Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADA PONENTE: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Demandante: OLGA LUCÍA PINEDA PINEDA Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A Tema: Acción de tutela contra providencia judicial – defecto fáctico– falta de relevancia constitucional.
SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación interpuesta por la señora Olga Lucía Pineda Pineda contra la sentencia del 27 de abril de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró la improcedencia de la acción. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 6 de marzo 2023, la señora Olga Lucía Pineda Pineda, por medio de apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, con el fin de que sean amparados sus derechos fundamentales al «debido proceso, derecho a la igualdad, derecho a la defensa y derechos adquiridos». 2.
La parte accionante consideró vulneradas dichas garantías constitucionales, con ocasión de la sentencia del 13 de diciembre de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, mediante la cual se revocó la providencia del 22 de noviembre de 2019 del Tribunal Administrativo de Risaralda, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, para en su lugar, negarlas.
Lo anterior, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 66001-23-33-000-2017-00700-01, instaurado contra el municipio de Pereira. 3. Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó la protección de los derechos fundamentales invocados, y como consecuencia pidió: Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 […] 2.
DECLARAR, que la sentencia o fallo de segunda instancia proferido en proceso contencioso Administrativo por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, en contra del MUNICIPIO DE PEREIRA violó por vía de hecho derechos fundamentales como DERECHO A UN DEBIDO PROCESO, DERECHO A LA IGUALDAD, DERECHO A LA DEFENSA, Y DERECHOS ADQUIRIDOS. 3.
ORDENA R dejar sin efecto la sentencia en segunda instancia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO y en su lugar se confirme la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Risaralda. 4. ORDENAR la revisión de la sentencia proferida por el CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. 1.2.
Hechos probados y/o admitidos La solicitud de amparo se fundamentó en los siguientes hechos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4. La señora Olga Lucía Pineda se desempeñó como auxiliar de servicios generales en diferentes establecimientos educativos oficiales de la Secretaría de Educación de Pereira, a través de distintitos contratos de prestación de servicios, que se extendieron de forma consecutiva, desde el 16 de febrero de 2004 hasta el 18 de febrero de 2016. 5.
El 12 de julio 2017, presentó solicitud ante el municipio de Pereira para el reconocimiento de la relación laboral y el pago de las respectivas prestaciones sociales. Sin embargo, a través de oficio 46892 del 2 de noviembre de 2017, el ente territorial negó las peticiones. 6. La señora Pineda Pineda demandó en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho al municipio de Pereira, con el fin que se declarara la nulidad del oficio que negó el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de los derechos laborales generados en virtud de los servicios prestados. 7.
Como consecuencia de lo anterior, solicitó: «i) declarar la existencia de una relación laboral entre ella y el municipio de Pereira, desde el 16 de febrero de 2004 hasta el 18 de febrero de 2016; ii) condenar al municipio de Pereira a liquidar y pagar las prestaciones de ley (cesantías, intereses a las cesantías, vacaciones, primas de servicio y vacacional, auxilios de transporte y alimentación, dotación, bonificación por recreación, etc.); iii) condenar a la demandada al pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud, y de los valores que debieron aportarse a las cajas de compensación familiar; iv) que el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios se compute para efectos pensionales; y, v) Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 ajustar las sumas resultantes «en los términos del artículo 178 del CCA y condenar en costas a la demandada». 8.
El 22 de noviembre de 2019 el Tribunal Administrativo de Risaralda accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al considerar que de los contratos de prestación de servicios, era posible colegir que la accionante laboró como auxiliar de servicios generales, en diferentes establecimientos educativos del municipio de Pereira, desde el 16 de febrero de 2004 hasta el 18 de febrero de 2016, de forma ininterrumpida.
Adujo que en virtud del principio de la primacía de la realidad sobre las formas, entre las partes existió una verdadera relación laboral durante el tiempo de vigencia de los contratos, pues se probó la concurrencia de sus elementos esenciales, a saber, la prestación personal del servicio, la subordinación y la remuneración. 9. Esgrimió que, no obstante, se presentaron numerosas interrupciones en los contratos de prestación de servicios y en atención a que la petición se presentó el 12 de julio de 2017, se configuró el fenómeno de la prescripción parcial «es decir, el causado con anterioridad al 1 de agosto de 2011.
