CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil veintidós (2022) Radicado: 17001-23-33-000-2016-00988-01 N° Interno: (4507-2019) Demandante: LEONOR DEL SOCORRO MONTOYA CONTRERAS Demandado: Nación Ministerio de Educación Nacional y otro Acción: Medio de control de Nulidad y restablecimiento del derecho CPACA Temas: Improcedencia reconocimiento intereses moratorios e indexación del pago de retroactivo con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial del sector educativo en el Departamento de Caldas Se desata el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 14 de junio de 2019, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Caldas, declaró probada la excepción propuesta por el Departamento de Caldas al tiempo que no declaró la promovida por el Ministerio de Educación Nacional y negó las súplicas de la demanda.

I.

ANTECEDENTES 1.La demanda 1.1. Las pretensiones La señora Leonor del Socorro Montoya Contreras, por conducto de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, solicitó se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos1: 1 Folios 2-10 C.P. 1 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 2 -Resolución N° 6542-6 del 18 de agosto de 2016 “Por medio de la cual se resuelve un derecho de petición pago de intereses moratorios por concepto del proceso de nivelación y homologación salarial”, expedida por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, mediante la cual negó el pago de los intereses moratorios reclamados en representación del señor Hernando Aristizabal Jiménez.

El anterior acto fue aclarado mediante Resolución N° 7078-6 del 8 de septiembre de 2016 “Por medio de la cual se modifica la Resolución 6542-6 del 18 de agosto de 2016 ‘Por medio de la cual se resuelve un derecho de petición pago de intereses moratorios por concepto del proceso de nivelación y homologación salarial”, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Caldas, al señalar que es a la señora Leonor del Socorro Montoya en su calidad de cónyuge supérstite del señor Hernando Aristizábal Jiménez, a quien se le niega el pago de los intereses moratorios reclamados.

A título de restablecimiento del derecho solicitó “se declara que el actor (sic) tiene pleno derecho a que la Secretaria de Educación del Departamento de Caldas y la Nación – Ministerio de Educación Nacional, le reconozcan y ordenen pagar los intereses moratorios, efectivos a partir del día siguiente a los treinta (30) días posteriores a su causación -10 de febrero de 1997 al año 2002- y en adelante hasta el día en que fue efectivo el pago total del retroactivo de homologación y nivelación salarial, esto es, el día 15 de abril de 2013”.

Solicitó también se condene al pago de los intereses moratorios liquidados con base en el interés bancario corriente desde la fecha de su causación hasta la fecha de su pago, en consideración a que el pago de la nivelación salarial debe hacerse por periodos de treinta (30) días; que se condene al pago de intereses con base en el capital neto cancelado, sin incluir la indexación reconocida; que se dé cumplimiento al fallo en cumplimiento de los incisos 2° y 3° del artículo 192 CPACA y se condene en costas a la parte demandada. 1.2.

Los hechos que fundamentan las anteriores pretensiones son los siguientes: No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 3 La accionante, en su condición de cónyuge sobreviviente del señor Hernando Aristizabal Jiménez, relató que el causante prestó sus servicios como personal administrativo en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas.

Que en cumplimiento de la Ley 60 de 1993, el Ministerio de Educación Nacional profirió la Resolución N° 3500 de 1996 que certificó al Departamento de Caldas para la administración del servicio de educación, entidad territorial que profirió el Decreto Departamental 0021 de 1997 mediante el cual transfirió el personal administrativo adscrito al servicio público del orden nacional al nivel departamental con los mismos códigos y salarios.

Que la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación profirió el Concepto 1607 del 9 de diciembre de 2004 que dispuso los términos en que se debía adelantar el proceso de homologación y nivelación salarial correspondiente, para lo cual el Ministerio de Educación Nacional expidió la Directiva N° 10 de 2005. El Departamento de Caldas elaboró y presentó un estudio técnico que fue aprobado por el Ministerio el 30 de marzo de 2007, por lo que mediante Decreto N° 0399 del 20 de abril de 2007, la entidad territorial homologó y niveló los cargos administrativos de dicha entidad, normativa que fue reajustada mediante el Decreto 337 del 2 de diciembre de 2010.

Señaló que luego se expidió el Decreto 0353 del 15 de diciembre de 2010, en virtud del cual se incorporó por homologación y nivelación al personal administrativo del Departamento de Caldas del sector educativo financiado con recursos del sistema general de participaciones. El Ministerio de Educación certificó la deuda por el periodo 1997 al 2009, deuda que sería financiada por la Nación con recurso propios del año 2011.

Relató que en el caso particular del señor Hernando Aristizabal, mediante Resolución N° 1755-6 del 22 de marzo de 2013 aclarada por la Resolución N° 4039 del 19 de junio de 2013, a su vez modificada por la Resolución N° 4169-6 del 20 de mayo de 2015, la Secretaría de Educación Departamental de Caldas canceló a favor del causante el pago de un retroactivo por concepto de homologación y nivelación salarial, desde el 10 de febrero de 1997 hasta el 31 de diciembre de 2009.

No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 4 Indicó que, en el caso del causante, el pago inició el 10 de febrero de 1997 hasta el año 2002, según lo acredita el certificado de pago expedido por la Secretaría de Educación de Caldas, que reconoció la suma de $87.469.003, pago que se efectuó solo hasta el 15 de abril de 2013.

A su vez, el retroactivo correspondiente a un ajuste de indexación, que fue reconocido en la Resolución N° 4169-6 del 20 de mayo de 2015, correspondiente a la suma de $8.057.886,oo que fue pagado el 26 de mayo de 2015. Frente a esta situación, se radicó ante la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, derecho de petición el 28 de julio de 2015 en el que se solicitó el pago de intereses moratorios por el pago tardío del retroactivo, supuesto que interrumpió cualquier prescripción según el numeral 2° del artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, el cual fue contestado en forma negativa mediante los actos administrativos acusados.

Refirió que la entidad demandada debió liquidar los intereses moratorios desde el 10 de febrero de 1997 así: al 1.5 del interés bancario corriente, mes a mes desde el día siguiente de la fecha de su causación hasta el día efectivo del pago total; que los intereses deben reconocerse y calcularse con base en la suma de $45.067.007, que es el valor neto sin indexación reconocido por la demandada. 1.3.

Normas violadas y concepto de violación La parte demandante invocó la transgresión de los siguientes artículos de la Constitución Política 1°, 2°, 13, 25, 53, 58, 93, 123, 209 y 350; artículo 1608 numerales 1 y el artículo 1617 y 1649 y el artículo 177 CCA. Adujo que la entidad accionada en los actos acusados violó la legislación invocada como vulnerada, al desestimar el pago de los intereses moratorios con ocasión de la tardanza en el reconocimiento y pago de la homologación salarial, al esgrimir como justificación que dicha mora no le puede ser atribuible a la entidad demanda, debido al demorado proceso administrativo adelantado, para definir finalmente el pago después de años de su causación. No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 5 Afirmó que la demora en el pago obedeció, a que el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, no previeron dentro de los estudios técnicos para la aprobación y pago de la homologación y nivelación salarial, el reconocimiento de los intereses moratorios pues debieron preverlos, calcularlos y ordenar su pago así como las respectivas indexaciones, en virtud de los pagos tardíos, toda vez que la Ley 60 de 1993 presuponía una homologación basada en los principios de equidad e igualdad laboral.

Esgrimió que la actora no tenía por qué asumir una carga que le correspondía al Estado, situación que desconoció principios superiores en materia laboral como el de irrenunciabilidad de los beneficios mínimos de los trabajadores, así como el de favorabilidad laboral en su expresión de condición más beneficiosa para el empleado y, el principio in dubio pro empleado, consignados en las disposiciones legales invocadas como vulneradas.

