del programa y no amerita juicio de reproche de inconstitucionalidad e ilegalidad.

Esta política social del Estado estaba dirigida a solucionar el grave problema del desempleo. Es la manera en que la prédica constitucional del artículo 13 de la Constitución Política que reconoce la igualdad no sea una utopía y se pueda conseguir la paz integral y total. 143. Ahora, si bien para el tercer pago del programa se establecieron unos requisitos adicionales que no fueron contemplados para los dos primeros pagos, esta modificación resulta ajustada a la Constitución Política (artículo 64) y a los artículos 1° y 7° de la Ley 101 de 1993. 144.

Por las razones precedentes, la Sala considera que los actos administrativos acusados se encuentran ajustados al ordenamiento jurídico, toda vez que fueron expedidos por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, en el marco de una política que pretendía favorecer el empleo y el control sanitario, la cual se encuentra acorde con los objetivos y finalidades del programa. 145.

La Sala, siguiendo el artículo 171 del CCA, modificado por el artículo 55 de la Ley 446 de 9 de julio de 199845, no condenará en costas en segunda instancia a la parte vencida, esto es, a la parte demandante, puesto que su conducta no estuvo precedida de mala fe ni de la intención de entorpecer el proceso y se enmarcó en los principios y obligaciones que gobiernan la actividad judicial.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 1° de junio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Sin costas en esta instancia. 45 “[…] Por la cual se adoptan como legislación permanente algunas normas del Decreto 2651 de 1991, se modifican algunas del Código de Procedimiento Civil, se derogan otras de la Ley 23 de 1991 y del Decreto 2279 de 1989, se modifican y expiden normas del Código Contencioso Administrativo y se dictan otras disposiciones sobre descongestión, eficiencia y acceso a la justicia […]”. 40 Radicación núm.: 25000-2324-000-2009-00223-02 Demandantes: Manrique y Manrique S.C.A. y otros Demandado: Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado Presidente OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.