Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., dieciséis (16) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Parafiscales de la Protección Social1 Temas: Reconocimiento de pensión gracia. Valor probatorio de actos administrativos reconstruidos.

Aplicación de la sentencia de unificación jurisprudencial del 21 de junio de 2018. Naturaleza del vínculo docente Decisión: Confirma la decisión de primera instancia porque el demandante acreditó vinculación como docente de carácter territorial antes del 31 de diciembre de 1980 La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia del 10 de noviembre de 2017 proferida por el Tribunal Administrativo de Nariño. I.

ANTECEDENTES Demanda2 1. El demandante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando la nulidad de las Resoluciones RDP 019486 del 20 de junio de 2014 y RDP 026475 del 28 de agosto de 2014, expedidas por la entidad demandada, las cuales le negaron el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2.

Como restablecimiento del derecho, requirió que se condene a la entidad a reconocer y pagar la pensión gracia de jubilación a partir del 10 de abril de 2012 —fecha en la que consolidó su estatus pensional— incluyendo todos los factores salariales devengados durante el último año de servicio y sin descuento por concepto de salud. 1 En adelante UGPP. 2 Folios 1 a 9. 2 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia 3.

Asimismo, pidió la actualización de las sumas adeudadas conforme al Índice de Precios al Consumidor (IPC) o al por mayor, el pago de los intereses moratorios y la imposición de las costas procesales a la demandada. 4. Como fundamento fáctico de sus pretensiones, manifestó haber cumplido 50 años el 10 de abril de 2012 y haber prestado sus servicios como docente municipal en Tumaco, desempeñándose con honestidad y buena conducta en las siguientes instituciones: Escuela Urbana Pibi Negrital (del 28 de agosto de 1979 al 31 de diciembre de 1982), Escuela Mixta Salahonda (del 1 de septiembre de 1983 al 31 de diciembre de 1996) y el Instituto Técnico Agropecuario de Canelillas (del 31 de diciembre de 2003 al 15 de agosto de 2013). 5.

Añadió que el 3 de abril de 2014 presentó ante la entidad demandada la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, la cual fue negada mediante los actos administrativos impugnados. Contestación de la demanda3 6. La entidad demandada se opuso a la prosperidad de las pretensiones alegando que los actos acusados se ajustaron al ordenamiento superior teniendo en cuenta que el demandante no demostró haberse desempeñado durante 20 años como profesor departamental, distrital o municipal.

Tampoco existe certeza sobre el origen de los recursos con los que se financiaron sus vinculaciones. 7. Afirmó que la reconstrucción de los actos de nombramiento y posesión no se ajustó a los postulados de las Leyes 50 de 18864 y 1564 de 20125. Además, no se indicó si los documentos se destruyeron y cuál fue la causa de ello. 8. Propuso como excepciones las de «inexistencia de vulneración de principios constitucionales y legales»; «cobro de lo no debido»; «prescripción»; y la «genérica o innominada».

Sentencia apelada6 10. El Tribunal Administrativo de Nariño profirió sentencia de primera instancia el 10 de noviembre de 2017, en la que declaró la nulidad de los actos administrativos acusados y ordenó a la entidad demandada reconocer al actor la pensión gracia, equivalente al 75% del promedio mensual de los salarios y factores salariales percibidos entre el 10 de abril de 2011 y el 10 de abril de 2012, con efectos a partir de la fecha en que se consolidó su estatus pensional.

Asimismo, impuso a la entidad la condena en costas. 11. La decisión se sustentó en que el demandante demostró haber prestado servicios docentes de carácter territorial por un periodo superior a 20 años, que los emolumentos fueron pagados con recursos propios del ente territorial y que cumplió con los requisitos 3 Folios 376 a 380. 4 «que fija reglas sobre concesión de pensiones y jubilación» 5 Código General del Proceso, artículo 126 relativo al trámite de la reconstrucción 6 Folios 485 al 492. 3 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia de edad y buena conducta en el ejercicio de la profesión. 12.

El Tribunal consideró que, conforme a los actos administrativos de nombramiento, el demandante ostentó la calidad de docente territorial durante más de 20 años, ingresando a la docencia oficial antes del 31 de diciembre de 1980. Además, los actos de vinculación fueron expedidos por los alcaldes municipales de Tumaco y Francisco Pizarro (Nariño).