Citó como fundamentos jurisprudenciales las sentencias C-367 del 16 de agosto de 1995, mediante la cual se reconoció el pago de intereses moratorios en temas prestacionales y, la sentencia T-418 de 1996 sobre tasación de intereses cuando se presenta mora en el pago de las obligaciones originadas en vínculos laborales. Refirió que en el presente caso lo que se pretende es el pago de los intereses moratorios dado que el proceso de homologación y nivelación salarial, fue cancelado años después de haberse causado, según lo acredita el certificado de pago expedido por la demandada, documento que no refleja la cancelación de suma alguna por concepto de intereses moratorios, toda vez que mediante actos expedidos en marzo y junio de 2013, modificados en mayo de 2015, se reconoció el pago tardío del retroactivo y la indexación. 2.

Contestación de la demanda 2.1. Por parte del Departamento de Caldas-Secretaría de Educación No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 6 El apoderado especial de la entidad territorial demandada compartió como ciertos algunos hechos, mientras que otros los negó y frente a otros adujo que eran apreciaciones personales de la demandante, en escrito mediante el cual se opuso a las pretensiones del medio de control de nulidad instaurado2.

Adujo que los actos acusados no adolecen de ilegalidad por cuanto a través de la Resolución N° 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional certificó al Departamento de Caldas en materia de educación, circunstancia ésta que le otorga autonomía para el manejo del situado fiscal, le hizo entrega de bienes, de personal y de establecimientos nacionales destinados al servicio educativo a nivel departamental.

Luego de efectuar un recuento fáctico y normativo del proceso de homologación y nivelación salarial señaló que, en el caso particular de la demandante, recibió desde el año 1997 al año 2009, una suma de dinero debidamente indexada según las resoluciones 4039-6 del 19 de junio de 2013 y 4169-6 del 20 de mayo de 2015. Indicó que lo anterior evidencia, que los dineros recibidos fueron en el marco de un proceso de homologación y nivelación salarial que, al haber sido indexados, no le da derecho a la accionante a reclamar ninguna sanción moratoria en calidad de intereses, ya que se estaría pretendiendo que la demandada incurra en una doble sanción, lo cual es improcedente.

Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuanto la demanda no debió dirigirse en contra de la entidad territorial sino en contra del Ministerio de Educación Nacional, entidad que designó los recursos económicos para el proceso de homologación salarial; ii) buena fe pues existen circunstancias eximentes de responsabilidad pues el Departamento de Caldas obró con diligenciamiento, sin embargo la cancelación del dinero era competencia de la entidad ministerial; iii) inexistencia de la obligación pues lo que pretende la actora es aplicar una doble sanción a una entidad que no posee la titularidad de la obligación; iv) inaplicabilidad de los intereses moratorios teniendo en cuenta que los 2 Folios 52-54 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 7 dineros recibidos, fueron producto de un proceso de homologación y nivelación salarial, aunado a que al haber sido pagados con indexación como sanción, no puede pretenderse una nueva sanción por el mismo hecho y, v) prescripción en aplicación de los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969. 2.2.

Por parte del Ministerio de Educación Nacional A través de apoderado judicial la entidad se opuso a las pretensiones de la demanda, al considerar que los actos acusados se expidieron en el marco del proceso de homologación y nivelación salarial que tuvo como fundamento legal las siguientes legislaciones: 4ª de 1992, 60 de 1993, 115 de 1994 y 715 de 2001, así como en los decretos que regulan el estatuto de los docentes 1278 de 2002, 1509 de 1998, 1227 de 2005 y 1746 de 2006, así como en la Ley 909 de 20043.

Destacó que si bien es cierto, el proceso de homologación de cargos y de nivelación salarial del personal administrativo en los diferentes entes territoriales, se llevó a cabo bajo las directrices y el acompañamiento del Ministerio de Educación, igualmente lo es que fue claro el proceso en establecer que la deuda por concepto de retroactividad en aquellos eventos en que la homologación y consecuente incorporación conlleve la nivelación salarial, sería asumida con los recursos del Sistema General de Participaciones previa disponibilidad presupuestal, motivo por el cual la entidad ministerial no tendría que asumir una hipotética condena.

Propuso las siguientes excepciones: i) falta de legitimación en la causa por pasiva, por cuando dicha entidad no fue la que profirió los actos acusados, por lo que en virtud de la descentralización, la responsabilidad recae en el ente territorial; ii) prescripción porque según el artículo 151 del CPL, las acreencias laborales prescriben a los tres años siguientes a su causación por lo que estarían prescritas todas las obligaciones que se hubieran causado con anterioridad a los tres años contados desde la fecha de la presente demanda; iii) inepta demanda por cuanto la entidad no puede ser llevada a juicio con el objeto de controvertir la legalidad de un acto administrativo que no profirió, sin que antes se le hubiera permitido ejercer su 3 Folios 82-101 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 8 función autotutelante, siendo este uno de los requisitos previos para ejercitar la presente acción contenciosa. 3.

Audiencia Inicial El 25 de abril de 2018 se adelantó la Audiencia Inicial del artículo 180 CPACA a la cual asistieron los apoderados de la parte demandante, del Ministerio de Educación Nacional y del Departamento de Caldas, así como el Procurador Judicial en la que se fijó como problema jurídico establecer si hay lugar al pago de intereses moratorios con ocasión de los reconocimientos económicos realizados al personal administrativo de la Secretaría de Educación Departamental, dentro del proceso de homologación y nivelación salarial, atendiendo a la fecha de pago de dichos dineros en confrontación la fecha de su causación efectiva4.

Respecto de las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva e inepta demanda, advirtió que no fueron propuestas a título de excepciones previas y, que vistos los argumentos en que se apoyan, se refieren directamente a la resolución del fondo del asunto, al plantearse desde la perspectiva de determinar por una parte la entidad responsable del pago de las pretensiones de la actora y, de otro lado, la virtualidad de los actos demandados para definir el tema de los intereses moratorios reclamados, situaciones que atienden el fondo de la controversia por lo que serán objeto de pronunciamiento en la sentencia. 4.

Sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Atlántico mediante sentencia del 14 de junio de 2019, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Caldas, no declaró probada la misma excepción promovida por el Ministerio de Educación Nacional y negó las súplicas de la demanda con condena en costas en contra de la parte demandante, con fundamento en los siguientes argumentos5. 4 Folios 119-133 CD visible a folio 134 5 Folios 244-250 C.P. 2 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 9 Refirió el a quo que los intereses moratorios están concebidos como la compensación económica de carácter indemnizatorio, que debe cancelar el deudor obligado al pago de sumas de dinero que incumple con la fecha legal o contractualmente establecida, que en materia laboral están concebidos como una sanción al empleador que ha incumplido el pago de una acreencia laboral.

Advirtió que por tratarse de una sanción los intereses moratorios exigen de norma que los autorice expresamente. Por su parte, la indexación es una corrección monetaria por los fenómenos inflacionarios propios del sistema económico nacional, con el fin de que el valor adeudado se actualice y mantenga el mismo poder adquisitivo al momento de su pago.

Advirtió que los intereses moratorios y la indexación no son acumulables, lo cual ha de entenderse entre la indexación y los intereses que llevan implícitos la corrección monetaria, pues existe una excepción en tratándose del interés legal en materia civil en razón a que este tipo de interés no contempla la devaluación del dinero. Señaló que sería el Ministerio de Educación Nacional el obligado a asumir los pagos derivados del proceso de homologación y nivelación salarial, por lo que este proceso se realizó de manera concertada entre la Nación y la entidad territorial, razón por la cual sería el llamado a reconocer y pagar cualquier suma ya que se trataría del pago de un mayor valor cancelado a título de reajuste o nivelación salarial.

Fue por esta razón que declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva propuesta por el Departamento de Caldas e infundada respecto del Ministerio de Educación Nacional, razón que releva al fallador a estudiar las demás excepciones propuestas por la entidad territorial. El Tribunal Administrativo de Caldas no acogió el argumento de la parte actora, quien reclamó el pago de intereses moratorios sobre el retroactivo que se le pagó en el año 2013 por el periodo del febrero de 1997- 002, al considerar que la obligación en cabeza de la administración surgió en el momento en que dichos actos No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 10 fueron expedidos y determinaron el derecho a su pago en favor de la accionante, pues hasta dicha fecha no existía pronunciamiento que permitiera su exigibilidad.

