1 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D. C., cuatro (4) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Radicación núm.: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Actor: José Iver Salazar González Demandado: Agencia Nacional de Tierras Tesis: No es procedente entender comprendida la acusación de invalidez del acto a través del cual se adjudicó el predio del demandante, si se instaura demanda de nulidad y restablecimiento del derecho únicamente en contra de los actos administrativos que dieron apertura al trámite de revocatoria directa de la decisión por medio de la cual se adjudicó un bien baldío al actor y el que concluyó ese procedimiento.

El término de presentación oportuna de la demanda incoada contra el acto que revoca la adjudicación de un bien baldío no es el mismo previsto para aquella que controvierte la legalidad del acto de adjudicación de ese tipo de bienes. SENTENCIA – SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora en contra de la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.

I. LA DEMANDA En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo (en adelante CCA), José Iver Salazar González, por medio de apoderado judicial, interpuso demanda en contra del Instituto Nacional de Desarrollo Rural (en adelante INCODER) hoy Agencia Nacional de Tierras (en adelante ANT)1, en la que formuló las siguientes: 1 Visible en el índice núm. 2 de Samai. 2 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

Pretensiones “PRIMERA. Declarar nulo el auto de abril 23 de 2007, por medio del cual se inició el trámite de la Revocatoria Directa y la Resolución 556 del 7 de abril de 2008 expedidas por el INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL – INCODER, mediante el cual se declaró la REVOCATORIA DIRECTA de la RESOLUCIÓN DE ADJUDICACIÓN 982 de 17 de noviembre de 2006, por medio de la cual se concedió la adjudicación del predio denominado LA RELIQUIA a mi poderdante el señor JOSE IVER SALAZAR.

SEGUNDA. Que se restablezca el derecho a mi poderdante y como consecuencia de lo anterior, se ordene al INSTITUTO NACIONAL DE DESARROLLO RURAL, dejar incólume la Resolución de Adjudicación 982 de 17 de noviembre de 2006, y en iguales condiciones de propietario del predio LA RELIQUIA, a la adjudicataria que lo poseía al momento de la iniciación del trámite de la revocatoria directa.

TERCERA. Que se ordene a la entidad demandada oficiar a la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño Vichada, con el fin de cancelar cualquiera disposición tendiente a revocar la inscripción de adjudicación concedida al señor JOSE IVER SALAZAR sobre el predio denominado LA RELIQUIA que figura con el número de matrícula inmobiliaria 540-0004953.

QUINTA. (sic) Que se ordene el cumplimiento de la sentencia dentro del término establecido en el artículo 176 del CCA.”2. 1.2. Actos cuestionados 1.2.1. La Resolución núm. 556 del 7 de abril de 2008, que resolvió3: “ARTÍCULO PRIMERO. Revocar la Resolución 982 del 17 de noviembre de 2006, a través de la cual la Oficina de Enlace Territorial No. 9 del INCODER adjudicó el predio rural denominado LA RELIQUIA, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Departamento del Vichada (…) a JOSE IVER SALAZAR GONZÁLEZ y FRACY BIBIANA LÓPEZ FLÓREZ, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia.

ARTÍCULO SEGUNDO. Notificar la presente resolución a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios, al beneficiario de la adjudicación hecha mediante la resolución revocada en los términos del Código Contencioso Administrativo, haciéndoles saber que, de conformidad con lo establecido en el artículo 23 del Decreto 230 de 2008, en contra de la misma no procede recurso alguno por la vía gubernativa.

ARTÍCULO TERCERO. Ordenar mediante la inscripción de la presente providencia, la cancelación del Folio de Matrícula Inmobiliaria que se abrió para inscribir la Resolución 982 del 17 de noviembre de 2006, en la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos correspondiente.”. 2 Ibidem. 3 Ibidem. 3 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.2.

El auto del 23 de abril de 2007, “POR EL CUAL SE INICIA UN TRÁMITE DE REVOCATORIA DIRECTA EXPEDIENTE No. 9-4-5-0803”, dispuso4: “ARTICULO PRIMERO: Iniciar el trámite de revocatoria directa de la Resolución No 982 del 17 de noviembre del 2006, a través de la cual, la Oficina de Enlace Territorial No 9 de INCODER, adjudicó el terreno baldío denominado LA RELIQUIA, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Municipio de LA PRIMAVERA, Departamento del VICHADA, con una extensión aproximada de MIL DOSCIENTAS OCHENTA Y OCHO HECTAREAS CON MIL SETENTA Y TRES METROS CUADRADOS.(1.288 HAS - 1.073 M2), a los señores JOSÉ IVER SALAZAR GONZALEZ y FRANCY BIBIANA LÓPEZ FLOREZ, identificados con Cédula de Ciudadanía No. 10.015.797 y 42.152.191 respectivamente, e inscrita bajo el folio de matrícula inmobiliaria 540-0004953, de la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos de Puerto Carreño - Vichada.

ARTICULO SEGUNDO: Con base en el expediente de adjudicación No. 9-4-5- 0803 y las demás pruebas allegadas al proceso, confórmese el respectivo informativo.

ARTICULO TERCERO: Notifíquese la presente decisión a la Procuraduría Delegada para Asuntos Ambientales y Agrarios de la Procuraduría General de la Nación y a al titular del derecho de dominio, en los términos del artículo 41 del Decreto 2664 de 1994, a fin de que pueda hacer valer sus derechos, advirtiéndoles que contra la presente providencia no procede recurso alguno. De no ser posible la notificación personal, se dejará constancia de ello y se procederá a emplazar a los interesados mediante Edicto, el cual se fijará por el término de cinco (5) días en un lugar público de la Subgerencia de Ordenamiento Social de la Propiedad y en la Oficina de Enlace Territorial Número 9, Grupo Integral con Énfasis en Pesca GIEP de Puerto Carreño - Vichada, vencido el cual, si no comparecen se les designará un Curador para la Litis, con quien se continuará el procedimiento.”. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación El demandante invocó los artículos 13, 16, 21, 22, 23, 25 y 29 de la Constitución Política; los artículos 72 (incisos 6 y 7) de la Ley 160 de 1994; el artículo 39 del Decreto 2664 de 1994 y los artículos 69, 73 y 74 del CCA. En el capítulo correspondiente a los hechos de la demanda, la parte actora indicó que, en el año 2001, adquirió mediante compraventa una posesión de mejoras del predio denominado La Reliquia, ubicado en el corregimiento de Nueva Antioquia, Municipio Primavera, Departamento de Vichada. 4 Ibidem. 4 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Manifestó que, en el año 2006, solicitó al INCODER la adjudicación de dicho lote.

Y que por medio de Resolución 982 del 17 de noviembre de 2006, le fue adjudicado el inmueble descrito. Comentó que el 23 de abril de 2007, la Revista Semana, en su edición núm. 1303, publicó un artículo titulado: “El Tierrero del Senador”, aludiendo a las adjudicaciones realizadas en el Departamento del Vichada a personas cercanas al excongresista Habib Merheg.

Puso de presente que, con auto del 23 de abril de 2007, el INCODER ordenó iniciar el procedimiento de revocatoria directa de la Resolución 982 porque “Al parecer, los adjudicatarios no cumplían con el término mínimo de cinco (5) años de ocupación y explotación del predio y, además, el fundo no se encontraba explotado en las proporciones exigidas por las normas que regulan la materia.”5.

Expresó que el 8 de junio de 2007, radicó solicitud de información ante la entidad demandada respecto de los títulos revocados y ante la respuesta ofrecida, el 6 de julio siguiente pidió la nulidad de todo lo actuado en el proceso, la investigación disciplinaria de los encargados del trámite y la designación de otros funcionarios para que asumieran el conocimiento del asunto.

Informó que, con auto del 10 de julio de 2007, la autoridad cuestionada resolvió la nulidad alegada sin practicarle la notificación de tal determinación y que en el procedimiento de la revocatoria no contó con defensa técnica, pues se designó curador ad litem que no realizó intervención alguna. En el acápite del concepto de la violación, comenzó por explicar la figura de la revocatoria directa de los actos administrativos.

En ese punto, señaló que el acto cuestionado desconoció el justo equilibrio previsto entre los derechos del administrado y los intereses de la administración y, en desmedro de la garantía del debido proceso de las actuaciones administrativas, pretermitió las formas legalmente previstas para 5 Ibidem. 5 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el efecto.

Anotó que la actuación fue contraria a los principios del artículo 209 Superior, toda vez que para iniciar el trámite el INCODER utilizó una nota de la Revista Semana. Luego, presentó las normas que a su juicio aplicaban para la adjudicación de baldíos y sostuvo que cumplió con todas las exigencias de ley para la titulación del predio La Reliquia y que el INCODER en el procedimiento administrativo no logró demostrar vulneración alguna de la regulación. Más adelante mencionó que, con la expedición de la Ley 1152 de 2007, “los funcionarios del INCODER quedaron sin el respaldo jurídico necesario para ejercer funciones, toda vez que la misma derogó la Ley 160 de 1994 y los decretos reglamentarios que le permitían a la entidad conocer, entre otros, sobre el trámite de revocatoria directa”6.

Posteriormente, en términos generales, trajo a colación los requisitos que deben cumplir quienes pretendan ser beneficiarios de la adjudicación de un baldío: ocupación, explotación económica y tiempo de ocupación no inferior a cinco (5) años. Con ello, reiteró que la Resolución 982 de 17 de noviembre de 2006, por medio de la cual el INCODER le adjudicó el bien mencionado, estaba ajustada a derecho.

Finalmente, insistió en que bajo la vigencia de la Ley 1152 de 2007, la entidad demandada perdió competencia para adelantar la diligencia de revocatoria directa de actos de la citada materia. En memorial allegado con la demanda, José Iver Salazar González presentó la siguiente “ACLARACIÓN ADICIONAL”: “Igualmente, manifiesto que la resolución de revocatoria directa, fue notificada personalmente el día 22 del mes de mayo de la presente anualidad en el INCODER Bogotá D.C.; razón por la cual, el término de los cuatro (4) meses para demandar por vía ordinaria la nulidad y restablecimiento del derecho, venció el día 22 de septiembre de 2008.

Ante las circunstancias (hecho notorio) del Paro Nacional de la Rama Judicial, adelantado por Asonal Judicial, los términos para demandar se suspendieron. En la ciudad de Bogotá D.C. el término se suspendió desde el día 04 de septiembre hasta el día 15 de octubre de 2008, hecho que motiva a creer que como el demandante tiene términos para demandar hasta el día 28 de noviembre 6 Ibidem. 6 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la presente anualidad, con la presentación de la presente demos (sic) cumplimiento al señalado término".”7 II.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 2.1. El INCODER8 contestó la demanda manifestando su oposición a las pretensiones formuladas por la parte actora. En su defensa argumentó que gestionó las diligencias de revocatoria de directa del acto de adjudicación de baldío con especial detenimiento en lo previsto en la Ley 160 de 1994 y en el Decreto 2664 de 1994, normas vigentes para la época de los hechos, sin desconocer los derechos al debido proceso y de defensa del señor Salazar González o el principio de publicidad y el deber de motivación de las decisiones administrativas.

Agregó que valoró todas las pruebas que reposaron en el expediente, así como los alegatos del apoderado judicial de quien fue adjudicatario. Precisó que “ha mantenido y mantiene incólume la facultad para adelantar el trámite de Revocatoria Directa de la Resolución”9 pues el numeral 8 del artículo 21 de la Ley 1152 de 2007, “Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones”, dejó en cabeza de la entidad las funciones y competencias respecto de la adjudicación de baldíos.

Añadió algunas razones sobre el trámite administrativo aplicable, la acreditación del requisito de la explotación económica para lograr la adjudicación de un terreno baldío, el debido proceso y la prevalencia del derecho sustancial. Por último, formuló la excepción previa de caducidad de la acción. Para ello manifestó que el auto de inicio del procedimiento de revocatoria directa de la Resolución 982 de 17 de noviembre de 2006 le fue notificado personalmente al apoderado judicial del demandante el 24 de mayo de 2007.

De manera que el plazo de cuatro (4) meses para la presentación oportuna de la demanda empezó a correr el 25 de mayo de 2007 y, teniendo en cuenta que el libelo introductorio se instauró “en el mes de noviembre de 7 Ibidem. 8 Ibidem. 9 Ibidem. 7 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2008”, era dable colegir que operó el fenómeno de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra del auto del 23 de abril de 2007. 2.2.

Francy Bibiana López Flórez, tercero con interés directo en el resultado del proceso, declaró que los hechos expuestos por el señor Salazar González eran ciertos y que se acogía a las pretensiones de la demanda. III. LA SENTENCIA APELADA Mediante sentencia del 26 de marzo de 202110, el Tribunal Administrativo de Arauca declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, con base en los siguientes argumentos: En un primer momento, al analizar la excepción propuesta por la entidad demandada, observó que, si bien el medio exceptivo se formuló respecto de un auto de trámite que no puso fin a la actuación administrativa y, por tanto, no era definitivo ni demandable, lo cierto era que la petición de nulidad del acto de fondo que concluyó el procedimiento, la Resolución 556 de 2008, obligaba a efectuar frente a este último acto el estudio de la caducidad, máxime cuando el Ministerio Público, en su concepto, puso de presente el punto de derecho y solicitó su examen.

Con un segundo aparte, expuso el sustento legal y jurisprudencial sobre la figura jurídica de la caducidad y posteriormente entró a verificar si en el caso concreto estaban demostrados sus elementos, así: Evidenció que la notificación de la Resolución núm. 556 del 7 de abril de 2008 se realizó por edicto, previa citación a los interesados, fijado el 2 de mayo de 2008 y desfijado el 16 del mismo mes y año. De ese modo, entendió que el término de los cuatro (4) meses con el que la parte actora contaba para presentar el libelo introductorio terminaba el 17 de septiembre de 2008.

Así, advirtió que estaba probado que la demanda de la referencia se radicó el 21 de noviembre de 2008, sin que se requiriera del agotamiento del requisito relativo a la conciliación extrajudicial, circunstancia ante la cual estaba demostrada la caducidad. 10 Ibidem. 8 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, sostuvo que en el expediente no obraba prueba de las circunstancias que el apoderado judicial del demandante adujo en la “Aclaración Adicional”, haciendo énfasis en que debió probar el cierre de los despachos con motivo de la existencia de un paro o suspensión del servicio de administración de justicia que impidiera el acceso de los usuarios a las instalaciones de las sedes judiciales.

No obstante, dando crédito a los datos suministrados, contabilizó los términos en la forma sugerida por el señor Salazar González y llegó a conclusión que aún de esa manera la acción fue inoportuna. Concretamente consideró: “Inicio del término de caducidad: 23 de mayo de 2008, con lo que los cuatro meses vencieron el 23 de septiembre de 2008; al presumir que es cierto que en el Despacho correspondiente no era posible realizar el trámite respectivo por el paro, la obligación de radicar la demanda se trasladaba al día hábil siguiente, esto es, para el mismo día en que se reanudaran las actividades judiciales.

Y como ello ocurrió, según el demandante, el 16 de octubre de 2008, pues informa que la suspensión tuvo lugar hasta el 15 de ese mes y año, ese día debió ser instaurada; pero lo hizo el 21 de noviembre de 2008.”11. Enseguida, para despejar cualquier duda en relación con fenómeno bajo estudio, en aplicación de los principios pro actione, pro homine y pro damato, así como del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, efectuó el cómputo de los términos en meses y días, así: “Del 23 de mayo de 2008, día siguiente a la notificación que reporta el apoderado, al 3 de septiembre de 2008, día anterior a la suspensión por paro, transcurrieron tres (3) meses y diez (10) días.

Y al contabilizar, si fuere posible, los veinte (20) días restantes para los cuatro meses, como hábiles desde el 16 de octubre de 2008, cuando se reanudaron las actividades después del paro, se cumplieron el 13 de noviembre de 2008. Incluso, el 19 de noviembre si se pudieran tomar esos 10 días como hábiles. Y al radicarse la demanda el 21 de noviembre de 2008, también se hizo por fuera del lapso legal.”.12 Con base en lo anterior, concluyó que en ningún escenario la demanda se presentó en tiempo, motivo por el cual debía declarar la configuración de la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 11 Ibidem. 12 Ibidem. 9 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co IV.

El RECURSO DE APELACIÓN La parte actora13, por intermedio de apoderado judicial, interpuso oportunamente recurso de apelación en contra de la sentencia de primera instancia, con el cual indicó que el juez de primera instancia dio un alcance indebido a los términos de caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, realizando una interpretación errónea sobre la aplicación de la norma en materia de caducidad, e incluso utilizando normas que no correspondían al caso.

Afirmó que se aplicaron “otros términos de caducidad de otros procedimientos, como el procedimiento de recuperación de baldíos, que es de 15 días; también se mencionaron en la sentencia otros procedimientos como la clarificación de la propiedad y deslinde de tierras, la extinción de dominio, la recuperación de baldíos y la reversión de bienes baldíos”14.

Señaló que la discusión recaía sobre la legalidad de una adjudicación, esto es, de un acto administrativo que revocó un acto de adjudicación, específicamente la Resolución 982 del 17 de noviembre de 2006, por lo que “en pocas palabras, estamos inmersos en una controversia de un procedimiento declarativo y no de ejecución, como los procedimientos que enumera el Tribunal”15.

En ese orden, nuevamente narró el trámite de adjudicación que concluyó con la expedición de la Resolución 982, para con ello reiterar que el debate planteado y surtido en el proceso de la referencia era precisamente sobre la adjudicación del predio y, por tanto, “no se debe equiparar ni comparar la revocatoria directa y el trámite de adjudicación, actos administrativos declarativos, con procedimientos o actos administrativos de ejecución como la recuperación del baldío entre otros”16.

De esa forma, alegó que, comoquiera que la Ley 160 de 1994 y sus decretos reglamentarios, así como la Ley 1152 de 2007, no establecen el término de caducidad para actos que revocan adjudicaciones de baldíos, se debía recurrir al numeral 4 del 13 Ibidem. 14 Ibidem. 15 Ibidem. 16 Ibidem. 10 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co artículo 136 del Decreto 01 de 1984, que establece un término de caducidad de dos (2) años para estos casos.

Ello, toda vez que, a su juicio, el objeto del proceso era demostrar que la adjudicación de un terreno baldío al señor José Iver Salazar González, cumplió los requisitos de la Ley 160 de 1994, como la ocupación y explotación de manera continua e ininterrumpida. Ante lo cual, la discusión giraba en torno a la Resolución 982 de 2006, que adjudicó el terreno, y la Resolución 556 de 2008, que revocó dicha adjudicación. Insistió en que: “Teniendo en cuenta el vacío normativo por ausencia de remisión expresa, en calidad de apelantes consideramos que debe realizarse un estudio más detallado al momento de aplicar una caducidad; es claro que la Litis a desatar es referente a la adjudicación de un terreno baldío.”17.

Después de todo lo dicho, agregó algunas consideraciones genéricas relacionadas con la teoría del acto administrativo complejo, la inaplicabilidad de la extensión de términos, aludiendo a la forma de efectuar el cómputo de presentación oportuna ante eventos de paro judicial, y consignó fragmentos de sentencias de la Corte Constitucional en materia del servicio público esencial de administración de justicia. Finalmente, afirmó que el fallo de primera instancia afectó los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad y de acceso a la administración de justicia, por impedir la revisión de los motivos de orden fáctico, probatorio y jurídico que presentó con la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho.

V. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora18, por intermedio de apoderado, presentó escrito de alegatos de conclusión en el que repitió los fundamentos fácticos y jurídicos expuestos a lo largo del proceso. La parte demandada guardó silencio. 17 Ibidem. 18 Visible en el índice núm. 15 de Samai. 11 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co VI.

CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Agente del Ministerio Público no rindió concepto. VII. DECISIÓN No observándose causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir el asunto sub lite, previas las siguientes VIII. CONSIDERACIONES 8.1. Competencia De conformidad con lo expuesto en el artículo 237 de la Constitución Política y de lo previsto en los artículos 11, 13, 34, 36, 39 y 49 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, así como de lo expuesto en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo y del artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019 expedido por la Sala Plena de esta Corporación, el Consejo de Estado es competente para conocer del asunto de la referencia. 8.2.

Hechos 8.2.1. Por medio de Resolución núm. 982 de 17 de noviembre de 2006, el INCODER adjudicó un terreno baldío al señor José Iver Salazar González. 8.2.2. Mediante Resolución núm. 556 de 7 de abril de 2008, notificada a la parte actora por edicto fijado el 2 de mayo de 2008 y desfijado el 16 del mismo mes y año, luego de adelantado el trámite de revocatoria directa, el INCODER revocó la Resolución núm. 982 de 2006. 8.2.3.

El 21 de noviembre de 2008, el demandante interpuso acción de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Resolución núm. 556 de 2008 y de los actos de trámite que la originaron. 12 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8.2.4.

Con sentencia del 26 de marzo de 2021, el Tribunal Administrativo de Arauca declaró la caducidad de la acción. 8.2.5. La parte actora interpuso el recurso de apelación contra el referido fallo. 8.3. Planteamiento Para resolver el recurso de apelación, la Sala advierte que las discrepancias presentadas consisten en que, para el señor Salazar González, la actuación demandada se trata de una que resolvió sobre la adjudicación de un bien baldío y, bajo ese entendimiento, se encuentra compuesta por la Resolución núm. 982 de 17 de noviembre de 2006, el auto del 23 de abril de 2007 y la Resolución núm. 556 del 7 de abril de 2008; razón por la cual la norma para verificar la presentación oportuna de la acción para controlar su validez es el numeral 4 del artículo 136 del CCA, de conformidad con el cual la acción de nulidad y restablecimiento contra los actos de adjudicación de baldíos tiene un término de dos (2) años desde su publicación o ejecutoria, según el caso.

Mientras que, para el Tribunal, comoquiera que se demandó el acto por medio del cual el INCODER revocó la adjudicación de un terreno baldío al demandante, el plazo oportuno debía determinarse con la regla general de los cuatro (4) meses establecida para la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otra parte, el recurrente alegó que el fallo de primera instancia afectó sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que el a quo no abordó el fondo de la controversia.

Al respecto, el Tribunal adujo que, incluso considerando la suspensión de actividades judiciales y la aplicación de derechos y principios que permitieran la interpretación más favorable en relación con el cómputo del término, la demanda no fue presentada en tiempo. 8.4. Caso concreto 8.4.1. La Sala debe precisar si, habiéndose pretendido la nulidad de los actos administrativos que dieron apertura al trámite de revocatoria directa de la decisión por medio de la cual se adjudicó un bien baldío al actor y el que concluyó ese procedimiento, puede entenderse comprendido en esa demanda el acto de adjudicación, a efectos de contar el término de presentación oportuna de la acción a 13 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co partir de la notificación de este último acto, y no de aquél que la revocó. Ello, teniendo en cuenta que es de dos (2) años y no de cuatro (4) meses.

Resolver tal problema impone indicar que, tanto el propósito, como la actuación administrativa que se adelanta para la adjudicación de un bien baldío, es completamente diferente a la que se impulsa para su revocatoria. En efecto, la regulación sobre la adjudicación está contenida en la Ley 160 de 1994, en particular en sus artículos 65 a 69, normativa aplicable para el momento en que se expidió la Resolución 982, y los requisitos para adjudicar son los previstos en el artículo 8 del Decreto 2664 de 1994.

Entre tanto, esa misma normativa, al igual que la Ley 1152 de 2007, han previsto las condiciones en las cuales procede la revocatoria de la adjudicación de baldíos, particularmente teniendo en cuenta lo indicado en el artículo 72 de la Ley 160 de 1994, y 161 de la Ley 1152 de 2007. A efectos de proceder, se remiten al Código Contencioso Administrativo.

En los dos casos, se emiten decisiones disímiles que son autónomas y crean, modifican o extinguen situaciones jurídicas, por lo que se trata de actos definitivos, susceptibles de demandarse ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo de manera independiente, y los presupuestos que dan lugar a reprochar un acto no coinciden con los presupuestos que permiten impugnar el otro, ni se relacionan entre sí. 8.4.2.

Vista entonces la diferencia entre el acto que adjudica un bien baldío y el que revoca esa decisión, resta por determinar cuál es el término de presentación oportuna, si lo que se pretende controvertir es la legalidad de este último. Aduce la demandante que la disposición aplicable es la dispuesta en el numeral 4 del artículo 136 del CCA, que es del siguiente tenor: “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 4. Sin perjuicio de lo dispuesto en la Ley Agraria, la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos de adjudicación de baldíos proferidos 14 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria, Incora, caducará en dos (2) años, contados desde el día siguiente al de su publicación, cuando ella sea necesaria, o desde su ejecutoria, en los demás casos.

Para los terceros, el término de caducidad se contará a partir del día siguiente de la inscripción del acto en la correspondiente Oficina de Instrumentos Públicos.” (Subrayas de la Sala). Leído lo anterior, es claro que el recurrente incurre en un yerro al concebir la aplicación de esta norma para la controversia que plantea ante esta Jurisdicción, pues, como quedó definido previamente, el objeto de la discusión en el proceso de la referencia lo fue el acto que revocó la decisión sobre la adjudicación de un baldío, luego el supuesto no se enmarca en la hipótesis contemplada en la norma.

En ese escenario, en atención a que no hay norma especial que indique un término de presentación oportuna para enjuiciar el acto que revoca la adjudicación de un bien baldío, y que lo pretendido, además de la nulidad, es el restablecimiento de un derecho subjetivo del señor Salazar González, es el numeral 2 del citado artículo 136 el que debió ser observado al instaurar la demanda: “Artículo 136.

Caducidad de las acciones. (…) 2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe.” Así las cosas, como la Resolución número 556 del 7 de abril de 2008, expedida por el INCODER, se notificó por edicto fijado el 2 de mayo de 2008 y fijado el 16 de ese mes y año, el término para presentar la demanda comprendía desde 17 de mayo al 17 de septiembre de 2008.

Sin embargo, como la demanda se impetró el 21 de noviembre de 2008, es claro que operó el fenómeno de caducidad. Ahora, en relación con la “ACLARACIÓN ADICIONAL” que manifestó en el libelo introductorio y que invocó nuevamente en el recurso, lo que advierte la Sala es que en un proceso adelantado respecto de otro adjudicatario (Irma López Henao), con similares supuestos fácticos, la Sala se pronunció en la forma a que se alude a continuación y que se prohíja en este caso: 15 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “104.

No obstante, la parte actora al momento de presentar la demanda adjuntó una manifestación bajo el título de “ACLARACIÓN ADICIONAL”, en la que se afirmó que “[…] la resolución de revocatoria directa, fue notificada personalmente el día 22 de mayo de la presente anualidad en el INCODER Bogotá D.C.; razón por la cual, el término de los cuatro (4) meses para demandar por vía ordinaria la nulidad y restablecimiento del Derecho venció el 22 de septiembre de 2008.

Ante las circunstancias (hecho notorio) del Paro Nacional de la Rama Judicial, adelantado por Asonal Judicial, los términos de la demanda se suspendieron. En la ciudad de Bogotá D.C. el término se suspendió desde el día 04 de septiembre hasta el 15 de octubre de 2008, hecho que motiva a creer que el demandante tiene términos para demandar hasta el 28 de noviembre de la presente anualidad, con la presentación de la presente demos cumplimiento al señalado término […]”19. 105.

Para la Sala, la anterior manifestación no constituye prueba de la notificación personal a la parte demandante, puesto que se trata de una afirmación que no corresponde con la prueba de la notificación realizada por edicto y que reposa en la actuación, de acuerdo con los documentos reseñados en esta providencia. 106. Además, conforme a los desarrollos jurisprudenciales indicados supra, no puede acogerse la argumentación de la parte demandante, dado que el término para formular la demanda no se suspendió, sólo se extendió hasta el primer día hábil siguiente a aquel en que se terminó el paro judicial. 107.

En el expediente obra la certificación de fecha 15 de septiembre de 2009, suscrita por la Secretaría de la Sección Primera del Consejo de Estado20, en la que da cuenta que “[…] la suspensión de términos de hecho, por razón de fuerza mayor, de notoriedad y conocimiento público entre los días cuatro (4) de septiembre hasta el quince (15) de octubre de dos mil ocho (2008) durante los cuales no hubo despacho al público por cese de actividades decretada por ASONAL Judicial, debido a que tal hecho impidió el ingreso de los empleados y del público en general a las dependencias del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de esta Secretaría en particular […]”.

(Destaca la Sala) 108. En ese orden, considerando que el cese de actividades con ocasión del paro judicial finalizó el 15 de octubre de 2008, la demanda debió interponerse a más tardar el día hábil siguiente, esto es, el 16 de octubre de esa anualidad. Como esta se formuló hasta el 21 de noviembre de 2008, resulta claro que la excepción de la caducidad de la acción quedó debidamente probada en el presente asunto. 109.Por último, resulta importante destacar que el apelante no demostró que persistiera la imposibilidad de acceso a la administración de justicia durante todo el tiempo que transcurrió desde que se reabrieron los despachos judiciales luego de concluido el cese de actividades con ocasión del paro judicial -16 de octubre de 2008, hasta el día en que finalmente radicó la demanda -21 de noviembre de esa anualidad-.”21 (Negritas de la Sala). 19 Cfr. Folio 54 del Cuaderno núm. 1 del expediente. 20 Cfr. Folio 138 del Cuaderno núm. 1 del expediente. 21 Consejo de Estado.

Sección Primera. Sentencia del 14 de marzo de 2024. Expediente número: 50001 23 31 000 2010 00070 01. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. 16 Radicado: 50001 23 31 000 2010 00078 01 Demandante: José Iver Salazar González Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En ese orden, aun teniendo en cuenta la suspensión del término por el paro judicial acontecido desde el 4 de septiembre al 15 de octubre de 2008, la demanda también deviene en inoportuna, pues debió radicarse el 16 de octubre de esa anualidad, y solo lo fue el 21 de noviembre, por lo que es forzoso confirmar la sentencia apelada.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Arauca, que declaró la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, por las razones señaladas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: En firme esta providencia, remítase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase, La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión del 4 de julio de 2024. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado Aclaro Voto La presente sentencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.