Igualmente, se estableció que dicho ente territorial reconstruyó el acto de nombramiento y posesión del actor para salvaguardar sus derechos laborales, en concordancia con lo dispuesto en la sentencia T-398 de 2015 de la Corte Constitucional. Recurso de apelación7 13. La entidad demandada interpuso recurso de apelación con el objetivo de que se revoque la decisión adoptada en primera instancia. Argumentó que el demandante no aportó pruebas idóneas que acreditaran su vinculación como docente antes del 31 de diciembre de 1980, señalando que dicha circunstancia solo puede demostrarse mediante el documento original o copia auténtica del acto de nombramiento. 14.

Indicó que no se cumplió con el procedimiento de reconstrucción documental previsto en las Leyes 50 de 1886 y 1564 de 2012; además, que resulta inadmisible la prueba testimonial para acreditar hechos que conforme a la ley deben constar en documentos o pruebas preestablecidas. 15. Expresó que no existe certeza sobre el tipo de vinculación —nacional, nacionalizada o territorial— que tuvo el actor, ni sobre el origen de los recursos con los que se le pagaron los salarios.

Agregó que la planta docente del municipio de Tumaco era financiada a través del Sistema General de Participaciones, por lo que, al recibir fondos provenientes de la Nación, no se cumple con el requisito establecido en la Ley 114 de 1913 relativo a la prohibición de percibir una recompensa de carácter nacional. 16. Finalmente, sostuvo que no debió imponérsele condena en costas ya que no actuó de manera temeraria; por el contrario, ha ejercido su defensa con argumentos razonables.

II. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA 17. Mediante auto del 28 de junio de 20188 se admitió el recurso de apelación y el 16 de octubre de 20189 se corrió traslado a las partes por el término de 10 días para que presentaran sus alegatos de conclusión. Asimismo, vencido dicho plazo, se ordenó poner a disposición del Ministerio Público el expediente para que emitiera el correspondiente concepto. 18.

En esta etapa, la parte demandante10 sostuvo que la prueba aportada junto con la solicitud de reconocimiento pensional es idónea para que la entidad reconozca el 7 Folios 494 a 496 reverso. 8 Folio 511. 9 Folio 529. 10 Folios 531 a 536. 4 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia derecho ya que los diferentes certificados fueron expedidos como copia fiel de los documentos que reposan en la hoja de vida.

Señaló que el origen de los recursos con los cuales se efectuaron los pagos a los docentes proviene del Sistema General de Participaciones, es decir, de transferencias de la Nación; por lo tanto, este hecho por sí solo no otorga la calidad de docente nacional. 19. Por su parte, la entidad demandada11 solicitó la revocatoria de la decisión de primera instancia y, en su lugar, la negación de las pretensiones de la demanda.

Arguyó que no se acreditó la vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 ni se aportaron los decretos de nombramiento o actas de posesión correspondientes al periodo comprendido entre el 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1982. Reiteró que la reconstrucción de los actos administrativos no cumplió con lo dispuesto en la Ley 50 de 1886, en tanto no es admisible la prueba testimonial para acreditar hechos que deben constatarse mediante documentos. 20.

El Ministerio Público12 conceptuó que debe confirmarse el fallo apelado considerando que el acto de nombramiento no es el único documento válido para probar la vinculación del servidor a la entidad permitiéndose, en ausencia de este, la presentación de certificaciones expedidas incluso por los mismos planteles educativos para acreditar el supuesto fáctico alegado. 21.

Asimismo, indicó que, aunque la demandada cuestionó la autenticidad de la constancia que certificó la vinculación del demandante antes del 31 de diciembre 1980 por tratarse de una copia simple, dichos documentos gozan de presunción de autenticidad. La entidad no los tachó de falsos ni solicitó su cotejo con los originales, por lo que no puede desconocerse su validez y contenido, máxime cuando debe prevalecer el derecho sustancial sobre el formal. 22.

Adicionalmente, mencionó que el demandante acreditó su vinculación en el nivel territorial antes del 31 de diciembre de 1980 mediante nombramiento expedido por el alcalde municipal de Tumaco a partir del 1° de septiembre de 1979, aportando la respectiva certificación que así lo demuestra. 23. En cuanto a la naturaleza de los recursos con los que se cancelaron sus servicios, precisó que estos fueron girados a través del Sistema General de Participaciones para el pago de la nómina docente, perteneciendo a las entidades territoriales receptoras.