Por lo tanto, el vínculo se reanudó el 1 de agosto de 2011 y se mantuvo de forma continuada hasta el 18 de noviembre de 2015, en ese interregno no operó la prescripción.» 10. Inconforme con la decisión, las partes la apelaron, recursos que fueron resueltos por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A mediante sentencia del 13 de diciembre de 2022, la cual revocó la decisión del a quo, para en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, al estimar que una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales y testimoniales aportadas, no se desprendía que la labor desarrollada por la demandante debía ser ejecutada bajo continua subordinación. 11.
Explicó que, en el caso se debió probar que la actividad estuvo precedida de órdenes permanentes o continuas por parte del ente contratante, tal como se determinó en la sentencia de unificación «SUJ-025-CE-S2-2021» del 9 de septiembre de 2021, donde se resaltó la necesidad de probar la continuidad de la subordinación; «es decir, que esta se hubiera mantenido a lo largo de la vinculación contractual, mediante actuaciones habituales de la entidad sobre la contratista.» 1.3.
Fundamentos de la vulneración 12. Defecto fáctico: al haber valorado de forma indebida el acervo probatorio, específicamente el testimonio de la señora Martha Elena Osorio Bueno, quien fue testigo directo de la subordinación a la que fue sometida en la vinculación laboral, debido a que trabajaron en una misma institución educativa, en la cual, esta última desempeñaba las funciones de secretaria.
Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 13. Indicó que la autoridad judicial accionada desconoció que la subordinación estaba plenamente probada por los testimonios, especialmente, el de la señora Osorio Bueno, quien dio cuenta que la actora carecía de autonomía para decidir qué día o en qué momento desarrollaba las actividades de aseo. 14.
Por otra parte, explicó que se evidenciaba que la relación contractual no tuvo carácter temporal, sino permanente o con ánimo de permanencia, en la medida en que se desarrolló por más de 5 años, «por lo que a la señora Olga Lucía Pineda Pineda le asiste derecho a que le sean reconocidos los emolumentos prestacionales derivados de esa vinculación». 15.
Violación al principio de igualdad: Afirmó que inicialmente fue vinculada mediante ordenes de servicios, cuya característica de temporalidad fue desfigurada por la renovación continua e ininterrumpida por más de cinco años, ocultando la verdadera naturaleza laboral de la relación, lo cual se evidenciaba en el fenómeno de contratación irregular utilizado por el municipio de Pereira, pues en otros 27 procesos1 decididos por el Tribunal Administrativo de Risaralda, promovidos por otros contratistas contra ese ente territorial y con el mismo apoderado.
Adujo que en dichos procesos, se encontraba probado que sí hubo un contrato laboral en aplicación del principio de contrato realidad, por lo cual en su caso debía ordenarse el reconocimiento de los derechos adquiridos como trabajadora con el pago de las prestaciones dejadas de percibir. 1.4. Actuaciones procesales relevantes 1.4.1.