Aunado a lo anterior, no existía fundamento legal que otorgara el derecho a reclamar intereses moratorios por pago tardío de una homologación y nivelación, que determinara su causación y exigibilidad de forma automática en el momento mismo en que la parte actora fue incorporada a la planta de personal del ente territorial. Indicó el a quo que la exigibilidad de la obligación contenida en los actos administrativos que reconocieron el pago, difiere del concepto de causación del derecho que la parte actora pretende equiparar, pues las sumas que por concepto de nivelación salarial fueron reconocidas, corresponden a una causación independiente para cada periodo laboral, razón por la cual se reconoce a la accionante en dichos actos la actualización monetaria de estas sumas.

Reiteró que al haberse demostrado que a la parte demandante le fueron indexadas las sumas reconocidas a título de nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 11 de febrero de 1997 y el 31 de diciembre de 2009, resulta igualmente improcedente ordenar el reconocimiento de intereses moratorios sobre valores ya indexados, dada la incompatibilidad que existe entre estos dos conceptos, razón suficiente para negar el petitum deprecado.

En todo caso advirtió el Tribunal Administrativo de Caldas que en otras oportunidades, se ha accedido a la actualización de sumas de dinero reconocidas de manera tardía en sede administrativa, pues en esas oportunidades ocurrió que entre la fecha de ejecutoria de la resolución de reconocimiento de homologación y el pago, había transcurrido un lapso de dos o más mensualidades, razón por la que dicho retroactivo había perdido poder adquisitivo y por ende, se hacía procedente realizar la actualización monetaria.

Acotó que en todo caso esta situación no ocurrió en el presente caso, como quiera que el pago fue efectuado el 15 de abril de 2013 y la Resolución N° 1755-6 fue expedida el 22 de marzo de 2013, es decir que no había transcurrido más de dos meses entre la fecha del reconocimiento y la fecha del pago, situación que se repitió No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 11 frente al ajuste de indexación reconocido mediante Resolución N° 4169-6 del 20 de mayo de 2015 pagada el 26 de mayo de dicha anualidad, tiempo prudencial, proporcionado y necesario para la administración culminar el proceso de homologación y nivelación salarial y realizar las gestiones para el pago, situación que impide la indexación de dichas sumas. 4.

Fundamentos del recurso de apelación El apoderado de la demandante impugnó el fallo de primera instancia y solicitó la revocatoria de negativa para que en su lugar se accede a las súplicas de la demanda, con fundamento en las siguientes inconformidades6: Respecto del argumento del a quo según la cual, para que opere los intereses moratorios dada su naturaleza sancionatoria se requiere de consagración legal, el apelante esgrimió que el Estado tiene “la obligación de pagar oportunamente los salarios, y en caso de no hacerlo, el de asumir unos intereses de mora, es un derecho que se deriva directamente de la Constitución, y debe cumplirse automáticamente por los empleadores y/o entidades responsables, sin necesidad de requerimiento judicial”, afirmación que sustentó con fundamento en los artículos 2°, 58 y 90 de la Constitución Política y en precedentes jurisprudenciales7.

Refirió que de acuerdo con el artículo 33 de la Ley 734 de 2002, es un derecho mínimo de todo servidor público percibir puntualmente la remuneración fijada o convenida para el respectivo cargo o función; que el artículo 1608 del Código Civil, señala que transcurrido el plazo o término para el pago de una obligación positiva sin que se hubiera realizado dentro de la oportunidad debida, se incurre en mora, supuesto normativo que fue desconocido por el a quo en el fallo impugnado, así como los precedentes jurisprudenciales citados8; que no resulta desproporcionado 6 Folios 226-240 7 El apoderado de la actora transcribió apartes de la sentencia C-188 de 1999 que analizó la exequibilidad del artículo 72 de la Ley 446 de 1999 respecto de la obligación que tiene el Estado de reconocer los intereses moratorios; de la sentencia de la Sección Tercera de esta Corporación del 14 de abril de 2010 en la que se analizó el tema de la incompatiblidad de pago cuando los intereses comerciales corrientes o de mora lleven ínsito el factor de la corrección monetaria o indexación. 8 Sentencia C-188 de 1999 sobre intereses moratorios; sentencia del 14 de abril de 2010 proferida por la Sección Tercera de esta Corporación que analizó la incompatibilidad cuando los intereses comerciales corrientes o de No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 12 el pago oportuno de la remuneración salarial, por el hecho de cobrar intereses moratorios por el pago tardío de las acreencias laborales.

El apelante transcribió los artículos 1617, 1625, 1626, 1627 del Código Civil, normativas con fundamento en las cuales insistió que en el presente caso se está ante una obligación incumplida, por lo que procede la indemnización de perjuicios por la mora y el acreedor no tiene la necesidad de justificarlos. Posteriormente se refirió al tema de los efectos de las obligaciones y su aplicación analógica al proceso contencioso, de acuerdo con los artículos 1608, 1613, 1614, 1615, 1616 y 1617 ídem.

Según el apelante, para suplir lagunas jurídicas como la de no contar con una norma que autorice el pago de intereses de mora por el pago tardío de homologación y nivelación salarial, el juzgador debió recurrir a distintos métodos de interpretación como el derecho supletorio, la interpretación extensiva, la analogía entre otros o acudir a otras fuentes del derecho como la costumbre y los principios generales.

Reprochó que no es jurídicamente aceptable, que el Tribunal de primera instancia exija una norma que regule el pago de intereses de mora para los retroactivos pagados con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial, pues el trabajador no tiene que cargar con dicho incumplimiento y el juzgador debía interpretar la situación que le fuera más favorable, en los términos del artículo 53 superior.

Por lo anterior, afirmó “el juzgador está imponiendo requisitos más allá de los consagrados por el ordenamiento jurídico colombiano, para proceder al reconocimiento de una sanción a consecuencia del pago tardío de una obligación de índole laboral…”. El segundo argumento de inconformidad expresado por el apelante, está relacionado con la conclusión del a quo según la cual la indexación y los intereses de mora no son acumulables, al considerar que según la jurisprudencia cuando se trata de intereses puros estos no riñen con la indexación lo que no ocurre con los mora lleven ínsito la corrección monetaria o la indexación; sentencia T-418 de 1996 que reconoció el pago de intereses de mora y la indexación de los valores adeudados No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 13 intereses corrientes en donde opera la incompatibilidad, lo anterior por cuanto considera que la indexación por sí sola, no cubre el componente sancionatorio por el que está llamado a responder el Estado, pero sí cubre el inflacionario.

La tercera réplica como la denominó el impugnante, se enfocó en cuestionar la afirmación del a quo según la cual, la obligación de cancelar los valores por concepto de homologación y nivelación salarial, surgió al momento en que dichos actos fueron expedidos pues hasta dicha fecha no existía pronunciamiento de la administración que permitiera su exigibilidad.

Lo anterior al considerar que el derecho a la homologación y nivelación no se supeditó a la expedición de las resoluciones N° 1755-6 y 4039-6 ambas de 2013, por cuanto sí existía previamente a la emisión de estos actos administrativos, otros pronunciamientos por parte de la Administración que permitían hacer exigible su derecho laboral, tal es el caso de la Resolución N° 3500 de 1996 que certificó el Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo; el Decreto Departamental N° 0021 de 1997 que transfirió el personal administrativo adscrito al orden nacional al orden departamental y, el Decreto 0339 del 20 de abril de 1997 que procedió a efectuar la homologación y nivelación como tal.