Por lo tanto, no puede afirmarse que el interesado percibió una remuneración de carácter nacional. III. CONSIDERACIONES Competencia 24. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente 11 Folio 547. 12 Folios 548 a 559 reverso. 5 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Problema jurídico 25. Teniendo en cuenta los cargos específicos expuestos en el recurso de apelación, la Sala procederá a determinar la validez de los periodos de servicio prestados por el actor antes del 31 de diciembre de 1980, con base en las pruebas documentales que obran en el expediente. Este análisis se realizará especialmente a la luz del argumento según el cual el acto de reconstrucción previsto en el Decreto 1822 del 6 de diciembre de 2013 no habría cumplido con las formalidades legales exigidas para su validez. 26.

Esto es fundamental para verificar si se satisface el requisito estipulado en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, que exige demostrar los períodos de servicio como docente, ya sea territorial o nacionalizada, con anterioridad al 31 de diciembre de 1980. Análisis del problema jurídico 27. En el expediente está acreditado que, a través del Decreto 051 del 20 de agosto de 197913 (reconstruido), el alcalde municipal de Tumaco (Nariño) nombró al demandante como «Maestro municipal» designado a la Escuela de Pilbi Negrital a partir del 1 de septiembre de 1979.

También se observa en el plenario la certificación del Inspector Escolar Municipal de Tumaco y acta de posesión del 1° de septiembre de 1979, según la cual el actor inició funciones como maestro rural municipal en la referida escuela, por nombramiento previo mediante el Decreto 051 de 197914. 38. Mediante el Decreto 068 de 1 de septiembre de 198315 (reproducido), el alcalde del municipio de Francisco Pizarro (Nariño) designó al demandante como profesor municipal de enseñanza primaria en la Escuela Urbana Mixta de Salahonda, cargo que desempeñó hasta el 31 de diciembre de 199616. 39.

Según la Resolución 1788 del 23 de mayo de 201617, a partir del 23 de mayo de 2016 el alcalde municipal de Tumaco (Nariño) dio por terminado el nombramiento provisional del demandante como docente en el Instituto Técnico Agropecuario de Candelillas Carretera realizado a través del Decreto 1235 del 31 de diciembre de 2003. 40. A través del Decreto 0295 del 23 de mayo de 2016 del municipio de Tumaco, fueron nombrados en período de prueba varios docentes de primaria de la planta de cargos de dicho ente territorial, pagados con recursos del Sistema General de Participaciones, en el cual se incluyó al demandante18 en la Institución Educativa Llorente 13 Folio 122.

Este acto administrativo fue reconstruido «en cumplimiento de la resolución número 1822 de diciembre 06 de 2013, por medio de la cual se culmina el trámite de un proceso administrativo interno de reconstrucción de un documento expedida por el señor Alcalde Municipal de Tumaco.» 14 Samai, índice 71, archivo “ACTOS ADMINISTRATIVOS TUMACO HUMBERTO SOLARTE”, págs. 1 y 2. 15 Folio 141. 16 Folio 473.

Ver certificación emitida por el alcalde del municipio de Francisco Pizarro de fecha 25 de marzo de 2014. 17 Folio 458. 18 Folios 452 a 456. 6 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia en Tumaco, cargo del cual tomó posesión el 24 de mayo de 201619. Luego, este nombramiento se hizo en propiedad mediante el Decreto 0042 del 16 de enero de 2017, hasta el 22 de septiembre de 202320. 41.

La Secretaría de Educación de Tumaco mediante certificado del 1 de marzo de 201721 hizo constar: «1.- Que revisada la hoja de vida que reposa en el archivo de la Secretaría de Educación del Municipio de Tumaco, se verificó que el señor SOLARTE VALENCIA HUMBERTO, identificado con cédula de ciudadanía número 12.911.611 de Tumaco (Nariño), en los períodos comprendidos entre el 20 de agosto de 1979 al 31 de diciembre de 1982, con fecha de posesión a partir del 01 de septiembre de 1979, se desempeñó como Maestro MUNICIPAL según Decreto de Nombramiento No. 051 de fecha 20 de agosto de 1979; período del 01 de septiembre de 1983 al 31 de diciembre de 1996 con fecha de posesión 01 de septiembre de 1983 se desempeñó como Maestro municipal según Decreto de nombramiento No. 068 de fecha 1 de septiembre de 1983 con VINCULACIÓN MUNICIPAL cargos que estaban dentro de la planta de personal del Municipio de Tumaco y su pago se efectuaba con RECURSOS PROPIOS DEL MUNICIPIO. 2.- El tiempo comprendido a partir del 31 de diciembre de 2003, con fecha de posesión a partir del 01 de enero de 2004, con Decreto de Nombramiento No. 1235 de fecha 31 de diciembre de 2003, hasta la fecha actual se desempeña como docente en provisionalidad, y afilado al FONDO NACIONAL DEL MAGISTERIO (PRESTACIONES SOCIALES) el día 01 de enero de 2004, con VINCULACIÓN MUNICIPAL, HABERES DE RECURSOS PROPIOS, de acuerdo a la información que se encuentra en la base de Datos del FOMAG, el cual fue creado a partir del año 1989 con la Ley 91 del mismo año, por lo tanto los docentes que venían vinculados a la planta del municipio de Tumaco con RECURSOS PROPIOS fueron afiliados a dicho FONDO de acuerdo a su tipo de vinculación o régimen prestacional.» 42.