Auto admisorio 17. La magistrada ponente de primera instancia mediante auto del 9 de marzo 2023 admitió la demanda de tutela y ordenó notificar a la parte demandante y, como 1 «66001233300020190015400, JOSE JESUS LONDOÑO MEJÍA 66001233300020190015400, NETGIVIA MILENA BEDOYA MORALES 66001233300020170043900, LUIS FERNANDO GRANADA VELARDE 66001333300420170001200, JOSE ALDEMAR MIRANDA CASTILLO 66001233300020180010000, ARBEY IGNACIO GOMEZ BECERRA 66001233300020190043300, JORGE ARTURO LONDOÑO ACEVEDO 66001233300020170069800, LUIS ALBERTO RICO MENA 66001233300020170069600, WILLIAM SALAZAR FLOREZ 66001233300020160095300, YAGIR EUDIVER PINEDA MORENO 66001233300020170005100, UBALDO ANOTNIO RUIZ SUAREZ 66001233300020170048800, MARIO LOPEZ CASTAÑO 66001233300020170048100, LUIS ERNESTO RAMIREZ ESQUIVEL 66001233300020170030200, LUZ MARY ALVAREZ 66001233300020170004800, JOSE RUBIEL MESA MARIN 66001233300020170007500, OSCAR FLOREZ VALBUENA 66001233300020170057500, JESUS ANTONIO ALVAREZ ENCISO 66001233300020170031400, YENNY PAOLA IDARRAGA VALENCIA 66001233300020170021000, LUIS CARLOS SANCHEZ GUTIERREZ 66001233300020170005000, OSCAR JIMENEZ GARCIA 66001233300020170005000, GUSTAVO ADOLFO BUITRAGO CORTES 66001233300020170002300, CLAUDIA ISABEL GARCIA ESTRADA 66001233300020170028000, ALICIA TANGARIFE GARCIA 66001233300020170025300, LUZ ELENA ARCILA MURILLO 66001233300020160095100, JUAN CARLOS GUERRERO HERNANDEZ 66001233300020180011000, JOSE WILMER CASTAÑO VARGAS 66001233300020170000900, JOSE ALEXANDER MOLINA ROJAS 66001233300020170031300, ARRISON SILVA ECHAVARRIA».
Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 demandada, a los magistrados del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Así mismo, dispuso la vinculación, como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso al municipio de Pereira y al Tribunal Administrativo de Risaralda, quienes fueron parte demandada y juez de primera instancia del proceso ordinario que ahora se discute. 1.5.
Intervenciones Realizadas las notificaciones ordenadas de manera electrónica, se presentaron las siguientes contestaciones: 1.5.1. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A 18. Solicitó declarar improcedente la acción o en el evento en que se conozca de fondo, denegar las pretensiones de la demanda por ausencia de vulneración de los derechos fundamentales alegados por la accionante.
Afirmó que el presente asunto no debe superar el examen de procedibilidad de la acción de tutela, por falta de los requisitos mínimos que exige la jurisprudencia constitucional para desatar el amparo contra una decisión judicial proferida con autonomía del juez natural de la causa, en derecho y que goza de los efectos de la cosa juzgada. 19.
Manifestó que era evidente que, en este caso la accionante pretendía darle un alcance particular al defecto fáctico para que el juez constitucional examinara nuevamente el material probatorio que aportó con la demanda ordinaria y así se le permitiera acceder a una tercera oportunidad de revisión del asunto, con cuya decisión se muestra inconforme. 20.
Señaló que en la sentencia objeto de controversia hay suficiente claridad sobre la debida valoración probatoria efectuada, teniendo en cuenta que las únicas pruebas aportadas por la tutelante fueron los contratos de prestación de servicios celebrados con la entidad territorial y dos testimonios transcritos literalmente, sin embargo, no resultaron suficientes para determinar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes. 21.
Llamó la atención sobre la ausencia de fundamentos jurídicos que empleaba la accionante para alegar la presunta vulneración de su derecho a la igualdad, teniendo en cuenta que no podía resultar admitido un señalamiento de esta índole bajo el simple argumento de que a otras personas sí les reconoció la relación laboral, «pues lo cierto es que en la jurisdicción contencioso administrativa la justicia es rogada y, por lo tanto, se requiere de una actividad probatoria suficiente, pues cada situación particular es diferente y, en consecuencia, la decisión que en cada caso se adopte, obedecerá a las particularidades de cada asunto.» Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 1.5.2.
Municipio de Pereira 22. Sostuvo que no se advertía la vulneración de los derechos fundamentales invocados, pues las decisiones proferidas dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho cuestionado estaban revestidas de legalidad, máxime si se tenía en cuenta que lo pretendido por la accionante era reabrir el debate procesal, por encontrarse inconforme con la decisión cuestionada. 23.
Añadió que una vez fueron valoradas las pruebas aportadas por los sujetos procesales se concluyó que no se pudo probar la continuada subordinación de la trabajadora respecto del empleador, lo cual lo faculta para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo e imponer reglamentos, dependencia que debe mantenerse por el tiempo de duración del contrato, para poder aplicar el principio de primacía de la realidad. 24.