Destacó que los actos administrativos de homologación y nivelación salarial, así como los que ordenaron su pago, de manera clara manifestaron que el derecho que se reclama inició el 10 de febrero de 1997, por lo que se ha de entender que el acto administrativo que ordena su pago, es más una formalidad que no puede estar por encima del derecho real y sustancial a recibir sus salarios debidamente ajustados y en tiempo oportuno. En suma, para la parte demandante, sí es procedente solicitar el reconocimiento y pago de intereses de mora, desde el momento en que surgió el derecho a percibir el salario homologado, es decir, desde la incorporación del personal a la planta de cargos de la entidad territorial y, no a partir de la fecha en la cual se expide el acto administrativo que ordena el pago del retroactivo, como lo afirmó el juzgador de primera instancia. No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 14 5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia De acuerdo con la certificación secretarial del 22 de febrero de 2021, fue allegado memorial vía correo electrónico presentado por el Ministerio de Educación Nacional, en el que descorrió el término de traslado para alegar de conclusión en segunda instancia, mientras que la parte demandante guardó silencio9.

El apoderado de la cartera ministerial destacó que de conformidad con la prueba recaudada en el plenario, tal y como es reconocido en la sentencia objeto de impugnación por la parte demandante, los valores que le fueron reconocidos por concepto de retroactivo e indexación por homologación salarial, en la Resolución No 1755-6 del 22 de marzo de 2013, fueron pagados el mes de abril 2013 por tanto no había transcurrido más de un mes entre el reconocimiento y el pago efectivo a su beneficiaria, siendo así resulta inexistente la pérdida de poder adquisitivo del dinero reconocido en perjuicio de la interesada y, mucho menos susceptible de imponer sanción moratoria alguna en perjuicio del Ministerio de Educación Nacional.

Reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación de la demanda, con fundamento en los cuales solicitó sea confirmado el fallo impugnado10. 6. Concepto del Ministerio Público La señora Procuradora Segunda Delegada ante esta corporación, radicó concepto mediante el cual solicitó sea confirmada la sentencia de primera instancia, con fundamento en los siguientes argumentos11.

Afirmó que los intereses de mora se reconocen por el retardo en el pago de las obligaciones laborales, mientras que la indexación se genera para atender la pérdida del poder adquisitivo constante del valor que resulte de liquidar los conceptos que se deban reconocer y, si se reconocen los primeros no es dable incluir los segundos, por cuanto se estaría haciendo un doble pago. 9 Folio 262 10 Índice 18 consecutivo SAMAI 11 Visible a índices 19 y 20 SAMAI No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 15 Para la agencia ministerial, acorde con el material probatorio la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, reconoció a la parte demandante la indexación del valor que otorgó por concepto de la nivelación salarial y prestacional, derivada de la homologación del cargo que ocupó en el nivel nacional y que fue transferido a la planta de personal administrativo del orden territorial, razón suficiente para considerar que no tiene derecho al otorgamiento de los intereses moratorios que reclama.

Finalmente indicó que el ordenamiento jurídico, no prevé de manera expresa y concreta el derecho a reclamar intereses moratorios por pago de una homologación y nivelación salarial, motivo por el cual tiene sustento la afirmación del a quo según la cual, los intereses moratorios por su carácter sancionatorio deben estar consagrados en una norma expresa que los autorice.

II. CONSIDERACIONES 1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo12, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante. 2. Problema jurídico En los términos del recurso de apelación, le corresponderá a esta Sala determinar si procede la revocatoria del fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, que negó las súplicas de la demanda al encontrar acreditado que la parte demandante no tiene derecho ni al reconocimiento y pago de los intereses 12 ARTÍCULO 150.

COMPETENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO EN SEGUNDA INSTANCIA Y CAMBIO DE ADICACIÓN. <Artículo modificado por del artículo 615 de la Ley 1564 de 2012. El nuevo texto es el siguiente:> El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. (…) No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 16 moratorios ni a la indexación, respecto de las sumas pagadas por concepto de retroactivo con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial.

Para tal efecto, a nivel metodológico se desarrollarán los siguientes temas: 2.1. Antecedentes del proceso de homologación y nivelación salarial de personal administrativo del sector educativo; 2.2. Del proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Caldas; 2.3. Sobre el concepto de indexación y de intereses moratorios y, 2.4.

Resolución del caso concreto a la luz del material probatorio allegado al expediente, de la legislación y del aporte jurisprudencial que reglamentan el tema objeto de control de legalidad. 2.1. Antecedentes del proceso de homologación y nivelación salarial de personal administrativo del sector educativo El legislador de la época expidió la Ley 43 de 1975 “Por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, proceso que se tardó cuatro años pues se llevó a cabo entre el 1º de enero de 1976 y el 31 de diciembre de 1980.

Luego de la expedición de la Carta Política de 1991, texto en el que el Constituyente reconoció que la educación además de ser un derecho es un servicio público que tiene una función social, el legislador profirió la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", legislación en la que se concibió la prestación del servicio público de educación – así como el de la salud-, desde un punto de vista descentralizado, al entregarle la Nación los bienes, el personal y los establecimientos educativos, a las entidades territoriales como los departamentos y distritos, de allí que las plantas de personal y los establecimientos educativos del país, entrarían a ser directamente administrados por dichas entidades territoriales.

No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 17 En virtud del anterior mandato legal, el artículo 3° numeral 5° de la Ley 60 del 12 de agosto de 1993 dispuso: “ARTICULO 3o. Competencias de los departamentos. Corresponde a los departamentos, a través de las dependencias de su organización central o de las entidades descentralizadas departamentales competentes, conforme a la Constitución Política, la ley, a las normas técnicas nacionales y a las respectivas ordenanzas: 1.

Administrar los recursos cedidos por la Nación; planificar los aspectos relacionados con sus competencias para los sectores de educación y salud y ejercer funciones de coordinación, subsidiariedad y concurrencia relacionadas con las competencias municipales conforme a la Constitución, a la Ley y a los reglamentos que sobre tales aspectos expidan los respectivos Ministerios.

En desarrollo de estas funciones promoverá la armonización de las actividades de los municipios entre sí y con el departamento y contribuirá a la prestación de los servicios a cargo de los municipios, cuando éstos presenten deficiencias conforme al sistema de calificación debidamente reglamentado por el respectivo Ministerio. (…) 5. Las anteriores competencias generales serán asumidas por los departamentos así: A. En el sector educativo, conforme a la Constitución Política las disposiciones legales sobre la materia: - Dirigir y administrar directa y conjuntamente con sus municipios la prestación de los servicios educativos estatales en los niveles de preescolar, básica primaria y secundaria y media. -Participar en la financiación y cofinanciación de los servicios educativos estatales y en las inversiones de infraestructura y dotación. -Asumir las funciones de administración, programación y distribución de los recursos del situado fiscal para la prestación de los servicios educativos estatales. - Promover y evaluar la oferta de capacitación y actualización de los docentes, de acuerdo con los desarrollos curriculares y pedagógicos y facilitar el acceso a la capacitación de los docentes públicos vinculados a los establecimientos educativos del área de su jurisdicción. -Regular, en concurrencia con el municipio, la prestación de los servicios educativos estatales. - Ejercer la inspección y vigilancia y la supervisión y evaluación de los servicios educativos estatales. -Incorporar a las estructuras y a las plantas departamentales las oficinas de escalafón, los fondos educativos regionales, centros experimentales piloto y los centros auxiliares de servicios docentes. -Asumir las competencias relacionadas con currículo y materiales educativos.

La prestación de los servicios educativos estatales y las obligaciones correspondientes, con cargo a los recursos del situado fiscal, se hará por los departamentos, caso en el cual los establecimientos educativos y la planta de personal tendrán carácter departamental, distribuida por municipios, de acuerdo con las necesidades de prestación del servicio; de todas maneras la No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 18 administración del personal docente y administrativo se hará conforme a lo previsto en el artículo 6o. de la presente Ley.” En cuanto a la administración del personal docente y administrativo, el artículo 6° de la legislación analizada previó, que sería el que dispusiera la propia ley y los reglamentos mediante los cuales se establecería el régimen y las reglas para la organización de las plantas de docentes y administrativos del servicio educativo, igualmente dispuso que las prestaciones salariales que percibían los actuales docentes nacionales y nacionalizados incorporados a las plantas departamentales o distritales, serían las reconocidas en la Ley 91 del 29 de diciembre de 198913 por lo que debían incorporarse al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, en todo caso respetándose el régimen de la respectiva entidad territorial.