En el curso de la segunda instancia, se dictó auto para mejor proveer en el que se requirió22 a la Secretaría de Educación de Tumaco para que allegara los siguientes documentos23: i. Documento suscrito por la Inspección Escolar Municipal de Tumaco en el cual se indicó que el actor fue nombrado maestro municipal, mediante Decreto 051 del 20 de agosto de 1979, junto con el acta de posesión de fecha 1 de septiembre de 1979. ii.

Órdenes de Trabajo y/o Prestación de Servicios Personales suscritas por la Secretaría de Educación del municipio de Tumaco con el objeto de que el demandante se desempeñara como docente en ese ente territorial, situación que se verificó de manera interrumpida entre los años 1996 y 2002. iii. Decreto 1235 del 31 de diciembre de 2003, suscrito por el alcalde de Tumaco, por el cual se efectuaron «unos nombramientos provisionales en la Planta de Cargos Docentes del Sector Educativo de Tumaco», entre los que se encuentra el demandante, designado en el Instituto Técnico Agropecuario de Candelillas, 19 Folio 451. 20 Índice 55 y 71 registrado en Samai. 21 Folio 447. 22 Auto de mejor proveer del 9 de mayo de 2024, registrado en el índice 64 de Samai. 23 Índice 71 registrado en Samai. 7 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia en el cual se aclaró que los salarios de los educadores serían pagados con recursos del Sistema General de Participaciones. iv.

Formato Único Para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, emanado del FOMAG24 – Secretaría de Educación de Tumaco, de fecha 22 de septiembre de 2023. - Periodo I: entre el 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1982 (3 años y 4 meses). 43. Ahora bien, en el recurso de apelación la entidad demandada sostuvo que el Decreto 051 del 20 de agosto de 1979, a través del cual se nombró al demandante como maestro en el municipio de Tumaco, se reconstruyó sin sujeción al trámite previsto en la Ley 50 de 1886 y en el Código General del Proceso. 44.

Es pertinente anotar que la jurisprudencia no ha sido pacífica en cuanto a la vigencia de la primera de las citadas normas. Es así como en un asunto decidido por la Sala Plena de esta Corporación se concluyó que «la Ley 50 de 1986 regula las eventualidades en las cuales los hechos que deben ser demostrados mediante prueba documental, puedan ser objeto de prueba supletoria en forma excepcional, mediante la recepción de testimonios»25. 45.

Lo anterior, fue reiterado por la Sección Segunda en otros casos26; sin embargo, en sentencia del 22 de febrero de 202427, esta Subsección sostuvo que la Ley 50 de 1886 fue derogada y que en la actualidad el trámite de reconstrucción de historias laborales debe sujetarse al Código General del Proceso y al Acuerdo 007 del 15 de octubre de 2014, suscrito por el Consejo Directivo del Archivo General de la Nación Jorge Palacios Preciado. 46.

Con todo, dado que la reconstrucción del acto en cuestión se realizó en el año 2013, no era procedente aplicar el Acuerdo 007 del 15 de octubre de 2014, ya que para ese momento aún no había sido promulgado. Asimismo, el Código General del Proceso tampoco se encontraba vigente, pues su artículo 627 establecía que su entrada en vigor sería inicialmente el 1 de enero de 2014.

Por lo tanto, la normativa aplicable a la reconstrucción en el caso concreto correspondía al artículo 133 del Código de Procedimiento Civil. 47. Ahora bien, el Consejo de Estado ha sido consistente en afirmar que la prueba documental reviste especial idoneidad para acreditar el tiempo de servicio prestado a un empleado público o privado; empero, ante la imposibilidad de obtenerla, es posible acudir a otros elementos de juicio que permitan demostrar los extremos de la relación laboral. 24 Índice 55 de Samai. 25 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 16 de julio de 2002, radicado 23001-23-31-000-1997-08732-02 (IJ 029).