Arguyó que la valoración probatoria por parte de la autoridad accionada se hizo conforme a las reglas de la sana crítica porque los testimonios no fueron similares entre ellos y, además, en el presente proceso se dio un testimonio de oídas, esto es, el de la señora Luz Stella Marín, quien no estuvo presente en el momento en que la demandante prestó sus servicios. 25.
Afirmó que, en cuanto al otro testimonio recepcionado esto es, el de la señora Martha Elena Osorio, sí fue valorado, pero se concluyó que se limitó a manifestar lo relacionado con su experiencia personal como compañera de trabajo en la misma institución educativa, refiriéndose a las labores que ella realizaba, más no precisamente a las actividades desarrolladas por la demandante. 26.
Los demás sujetos, pese a haber sido notificados en debida forma, no rindieron informe frente al asunto. 1.6. Sentencia de primera instancia2 27. El Consejo de Estado, Sección Primera mediante fallo del 27 de abril de 2023 declaró la improcedencia de la acción al considerar que, no se cumplió con el requisito de la relevancia constitucional.
Arguyo que, el hecho que la actora se encuentre en desacuerdo con la valoración probatoria efectuada por la autoridad judicial accionada, no implica por sí sola que se desconozcan los derechos fundamentales alegados, pues en el plenario no se encontró demostrada la existencia de una relación laboral. 2 Notificada el 23 de mayo de 2023.
Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 1.7. Impugnación 28. Mediante escrito presentado el 23 de mayo 2023 la parte actora impugnó la decisión de primera instancia y manifestó estar en desacuerdo con la decisión del a quo, para lo cual reiteró el defecto fáctico y la violación al principio de igualdad. 29.
Puso de presente que a la acción de tutela debía dársele la relevancia constitucional debido a que se encontraban involucrados derechos fundamentales tales como la igualdad, dignidad humana, trabajo, seguridad social, entre otros, «esto por cuanto, en la sentencia que censuro, se señala que no se demostró la existencia de una relación laboral entre mi representada y el municipio de Pereira, decisión que conlleva a la exoneración de la entidad territorial y al desconocimiento de los derechos laborales de la señora OLGA LUCÍA PINEDA PINEDA». 30.
Reiteró que, del material probatorio se encontraban elementos de convicción que acreditan la existencia de una relación laboral derivada de la prestación del servicio en forma permanente, sucesiva e ininterrumpida desde mayo de 2004 hasta el noviembre de 2015, a saber: i) el servicio personal de la señora Olga Lucía Pineda Pineda en el cargo de auxiliar de servicios generales; ii) el elemento de subordinación «que se revela en la sujeción a las directrices de los rectores de las instituciones educativas que por la naturaleza del cargo no posee discrecionalidad en el cumplimiento del objeto contractual»; iii) la continuidad de su labor a través de 40 órdenes de prestación de servicios suscritos con la Secretaría de Educación Municipal de Pereira; y iv) durante la prestación de sus servicios, la señora Olga Lucía Pineda Pineda recibió una contraprestación económica.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 31. El Consejo de Estado es competente para conocer la impugnación interpuesta por la señora Pineda Pineda contra la sentencia del 27 de abril de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera que declaró la improcedencia de la acción de conformidad con lo establecido en los Decretos 2591 de 1991, 1069 de 2015 y 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019. 2.2.
Problema jurídico 32. Corresponde a la Sala determinar si, de conformidad con los argumentos de la impugnación, se revoca, modifica o confirma la decisión de primera instancia del 27 de abril de 2023 proferida por el Consejo de Estado, Sección Primera, para lo cual se deberán resolver los siguientes problemas jurídicos: Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 ¿Se superan en el caso concreto los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela contra providencia judicial? 33.
De ser positiva la respuesta al interrogante anterior, la Sala analizará lo siguiente: ¿El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A vulneró los derechos fundamentales al «debido proceso, derecho a la igualdad, derecho a la defensa y derechos adquiridos» con ocasión de la sentencia del 13 de diciembre de 2022, que revocó la decisión del a quo, para en su lugar, negar el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y, el consecuente pago de las acreencias laborales? 34.