Por su parte, mediante Acto Legislativo No.1 del 30 de julio de 2001 “Por medio del cual se modifican algunos artículos de la Constitución Política”, entre ellos el artículo 357 superior, dispuso en el artículo 3° que el Sistema General de Participaciones debió comprender en la base inicial, a 1 de noviembre de 2000, los costos provenientes de la homologación e incorporación del personal administrativo realizada por las entidades territoriales con fundamento en la Ley 60 de 1993.

Posteriormente el Congreso de la República expidió la Ley 715 del 21 de diciembre de 2001 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”, legislación que descentralizó el servicio de la educación a nivel municipal al disponer que los departamentos certificarán a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la asunción de la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones de los artículos 5° y 6°, conllevaba también la obligación de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos, sujetándose a las plantas de cargos adoptadas en dicha entidad territorial de conformidad con la ley. 13 “por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio” No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 19 Previa consulta efectuada por el Ministerio de Educación Nacional, la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta Corporación mediante Concepto N° 1607 de 9 de diciembre de 2004, M.P. Flavio Augusto Rodríguez Arce, se pronunció respecto de la procedencia de la homologación de los cargos de las plantas de personal administrativo transferidas a las entidades territoriales certificadas, en virtud de la descentralización del servicio educativo, dispuesta por las leyes 60 de 1993 y 715 de 2001 y sus efectos.

En el citado Concepto precisó: “(…) como consecuencia del proceso de descentralización del sector educativo las entidades territoriales debían y deben recibir el personal administrativo contemplado en las respectivas plantas de personal adoptadas conforme a la ley, mediante el procedimiento de la incorporación, previa homologación de los cargos (…)” (subrayas nuestras) A efectos de llevar a cabo el procedimiento de incorporación en las respectivas plantas de personal, el Ministerio de Educación Nacional -MEN-, expidió el 30 de junio de 2005 la Directiva Ministerial N° 10 Asunto: HOMOLOGACIÓN DEL PERSONAL ADMINISTRATIVO DEL SECTOR EDUCATIVO, dirigida a Gobernadores, Alcaldes y Secretarías de Educación, instrumento legal mediante el cual trazó las pautas del proceso de homologación y nivelación salarial del personal administrativo, con el fin de dar cumplimiento a las directrices legales que regularon la organización de las plantas de personal a nivel territorial.

En dicha Directiva se dispuso, que con el fin de dar cumplimiento al procedimiento para la homologación de cargos y la nivelación de salarios del personal Administrativo, se debían tener en cuenta los siguientes criterios y pasos: i) la elaboración de un estudio técnico, cuyo producto es una tabla de homologación de las plantas de cargos con las nivelaciones salariales; ii) la homologación de cargos y nivelación salarial con efectos a partir de la fecha, al estipular que una vez elaborado dicho estudio técnico, la entidad territorial certificada debía proceder a realizar la respectiva homologación y nivelación salarial de los cargos administrativos conforme a la normatividad vigente, mediante la expedición del acto administrativo particular para cada funcionario en el que se especificará el cargo al cual es homologado y la asignación respectiva, si es procedente.

No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 20 En el proceso de homologación, la entidad territorial debía tener en cuenta los efectos retroactivos de la homologación y de la nivelación salarial a los que hubiera lugar, por no haberse realizado oportunamente, siempre y cuando los pagos respectivos no hayan prescrito, para lo cual debía tener en cuenta: i) la determinación de la deuda; ii) los procedimientos frente a los procesos judiciales y solicitudes en vía gubernativa y, iii) financiamiento de la deuda. 2.2.

Del proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Caldas Mediante la Resolución N° 3500 del 12 de agosto de 1996, el Ministerio de Educación Nacional certificó en materia de educación al Departamento de Caldas, lo cual le permitía el manejo del personal, de los bienes y de los establecimientos nacionales destinados a la educación en dicha entidad territorial.

Posteriormente mediante Decreto 00021 del 10 de febrero de 1997, se incorporó a la estructura del departamento de Caldas, las plantas de cargos de docentes, directivos docentes y administrativos pagados con recursos del situado fiscal para el sector educación. A través del Decreto 0565 del 8 de julio de 1997, previa facultad otorgada al Gobernador por la Asamblea Departamental de Caldas, fijó para la Secretaría de Educación Departamental con cargo al presupuesto de la entidad territorial, las categorías de empleos y escalas de remuneración para los empleados públicos incorporados dentro de la planta de personal del Departamento.

Posteriormente en la Directiva del Ministerio de Educación Nacional expedida el 10 de junio de 2005, se les indicó a las entidades territoriales certificadas en educación, el procedimiento que debían seguir para la homologación y nivelación salarial de los empleados administrativos. Según la directriz citada, los criterios y pasos a tener en cuenta para llevar a cabo la homologación de cargos, debían atender las directrices del Acto Legislativo 01 de 2005, según la cual en los casos en que el proceso de homologación conllevara la nivelación de salarios, estos rubros retroactivos serían asumidos con recursos del Sistema General de Participaciones, previa disponibilidad presupuestal o en su ausencia a cargo de la Nación. No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 21 Luego de ser aprobado el estudio técnico presentado por la Secretaria de Educación de Caldas en marzo de 2007 al Ministerio de Educación, desde el 10 de febrero de 1997 al año 2009, los salarios se consolidaron año por año, de acuerdo a las instrucciones de dicho ministerio. 2.3.

Sobre la indexación y los intereses moratorios Sea lo primero señalar que este tema es concebido desde el punto de vista de distintas legislaciones. Es así como a la luz del Código Civil, el artículo 1617 señala que el interés legal es un porcentaje fijado por el legislador, para calcular el monto de la indemnización en casos de mora, cuando las partes no hubieran pactado una suma por ese concepto, que según el artículo 1617 ídem, se fijó en un 6% anual.

Por su parte, a la luz del Código de Comercio, el artículo 884 previó que el interés comercial, es el equivalente a una y media veces el interés bancario corriente, que en todo caso será pagado en el caso en que no se hubiera hecho ninguna estipulación previamente acordada por las partes. Mientras que el artículo 635 del Estatuto Tributario, señaló el interés moratorio como el equivalente a la tasa efectiva de usura certificada por la Superintendencia Financiera de Colombia, por mes de mora.

Ahora bien, el artículo 192 del CPACA señalo que “las cantidades líquidas reconocidas en providencias que impongan o liquiden una condena o que aprueben una conciliación devengarán intereses moratorios a partir de la ejecutoria de la respectiva sentencia o del auto”. Igualmente previó la disposición legal en cita que, no obstante, en caso de que transcurra un término superior a 3 meses, posteriores a la ejecutoria, sin que el interesado acuda a la entidad correspondiente a hacer efectiva la condena o la orden dada en una conciliación, cesa la causación de los intereses correspondientes, hasta cuando se presente la respectiva solicitud.

No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 22 En lo que respecta a la determinación de los intereses moratorios, el artículo 195 del Código de Procedimiento Administrativo y Contencioso Administrativo dispuso que los que se causan desde la ejecutoria corresponden a «una tasa equivalente al DTF», pero en caso de que venza el término de 10 meses previsto en el inciso segundo del artículo 192 o el de 5 días señalado en el numeral 3 del artículo 195, sin que la entidad hubiera pagado el crédito reconocido judicialmente, el valor del interés moratorio corresponderá al de la tasa comercial.