Importancia Jurídica. Consejera ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 26 Ver las siguientes sentencias: i) del 8 de febrero de 2001, radicado 66001-23-31-000-1997-4004-01 (460- 99); ii) del 18 de octubre de 2007, radicado 25000-23-25-000-2001-10933-01 (0485-05); iii) del 1 de marzo de 2012, radicado 25000-23-25-000-2002-13488-01 (7318-05); iv) del 10 de julio de 2020, radicado 25000- 23-42-000-2016-01179-01 (1487-2018); v) del 13 de noviembre de 2020, radicado 76001-23-33-000-2016- 00704-01 (1974-18); y vi) del 29 de julio de 2021, radicado 50001-23-33-000-2013-00251-01 (4618-15). 27 Radicado 52001-23-33-000-2019-00450-01 (3759-2022). 8 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia 48.

La entidad demandada alegó que el Decreto 051 del 20 de agosto de 1979 fue reconstruido a partir de la prueba testimonial y que ello desconocía lo dispuesto en la Ley 50 de 1886, en el entendido que la vinculación laboral solo podía acreditarse a través de documentos. Sin embargo, mediante prueba de oficio decretada en el trámite de la segunda instancia28, se requirió nuevamente al municipio de Tumaco para que allegara el expediente administrativo que contiene el trámite impartido a la reconstrucción del nombramiento realizado a través del Decreto 051 del 20 de agosto de 1979. 49.

La Oficina Jurídica de la Secretaría Distrital de Educación, Cultura y Deporte de la Alcaldía Distrital de Tumaco, en respuesta29 al requerimiento realizado, manifestó que no encontró la Resolución 1822 del 06 de diciembre de 2013; sin embargo, al revisar la hoja de vida del actor, esta contiene el trámite impartido a la reconstrucción del acto de nombramiento realizado a través del Decreto 051 del 20 de agosto de 1979 y en el cual relacionó los siguientes documentos30: i. La solicitud de reconstrucción del Decreto 051 de 1979. ii.

Certificación suscrita por el señor Mauro Erazo, Inspector Escolar Municipal. iii. Acta de posesión ante la Alcaldía Municipal de Tumaco (en estado de deterioro la cual sirvió de prueba para el proceso), de fecha 01 de septiembre de 1979, mediante la cual asumió el cargo de Maestro Rural Municipal Rural, en la Escuela Pilbi Negrital, mediante Decreto 051 del de agosto 20 de 1979. iv.

Auto No. ED-002 del 31 de octubre de 2013 emitido por el Alcalde Municipal de Tumaco, con el visto bueno del Secretario de Educación Municipal, «Por medio del cual se admite una solicitud de reconstrucción de documento público y decreta práctica de pruebas», con su respectiva notificación personal. v. Oficio de noviembre 15 de 2013 suscrito por el demandante, a través del cual señala a la señora Fulvia Esther Martínez Rosero como testigo, para la reconstrucción del acto administrativo. vi.

Auto ED No. 004 del 16 de noviembre de 2013, por medio del cual se decreta práctica de pruebas dentro de la solicitud de reconstrucción del acto administrativo de nombramiento y posesión. vii. Declaración del señor Humberto Solarte de fecha 21 de noviembre de 2013, programada mediante Auto ED - 002 del 31 de octubre de 2013, dentro del proceso de reconstrucción del Decreto 051 de 1979 y acta de posesión. viii.

Declaración de la señora Fulbia Esther Martínez Rosero, de fecha 27 de noviembre de 2013, programada mediante auto ED - 004 del 16 de noviembre de 2013, dentro del proceso de reconstrucción del Decreto 051 de 1979 y acta de posesión. ix. Decreto reconstruido 051 del 20 de agosto de 1979 y acta de posesión, proceso notificado el 26 de marzo de 2014. 50.

La Secretaría de Educación Distrital de Tumaco allegó certificación del fundamento legal a través del cual se ordenó la reconstrucción del Decreto 051 del 20 de agosto de 28 Auto del 19 de junio de 2025, folios 383 a 384. 29 Índice 88 de Samai, archivo 93_520012333000201500875012MemorialWeb202593213320. 30 Ibidem, archivo 94_520012333000201500875013MemorialWeb202593213320. 9 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia 197931, en ella, se estableció que la misma se realizó en virtud de lo dispuesto en los artículos 7 a 9 de la Ley 50 de 1886, que refiere acerca de la importancia de la prueba documental y que solo en ausencia insalvable y bien justificada, se puede acudir a otros medios probatorios.