Para resolver los interrogantes planteados, se analizarán los siguientes temas: (i) criterio de la Sección sobre la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; (ii) de los requisitos de procedibilidad adjetiva y; (iii) análisis del caso concreto. 2.4. Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial 35.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 36.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 37. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida 3 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 38.
Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1.
Relevancia constitucional6 39. Cabe destacar que la Corte Constitucional desde la sentencia C-590 de 2005 incluyó como requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial que (i) la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable, (iii) se cumpla el requisito de la inmediatez, y (iv) no se trate de sentencias de tutela. 40.
El concepto de relevancia constitucional se refiere a un método objetivo de procedencia de la acción de tutela, pues busca excluir, en el estudio de procedibilidad, las vulneraciones de derechos fundamentales que no tengan tal relevancia. 41. Ello comprende una carga para el actor de la acción de tutela contra providencia judicial, de justificar la vulneración del derecho fundamental con una argumentación diferente de la que se expuso en el proceso ordinario y que se dedique a la lesión de la garantía fundamental invocada. 42.
Respecto de la acción de tutela contra providencia judicial, dicha figura implica un quebrantamiento del núcleo esencial del derecho fundamental alegado por la parte actora y que no fue tenido en cuenta por aquella autoridad judicial, por las razones anteriormente anotadas. 43. En atención a la definición anterior, para determinar si en un caso concreto se encuentra acreditado el requisito de relevancia constitucional, el juez debe realizar el test de procedibilidad en relación con las pretensiones de la demanda y la carga 6 Al respecto consultar Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate, Sentencia 27.02.20., Rad. 11001-03-15-000-2020-00004-00;
Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05258-00; Sentencia 20.02.20, Rad. 11001-03-15- 000-2019-05291-00; Sentencia 13.02.2020, Rad. 11001-03-15-000-2020-00137-00; Sentencia 13.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05354-00; Sentencia 06.02.20, Rad. 11001-03-15-000-2019- 05153-00; Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05121-00;
Sentencia 30.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-05167-00; Sentencia 23.10.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04664-00; Sentencia 23.01.20, Rad. 11001-03-15-000-2019-04833-00. Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 argumentativa y probatoria que justifica la protección de los derechos fundamentales invocados por la parte actora.
Lo anterior, desde la perspectiva del núcleo esencial de las garantías fundamentales invocadas y los casos anteriormente ejemplificados. 44. Dicha postura fue acogida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20147, en la que se indicó que para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial se debían analizar dichos requisitos. 45.
En concreto sobre la relevancia constitucional, en aquella oportunidad señaló que este requisito tiene dos cometidos fundamentales: i) proteger el principio constitucional de la autonomía funcional de los jueces; y ii) evitar que la acción de tutela se torne en un instrumento para involucrarse en asuntos que corresponde a otras jurisdicciones. 46.
En la sentencia SU-215 de 20228, el alto tribunal unificó los criterios que se deben analizar a la hora de determinar si un asunto reviste o no de relevancia constitucional, de acuerdo precisamente a los fines acogidos hasta ese momento. 47. Por su parte, esta Sección en sentencia del 29 de septiembre de 20229 modificó su postura en relación con la relevancia constitucional frente a aquellos casos en los que se hace evidente que los argumentos propuestos por los tutelantes se limitan a desarrollar aspectos de índole legal o económico, sin que se propongan razones de importancia para la interpretación y aplicación de la Constitución ante la posible vulneración de derechos fundamentales, que amerite el estudio del fondo del asunto. 48.
De esta manera, esta Sala de Decisión en esa oportunidad, planteó que el estudio de la relevancia constitucional debía estar acompasado con los criterios establecidos por la Corte Constitucional y acogidos por esta Corporación, que en concreto se refieren a: 7 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Consejero Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 8 A través de esta decisión judicial, la Corte Constitucional revisó las sentencias proferidas en primera y segunda instancia por las Secciones Quinta y Primera del Consejo de Estado, dentro de una acción de tutela formulada por Producciones RTI S.A.S. contra la Sección Cuarta de este mismo órgano de cierre.