Acerca del concepto de indexación como un acto de equidad esta misma Sala precisó14: “En este punto, la Corporación ha venido señalando que el ajuste de valor obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso, por lo que disponer la indexación, es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del juez encuentra sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo 230 de la Carta.” (…) Igualmente, el citado precedente jurisprudencial consignó que en tratándose de acreencias laborales, la indexación y los intereses moratorios son excluyentes, incompatibles, de manera que aplicar uno hace imposible aplicar el otro.

Al respecto dijo: “Pero, debe tenerse en cuenta que esta Corporación ha precisado que “en razón a que tanto la indexación como el reconocimiento de intereses moratorios obedecen a la misma causa, cual es la devaluación del dinero, son incompatibles”15, por lo tanto, si se ordena el reconocimiento de intereses por mora concomitantemente con la indexación, se estaría condenando a la entidad a un doble pago por la misma causa16.” Por tanto, mientras los intereses de mora se reconocen por el retardo en el pago de las obligaciones laborales, la indexación se genera para atender la pérdida del poder adquisitivo constante del valor que resulte de liquidar los conceptos que se deban reconocer. 14 Sentencia del 28 de septiembre de 2016.

Radicación número: 68001-23-31-000-2011-00016-01(0052-15). M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez 15 Sentencia del 3 de septiembre del 2009. Expediente 2001-03173. 16 Sentencia del 22 de octubre de 1999, Radicado No.949/99 y Sentencia del 1° de abril de 2004. Expediente. 1998-0159. No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 23 2.4.

Resolución del caso concreto a la luz del material probatorio allegado al expediente, de la legislación y del aporte jurisprudencial que reglamentan el tema objeto de control de legalidad La demandante pretende la nulidad de los actos administrativos que le negaron el reconocimiento y pago de los intereses moratorios presuntamente causados sobre los dineros reconocidos y pagados por la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas, por concepto de nivelación y homologación salarial, reconocidos en virtud de la incorporación laboral de su cónyuge causante.

Sea lo primero acotar, que en el presente caso el medio de control de legalidad fue incoado por la señora Leonor del Socorro Montoya Contreras en su condición de cónyuge supérstite del señor Hernando Aristizábal Jiménez, quien laboró como funcionario administrativo en la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas y falleció el 17 de julio de 2014, es decir, cuando se estaba llevando a cabo la actuación en sede administrativa.

El Tribunal Administrativo de Caldas negó las pretensiones de la parte actora al considerar, en síntesis, que no era posible ordenar el reconocimiento y pago de intereses moratorios ni reconocer la actualización del valor pagado por indexación, por el supuesto pago tardío de la homologación y nivelación salarial, al considerar que no había transcurrido más de dos meses entre las resoluciones que reconocieron el retroactivo por homologación y la fecha del pago como tal, aunado al hecho de que este proceso no previó la estipulación del reconocimiento de intereses moratorios que requieren de expresa consagración legal.

La parte demandante inconforme con la anterior decisión, interpuso recurso de apelación alegando que no existe incompatibilidad alguna entre los intereses de mora y la indexación; que deben reconocerse los intereses moratorios en virtud del principio de favorabilidad laboral, en tratándose de derechos de rango constitucional reconocidos en normas superiores como el artículo 53 de la Carta Política y, que si existe normativa legal que prevé el reconocimiento de los intereses moratorios para el proceso de homologación y nivelación salarial en Caldas, por lo que no es dable No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 24 afirmar como lo hizo el a quo, que la exigibilidad del pretendido derecho surgió a partir de la expedición de los actos que reconocieron el pago del retroactivo.

Esta instancia judicial desde ya anuncia la confirmación del fallo impugnado al no acoger ninguno de los argumentos de inconformidad, de acuerdo con las siguientes motivaciones: Según el material probatorio allegado al expediente, se acreditó que la expedición de los actos administrativos objeto de la presente nulidad, la motivó el derecho de petición radicado por la parte actora el 28 de julio de 2015 con el N° 2015PQR10539 ante la Secretaría de Educación Departamental de Caldas17, con el cual pretendió el reconocimiento y pago de intereses moratorios por el supuesto pago tardío del retroactivo dentro del proceso de homologación y nivelación salarial.

Mediante Resolución N° 6542-6 del 18 de agosto de 2016 “Por medio de la cual se resuelve un derecho de petición pago de intereses moratorios por concepto del proceso de nivelación y homologación salarial”, el Secretario de Educación del Departamento de Caldas, negó el pago de los intereses moratorios reclamados por el apoderado del señor Hernando Aristizábal Jiménez, acto administrativo objeto de la presente demanda18.

La anterior decisión fue objeto de reforma mediante Resolución N° 7078-6 del 8 de septiembre de 2016 “Por medio de la cual se modifica la resolución 6542-6 del 18 de agosto de 2016 ‘Por medio de la cual se resuelve un derecho de petición pago de intereses moratorios por concepto del proceso de nivelación y homologación salarial’, expedida por el Secretario de Educación Departamental de Caldas que en el artículo primero dispuso: Modificar el artículo primero del acto administrativo 6542-6 del 18 de agosto de 2016, en el sentido que es a la señora Leonor del Socorro Montoya quien reclama como cónyuge supérstite del señor HERNANDO ARISTIZÁBAL JIMENEZ el reconocimiento y pago de los intereses moratorios, como resulta del proceso de nivelación y homologación salarial del personal 17 Folios 14-16 18 Folios 11-12 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 25 administrativo del Departamento de Caldas”, acto administrativo también acusado19.

En todo caso en el parágrafo único negó el pago de los intereses moratorios reclamados. Ahora bien, en lo que respecta al reconocimiento del pago retroactivo por homologación y nivelación salarial en el caso particular del señor Hernando Aristizabal Jiménez, figura la Resolución N° 1755-6 del 22 de marzo de 2013 “Por la cual se reconoce y ordena un pago por concepto de homologación y nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría de Educación del Departamento de Caldas”, que en el artículo primero dispuso20: “Liquidar y reconocer el pago a favor del (la) señor (a): ARISTIZABAL JIMENEZ HERNANDO, identificado (a) con cédula de ciudadanía N° 10230766, por concepto pago por homologación y nivelación salarial del periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 de acuerdo a los siguientes conceptos: (…)” El valor Total correspondió a la suma de $77´257.221, a la que le fue descontada $29’146.762, por lo que el valor neto a reconocer fue: $48’110.458.

Posteriormente la Secretaría de Educación de Caldas profirió la Resolución N° 4039-6 del 19 de junio de 2013 “Por medio de la cual se aclara la Resolución N° 1755-6 de marzo 22 de 2013”, que en el artículo primero dispuso: “Aclarar el artículo primero de la Resolución Número 1755-6 del 22 de marzo de 2013, el cual quedará de la siguiente manera: liquidar y reconocer el pago a favor del (la) señor (a): ARISTIZÁBAL JIMÉNEZ HERNANDO, identificado (a) por concepto pago por homologación y nivelación salarial del periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 de acuerdo a los siguientes conceptos: (…)”21 En este acto el valor total correspondió a la suma de $75’451.143, que le fue descontada $27’406.687, por lo que el valor neto a reconocer fue: $52’070.428. 19 Folios 13 y 13 vuelto 20 Folios 19-22 21 Folios 23-25 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 26 También obra certificación expedida el 25 de febrero de 2016 por la Gobernación de Caldas, en la que consignó que los dineros por concepto de retroactivo de homologación y nivelación salarial como personal administrativo, le fueron cancelados al señor Aristizabal Jiménez Hernando con cédula de ciudadanía número: 10.230.766, el 15 de abril de 2013, afirmación que nunca fue negada por la parte actora22.

Así las cosas, si se tiene en cuenta que la Resolución Nº 1755-6 fue expedida por la Secretaría de Educación de Caldas el día 22 de marzo de 2013, mientras que el pago se llevó a cabo el 15 de abril de 2013, se encuentra acreditado que dicho desembolso se efectuó con posterioridad a su ejecutoria, sin que hubiera transcurrido un mes entre el acto que reconoció el derecho y el que ejecutó como tal, “evidenciándose un lapso mínimo, prudente y proporcional, teniendo en cuenta la magnitud de los trámites económicos y administrativos para culminar el proceso homologación y nivelación salarial”23.

