www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., treinta y uno (31) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916–2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP Temas: Pensión gracia. Requisito de tiempo de servicio.
Naturaleza de la vinculación docente. Reconstrucción de documentos públicos. Ley 1437 de 2011. Decisión: Confirmar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 10 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, que accedió a las súplicas de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. La señora Martha Luz Señas Acosta, por intermedio de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de las Resoluciones RDP 005419 de 20 de febrero, RDP 9865 de 22 de marzo y RDP 014217 de 8 de mayo, todas ellas del año 2019, proferidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 3.
Como restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento de la pensión gracia, desde el momento en que adquirió el estatus pensional, es decir, el 31 de octubre de 2009; y que le sean canceladas las mesadas adeudadas con los reajustes de ley. 1 Los documentos del proceso se encuentran visibles en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/list_procesos.aspx?guid=47001233300020190 0604011100103 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda 4. La señora Martha Luz Señas Acosta aseguró contar con una vinculación de naturaleza territorial como docente en el municipio de Plato, Magdalena, desde el 1° de febrero de 1980, la cual ha desarrollado de manera ininterrumpida hasta la fecha de radicación de la demanda; y aduciendo a su vez, que cumple los demás requisitos legales para que se produzca el reconocimiento y pago de la pensión gracia. 5.
Debido a lo anterior, afirmó que radicó el 8 de noviembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la UGPP, la cual fue negada a través de los actos administrativos demandados. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 6. Indicó como normas vulneradas los artículos 1, 2, 25, 53 y 58 de la Constitución Política, así como las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 4 de 1966, 43 de 1975 y 91 de 1989. 7.
Explicó que acreditó el cumplimiento de los requisitos mínimos para ser beneficiaria de la pensión gracia, principalmente el tener una vinculación como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980; que erró la entidad demandada al rechazar el derecho por no cumplir el lleno de requisitos para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, circunstancia que ya se encuentra definida por la jurisprudencia. 8.
Finalmente, consideró que la entidad impuso una carga desproporcionada en contra del trabajador, pues, con ella lo que se buscaba era desmejorar su condición prestacional a pesar de ser contrario a derecho. 1.4. Contestación de la demanda 9. Admitida la demanda el 29 de octubre de 2019, y notificado dicho proveído, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, presentó escrito con el que se opuso a la prosperidad de las pretensiones; precisó que el acto que niega el derecho reclamado se encuentra ajustado a la Constitución y la ley, de igual manera, expuso que para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, es decir el 29 de diciembre de 1989, la demandante no había cumplido todos los requisitos para adquirir el reconocimiento pensional, por lo que la reclamación debe ser denegada. 1.5.
Sentencia de primera instancia 10. Con fallo de 10 de marzo de 2020 el Tribunal Administrativo de Magdalena accedió a las pretensiones y declaró la prescripción de mesadas causadas con anterioridad al 9 de marzo de 2013. 11. Como sustento de lo anterior, luego de referirse al marco normativo y jurisprudencial que regulan la pensión gracia, analizó el cumplimiento de las exigencias legales, llegando a la siguiente conclusión: Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 12.
La señora Martha Luz Señas Acosta, cumplió 50 años de edad el 1° de noviembre de 2009 y prestó servicio como docente municipal desde el 1° de febrero de 1980 en el municipio de Plato por 7 años, 10 meses y 23 días hasta el 31 de diciembre de 1993. Posterior a ello, fue nombrada en propiedad en el departamento del Magdalena mediante Decreto 304 de 29 de diciembre de 1993, permaneciendo en el cargo hasta, por lo menos, el 31 de mayo de 2019; así, adquirió el estatus el 1° de noviembre de 2009, fecha del cumplimiento del requisito de edad. 13.
Ahora bien, consideró que la entidad demandada da por cierto y está de acuerdo en que los tiempos de prestación del servicio son de naturaleza territorial y resultarían válidos para la pensión gracia, no obstante, aclaró que la controversia se centra en determinar si para la entrada en vigencia de la Ley 29 de 1989 era necesario acreditar la totalidad de requisitos. 14.