Tras abordar los criterios que debe reunir una solicitud de amparo que reproche una decisión judicial para superar el requisito de la relevancia constitucional, la Corte Constitucional esbozó que el mecanismo de tutela formulado por RTI S.A.S. no cumplía con este postulado. Lo anterior, porque (i) no tenía la identidad para interpretar, aplicar o desarrollar la Constitución Política o desarrollar el alcance de un derecho fundamental;
(ii) involucraba un debate eminentemente legal; (iii) planteaba una discusión preponderantemente económica; y, (iv) no cumplía con la carga argumentativa y explicativa rígida porque no se demostraba la grave violación de los derechos fundamentales invocados. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta. Sentencia del 29 de septiembre de 2022.
Rad. 11001-03-15-000-2022-03365-01, M.P. Pedro Pablo Vanegas Gil. Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 i) que el actor cumpla su carga argumentativa, en donde justifique suficientemente la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales, ya que no basta que se aduzca la vulneración de aquellos; ii) que la acción de tutela no se erija en una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada, puesto que este mecanismo sólo está instituido para proteger derechos fundamentales y no para discutir la discrepancia que el actor tenga frente a la decisión judicial.
Por ende, no debe ser un debate exclusivamente legal; y iii) que no se trate de asuntos puramente económicos en los que no se advierta la tensión entre las decisiones que se enjuician y una vulneración ostensible de un derecho fundamental. Lo anterior porque estas controversias corresponde definirlas a los jueces ordinarios y la tutela no puede convertirse en una tercera instancia. 49.
La carga argumentativa como criterio para determinar cuándo un asunto reviste de relevancia constitucional: De acuerdo con la Corte Constitucional, este presupuesto implica que el accionante cumpla con una carga explicativa mínima al identificar: (i) los derechos fundamentales afectados; (ii) los hechos que generan la vulneración; y (iii) los motivos por los que considera que la autoridad judicial accionada ha incurrido en uno de los defectos. 50.
Frente a este último punto, la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella10. 51. A su turno, esta Corporación en diferentes oportunidades ha considerado que tratándose de la carga argumentativa como requisito sine qua non para definir la procedibilidad de la acción de tutela, existe un deber de sustentar en términos jurídicos el defecto en el que la autoridad judicial accionada incurrió. Por esto, el peticionario está obligado a exponer de manera detallada las razones que sustentan su demanda de amparo y los motivos que, en su criterio explican la configuración de una causal especifica de procedencia. 2.6.
Caso concreto 52. Por las razones que a continuación se exponen, para esta Sala de Decisión, la parte actora presentó argumentos tendientes a abrir el debate probatorio del proceso ordinario. 53. En primer lugar, en la controversia propuesta en el escrito de tutela no se exponen razones tendientes a demostrar una vulneración de derechos fundamentales por parte de la autoridad judicial con ocasión de la providencia 10 Corte Constitucional.
Sentencia SU-103 de 2022. Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 proferida en segunda instancia dentro del proceso ordinario. En efecto, las inconformidades presentadas por la señora Pineda Pineda consisten en que el fallo cuestionado no analizó de manera sistemática una serie de pruebas, que a su juicio, que daban cuenta que el elemento de la subordinación sí estaba probado, lo que generó que se revocara la decisión del a quo, para en su lugar, negar el reconocimiento de la existencia de una relación laboral y el consecuente pago de las acreencias laborales. 54.
No obstante, se tiene que dicho aspecto fue zanjado por la autoridad judicial accionada quien advirtió que, de la revisión de las pruebas obrantes en el expediente se desprendía que el recurso de alzada no estaba llamado a prosperar, en la medida en que, al abordar el estudio del caso concreto y verificar el cumplimiento de los tres elementos que caracterizan una relación laboral, (la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo), no se logró probar fehacientemente la subordinación y dependencia de la demandante respecto del empleador, requisito indispensable para demostrar la existencia de una relación de trabajo. 55.
En la providencia censurada, el tribunal accionado concluyó que la actora no tenía derecho a la declaratoria de la existencia de un vínculo laboral encubierto y el consecuente pago de las prestaciones sociales, y reconocerlos, sí constituía una decisión ajena a derecho, pues como lo ha señalado la jurisprudencia, para la declaratoria de la existencia de una relación laboral, deben estar acreditada la existencia de la prestación personal del servicio, la continuada subordinación laboral y la remuneración como contraprestación del mismo. 56.
Para reforzar lo anterior, contrario a lo alegado por la parte actora, el tribunal accionado sí analizó las pruebas que la parte actora echa de menos, a saber, los testimonios de las señoras Luz Stella Marín y Martha Elena Osorio Bueno así como los contratos de prestación de servicios, entre otros elementos de prueba, de los cuales concluyó lo siguiente: i) Conforme a las declaraciones de las testigos Luz Stella Marín y Martha Elena Osorio Bueno, el horario de trabajo pudo haber oscilado entre las 6:00 o 7:00 a.m. y las 2:00 o 3:00 p.m.; sin embargo, no se advirtió el número de días de la semana en que debía asistir a la institución educativa. ii) Concluyó que tales afirmaciones no podían considerarse, per se, con vigor probatorio suficiente para demostrar la imposición de un horario laboral a la contratista, pues al no haberse aportado ningún otro soporte probatorio (p.ej. cuadros de turnos, de reuniones, etc.) que corrobore esa estricta exigencia, debía tenerse como un indicio pero no necesariamente unívoco, concluyente y determinante de la subordinación. Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 iii) No se probó el elemento de la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, ya que la actora no logró demostrar que la entidad ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. iv) Adujo que labores de aseo, por su propia naturaleza, deben estar sometidas a las pautas de la entidad y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades; ya que «sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita». v) Indicó que según las declaraciones de los testigos Luz Stella Marín y Martha Elena Osorio Bueno, la demandante, además de cumplir con un horario, debía acatar las órdenes del respectivo rector de la institución educativa y, por lo mismo, estaba subordinada a las directrices de la entidad demandada.
No obstante, tales declaraciones no resultaban convincentes y, en cambio, ofrecían dudas respecto de las circunstancias en que presuntamente se dieron tales hechos. 57. Por el contrario, la judicatura cuestionada adujo que en el caso solo obraban los informes de cumplimiento de las actividades contratadas, además de las contratos de prestación de servicios, los cuales no eran diáfanos en acreditar los hechos indicadores de una subordinación, específicamente la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, bien sea a través de la exigencia del cumplimiento de órdenes en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, o la imposición de reglamentos internos, o el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi. 58.
Así mismo, la autoridad judicial, accionada para justificar, su decisión trajo a colación la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda mediante la cual se estableció que, en cuanto al elemento de la subordinación no existe una presunción legal, sino que tratándose de la configuración de una relación laboral subyacente o encubierta, el interesado debe probar su inserción en el círculo rector, organizativo y disciplinario de la entidad, de manera que demuestre que esta ejerció una influencia decisiva sobre las condiciones en que llevó a cabo el cumplimiento de su objeto contractual. 59.
Por tanto, en este caso no se supera el requisito de la relevancia constitucional ya que el debate propuesto frente al defecto fáctico obedece al mismo asunto discutido en el proceso ordinario en relación con que, a juicio de la parte actora, sí acreditó el elemento de la subordinación, situación que no logró probar en el proceso ordinario, es decir, se advierte su simple inconformidad respecto a la decisión adoptada por el juez de segunda instancia, que revocó, para en su lugar, negar el reconocimiento de un vínculo laboral encubierto y el consecuente pago de las prestaciones sociales.
Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 60. Más allá de este simple desacuerdo, la parte actora no cumplió con la carga argumentativa que le asistía en aras de demostrar una vulneración a sus derechos fundamentales, pues únicamente arguyó que la autoridad judicial demandada no valoró el material probatorio que aportó al proceso.