Igualmente le asiste la razón al a quo al haber afirmado que la obligación en cabeza de la Administración, surgió a partir de la fecha en que fueron expedidos los actos que determinaron el derecho al pago en favor de los herederos del causante, como quiera que antes de dicha fecha no eran exigibles, argumento que a juicio de esta instancia es incontrovertible.

Lo anterior, por cuanto bien es sabido que los derechos laborales son irrenunciables, pero también lo es que su materialización está limitada en términos de oportunidad en el tiempo para el ejercicio de los mismos, de tal suerte que no es posible reclamar una acreencia laboral antes de que la misma haya surgido a la vida jurídica -fecha a partir de la cual se hace exigible-, pero tampoco después de su fenecimiento, para lo cual se ha de tener en cuenta el término de la prescripción de la acción. 22 Folio 28 23 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez, proceso con radicado 73001-33- 33-000-2014-00406-01 (2488-15).

No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 27 Sobre el particular la Sala considera ilustrativo transcribir los siguientes aportes de la Corte Constitucional en torno al tema de la oportunidad en el ejercicio de las acciones24: “Cuando los juristas romanos manifestaron que el tiempo rige el acto jurídico, tempus regit actum, señalaron el sentido de la oportunidad de ejercer la acción, pues el tiempo determina el adecuado ejercicio de ésta, con el fin de que el derecho siempre sea no sólo lo justo y equitativo, sino lo proporcionado con la realidad, de acuerdo con las circunstancias de tiempo, modo y lugar.

La oportunidad es una condición de viabilidad del ejercicio del derecho y de la eficacia de la acción. Lo justo jamás puede ser inoportuno. El concepto de oportunidad se refiere, ante todo, a la necesidad o conveniencia determinadas por el tiempo o por el espacio, las dos dimensiones ineludibles de toda conveniencia humana, por ser realidades evidentes.

(…) El transcurso de cierto lapso, unido a otros elementos de factum, puede llevar a presumir el fallecimiento de una persona, por vía de la institución de la ausencia. La mora, base misma del edificio obligacional, es otro ejemplo singular. La prescripción utiliza al tiempo para producir sus consecuencias, pero le agrega otros ingredientes que denotan sus particularidades.

La oportunidad, dice el Diccionario de la Lengua Española de la Real Academia, es la conveniencia de tiempo y de lugar. Por tanto, el tiempo determina si la acción es conveniente o inconveniente; en otras palabras, si la acción es adecuada o inadecuada. El criterio preponderante es el de conveniencia.” Por tanto, no tiene razón jurídica el reproche del impugnante según el cual, la exigibilidad del derecho al pago del retroactivo del proceso de homologación y nivelación salarial, surgió para la demandante con anterioridad a la expedición de las resoluciones 1755-6 del 22 de marzo y 4039-6 del 13 de junio ambas de 2013, al considerar que esta exigibilidad surgió con los actos previos proferidos por la Administración departamental, tal es el caso de la Resolución N° 3500 de 1996 que certificó el Departamento de Caldas para la administración del servicio educativo, el Decreto Departamental N° 0021 de 1997 que transfirió el personal administrativo adscrito al orden nacional al orden departamental y, el Decreto 0339 del 20 de abril de 1997 que procedió a efectuar la homologación y nivelación como tal. 24 Sentencia C-916 del 16 de noviembre de 2010 M.P. Mauricio González Cuervo No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 28 Desde ningún punto de vista le asiste la razón al apelante, pues no se pueden confundir los distintos actos administrativos expedidos por el Gobierno Nacional y por la entidad territorial demandada en el marco del proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Caldas, con las resoluciones que en forma particular y personal le reconocieron al causante señor Aristizabal Jiménez, su derecho al pago retroactivo luego del proceso de incorporación laboral.

De allí que resulta un exabrupto siquiera considerar como lo hace el impugnante, que el derecho que se reclama inició desde el 10 de febrero de 1997 y que el acto administrativo que ordena su pago, “es más una formalidad que no puede estar por encima del derecho real y sustancial a recibir sus salarios debidamente ajustados y en tiempo oportuno”.

Esta afirmación desde ningún punto de vista ni lógico ni jurídico tiene sustento alguno, como quiera que el derecho reclamado por la parte actora, surgió desde que se reconoció el pago del retroactivo mediante las resoluciones expedidas en el año 2013. Por tanto, tampoco le asiste la razón al apelante al cuestionar que no es cierto como lo esgrimió el a quo que en tratándose de derecho sancionatorio debe existir una norma que ordene su pago, con fundamento en las previsiones ya analizadas por la Subsección A de esta misma Sección, en el siguiente precedente jurisprudencial, que para el sub judice son compartidas25: “Por otro lado, tampoco hay lugar a reconocer intereses moratorios en el presente caso, teniendo en cuenta la naturaleza eminentemente sancionatoria de los mismos, en cuanto buscan castigar al deudor incumplido.

Bajo este entendido si no se dijo nada al respecto en las resoluciones que reconocieron el retroactivo, como tampoco hay norma que expresamente lo consagre, no se puede en consecuencia, entrar a reconocerse los intereses moratorios. Recordemos que por su carácter sancionatorio, los intereses moratorios deben estar consagrados en una norma que los autorice expresamente, es decir, que faculte el cobro de los mismos para los casos de pagos retroactivos por homologación y nivelación, o estar claramente incluidos en el documento que reconoce el derecho, supuestos, que no se evidencian en el presente asunto”.

(negritas nuestras) 25 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, M.P. William Hernández Gómez, sentencia del 7 de diciembre de 2017, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00311-01 (0905-15). No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 29 Por tanto, al no existir norma que hubiera contemplado el reconocimiento de los intereses moratorios con ocasión del proceso de homologación y nivelación salarial en el Departamento de Caldas, no es posible acoger las súplicas de la demanda reiteradas en la apelación. Así mismo, al no existir mora en el pago de las acreencias laborales por parte de la entidad demandada, no es posible el reconocimiento de los intereses reclamados por la parte demandante.

Siguiendo esta misma línea jurisprudencial, este Despacho en sentencia del 23 de agosto de 2018, reiteró que no hay lugar al pago de intereses moratorios cuando en el contenido de los actos administrativos que reconocieron el retroactivo no se incluyó nada sobre el particular y además no existe una norma que autorice dicho reconocimiento26.

Pero en el sub judice llama copiosamente la atención de esta Sala, el siguiente hecho probado y es el contenido de la Resolución N° 4169-6 del 20 de mayo de 2015 “Por medio de la cual se modifica la Resolución 4039-6 del 19 de julio de 2013”, acto mediante el cual la Secretaría de Educación de Caldas, al percatarse que en el año 2013 en que fue reconocida la nivelación salarial no se había efectuado el reconocimiento por concepto de indexación, decidió así reconocerlo en favor del señor Hernando Aristizábal Jiménez, al consignar lo siguiente27: “Que el señor ARISTIZÁBAL JIMENEZ HERNANDO falleció en la ciudad de Manizales(Caldas) el 17 de julio de 2014.

(…) Que así las cosas, le deben ser reconocidas a los beneficiarios y herederos del fallecido (a) ARISTIZABAL JIMÉNEZ HERNANDO las sumas a que este tenía derecho por concepto de homologación y nivelación los siguientes porcentajes: APELLIDOS Y NOMBRES Identificación Porcentaje LEONOR DEL SOCORRO MONTOYA CONTRERAS 22.130.856 100% Que en mérito de lo expuesto,

RESUELVE

26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 23 de agosto de 2018, M.P. César Palomino Cortés, proceso con radicado 73001-23-33-000-2014-00403-01 (4589-15). 27 Folios 26-27 vuelto No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 30 ARTICULO 1°-Modificar el artículo primero de la Resolución 4039-6 de 19 de julio de 2013, el cual quedará de la siguiente manera: liquidar y reconocer el pago a favor del (la) señor (a): ARISTIZÁBAL JIMÉNEZ HERNANDO, quien se identificaba con cédula de ciudadanía N° 10.230.766, por concepto pago por homologación y nivelación salarial del periodo comprendido a partir del 10 de febrero de 1997 al 31 de diciembre de 2009 de acuerdo a los siguientes conceptos: (…) Totales $81.217.190 descuento $29.146.762, Neto a pagar $52.070.428.