A su vez, se refirió a los artículos 133, 251 y 252 del Código de Procedimiento Civil, que establecen el procedimiento aplicable a la reconstrucción de expedientes y a la veracidad de los documentos. 51. Conforme a lo expuesto, la Sala considera que no es posible dar por ciertas las afirmaciones de la parte apelante respecto al desconocimiento de lo dispuesto en los artículos 7 a 9 de la Ley 50 de 1886, habida cuenta que se trata de unas normas que deben entenderse como derogadas.

Al respecto, en un caso de similares premisas fácticas, sobre la aplicación de los artículos 7 y 8 de la Ley 50 de 1886 en la reconstrucción de expedientes, esta Subsección32 consideró lo siguiente: «Contrario a esta tesis de la parte pasiva, la Sala precisa que la norma precitada debe entenderse derogada, y por ello, no tiene aplicación en asuntos como el particular, pues si bien esta en su momento previó un régimen en materia de pensiones remuneratorias y gratuitas de jubilación por servicios prestados al Estado, bien sea en calidad de militares o de personal civil, por ejemplo, los de la instrucción pública (sector educativo), la misma fue “reformada” por la Ley 91 de 188722, en el sentido de que ello aplicaría solo para personal castrense de la independencia. Adicionalmente, si en gracia de discusión se asumiera que esta legislación sigue vigente en la actualidad después de más de 136 años, lo cierto es que no podría ser acatada en esta oportunidad, puesto que debido a su contenido restrictivo y formalista que atenta contra el derecho sustancial, finalmente se desconocería el principio de la realidad sobre las formas y se afectarían garantías constitucionales vigentes desde 1991 como el debido proceso, el derecho de defensa y contradicción, la igualdad y la tutela judicial efectiva». 52.

En este contexto, la Sala advierte que existen pruebas suficientes para tener por demostrado que el señor Humberto Solarte Valencia cumplió con el requisito de vinculación como docente municipal antes del 31 de diciembre de 1980, ya que prestó sus servicios como docente en el municipio de Tumaco entre el 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1982 (durante 3 años y 4 meses), en virtud del Decreto 051 del 20 de agosto de 1979.

Esto se acreditó mediante el acto administrativo reconstruido, el acta de posesión y la constancia expedida por la Inspección Escolar Municipal de Tumaco. 53. Esta conclusión se ve respaldada por la certificación expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Tumaco, en la que se especifican los extremos de la relación legal y reglamentaria, indicando que el demandante fue vinculado como docente 31 Ibidem, archivo 95_520012333000201500875014MemorialWeb202593213320. 32 Sobre el particular, ver las siguientes providencias de esta Subsección: i) sentencia del 22 de febrero de 2024, rad. 52001-23-33-000-2019-00450-01 (3759-2022), C.P. Jorge Iván Duque Gutiérrez; ii) sentencia del 23 de octubre de 2024, rad. 52001 23 33 000 2020 01019 01 (6451-2022), C.P. Luis Eduardo Mesa Nieves. 10 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia municipal y que sus salarios fueron pagados con recursos propios de la entidad territorial.

Además, se corrobora con lo consignado en el Formato Único para la Expedición de Historia Laboral emitido por el FOMAG el 22 de septiembre de 2023. 54. En este punto, la Sala precisa que la reconstrucción del acto administrativo de nombramiento se llevó a cabo conforme a las etapas establecidas en el artículo 133 del Código de Procedimiento Civil.

Se evidencia la presentación de la solicitud formal por parte del interesado, la citación a audiencia pública y la práctica de pruebas, tanto testimoniales como documentales. Por lo tanto, dicha reconstrucción se realizó en estricto cumplimiento de la normativa vigente en ese momento. 55. Por lo demás, conforme a lo establecido en la sentencia de unificación del 21 de junio de 201833, las citadas certificaciones resultan idóneas para demostrar la relación laboral, siempre que provengan de la autoridad nominadora y «que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.» 56.

Es menester destacar que el periodo en cuestión fue desempeñado como docente de naturaleza territorial (municipal) toda vez que el nombramiento fue realizado por el alcalde de Tumaco en ejercicio de las facultades previamente conferidas por el legislador. Este acto fue suscrito únicamente por dicho funcionario como máxima autoridad administrativa del ente territorial, sin que se advierta participación, delegación o aprobación de algún delegado del Ministerio de Educación Nacional, ni referencia alguna a una autorización por parte de la Nación para efectuar la designación, ni tampoco que la plaza a ocupar correspondiera al ámbito nacional. 57.

