Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: Alberto Montaña Plata Bogotá D.C., 19 de abril de 2023 Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central LTDA Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Temas: Reparación directa – licencia de urbanismo - daño a la propiedad - acto anulado - daño por acto revocado - caducidad Síntesis del caso: Una sociedad solicitó la indemnización de los perjuicios causados por el daño a la propiedad.
El daño invocado fue la no adquisición onerosa de parte de un predio que originalmente hacía parte del área de cesión gratuita y obligatoria. El fundamento jurídico -Acuerdo- de este tipo de cesión fue declarado nulo por esta jurisdicción, por lo que, para el demandante, procedía su adquisición onerosa. Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por las partes en contra de la Sentencia de 24 de julio de 2014, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca,1 que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda2.
Contenido: 1. Antecedentes. 2. Consideraciones. 3. Decisión 1 El Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto, en virtud de los recursos de apelación interpuestos por las partes en un proceso con vocación de segunda instancia ante esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 129 del Código Contencioso Administrativo (CCA). 2 La parte resolutiva de esa decisión se trascribe a continuación:
PRIMERO: ACCEDER A LA PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: DECLARAR LA OBJECIÓN GRAVE de los tres dictámenes obrantes en el plenario, solicitado por la entidad demandada conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: CONDENAR EN ABSTRACTO al INSTITUTO DE DESAROLLO URBANO, al pago de los perjuicios materiales causados a la URBANIZACIÓN SANTA BARBARA CENTRAL con la ocupación jurídica del bien inmueble. LA LIQUIDACIÓN DE LOS PERJUICIOS se realizará a través de un trámite incidental a solicitud de la parte interesada, conforme a lo estipulado en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo.
CUARTO: Una vez culmine el trámite incidental se deberá ordenar al actor que suscriba la escritura a favor del IDU, por la afectación jurídica del inmueble. QUINTA: Sin condena en costas. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 2 de 9 1.
ANTECEDENTES Contenido: 1.1. Posición de la parte demandante. 1.2. Posición de la parte demandada. 1.3. Sentencia recurrida. 1.4. Recurso de apelación. 1.5. Trámite relevante en segunda instancia. 1.1. Posición de la parte demandante 1. El 6 de febrero de 2007, la sociedad Urbanización Santa Bárbara Central LTDA, presentó demanda3 en ejercicio de la acción de reparación directa, en contra del Instituto de Desarrollo Urbano- IDU, con las pretensiones que se trascriben a continuación: 1.- Que el predio de propiedad de la Urbanización Santa Bárbara Central Ltda. en reestructuración, ubicado en la esquina S.W. (Nor-oriental) del Conjunto Centro Empresarial Santa Bárbara en la intersección Calle 116 por Carrera 7° de Bogotá, cuya área es de 1.239,06 m2 debe ser adquirido por el Instituto de Desarrollo Urbano- IDU, en razón a que por tratarse de un área que se encontraba afectada como de cesión obligatoria y gratuita del 7% para efectos del Plan Vial Arterial del Distrito Capital, al haberse declarado nula dicha gratuidad le surge la obligación legal al Instituto de adquirirlo, pues dicho predio no es susceptible de un uso diferente, y es de obligatoria adquisición por parte del IDU, toda vez que el Conjunto Centro Empresarial Santa Bárbara ya está desarrollado con dicha afectación y no hay forma de cambiar su destinación. 2.- Que no ha ocurrido el fenómeno jurídico de la caducidad de la acción de reparación directa para la presente acción, toda vez que no se ha dado ninguno de los supuestos consagrados en el artículo 138 del Código Contencioso Administrativo para ello, y solo hasta el 11 de marzo del 2.005 dicho Instituto realizó un acto en el que le negó el derecho al pago de dicho predio a su legítimo propietario, fecha desde la cual debe contarse cualquier término para el inicio de las acciones. 3.- Que, en consecuencia, el IDU debe proceder a realizar en forma inmediata la compra del predio en mención, o pagar el valor del daño consistente en la suma que hubiera conseguido la demandante al explotar económicamente los 1.239,09 m2 objeto de la controversia en el desarrollo del Centro Empresarial Santa Bárbara, en los términos que determinen los peritos, ya que la afectación que pesa sobre éste predio como vía del Plan Vial Arterial y la no compra del distrito del mismo, hacen que el particular se vea afectado en su propiedad sin justificación legal para ello. 4.- En caso de que proceda la compra del bien, el valor de adquisición debe corresponder al avalúo comercial al momento de realizarse la compra, de conformidad con lo previsto en la Ley 388 de 1.997., o, en su defecto, pagar el daño que calculen los peritos. 5.- Condenar al Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, a pagar las costas del proceso, incluyendo agencias en derecho. 2.
La parte demandante fundamentó sus pretensiones, en síntesis, en los siguientes hechos: 3. 1) La Urbanización Santa Bárbara, como propietaria de un predio, concluyó el desarrollo del que hoy se denomina Conjunto Centro Empresarial Santa Bárbara. 3 Folios 8-31 del cuaderno 1. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 3 de 9 4. 2) En la licencia de urbanismo se estableció que 6.486,75 m2 debían dejarse afectados al Plan Vial Arterial, de los cuales 2.781,63 aparecían como área a negociar con el IDU y 3.705,12 como área de cesión a título obligatorio y gratuito, el 7% del predio. 5. 3) El IDU decidió, de manera unilateral, la manera en que se distribuía el área de cesión a título gratuito y el área a negociar dentro del predio. 6. 4) Como consecuencia de los vicios de inconstitucionalidad del Acuerdo 6 de 1990, que fue el soporte jurídico para la cesión del 7%, ese acto administrativo fue anulado por la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
La sentencia de primera instancia se profirió el 3 de agosto de 2000 y la de segunda instancia el 30 de agosto de 2001. Con ello, surgió al IDU la obligación de adquirir todos los predios que hubieran sido afectados con esa condición de cesión a título gratuito y obligatorio. 7. 5) El IDU adquirió la parte del predio que se había dejado como área por negociar, y en una cláusula de ese negocio jurídico se consignó que en caso de que se suspendiera o anulara el acuerdo demandado, “esta porción no será cedida en forma gratuita y, en consecuencia, el Instituto de Desarrollo Urbano, sin más formalidades y en forma inmediata procederá a realizar la compra de los 2.466,03 m2 correspondientes al 7% mencionado”. 8. 6) Una vez declarada la nulidad de las normas, se solicitó al IDU la compra de los 2.466,03 m2, a lo cual se negó la entidad.
Mediante una acción de tutela se solicitó que se ordenara la compra y la Sentencia accedió a las pretensiones. 9. 7) La licencia fue modificada, a solicitud del actor, mediante la Resolución 420349 del 12 de septiembre de 2002 para que los m2 que originalmente debían ser cedidos a título gratuito y obligatorio, fueran negociables con el IDU. 10. 8) A la fecha de presentación de la demanda, de los 6.486,75 m2, que el IDU debió adquirir, había comprado 5.247,66. restaban 1.239,09 m2. 11. 9) Mediante una petición de 9 de agosto de 2004 se informó al IDU la nueva área a comprar, de conformidad con lo establecido en la Resolución 420349 de 12 de septiembre de 2002. 12. 10) Mediante una comunicación de 5 de noviembre de 2004 se informó que se pediría concepto a algunos funcionarios de la entidad, y luego se presentó un concepto, como anexo, de la Dirección Técnica Legal, en la cual se indicaba que la zona no fue negociada por la entidad y que el propietario había dejado trascurrir el término de caducidad.
Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 4 de 9 13. 11) En una reunión con el Director Técnico de Predios se solicitó al accionante que presentara sus argumentos al accionante para el “reestudio del tema”. 14. 12) El demandante presentó una nueva petición el 2 de febrero de 2005, en la cual indicó que las normas que ordenaban la cesión gratuita “habían caído”, por lo que el IDU debía adquirir todos los predios.
Además, en esa petición se indicó que no había empezado a correr el término para que operara la caducidad, ya que no se configuraba ninguno de los supuestos establecidos en la norma procesal aplicable. 15. 13) El 11 de marzo de 2005, el IDU contestó que no había ocupado el predio o creado alguna expectativa de compra. Por lo tanto, se ratificó en su posición. 16.
En los fundamentos de derecho, el demandante sostuvo, en síntesis, que al haberse “caído” la gratuidad, el IDU debía adquirir onerosamente el predio. Además afirmó que el término para que operara la caducidad debía contarse desde el 11 de marzo de 2005, fecha en la que se produjo “esta última comunicación”. 1.2. Posición de la parte demandada 17.
El IDU contestó la demanda4, se opuso a las pretensiones y propuso las siguientes excepciones: 18. “Caducidad de la acción”, en la cual explicó que después de la sentencia de segunda instancia que declaró la nulidad del Acuerdo relacionado con la cesión, el IDU había adquirido parte del área que inicialmente debía ser cedida, pero los 1.239,09 m2 no se adquirieron, “pues no hicieron parte del acuerdo plasmado en la Escritura Pública” 1617 de 6 de julio de 2001.
Por lo tanto, para esa área, la caducidad debía contarse desde la ejecutoria de la Sentencia de segunda instancia del Consejo de Estado, que anuló el fundamento de la cesión gratuita y obligatoria. 19. “Inexistencia de afectación del área de propiedad del demandante”, pues no se hizo ninguna oferta de compra sobre la franja que reclama el accionante.
La declaratoria de nulidad de las normas sobre cesión no obligaba a la entidad a adquirir la zona. El demandante es titular del predio y continúa con su tenencia y disposición. 20. “Legitimidad y legalidad en las actuaciones del instituto de desarrollo urbano”, en la cual explicó el concepto de zona de reserva vial y su distinción con otras afectaciones.
Sobre el particular, argumentó que el IDU 4 El 8 de mayo de 2007, Folios 37-46 del cuaderno 1. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 5 de 9 no había adelantado procedimientos para la afectación del área por la que se demandó. 21.