ARTÍCULO 2 °.- Liquidar y reconocer el pago a favor del (la) señor (a): ARISTIZÁBAL JIMÉNEZ HERNANDO, quien se identificaba con cédula de ciudadanía N° 10.230.766, por concepto de actualización de indexación y diferencias salariales dejadas de percibir en el proceso de nivelación salarial periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012 de acuerdo a los siguientes conceptos: (…) Totales $8.057.886 descuento $3.605.357, Neto a pagar $4.452.529.

ARTÍCULO 3 °.- Reconocer y pagar a favor de los beneficiarios y herederos del fallecido ARISTIZÁBAL JIMÉNEZ HERNANDO, quien se identificaba con cédula de ciudadanía N° 10.230.766, por pago por homologación y nivelación salarial por el periodo comprendido entre el 10 de febrero de 1997 a 31 de diciembre de 2012, la suma de $4.452.529, conforme a lo expresado en la parte considerativa los siguientes valores.

APELLIDOS Y NOMBRES Identificación CC/TI Porcentaje LEONOR DEL SOCORRO MONTOYA CONTRERAS 22.130.856 $4.452.529 De acuerdo con la prueba transcrita, queda acreditado que en el sub judice fue este último acto administrativo el que reconoció los dineros incluyendo la actualización de indexación a los beneficiarios del causante Hernando Aristizábal Jiménez, con ocasión del proceso de nivelación salarial en la Secretaría de Educación de Caldas, razón de más para negar la reclamación incoada por este mismo concepto en sede judicial contenciosa.

Lo anterior, al resultar a todas luces improcedente sancionar a la entidad territorial dos veces por la misma acreencia laboral, por cuanto ya había sido reconocida la actualización por concepto de indexación, que a propósito lo fue en virtud de la reclamación presentada en sede administrativa por la parte actora al interponer No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 31 recurso de reposición, tal y como así lo consignó la Resolución 4169-6 del 20 de mayo de 201528: “Que mediante petición presentada por la Dra. LINA MARCELA GAITÁN GUZMAN identificada con cédula de ciudadanía N° 30324312, Tarjeta Profesional N° 82883 del Consejo Superior de la Judicatura, se interpuso recurso de reposición a la Resolución N° 4039-6 del 19 de julio (sic) de 2013, solicitando revisión y claridad a la misma.

Que revisada la fecha de notificación por parte de la Secretaría de Educación de Caldas, a la Resolución N° 4039-6 del 19 de julio (sic) de 2013, por medio de la cual se reconoce la nivelación salarial del personal administrativo de la Secretaría, frente a la fecha presentada al derecho del recurso de reposición, se encontró que dicha petición se encuentra en los términos establecidos en el artículo 4 de la Resolución N° 4039-6 de 19 de julio (sic) de 2013.” (subrayas nuestras) Igualmente obra certificación expedida por la Secretaría de Educación de Caldas el 14 de agosto de 2018, con la cual respondió el requerimiento efectuado por el Tribunal de primera instancia en la que consignó29: “Que fiduciaria Bogotá S.A., a través de transferencia electrónica, gira en abril 15 de 2013 a la cuenta de ahorros N° 0 SIN BANCO, la suma de $52.070.428, oo pesos, nombre del titular de la cuenta: ARISTIZÁBL JIMÉNEZ HERNANDO, dineros estos que corresponden a la cancelación de la nivelación salarial para el periodo comprendido a partir de: 11/02/1997 hasta 12/31/2002 (sic) Art. 1° Res 4169-6 de 20 de mayo de 2015).

Que de acuerdo a reclamación N° 2013PQR1476 el señor (a): ARISTIZÁBAL JIMÉNEZ HENANDO mediante apoderado solicitó actualización de indexación a la cual se dio respuesta en el artículo 2° de la resolución 4169-6 de 20 de mayo de 2015, reconociéndole los siguientes valores: total devengos percibidos por el funcionario corresponde a: $8.057.886,oo pesos, el total percibido por el funcionario por concepto de indexación correspondió a: $8.057.886,oo pesos, el total de descuentos aplicados fue de $3.605.357,oo pesos.

Que los índices tenidos en cuenta para efectos de indexación fueron: índice inicial: 11/02/1997 e índice final: diciembre de 2012 (sic) (Art. 2, 4169-6 de 20 de mayo de 2015). Que la Secretaría de Educación de Caldas a través de transferencia electrónica gira el 23 de diciembre de 2014 a la cuenta de ahorros N° 0 del Banco SIN BANCO la suma de $4.452.529 pesos nombre del titular de la cuenta: ARISTIZÁBL JIMÉNEZ HERNANDO, dineros estos que corresponden al concepto de indexación el cual fue actualizado con índice final a diciembre de 2012, Art. 2° 4169-6 de 11 de diciembre de 2014 (sic).” 28 Folio 26 C.P. 1 29 Folios 170-171 No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 32 De acuerdo con la prueba documental analizada, la Sala encontró probado que no existe ninguna fundamentación válida para reconocer el pago de intereses moratorios, como quiera que la Administración no incurrió en sanción al no haber incumplido el pago de la acreencia laboral dentro del término de su exigibilidad, ya que el acto de reconocimiento data del mes de marzo de 2013 y el pago se llevó a cabo en abril de dicha anualidad, como tampoco desconoció la actualización monetaria del derecho reconocido, en vista de que profirió en el año 2015 el acto administrativo de actualización de la indexación, para el caso particular del señor Hernando Aristizabal Jiménez derecho reconocido en cabeza de su cónyuge sobreviviente.

Por tanto, no se evidenció transgresión de los términos fijados en el artículo 192 CPACA30. Al no ser acogidos ninguno de los argumentos de la apelación se confirmará el fallo del 14 de junio de 2019 proferido por el Tribunal Administrativo de Caldas, tal y como así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Sobre la condena en costas En relación con la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”.

Por ello, al observar que en el trámite del proceso no se causaron, esta Sala revocará la condena en costas impuesta en el artículo 4° de la providencia impugnada en contra de la parte demandante. 30 ARTÍCULO 192. CUMPLIMIENTO DE SENTENCIAS O CONCILIACIONES POR PARTE DE LAS ENTIDADES PÚBLICAS. Cuando la sentencia imponga una condena que no implique el pago o devolución de una cantidad líquida de dinero, la autoridad a quien corresponda su ejecución dentro del término de treinta (30) días contados desde su comunicación, adoptará las medidas necesarias para su cumplimiento.

(…) Cumplidos tres (3) meses desde la ejecutoria de la providencia que imponga o liquide una condena o de la que apruebe una conciliación, sin que los beneficiarios hayan acudido ante la entidad responsable para hacerla efectiva, cesará la causación de intereses desde entonces hasta cuando se presente la solicitud. No. Interno: 4507-2019 Demandante: Leonor del Socorro Montoya Contreras Demandado: Nación – Ministerio de Educación Nacional y otro 33 En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley.

FALLA Artículo primero.- CONFÍRMASE la sentencia del 14 de junio de 2019 proferida por el Tribunal Administrativo de Caldas, según se analizó en la parte considerativa de esta providencia. Artículo segundo.- REVÓCASE el artículo 4° de la providencia del 14 de junio de 2019, para en su lugar, negar la condena en costas impuesta a la parte demandante, según la parte motiva de este proveído.

Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISETT IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER