www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002– 2024) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Demandado: Nidia Zarta de Plazas Tema: Lesividad.

Fraude global. Devolución de dineros obtenidos de mala fe. Ley 1437 de 2011. Decisión: Revocar parcialmente SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de 13 de agosto de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Huila, que accedió parcialmente a las súplicas de la demanda.

I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por intermedio de apoderado judicial, acudiendo al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en la modalidad de lesividad, solicitó declarar la nulidad de la Resolución RDP 038806 de 23 de agosto de 2013, por medio de la cual se reconoció una pensión gracia a favor de Nidia Zarta de Plazas. 3.

Como restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la demandada a restituir las sumas pagadas por concepto de pensión gracia, así mismo, que los valores correspondientes sean ajustados e indexados. 4. Finalmente, pidió que se condene en costas a la demandada. 1 Expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=41001233300020140 0291031100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.

Hechos que fundamentan la demanda 5. El apoderado de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP relató que la señora Nidia Zarta de Plazas laboró como docente nombrada por el Ministerio de Educación Nacional desde el 23 de julio de 1979 hasta el 11 de febrero de 2003. 6.

En un primer momento, con la Resolución 4642 del 27 de febrero de 2004, la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL negó una solicitó una solicitud de pensión gracia por no cumplir con los requisitos de ley. 7. Inconforme con lo anterior, interpuso acción de tutela la cual fue resuelta por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, que con fallo de 6 de octubre de 2006 ordenó el reconocimiento y pago de una pensión gracia a favor del señor Zarta de Plazas, teniendo en cuenta todos los factores salariales causados en el año inmediatamente anterior a adquirir el estatus pensional, pagando retroactivamente los valores adeudados, los cuales deberían estar reajustados e indexados. 8.

La UGPP, en cumplimiento del fallo de tutela referido, expidió la Resolución 24838 de 29 de mayo de 2007, negando nuevamente la prestación reclamada por contar con servicios docentes del orden nacional; luego, con Resolución 60645 de 27 de diciembre de 2007, se negó la solicitud de revocatoria directa del anterior acto. 9. Finalmente, con Resolución RDP038806 de 23 de agosto de 2013 se atendió a lo dispuesto en el fallo de tutela del Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué y se reconoció la pensión gracia efectiva a partir del 28 de enero de 2003. 10.

Con la demanda se solicitó la suspensión provisional de este último acto administrativo. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 11. Indicó que con el reconocimiento pensional se infringieron los artículos 128 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, entre otras. 12.

Como sustento del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en modalidad de lesividad, argumentó que la señora Zarta de Plazas no tendría derecho al reconocimiento pensional por cuanto no cumplió con los requisitos establecidos por la ley, principalmente 20 años de servicio como docente con vinculación territorial o nacionalizada, pues la prestación del servicio fue como docente nacional, lo cual contraría abiertamente las disposiciones normativas de la pensión gracia, circunstancia que no fue tenida en cuenta por el juez Segundo Civil del Circuito de Magangué, que con desconocimiento de dichas disposiciones ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al acá demandado junto con un grupo Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 significativo de personas. 1.4.

Contestación de la demanda 13. Con auto de 18 de septiembre de 2014, se admitió la demanda; luego, con proveído de 28 de noviembre de 2014, el tribunal decretó la suspensión provisional de la Resolución 038806 de 23 de agosto de 2013, que en cumplimiento del fallo de tutela reconoció la pensión gracia, y ordenó a la entidad tomar las medidas administrativas para que no pudiera ejecutarse dicho acto; decisión que fue recurrida, y confirmada por el Consejo de Estado con auto de 23 de julio de 2020. 14.

Notificado el auto admisorio, la señora Nidia Zarta de Plazas a través de apoderado se opuso a la prosperidad de las pretensiones. Como fundamento de la defensa de la docente, indicó que el acto administrativo demandado se encuentra ajustado a derecho, ya que fue expedido en cumplimiento de una orden de tutela. 15. Explicó que se cumplió con el requisito de no percibir pensión u otro tipo de compensación por parte de la Nación, circunstancia que resulta concordante con las Leyes 114 de 1913 y 39 de 1903.

Explicó que la entidad demandante fue la que actuó de mala fe al no querer dar cumplimiento a la decisión constitucional expedida por el Juzgado Segundo Civil del Circuito Magangué – Bolívar, violándole así los derechos fundamentales del docente. 16. Resaltó que la señora Zarta de Plazas actuó de buena fe, pues, cumplió con los requisitos legales para ser beneficiario de una pensión gracia, por lo que, como consecuencia de la negativa de la administración para otorgar el derecho, acudió al juez de tutela para hacer valer sus derechos, lo que finalmente ocurrió. 1.5.

Sentencia de primera instancia 17. En decisión del 13 de agosto de 2024, el Tribunal Administrativo del Huila accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 18. Como sustento expuso que la docente no acreditó el cumplimiento de los requisitos para ser beneficiaria de una pensión gracia, en la medida que el tiempo de servicio fue del orden nacional desde el 23 de julio de 1979 hasta el 11 de febrero de 2003, esto es, por más de 20 años; por lo tanto, el acto de reconocimiento pensional objeto de demanda, no es propiamente un acto de ejecución, dado que no cuenta con una actuación administrativa previa y fue expedido en cumplimiento de un fallo emanado de un juez constitucional y no de un juez ordinario, por lo que procede su nulidad en cuanto creó una situación jurídica respecto del hoy demandado. 19.

Respecto al restablecimiento del derecho, consistente en el reintegro de los valores cancelados a favor de la demandante por concepto de pensión gracia, el Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 tribunal indicó que la UGPP no logró probar que la accionada hubiera actuado de mala fe, por lo que no resulta procedente dicha pretensión. 20.

Finalmente dispuso el levantamiento la suspensión provisional de la Resolución RDP 038806 del 23 de agosto de 2013. 1.6. Recursos de apelación 21. La demandada a través de apoderado, presentó recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia de primera instancia; sobre el particular, indicó que sí cumplió todos los requisitos para el reconocimiento y pago de una pensión gracia, que si bien fue nombrada como docente nacional, ello no la imposibilitaba para ser beneficiaria de la prestación reclamada, principalmente porque se encontraba sujeta a la planta de personal del departamento del Huila como docente, acatando órdenes y cumpliendo horarios, así mismo, que el pago de salarios provenía de las entidades territoriales, por lo que no es acertado especificar que se trataba de una docente nacional. 22.

De igual manera, señaló que la vinculación se produjo por medio de órdenes y contratos de prestación de servicios, circunstancia que ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte de la jurisprudencia del Consejo de Estado y la Corte Constitucional, llegando a la conclusión que se debe determinar que la primacía de la realidad sobre las formas determina, en este caso, que se trata de un docente territorial y no nacional. 23.

Así mismo, mencionó que el fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué hace tránsito a cosa juzgada constitucional, circunstancia declarada por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia2, y, por tanto, el acto administrativo expedido en cumplimiento de dicha orden judicial no puede ser objeto de estudio por otro juez, pues ello afectaría el debido proceso del docente. 24.

Finalmente, solicitó oficiar a la Nación, al departamento del Huila y al municipio de Neiva, para que alleguen con destino al expediente diferentes documentos que, en su sentir, respaldarían sus argumentos. 25. De otro lado, la parte actora –UGPP- presentó apelación adhesiva; expresó su inconformidad con la decisión de no acceder a la pretensión de restablecimiento del derecho, ya que considera que procede la devolución de dineros al encontrarse demostrado que existe una afectación patrimonial de los recursos del sistema general de pensiones, poniendo en riesgo la sostenibilidad del mismo, generando a su vez un enriquecimiento injustificado a favor del ciudadano. 2 Corte Suprema de Justicia – Sala de Casación Penal, Radicado: 13001-22-13-000-2012-00192-01.

Sentencia de 31 de julio de 2012. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 1.7. Trámite correspondiente a la segunda instancia 26. El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado allegó concepto en el cual solicitó revocar la sentencia de primera instancia; argumentó que se debe revisar si en el asunto en comento se ha presentado la cosa juzgada constitucional, y si, el acto demandado, se considera un acto de ejecución sobre la orden de tutela que se encuentra ejecutoriada, pues así lo ha determinado la jurisprudencia del Consejo de Estado en diferentes oportunidades. 27.

La UGPP, la señora Nidia Zarta de Plazas y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. 28. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.

CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 29. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo3, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. 2.2. Del problema jurídico 30. De acuerdo con el recurso de apelación interpuesto, le corresponde a la Sala determinar lo siguiente: ¿Se encuentra acreditada la mala fe de la señora Nidia Zarta de Plazas, para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, y que en consecuencia conlleve a que se deba ordenar la devolución de las sumas percibidas por tal concepto? 2.3.

Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1. La pensión gracia 31. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 3 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 32. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años.

Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 33. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.

De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 34. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 35.

Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.

Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 36.

El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 37.

De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»4 38.

Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20185 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el 4 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 5 Consejo de Estado, Sección Segunda.

Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.

Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 39.

Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».6 40.

Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 41. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 2.3.2.

El principio de la buena fe 42. La Constitución Política en su artículo 83 estableció que «Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas.». Al 6 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017).

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 respecto, la Corte Constitucional, en sentencia C–840 de 2001, se pronunció de la siguiente manera: «La buena fe se refiere exclusivamente a las relaciones de la vida social con trascendencia jurídica, sirviendo al efecto para valorar el comportamiento de los sujetos de derecho, al propio tiempo que funge como criterio de reciprocidad en tanto se toma como una regla de conducta que deben observar los sujetos en sus relaciones jurídicas, esto es, tanto en el ámbito de los derechos como en la esfera de los deberes y obligaciones.

Por ello mismo, todo comportamiento deshonesto, desleal o que acuse falta de colaboración, de parte de uno de los extremos de la relación jurídica, constituye infracción al principio de la fides, toda vez que defrauda la confianza puesta por el interlocutor afectado, o lo que es igual, transgrede el fundamento del tráfico jurídico. Configurándose así la presencia de la mala fe.» 43.

De igual forma, esta Corporación ya se ha referido frente a la aplicación del principio de la buena fe en el derecho administrativo así: «El principio de buena fe en el Derecho Administrativo, significa que los poderes públicos no pueden defraudar la legítima confianza que los ciudadanos aprecian objetivamente en su actuación; de manera que el ciudadano puede confiar en la Administración y a su vez ésta puede confiar en aquel; confianza que en todo caso, debe desprenderse de signos externos, objetivos, inequívocos, que induzcan racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas.»7 44. Para casos como el que hoy nos ocupa, en cuanto a la solicitud de recuperación de dineros como consecuencia del pago de prestaciones sociales pagadas a particulares, el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), en el artículo 164, establece que la demanda se puede presentar en cualquier tiempo y recalca que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». 2.3.3.

El fraude global 45. La jurisprudencia, en coherencia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, ha protegido a los particulares a los que, por error de la administración, se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas, no obstante, esta protección no ocurre cuando se presentan actuaciones dudosas de tipo global que tienen como objetivo el reconocimiento de una pensión. 46.

Así, esta Sección en la sentencia de 1º de septiembre de 2014 estudió la legalidad de un reconocimiento pensional en cumplimiento de una orden de tutela, aplicando como precedente la sentencia T-218 de 2012 en la cual la Corte Constitucional se pronunció sobre el fraude procesal en la obtención del reconocimiento y pago de una pensión gracia, al respecto, la sentencia de nulidad 7 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 20 de mayo de 2010. Radicado: 25000-23-25- 000-2002-13188-01 (0807 –2008). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 y restablecimiento del derecho, en modalidad de lesividad, indicó lo siguiente: «[…], en un caso similar en sentencia T- 218 de 20 de marzo de 2012, pues en su entender se configuran para el sub lite elementos de identidad frente a las condiciones de formulación de la acción de tutela, que llevan a colegir un fraude como es: instaurarla en un lugar apartado de: (i) el domicilio del actor, (ii) el último lugar de prestación de servicios, (iii) o del lugar de expedición de los actos administrativos previos, situaciones que ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»8 47.

Al resolver el problema jurídico planteado en el mencionado proceso contencioso, la Sala de decisión tuvo en cuenta las circunstancias que llevaron al reconocimiento de una pensión gracia a favor de una docente que no cumplía con los 20 años de servicio docente en el orden territorial, esto es, haber recibido una negativa de la administración para el reconocimiento y, posterior a ello, acudir junto con un grupo de personas, ante un juez diferente al de su circunscripción territorial quien con orden de tutela le concedió la prestación. 48.

El anterior análisis ha sido desarrollado de manera reiterada para poder establecer si en los diferentes casos se presentan hechos o situaciones que ponen en entredicho la buena fe al momento de definir el estatus pensional. En sentencia de 26 de noviembre de 2011 esta Sala indicó: «De acuerdo a lo expuesto, es dable predicar que se presenta un fraude global en los siguientes eventos: i) cuando la entidad de previsión social haya negado el reconocimiento de la pensión gracia por cuanto cuando luego de la negativa prestacional por parte de la entidad de previsión social, el docente acuda a través del ejercicio de la acción de tutela en un lugar apartado de su domicilio, del último lugar de prestación de servicios, o ii) del lugar de expedición de los actos administrativos previos, pues tales situaciones ponen en entredicho la buena fe de su actuar.»9 49.

Cabe destacar que recientemente esta Subsección ha resuelto asuntos con similares fundamentos fácticos y jurídicos, entre otros, con la sentencia de 7 de noviembre de 2024, expediente con radicado 25000 23 42 000 2014 01635 03 (3617– 2023). 2.4. Caso concreto 50. Previo a analizar el cumplimiento de requisitos, y en cuanto al argumento de que en el caso particular se configuró la cosa juzgada constitucional respecto del fallo de tutela expedido por el Juzgado Segundo de Magangué por medio del cual se otorgó el derecho discutido, la Sala se permite aclarar que no tiene vocación de 8 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Sentencia de 1º de septiembre de 2014. Radicado: 25000- 23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013). 9 Véanse, entre otras: Consejo de Estado. Sección Segunda. Sentencia de 26 de noviembre de 2020. Radicado: 68001-23-33-000-2013-00231-03 (1024-2016). / Sentencia de 25 de noviembre de 2021. Radicado: 50001 23 33 000 2013 00060 01 (3336-2018) / Sentencia de 25 de noviembre de 2021.

Radicado: 52001-23-33-000-2014-00202-02 (4818-2019). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 prosperidad, toda vez que no existe identidad de objeto, pues con la acción constitucional se persigue la protección de derechos fundamentales de manera inmediata, y con el medio de control ante la jurisdicción contenciosa se persigue el control de la legalidad de los actos administrativos, del cual puede desprenderse un restablecimiento del derecho de llegar a ser el caso. 51.

Adicional a lo anterior, vale la pena resaltar que el juez de tutela no puede reemplazar al juez natural de la causa, además, las ordenes impartidas por aquel son de manera transitoria, en tanto que el juez natural tome la decisión respecto de los actos que otorgan o niegan el derecho pretendido. Así, es claro que en el asunto bajo examen no prospera el argumento expuesto por el recurrente en el escrito de alzada. 2.4.1.

Del cumplimiento de los requisitos 52. De acuerdo con lo observado en el expediente, la Sala encuentra probado que Nidia Zarta de Plazas nació el 28 de enero de 1953, cumpliendo 50 años de edad el 28 de enero de 199310; de igual manera, prestó servicio docente tras nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional, que, si bien no se allegó copia del acto de nombramiento, es una circunstancia que no se encuentra en discusión y que es aceptada por las partes. 53.

En certificado de historia laboral expedido el 11 de febrero de 200311, la Secretaría de Educación del Huila indicó, además del nombramiento antes descrito, las siguientes novedades laborales del señor Nidia Zarta de Plazas con vinculación del orden nacional: 54. De lo anterior, para la Sala es claro que Nidia Zarta de Plazas fue nombrada por Resolución 113373 de 26 de agosto de 1979 emanada del Ministerio de Educación Nacional y que desde ese momento permaneció vinculada a la educación como 10 Fotocopia de la cedula de ciudadanía visible a folio 20 del expediente. 11 Folios 23 del expediente.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 docente hasta el 11 de febrero de 2003, fecha de expedición del certificado; además, que la naturaleza de su vinculación es nacional, no sólo porque así quedó certificado, sino por cuanto su nombramiento proviene de una entidad del mismo orden, circunstancia que no es discutida por la parte demandada. 55.

Conforme a lo establecido en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, el personal nacional corresponde a los docentes que fueron vinculados por nombramiento del Gobierno nacional, situación que aquí ocurrió. 56. Por tanto, el tiempo de vinculación como docente del orden nacional no es computable para acreditar los 20 años de servicio con el fin de acceder a la pensión gracia, circunstancia que se explicó previamente y que ha sido ratificada por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas en el apartado del marco normativo y jurisprudencial. 57.

Finalmente, el apoderado de la demandada argumentó que, como consecuencia de las situaciones administrativas de las que fue objeto y el haber estado vinculada a la planta de personal del departamento del Huila y el municipio de Neiva, pasó a ser del orden territorial. Al respecto, se recuerda que la señora Zarta de Plazas fue nombrada docente a través de acto administrativo expedido por el Ministerio de Educación Nacional vinculación que permaneció en el tiempo hasta por lo menos el 11 de febrero de 2003, de acuerdo con la certificación previamente reseñada. 58.

Durante este lapso la prestación del servicio docente de aquélla fue objeto de diferentes novedades como traslados, pero siempre manteniendo incólume la vinculación de naturaleza nacional efectuada en 1979. 59. Así entonces, dado que la naturaleza del nombramiento en mención fue del orden nacional, es claro que el tiempo de servicio docente desde el 23 de julio de 1979 hasta el 11 de febrero de 2003, conserva la misma naturaleza, y no resulta válido para ser tenido en cuenta para la pensión gracia. 60.

Lo anterior quiere decir que Nidia Zarta de Plazas no tenía derecho al reconocimiento y pago de la prestación reclamada, concluyendo la Sala entonces que, la declaratoria de nulidad de la Resolución RDP 038806 de 23 de agosto de 2013 dispuesta por el a quo, se encuentra ajustada a derecho. 2.4.2. De la buena fe 61. Ahora bien, en cuanto al restablecimiento del derecho deprecado, vale la pena resaltar que el reconocimiento de la pensión gracia se produjo en cumplimiento del fallo de tutela dictado el 6 de octubre de 2006 por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué, Bolívar, en donde se accedió a las pretensiones de un grupo significativo de docentes, entre ellas Nidia Zarta de Plazas, con la que se ordenó a CAJANAL el reconocimiento y pago de la pensión gracia a cada uno de los accionantes.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 62. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, en cumplimiento del fallo de tutela, expidió la Resolución RDP 038806 de 23 de agosto de 2013, por medio de la cual reconoció y ordenó pagar a favor del señor Zarta de Plazas una pensión gracia efectiva a partir del 28 de enero de 2003. 63.

Sobre el reconocimiento antes mencionado, se resalta que, la docente demandada en varias oportunidades solicitó el reconocimiento pensional y ello le fue negado por contar únicamente con tiempos de servicio docente de naturaleza nacional, como así da cuenta la Resolución 4642 de 27 de febrero de 2004; y posteriormente las Resoluciones 24838 de 29 de mayo de 2007 y 60645 de 27 de diciembre de 2007. 64.

No obstante, con Resolución RDP 038806 de 23 de agosto de 2013, la UGPP dio cumplimiento al fallo de tutela y concedió el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 65. Atendiendo lo descrito, para la Sala es claro que se estructura la mala fe de la señora Nidia Zarta de Plazas bajo la figura del fraude global, toda vez que habiendo obtenido la negativa de la administración en más de una oportunidad respecto del reconocimiento de la pensión gracia, presentó, a través de apoderado, una acción de tutela, junto con otras 79 personas, en el municipio de Magangué (Bolívar), es decir, en un distrito judicial que no coincidía con su lugar de residencia (Neiva), tampoco con el último lugar de prestación del servicio (Neiva), ni con el lugar en donde se expidieron los actos que previamente le habían negado el derecho (Bogotá).

Elementos que ha tenido en cuenta la jurisprudencia para arribar a la conclusión del fraude global, y que tal como se ilustró, se configuran en el presente asunto. 66. De manera que, las actuaciones que rodearon el reconocimiento de la pensión gracia llevan a demostrar que los dineros se percibieron de mala fe por parte de la docente, en la medida que conociendo las razones que llevaron inicialmente a CAJANAL a negar en varias oportunidades lo pedido, presentó acción de tutela, por intermedio de abogado, en un municipio distante a su domicilio, con el fin de obtener, sin el lleno de requisitos legales, una sentencia judicial favorable, como finalmente ocurrió; circunstancia que, en casos similares12, ya ha sido analizada y definida de la siguiente manera: «[…] se debe tener en cuenta que tal como lo consideró la Corte Constitucional en la sentencia T-218 de 2012, en este asunto de igual manera al juez primero laboral del 12 Véanse, entre otras: Consejo de Estado.

Sección Segunda: Radicado: 68001-23-33-000-2013- 00231-03(1024-2016) Sentencia de 26 de noviembre de 2020 / Radicado: 15001-23-33-000-2014- 00301-01(4976-2018). Sentencia de 11 de marzo de 2021 / Radicado: 52001-23-33-000-2014- 00371-02 (6522-2022) Sentencia de 30 de noviembre de 2023 / Radicado: 25000-23-42-000-2014- 1780-01 (5864-2023) Sentencia de 30 de octubre de 2024 / Radicado: 25000-23-42-000-2014- 01635-03 (3617-2023) Sentencia de 7 de noviembre de 2024.

Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 circuito de Ciénaga le estaba legalmente vedado13 asumir el conocimiento de este mecanismo constitucional, porque además de desconocer el principio de la subsidiariedad y del juez natural de la causa, era indudable que la accionante no residía ni prestó sus servicios en esa municipalidad como tampoco en el departamento de Magdalena, sino en el municipio de Espinal ubicado en el departamento del Tolima, ello ligado a que el acto previo a través del cual Cajanal negó el reconocimiento de la pensión gracia había sido expedido en Bogotá. Por manera que la buena fe de la señora María Ofelia Sánchez Zuluaga, contrario a lo determinado por el tribunal, se encuentra absolutamente desvirtuada en la medida en que adelantó actuaciones dudosas como partícipe de un fraude global a fin de obtener decisión judicial favorable, que se tradujo en el reconocimiento de la pensión gracia a la que a todas luces no tenía derecho, lo cual permite predicar que es procedente ordenar que devuelva los dineros que hubiere podido devengar por dicho concepto y que le fueron ilegalmente reconocidos, los que además se deben indexar al momento de efectuarse el pago, tal como en asunto de idénticos contornos se determinó14»15 67.

Así, al advertirse la ocurrencia de las situaciones fácticas que dan paso el fraude global, tiene vocación de prosperidad el recurso de la parte actora –UGPP-, siendo necesario revocar parcialmente la sentencia apelada, en cuanto declaró probada la excepción de buena fe; para en su lugar negar dicha excepción. Y así mismo se ordenará la devolución de las sumas devengadas por concepto de la pensión gracia reconocida, debidamente indexadas, a favor de la UGPP.

Los valores adeudados serán actualizados de acuerdo con la siguiente fórmula: R= Rh X Índice final Índice inicial 68. Según la cual el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es el que corresponde a la prestación social, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria esta sentencia) por el índice inicial (vigente para la fecha en 13 «Artículo 37 del Decreto 2591 de 1991«… son competentes para conocer de la acción de tutela, a prevención, los jueces o tribunales con jurisdicción en el lugar donde ocurriera la violación o la amenaza que motivaren la presentación de la solicitud…».

Y, artículo 1 del Decreto 1382 de 2000 «para los efectos previstos en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991, conocerán de la acción de tutela, a prevención, los jueces con jurisdicción donde ocurriere la violación o la amenaza que motivare la presentación de la solicitud o donde se produjeren sus efectos…» 14 «Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, Radicación: 3130-13, consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren.

En dicha providencia se analizó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho instaurada por CAJANAL contra la señora Luz Mery Melo Melo, quien figura como una de las 140 personas al igual que el señor Jairo Eduardo Nieto Rodríguez, quienes impetraron acción de tutela cuyo radicado corresponde al 0063- 06, para concluir que «Además, si bien es cierto que en estas diligencias no se acreditó que la autoridad disciplinaria hubiere investigado y sancionado a los partícipes de la actuación señalada, ello no es óbice para desconocer las evidentes irregularidades surtidas en este caso, que es análogo al examinado por la Corte Constitucional, por lo que ante la concurrencia de las demás situaciones se advierte la mala fe de la señora Luz Mery Melo Melo.

En este sentido se le ordenará, la devolución de los dineros que hubiere podido devengar por concepto de la pensión gracia a ella reconocida, sumas que deberá indexar, conforme a lo señalado por el artículo 178 y s.s. del Decreto 01 de 1984, como se pidió en la demanda, previa certificación que expida la entidad al efecto» 15 Consejo de Estado.

Sección Segunda. Radicado: 73001-23-31-000-2011-00228-02 (1186-2016). Sentencia de 22 de febrero de 2018. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 que debería efectuarse el pago).

Los intereses serán reconocidos en la forma señalada en el último inciso del artículo 192 del C.P.A.C.A. Por tratarse de pagos de tracto sucesivo la fórmula se aplicará separadamente, mes por mes, para cada mesada prestacional. 2.5. Condena en costas 69. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando ambas partes presentaron recurso de apelación. 70.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. Revocar el numeral segundo de la sentencia de 13 de agosto de 2024, por medio del cual se declaró probada la excepción de buena fe de la demandada.

SEGUNDO. En su lugar, declarar no probada dicha excepción de buena fe, y en consecuencia ordenar a la señora Nidia Zarta de Plazas devolver a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social ꟷUGPPꟷ las sumas pagadas por concepto de la pensión gracia reconocida a través de la Resolución RDP 038806 de 23 de agosto de 2013, por medio de la cual reconoció y ordenó el pago a su favor de una pensión gracia efectiva a partir del 28 de enero de 2003; acto declarado nulo.

Las sumas resultantes a favor de la entidad demandante se ajustarán en su valor, en aplicación de la fórmula indicada en la parte considerativa de la presente decisión.

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia de 13 de agosto de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo del Huila dentro del proceso de la referencia.

CUARTO. Sin condena en costas en esta instancia de acuerdo con lo expuesto en esta providencia. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Lesividad Radicado: 41001 23 33 000 2014 00291 03 (6002-2024) Demandante: UGPP www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/