De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 91 de 1989, estas circunstancias confirman que la vinculación mencionada es del orden territorial. La norma establece que tienen esta naturaleza los docentes vinculados mediante nombramiento por entidad territorial a partir del 1° de enero de 1976, sin cumplir el requisito previsto en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975, el cual prohibía a los departamentos crear nuevas plazas docentes sin la autorización del Ministerio de Educación Nacional. 58.

En virtud de lo expuesto, se concluye que el demandante fue inicialmente designado como docente en el municipio de Tumaco, desempeñándose entre el 1° de septiembre de 1979 y el 31 de diciembre de 1982 (3 años y 4 meses). Su vinculación tuvo carácter municipal. Este periodo resulta computable para el cumplimiento del requisito de los 20 años de servicios docentes nacionalizados y/o territoriales. - Periodo II: Del 1° de septiembre de 1983 y el 31 de diciembre de 1996 (13 años y 4 meses 59.

En el expediente se evidencia la existencia de un acto administrativo y el acta de posesión, ambos reproducidos por el alcalde del municipio de Francisco Pizarro. Específicamente, se trata del Decreto 068 del 1° de septiembre de 198334 y su acta de 33 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000- 23-42-000-2013-04683-01 (3805-2014). 34 Ver acta de posesión folio 173. 11 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia posesión, mediante el cual se nombró al actor como profesor municipal en la Escuela Urbana Mixta de Salahonda, cargo que desempeñó desde el 1° de septiembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1996, es decir, durante 13 años y 4 meses.

Cabe resaltar que dicha designación fue realizada por el alcalde sin la intervención o autorización del Ministerio de Educación Nacional o sus delegados, y sin que se haya indicado que la plaza a ocupar tuviera carácter nacional. 60. Respecto a este periodo, la Secretaría de Gobierno Municipal de Francisco Pizarro respondió al requerimiento probatorio formulado por esta Sala, señalando que el Decreto 068 de 1983 no fue localizado en los archivos digitales ni físicos de la Administración Municipal.

Sin embargo, tras una búsqueda exhaustiva, se halló el Récord Laboral del 1° de octubre de 2012, en el cual el burgomaestre de esa localidad detalla los servicios docentes prestados y los salarios percibidos por el demandante desde 1983 hasta 1996. 61. Conjuntamente, en el plenario obra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral, emitido el 29 de julio de 2015 por Fiduprevisora S.A.35, en calidad de administradora y vocera del FOMAG.

En dicho documento se informa que el demandante ejerció funciones como docente de primaria en la Escuela Urbana Mixta Salahonda del municipio de Pizarro, desde el 1° de septiembre de 1983 hasta el 31 de diciembre de 1996, siendo designado mediante el Decreto 068 del 1° de septiembre de 1983 y ostentando la condición de docente municipal. 62.

Así, considerando que este periodo no fue objetado por la parte demandada en su recurso de apelación, la Sala concluye que corresponde a la categoría de docente territorial (municipal), conforme lo acreditan las certificaciones laborales mencionadas y la información certificada directamente por el alcalde municipal de Francisco Pizarro.

Además, los documentos referidos no fueron tachados ni desconocidos por la parte demandada en las etapas procesales correspondientes. 63. En consecuencia, la Sala validará —para efectos de la pensión gracia— el tiempo servido por el demandante como docente municipal en la Escuela Urbana Mixta Salahonda del municipio de Francisco Pizarro, comprendido entre el 1° de septiembre de 1983 y el 31 de diciembre de 1996, equivalente a 13 años y 4 meses. - Periodo III: desde el 1° de enero de 2004 hasta el 22 de septiembre de 1993 (19 años, 8 meses y 20 días) 64.

El demandante fue nombrado docente en provisionalidad, período de prueba y propiedad, respectivamente, a través de los Decretos 1235 del 31 de diciembre de 200336, 0295 del 23 de mayo de 201637 y 0042 del 16 de enero de 201738, todos ellos expedidos por el alcalde del municipio de Tumaco39. 35 Folio 24. 36 Ver acta de posesión, folio 292.

Conforme lo registra el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 27 de marzo de 2014, folio 239. 37 Folios 451 a 457. 38 Índice 55 y 71 registrado en Samai. 39 Respaldan estas designaciones el acta de posesión del 1° de enero de 2004 como docente del Instituto Técnico agropecuario de Candelillas, acta de posesión del 24 de mayo de 2016 y su Decreto 0295 del 23 12 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia 65.

Estos períodos tampoco fueron objeto de apelación; con todo, son considerados válidos para efectos del reconocimiento del derecho a la pensión gracia, dado que los nombramientos se realizaron para ocupar una plaza docente de carácter municipal, a través de actos administrativos suscritos exclusivamente por el alcalde de Tumaco, sin intervención del Ministerio de Educación Nacional ni de sus delegados, y en los cuales se dejó constancia expresa de que el cargo estaba adscrito a la planta de personal de dicho ente territorial. 66.

Y si bien en este lapso los salarios del demandante se pagaron con recursos del Sistema General de Participaciones, dicha situación no modificó su condición de docente territorial, en estricto acatamiento a la sentencia de unificación dictada por esta Corporación el 21 de junio de 2018, teniendo en cuenta que los dineros provenientes del entonces situado fiscal -hoy Sistema General de Participaciones- le pertenecían de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas40, por lo que los docentes territoriales y/o nacionalizados no se convierten en nacionales «por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación». 67.

En ese orden de ideas, el demandante cumplió con el requisito de los 20 años de servicios puesto que acreditó los siguientes tiempos como docente territorial (municipal): Vinculación Fechas Tiempo Decreto 051/1979 Desde el 01/09/1979 hasta el 31/12/1982 3 años y 4 meses Decreto 068/1983 Desde el 01/09/1983 hasta el 31/12/1996 13 años y 4 meses Decreto 1235/2003 Desde el 01/01/2004 hasta el 23/05/2016 12 años, 4 meses y 22 días Decreto 0295/2016 Desde el 24/05/2016 hasta el 16/01/2017 7 meses y 23 días Decreto 042/2017 Desde el 16/01/2017 hasta el 01/07/2020 3 años, 5 meses y 15 días Resolución 0854/2020 Desde el 02/07/2020 hasta el 22/09/2023 3 años, 2 meses y 20 días TOTAL 36 años, 4 meses y 20 días 68.

Es pertinente señalar que el demandante completó 20 años de servicio el 1° de mayo de 2007; sin embargo, aún no había alcanzado la edad de 50 años exigida por la ley para acceder a la pensión gracia. En consecuencia, adquirió el estatus de pensionado el 10 de abril de 2012, fecha en la que cumplió con el requisito etario mencionado. 69.

De suerte que en el caso bajo estudio no se configuró la prescripción trienal prevista en los artículos 41 del Decreto 3135 de 1968 y 102 del Decreto 1848 de 1969 de mayo de 2016, así como el 0042 del 16 de enero de 2017, todos emanados del despacho del alcalde de Tumaco. 40 Ibidem 13 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia toda vez que el actor formuló la solicitud de reconocimiento pensional el 3 de abril de 2014, es decir, dentro de los 3 años siguientes a la exigibilidad del derecho reclamado.

Adicionalmente, interpuso la demanda dentro del siguiente período trienal, específicamente el 14 de diciembre de 2015. 70. En conclusión, para la Sala, el actor demostró de manera suficiente el cumplimiento de los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, razón por la cual se confirmará la decisión adoptada por el a quo. Condena en costas en primera instancia 71.

La entidad demandada solicitó la revocatoria de la condena en costas impuesta por el Tribunal en la primera instancia, discutiendo que su actuación no puede ser considerada temeraria. Igualmente, sostiene que su proceder se enmarca dentro del legítimo ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia, sin que la defensa ejercida constituya un abuso de dicho derecho. 72.

Al respecto, la modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 73.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal respecto de asuntos donde se ventile un interés público, creando así una excepción a la regla general según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 74. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 75.

Considerando los argumentos previamente expuestos y dado que en la sentencia apelada se impusieron las costas a la entidad demandada por haber resultado vencida en el proceso, no procede revocar dicha determinación ya que se encuentra debidamente fundamentada conforme a lo señalado en los párrafos precedentes. Condena en costas en segunda instancia 76.

Con base al análisis normativo abordado en precedencia, en esta instancia también se impondrán costas a la entidad demandada por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la 14 Radicación: 52001 23 33 000 2015 00875 01 (1429-2018) Demandante: Humberto Solarte Valencia primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 10 de noviembre de 2017 emitida por el Tribunal Administrativo de Nariño, mediante la cual accedió a las pretensiones de la demanda.

SEGUNDO. Condenar en costas a la entidad demandada en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Nariño.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.