Así, se advierte que la motivación expuesta en la tutela simplemente evidencia que dichas pruebas reiteraban las tesis propuesta en la demanda ordinaria, pero no permite entrever de qué forma su valoración podía refutar la postura adoptada por el Consejo de Estado – Sección Segunda – Subsección A, que fundamentó la sentencia cuestionada tanto en las normas, la jurisprudencia vigente frente al tema y las pruebas obrantes en el plenario, las cuales indicaban que no quedó probada la falta de autonomía o de independencia de la contratista en el desarrollo de las actividades por las cuales fue vinculada a la entidad demandada. 61.
Se reitera que la afirmación consistente en que se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y a la defensa no conlleva a que el asunto puesto en conocimiento del juez de tutela revista necesariamente de relevancia constitucional, pues para ello se requiere que en el escrito inicial medie un ejercicio hermenéutico y argumentativo que permita avizorar que la controversia gira en torno a al alcance, contenido o goce de un derecho fundamental.
Esto, ya que la competencia de este juez se restringe a la protección efectiva e las garantías constitucionales y no a problemas de carácter legal o a estudiar una mera inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales. 62. Por último, frente al cargo de violación al principio de igualdad tampoco se supera el requisito de la relevancia constitucional debido a que no se cumplió con la carga argumentativa que le asistía en demostrar una vulneración a sus derechos fundamentales y lo que pretende es convertir este mecanismo constitucional en una tercera instancia, ya que se limitó a indicar que en casos idénticos la autoridad judicial accionada sí accedió al encontrar acreditados los elementos esenciales de una relación laboral encubierta o subyacente entre las partes. 63.
Sin embargo, la parte actora no explicó por qué las providencias traídas a colación versaron sobre circunstancias fácticas y jurídicas similares a su situación concreta, máxime cuando dichos proveídos no fueron proferidos por la misma autoridad judicial que profirió la sentencia acusada, pues se trata de providencias que fueron dictadas por el Tribunal Administrativo de Risaralda. 64.
Así, teniendo en cuenta que la actora no cumplió con la carga argumentativa que le asistía en demostrar una vulneración a sus derechos fundamentales, es preciso señalar que el déficit argumentativo no le corresponde suplir a este juez constitucional, en ese orden, este cargo tampoco supera el requisito de relevancia constitucional. En este punto, debe reiterarse el carácter excepcional y restringido del Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 mecanismo de amparo cuando se dirige contra providencias judiciales que, además, son proferidas por una alta Corte como sucedió en este caso, conforme se puso de presente en líneas anteriores, ya que supone un esfuerzo argumentativo considerable por parte de quien estime que con lo resuelto en una sentencia dictada por un órgano de cierre se incurrió en una vía de hecho. 65.
Por último, se recuerda que la Corte Constitucional ha sido enfática en señalar que no es suficiente alegar una violación a un derecho fundamental con base en una simple relación de los hechos, sino que se exige demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada de aquella11. Igualmente el máximo órgano constitucional ha establecido que uno de los criterios para determinar si un asunto reviste de relevancia constitucional, es que «la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto12, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.» 66.
En ese sentido, para la Sala el asunto no supera el requisito de la relevancia constitucional. 2.7. Conclusión 67. Por las razones expuestas, se confirmará la sentencia que declaró la improcedencia de acción de tutela porque no se encontró satisfecho el requisito general de la relevancia constitucional, toda vez que la parte actora pretende que el juez constitucional realice nuevamente el estudio zanjado en el proceso ordinario, contrario a proponer la vulneración de los derechos fundamentales sobre los que invocó su protección. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRMERO: CONFIRMAR la sentencia del 27 de abril de 2023 del Consejo de Estado, Sección Primera, que declaró la improcedencia de la acción de tutela promovida por la señora Olga Lucía Pineda Pineda, por lo expuesto en este proveído.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto No. 2591 de 1991. 11 Corte Constitucional. Sentencia SU-103 de 2022. 12 Sentencia SU-573 de 2019. Demandante: Olga Lucía Pineda Pineda Demandado: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A Radicado: 11001-03-15-000-2023-01184-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, de conformidad con el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA (Firmado electrónicamente) Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE (Firmado electrónicamente) Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO (Firmado electrónicamente) Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL (Firmado electrónicamente) Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.