Al efecto, analizó el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y sostuvo que para dicha data no se debía cumplir con el lleno de requisitos, y que estos podían completarse con posterioridad, como en el caso ocurrió. 15. Así, declaró la nulidad de los actos acusados y ordenó el reconocimiento y pago de la pensión gracia, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación del estatus pensional -1° de noviembre de 2009-; de igual forma, declaró la configuración de la prescripción, disponiendo los efectos fiscales a partir del 9 de marzo de 2013. 1.6.
Recurso de apelación 16. A través de apoderada, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP presentó recurso de apelación a fin de que se revoque la decisión de primera instancia. 17. A manera de síntesis, alegó que, si bien es cierto la demandante se vinculó como docente antes del 31 de diciembre de 1980, también lo es que fue nombrada por el departamento de Magdalena mediante Decreto 304 de 29 de diciembre de 1993, en el cual se determinó que la fuente de los recursos era cofinanciado, definida por el Ministerio de Educación Nacional, por lo que el tiempo de servicio a partir de dicha vinculación no resulta válido por ser del orden nacional, llevando a la conclusión que, antes de la entrada en vigencia de la Ley 29 de 1989, contaba con 4 años de servicio y 30 años de edad, por lo que no cumple con los requisitos mínimos para el reconocimiento pensional. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 18. Con auto de 26 de noviembre de 2021, se admitió el recurso de apelación.2 2 Índice 4 del expediente digital disponible en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 19.
El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, allegó concepto3 en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia; indicó que los argumentos de apelación de la entidad demandada ya fueron definidos por las sentencias de unificación del Consejo de Estado, en donde se aclaró la cesión de recursos por medio del situado fiscal y el sistema general de participaciones, estimando que la vinculación de la demandante resulta válida y por tanto procede el reconocimiento de la pensión gracia. 20.
La señora Martha Luz Señas Acosta, la UGPP y la Agencia de Defensa Jurídica del Estado, guardaron silencio en esta etapa procesal. 21. A través de auto de mejor proveer de 26 de octubre de 2023, la Sala requirió a la entidad territorial para que allegara la documentación e información relevante de la vinculación docente de la actora; en diferentes correos electrónicos el municipio de Plato, Magdalena, dio respuesta adjuntando material probatorio que será tenido en cuenta para resolver el fondo del asunto. 22.
Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 23. De acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso5, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia, únicamente una de las partes presentó recurso de alzada, el análisis se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2.
Del problema jurídico 24. Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si la señora Martha Luz Señas Acosta, tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensión gracia por haber cumplido los requisitos para ello, en especial los 20 años de servicio como docente territorial o nacionalizado; o si, por el contrario, no acredita las exigencias para hacerse acreedor a tal prestación. 3 Índice 9 del expediente digital disponible en SAMAI. 4 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 5 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 2.3.
Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.3.1. La pensión gracia 25. La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años. 26. En ese sentido, respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, se reitera, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. 27. Posteriormente, el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública.
De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. 28. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. 29.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional» y «nacionalizado», así: «Artículo 1. Para los efectos de la presente Ley, los siguientes términos tendrán el alcance indicado a continuación de cada uno de ellos: Personal nacional. Son los docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional.
Personal nacionalizado. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial antes del 1 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esta fecha, de conformidad con lo dispuesto por la Ley 43 de 1975. Personal territorial. Son los docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.» [Negrillas fuera de texto]. 30.
El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer: «Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación. […]» 31. De las diferentes normas enunciadas, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales.
Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló: «[…] dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia (…) siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. […].»6 32.
Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20187 previó las siguientes pautas jurisprudenciales: «i) Los recursos del situado fiscal que otrora transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales, en vigencia de la Carta de 1886 y hasta cuando permanecieron en vigor en la Constitución de 1991, no obstante su origen o fuente nacional, una vez se incorporaban a los presupuestos locales pasaban a ser de propiedad exclusiva de los referidos entes en calidad de rentas exógenas. ii) Los entes territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación, provenientes del sistema general de participaciones, por asignación directa del artículo 356 de la Carta Política de 1991. iii) La financiación de los gastos que generaban los fondos educativos regionales no solo dependía de los recursos que giraba la Nación a las entidades territoriales por concepto del situado fiscal, sino que también correspondía a los entes locales destinar parte de su presupuesto para atender al sostenimiento de los referidos fondos educativos (artículos 29 del Decreto 3157 de 1968; y 60, inciso 2.º, de la Ley 24 de 1988). iv) Así como los fondos educativos regionales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados12, resulta factible colegir de manera razonada que lo propio acontecía con algunas de las erogaciones salariales originadas por el servicio que prestaban los educadores territoriales, ya que los recursos destinados para tal fin provenían tanto de la Nación —situado fiscal— como de las entidades territoriales, y además, en uno y otro caso, el universo de esos recursos le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas. 6 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia núm. S-699 de 26 de agosto de 1997. 7 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000-23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 v) Por tanto, no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con la disponibilidad presupuestal13; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. vi) Prueba de calidad de docente territorial.
Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. vii) Origen de los recursos de la entidad nominadora.
Lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues conforme a los lineamientos fijados por la Sala en esta providencia, en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas endógenas de la respectiva localidad, o de las exógenas —situado fiscal— cuando se sufragaban los gastos a través de los fondos educativos regionales; y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones.» 33.
Por último, en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 la Sección Segunda incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que: «Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».8 34.
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial. 35. Así las cosas y según las preceptivas expuestas, queda claro que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y que cumplió con los demás requisitos exigidos por la Ley 114 de 1913. 8 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicado: 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 2.4. Actuación administrativa 36. La señora Martha Luz Señas Acosta, actuando a través de apoderado, radicó el 8 de noviembre de 2018 solicitud de reconocimiento y pago de una pensión gracia ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, la cual fue negada a través de la Resolución RDP 005419 de 20 de febrero de 2019, por cuanto, si bien las vinculaciones como docente desde el 1° de febrero de 1980 hasta el 30 de julio de 2018 eran del orden municipal y tenía más de 50 años para el momento de la reclamación, para la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989 no acreditaba el cumplimiento de todos los requisitos; inconforme con lo anterior, interpuso los recursos de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos con los demás actos demandados. 2.5.
Caso concreto 2.5.1. Del cumplimiento de los requisitos a. Edad 37. Revisado el expediente, y con el objeto de resolver el problema jurídico planteado, la Sala encuentra probado que la educadora nació el 1° de noviembre de 19599, razón por la cual, el 1 de noviembre de 2009 cumplió 50 años de edad. b. Buena conducta 38. En cuanto al desempeño del ejercicio docente, no se observan reproches que pongan en duda su actuar en el desarrollo de la actividad educativa, por lo que también se entiende cumplido dicho requisito; siendo pertinente destacar que, en todo caso, dicho aspecto no fue cuestionado por la demandada. c. Tiempo de servicio 39.
Previo a la verificación de este requisito, y en vista de las inconformidades planteadas con el recurso de apelación, resulta necesario indicar que, teniendo en cuenta lo señalado en sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022 proferida por esta Sección del Consejo de Estado, la interpretación que debe darse al artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, es que los docentes pueden acceder a la misma antes y después del 29 de diciembre de 1989, en la medida que cumplan con el requisito de demostrar una vinculación territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980, y claro está, acrediten los demás requisitos de ley, esto último, incluso con posterioridad a dicha data. 40.
En ese orden, no tiene vocación de prosperidad el argumento de la parte recurrente, relacionado con que debía la docente acreditar la totalidad de los requisitos para la pensión gracia, antes de la vigencia de la Ley 91 de 1989. 9 Copia de la cédula de ciudadanía visible en el expediente digital que se encuentra en SAMAI. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 41.
Aclarado lo anterior, se observan las siguientes novedades laborales como docente oficial, requisito este sobre el que gira la controversia en esta instancia: - Vinculación desde el 1° de febrero de 1980 hasta 31 de diciembre de 1993 (6 años 8 meses y 28 días) 42. En el expediente reposa certificación de tiempos de servicios expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Plato – Magdalena, en el que se observa que la señora Señas Acosta prestó servicios como docente municipal durante algunos periodos en los años 1980, 1981, 1982, 1988, 1989, 1990, 1991, 1992 y 1993, circunstancia que se corrobora con la Resolución Feb 002 de 18 de febrero de 2014, por medio de la cual se declaró la reconstrucción del expediente laboral de la docente, el cual se perdió a causa de un incendió de las instalaciones de la alcaldía municipal en el año 1992. 43.
Adicional a ello, se anexaron copias de las actas de posesión de los años 1982, 1992 y 1993; así como el certificado CETIL de fecha 7 de diciembre de 2023, en el que expresamente se indica que el tiempo de servicio acá referenciado fue cancelado con recursos propios del municipio de Plato, Magdalena. 44. En cuanto a la designación del año 1993, se anexó copia del Decreto 091 de 3 de marzo de 1993, por medio del cual se nombran unos docentes de plazas municipales, en el cual se aclara que el personal docente se vincula en instituciones del orden municipal. 45.
Así mismo reposa formato único para la expedición de certificado de historia laboral, en el que se relacional dichos extremos, con tipo de vinculación territorial. 46. Ahora bien, analizado el material probatorio recaudado, sea lo primero señalar que al revisar la Resolución Feb 002 de 18 de febrero de 2014, mediante la cual se reconstruyó el expediente laboral de la actora, se observa que el alcalde de Plato, Magdalena, trajo a colación la sentencia T – 256 de 2007 expedida por la Corte Constitucional, y sostuvo que «las entidades públicas tienen la obligación de propender por el manejo idóneo de la guarda y custodia de los archivos y que en caso que los documentos se extravíen o deterioren hacer todas las gestiones necesarias para su reconstrucción con el fin de que los interesados puedan acceder a ellos y a partir de los mismos ejercer sus derechos, entre ellos el de acceder a la administración de justicia para promover su cumplimiento», y, por tanto, ante la ausencia de un procedimiento administrativo para la reconstrucción de un archivo, se debía acudir al proceso de reconstrucción del expediente judicial establecido en el artículo 133 del antiguo Código de Procedimiento Civil, hoy artículo 126 del Código General del Proceso. 47.
Seguidamente sostuvo que la actuación de reconstrucción de expediente i) se iniciaba por petición de 23 de agosto de 2012, presentada por la señora Señas Acosta; ii) dejó sentado que el 21 de enero tuvo lugar una asonada que destruyó gran parte de los archivos de la alcaldía municipal de Plato, Magdalena en donde Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 se encontraba parte del archivo histórico laboral; también del concejo, la Personería, y demás oficinas o despachos que funcionaban en el Palacio municipal, el cual fue incinerado.
Y que en consecuencia de ello, la alcaldía municipal estableció un procedimiento para la reconstrucción de los expedientes laborales de sus empleados a través de la Resolución 011 de 03 de febrero de 2012. iii) Que se recobraron y analizaron las pruebas allegadas al expediente, tales como copias de las actas de posesión de la solicitante de 29 de marzo de 1982 y 11 de marzo de 1991, como docente nombrada por el municipio; y declaración jurada de la solicitante y recepción de otras pruebas testimoniales y documentales.
Iv) En ese sentido se llegó a la conclusión que procedía la mentada reconstrucción del expediente laboral. 48. En esa oportunidad se hizo énfasis en la relevancia de dicho trámite, dado que, de no hacerse con agilidad, se estaría afectando, aparte de los derechos al habeas data y debido proceso consagrados en los artículos 15 y 29 de la Carta Política, el derecho fundamental a la seguridad social en conexidad con el mínimo vital, teniendo en cuenta que los documentos extraviados serían factiblemente el fundamento para la reclamación de prerrogativas de origen laboral, tales como la pensión de vejez o, como ocurre en el presente caso, la pensión gracia. 49.
Con todo lo expuesto, considera la Sala que el acto administrativo de reconstrucción siguió la línea jurisprudencial constitucional vigente para el momento de su expedición, y como prueba para justificar su contenido tuvo en cuenta actas de posesión que daban cuenta de algunos de los nombramientos territoriales para ocupar una plaza docente, certificados de cursos para ascenso, así como pruebas testimoniales en el trámite administrativo de la actuación. 50.
Además, en el expediente como se mencionó reposa otro material probatorio que permite concluir la prestación del servicio docente territorial, como lo es el certificado de tiempos de servicio ya relacionado, y certificación CETIL. También el Decreto 091 de 3 de marzo de 1993, mediante el cual el alcalde de Plato, nombra a la actora como docente municipal, sector urbano, en la escuela urbana mixta #3 JT, ello en ejercicio de las atribuciones del artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y los decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989; acto en el que se evidencia no tiene participación alguna el Ministerio de Educación Nacional. 51.
Ahora bien, se resalta que la misma entidad territorial informó que se trataba de una docente municipal, pagada con recursos propios, lo cual encuentra respaldo en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989. 52. En ese sentido, se computará para efectos de la pensión gracia reclamada, el tiempo de servicio prestado por la señora Señas la docente, de la siguiente manera: 1 febrero - 31 diciembre 1980 10 meses 1 febrero - 31 diciembre 1981 10 meses Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 15 marzo – 31 diciembre 1982 8 meses y 15 días 1 febrero - 31 diciembre 1988 10 meses 1 febrero - 31 diciembre 1989 10 meses 1 febrero - 31 diciembre 1990 10 meses 1 febrero - 31 diciembre 1991 10 meses 15 febrero – 31 diciembre 1992 9 meses y 15 días 3 marzo -31 diciembre 1993 9 meses y 28 días De manera que se tendrán en cuenta un total de 6 años 8 meses y 28 días como docente con vínculo laboral de naturaleza territorial, lo cual resulta válido con miras a obtener la pensión gracia. Aunado a ello, recordar que este tiempo no se encuentra en discusión, que tanto la parte demandante como la UGPP están de acuerdo en que los tiempos laborados por el periodo reseñado son de naturaleza territorial / municipal. - Vinculación desde el 12 de enero de 1994 hasta 8 de noviembre de 2018 (fecha reclamación administrativa) 53.
Al proceso se allegó copia del Decreto 304 de 29 de diciembre de 1993, expedido por el alcalde municipal de Plato, Magdalena, por medio del cual nombró a la señora Martha Luz Señas Acosta como docente en educación básica primaria en la escuela urbana Mixta “la Sindical” de dicho municipio. 54. En certificación expedida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio – Secretaría de Educación de Magdalena, se señaló que la demandante estuvo vinculada como docente municipal desde el 12 de enero de 1994 hasta el 31 de mayo de 2019. 55.
Ahora bien, de acuerdo con lo descrito, y con el objeto de resolver respecto a la naturaleza del vínculo docente originado con el nombramiento efectuado con el Decreto 304 de 29 de diciembre de 1993, se tiene lo siguiente: 56. En primer lugar, del acto en mención se extrae que fue proferido por el alcalde municipal de Plato, Magdalena, quien actuó en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 9 de la Ley 29 de 1989 y en cumplimiento de los Decretos 2277 de 1979 y 1706 de 1989. 57.
Sobre el particular, se precisa que el nombramiento en uso de las facultades otorgadas en el artículo 9 de la Ley 29 de 1989, no significa per se que la vinculación sea nacional o nacionalizada, puesto que en virtud de esa disposición se asignaron a los alcaldes municipales las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general, administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados. 58.
Por su parte, el Decreto 2277 de 1979 establece el régimen especial para Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 regular las condiciones de ingreso y demás situaciones administrativas sobre el ejercicio de la profesión docente y el Decreto 1706 de 1989 reglamentó, entre otros, el ya mencionado artículo 9 de la Ley 29 de 1989. 59.
Segundo, es menester referirse a lo indicado por la entidad apelante en torno al supuesto origen nacional de los recursos con los cuales fueron financiados los salarios de la actora y a la mención de que el nombramiento corresponde a unas plazas docentes cofinanciadas por el Ministerio de Educación Nacional, argumento que sirve como fundamento de la entidad demandada para objetar la sentencia de primera instancia, en el sentido de considerarlo como una vinculación de naturaleza nacional. 60.
Pues bien, contrario a lo expresado por la entidad, esta Sección10 ha precisado que las entidades territoriales son los titulares directos o propietarios de los recursos que les gira la Nación proveniente del sistema general de participaciones (otrora situado fiscal), por asignación directa del artículo 356 de la Constitución Política. 61.
De tal manera que, los recursos provenientes del sector central, una vez ingresan a las arcas de las entidades territoriales, se constituyen como rentas exógenas para efectos de financiar los gastos relacionados al sector salud, o como en el caso concreto, el sector educativo. Luego entonces, no le asiste razón a la UGPP en cuanto a la naturaleza de los recursos con los que se financia la educación descentralizada, pues se repite, estos una vez ingresados a las arcas de la entidad, pasa a formar parte de su haber financiero, en calidad de rentas exógenas. 62.
En todo caso, vale acotar que la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, dejó sentado que lo esencialmente relevante para el reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza docente de carácter territorial o nacionalizado -como es el caso-, por 20 años y con periodos acreditados antes del 31 de diciembre de 1980, junto con los demás requisitos que ha consagrado la legislación vigente. 63.
Ahora, como se expuso en el marco normativo y jurisprudencial de esta providencia, en la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 se determinó, entre otras pautas jurisprudenciales que «no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales […] por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación.», y, por otro lado, con la sentencia de unificación SUJ-030-CE- S2-2022 del 11 de agosto de 2022 se aclaró que la vigencia de la Ley 29 de 1989 no determina por si sola el derecho pensional sino que los docentes deben acreditar «una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento». 64.
De la lectura de las sentencias de unificación de la Corte Constitucional, SU 012 10 Sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 de 2020 y SU 014 de 2020, puestas de presente por la parte recurrente, no se observa que sea contraria a las decisiones unificadoras de esta Corporación, pues si bien ya se encuentra determinada la posición de esta Sección, las providencias de la Corte Constitucional se centran en aclarar que si bien habían diferentes posiciones jurisprudenciales sobre el reconocimiento de la pensión gracia, ya existe un criterio unificado y el cual se debe acoger como precedente jurisprudencial, y que, de apartarse, debe existir una carga argumentativa suficiente y congruente. 65.
En este caso, no se observa por parte de la UGPP una argumentación suficiente del por qué la posición unificada del Consejo de Estado no es aplicable al caso particular de la docente Martha Luz Señas Acosta, principalmente cuando las dos sentencias mencionadas del año 2018 y 2022 fueron claras en determinar que los recursos con los que son pagados los salarios de los docentes por si solos no determinan la naturaleza de su vinculación, pues hacen parte del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones. 66.
Por tanto, aunque no se advierta la firma del representante del FER o del delegado del ministerio de educación nacional, es claro que los nombramientos realizados en el Decreto No. 304 de 1993 son de tipo nacionalizado, ya que fue con recursos del FER que se garantizó el funcionamiento y pago de los salarios de los docentes vinculados.
Por lo que, se debe concluir que sí existió la participación del delegado regional del Ministerio de Educación Nacional en la expedición del decreto en comento, con fines de certificar la disponibilidad presupuestal. 67. Cabe destacar que, el acto de designación refiere que las plazas a ocupar, entre estas, por la aquí demandante, sería cofinancia por el Ministerio de Educación a través del Plan de Universalización de Educación básica primaria y el municipio de Plato, Magdalena; lo que permite reafirmar la naturaleza de docente nacionalizada, dado que, de conformidad con el Decreto 61 de 14 de enero de 1992, dicho plan fue adelantado por el Ministerio de Educación, el cual consistía en la prestación de unos bienes y servicios ofrecidos a los seis primeros años de educación básica, capacitación a docentes, entre otros; la ejecución se dispuso hasta el año 1995, y se aplicaría a todos los municipios atendiendo el orden de prioridad dispuesto por cada entidad territorial siguiendo parametros de la cartera ministerial en comento. 68.
Y respecto a los recursos, se señaló que se financiaria con crédito internacional 3010 BIRFC, con contrapartidas nacionales estipuladas en este, y también con aportes de los presupuestos departamentales, municipales cuando se suscriban los convenios respectivos, y con aportes de la comunidad. Y que tales recursos sería ejecutados por el Fondo del Ministerio de Educación, los Fondos Educativos Regionales (FER) y los Centros Experimentales Piloto (CEP) de cada departamento y del distrito capital.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 69. De ahí que con anterioridad esta Sección Segunda11 haya concluido que la financiación del plan de universalización fue con recursos mixtos.
Así entonces, dado que, como se mencionó, el alcalde de Plato Magdalena precisó que la labor docente a desarrollar por la docente se prestaría en escuela primaria que funcionaba en ese municipio, y que obedecía al plan de universalización, se itera tuo un caracter nacionalizado. 70. En conclusión, los tiempos de servicio a partir del 12 de enero de 1994 y hasta el 8 de noviembre de 2018 – fecha de reclamación administrativa-, es decir, 24 años 9 meses y 27 días, resultan válidos para la pensión gracia. 2.6.
Conclusión 71. En atención a lo anterior, la docente Martha Luz Señas Acosta demostró el cumplimiento de los requisitos mínimos para ser beneficiaria de una pensión gracia, principalmente el de haber cumplido 20 años de servicio como docente territorial y nacionalizada, específicamente el 15 de abril de 2007, alcanzando el estatus pensional el 1 de noviembre de 2009 fecha en la cual cumplió 50 años de edad y ya contaba con los demás requisitos habilitantes. 72.
Ahora bien, la Sala se permite poner de presente que la sentencia de primera instancia declaró la prescripción de las mesadas a partir del 9 de marzo de 2013, en atención a que la parte demandante presentó una primera reclamación el 9 de marzo de 2016; no obstante, para esta Sala no es posible verificar dicha afirmación, pues, la Resolución RDP 308003 de 23 de agosto de 2016, de donde se extrae la fecha de radicación de la mencionada petición, no se encuentra visible en el expediente digitalizado y, por el contrario lo que puede advertir la Sala es que la fecha de radicación de la petición que da origen al acto principal aquí demandado (RDP 005419 de 20 de febrero de 2019) se remonta al 8 de noviembre de 2018. 73.
En ese orden de ideas, siendo exigible la prestación el 1 de noviembre de 2009, la actora tenía hasta el 1 de noviembre de 2012 para presentar la reclamación administrativa, so pena de que le prescribieran las mesadas pensionales causadas; empero, solo hasta el 8 de noviembre de 2018 procedió en tal sentido, y la demanda la presentó el 13 de septiembre de 2019, de manera que operó la prescripción de las mesadas causadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2015.
Sin embargo, a la Sala no les dable modificar en dicho aspecto la sentencia, pues, resultaría más gravoso para la entidad en su calidad de apelante único. 74. Por tanto, no siendo otro el motivo de apelación, se impone confirmar la sentencia de primera instancia dictada el 10 de marzo de 2020 por el Tribunal Administrativo de Magdalena. 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2018, radicado 50001-23-31-000-2009-00316-02 (2470-2015).
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 47001 23 33 000 2019 00604 01 (3916-2021) Demandante: Martha Luz Señas Acosta www.consejodeestado.gov.co Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 2.7. Condena en costas 75. En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas de segunda instancia comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto a la carencia de fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión de los argumentos presentados por las partes, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, se observa que se sustentaron las razones en defensa jurídica de los intereses y, por ende, no se condenará en costas, máxime cuando lo aquí resuelto tiene que ver directamente con lo dispuesto en las reglas jurisprudenciales trazadas en las sentencias de unificación del 21 de junio de 2018 y del 11 de agosto de 2022. 76.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, III. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 10 de marzo de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Magdalena, que accedió a las pretensiones de la demanda; de acuerdo con lo expuesto en esta sentencia.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia conforme la motivación.
TERCERO. Se reconoce personería a la abogada Evelyn María Molina como apoderada de la UGPP, en atención al poder allegado vía correo electrónico, visible en el índice 45 del expediente digital en SAMAI.
CUARTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado La presente actuación se encuentra firmada en el expediente digital disponible en la Sede Electrónica de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado – SAMAI. https://samai.consejodeestado.gov.co/