Finalmente, el demandante propuso la excepción de “Improcedencia de la acción de reparación directa por ausencia de responsabilidad objetiva y subjetiva por parte del IDU”, en la cual sostuvo que no había daño, ni responsabilidad del IDU. Adicionó la entidad que el hecho de que el área se encontrara en una zona de reserva vial, era una carga que debía soportar el propietario. 1.3.
Sentencia recurrida 22. El 24 de julio de 2014, la Sección Tercera, Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, profirió Sentencia, en la cual decidió5 (se trascribe):
PRIMERO: ACCEDER A LA PRETENSIONES DE LA DEMANDA, de acuerdo con lo establecido en la parte motiva de la presente decisión.
SEGUNDO: DECLARAR LA OBJECIÓN GRAVE de los tres dictámenes obrantes en el plenario, solicitado por la entidad demandada conforme a lo expuesto en la parte motiva.
TERCERO: CONDENAR EN ABSTRACTO al INSTITUTO DE DESAROLLO URBANO, al pago de los perjuicios materiales causados a la URBANIZACIÓN SANTA BÁRBARA CENTRAL con la ocupación jurídica del bien inmueble. LA LIQUIDACIÓN DE LOS PERJUICIOS se realizará a través de un trámite incidental a solicitud de la parte interesada, conforme a lo estipulado en el artículo 172 del Código Contencioso Administrativo.
CUARTO: Una vez culmine el trámite incidental se deberá ordenar al actor que suscriba la escritura a favor del IDU, por la afectación jurídica del inmueble. QUINTA: Sin condena en costas. 23. La decisión del Tribunal, en síntesis, se fundó en las siguientes consideraciones: 24. La caducidad, en el caso de ocupaciones permanentes, debe contarse desde que el ciudadano conoce de su existencia. En el caso la curaduría había indicado mediante la Resolución 420349 de 12 de septiembre de 2002 que los predios de cesión gratuita y obligatoria debían ser adquiridos.
La parte solicitó el 9 de agosto de 2004 que se adquiriera el terreno. La respuesta fue notificada el 16 de noviembre de 2004, por lo que la parte demandó en término. El Tribunal decidió no contar el término desde la segunda petición y su respuesta, de 2 de febrero y de 11 de marzo de 2005, respectivamente. 25. El Tribunal concluyó que había un daño, pues el predio era de propiedad de los demandantes, no se ha realizado ninguna oferta de compra sobre los predios, y existía una limitación al derecho de propiedad.
Igualmente, 5 Folios 432-448 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 6 de 9 sostuvo que el daño era atribuible a la entidad demandada, ya que era la competente para realizar la compra. 26.
Finalmente, sobre los perjuicios indicó que solamente obraban los 3 dictámenes objetados por error grave, por lo cual la Sala no pudo establecer su monto y condenó en abstracto. 1.4. Recurso de apelación 27. La parte demandada, interpuso recurso de apelación6, con base en los argumentos que se resumen a continuación: 28. La Resolución de la curaduría volvió negociables las áreas que originalmente eran de cesión, pero en ningún momento ordenó su compra.
De ella no se derivó expectativa o derecho alguno del demandante. 29. De igual manera, la entidad sostuvo que no había existido ocupación material del predio, por lo que no se configuraba el daño, como elemento estructurante de la responsabilidad. En todo momento el propietario ha detentado material y jurídicamente el área que originó el litigio. 30.
La afectación es diferente de un área de reserva, por lo cual no puede ordenarse la compra del predio por la declaración de un área de reserva vial. Nuevamente explicó que esta se trata de una carga que está el demandante obligado a soportar. 31. Igualmente, sostuvo que el accionante no identificó cuál fue la conducta de la entidad que le generó el daño. 32.
La parte demandante, interpuso recurso de apelación7, con base en los argumentos que se resumen a continuación: 33. La condena debió ser en concreto, pues los dictámenes no contenían ningún error grave y el pago debe realizarse solamente cuando el IDU pague la totalidad del valor del bien. En relación con los dictámenes el demandante hizo detalladas afirmaciones con las cuales intentó sostener su credibilidad. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Análisis sustantivo. 2.2. Condena en costas. 6 Folios 450-463 del cuaderno del Consejo de Estado. 7 Folios 464-490 del cuaderno del Consejo de Estado. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 7 de 9 2.1.
Análisis sustantivo 34. La Sala revocará la decisión de primera instancia y, en su lugar, declarará la caducidad de la acción de reparación directa. Lo anterior, pues para el momento de presentación de la demanda ya había operado este fenómeno. 35. El numeral 8 del artículo 136 del CCA, vigente para el momento de presentación de la demanda, prescribía que “la [acción] de reparación directa caducará al vencimiento del plazo de dos (2) años, contados a partir del día siguiente del acaecimiento del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajo público o por cualquier otra causa”. 36.
Por ello, para determinar la caducidad de la acción es preciso identificar el hecho, omisión, operación u ocupación que se invoca como causa del daño. En el caso, la pretensión del demandante es que el predio (se trascribe) “debe ser adquirido por el Instituto de Desarrollo Urbano - IDU, en razón a que por tratarse de un área que se encontraba afectada como de cesión obligatoria y gratuita del 7% para efectos del Plan Vial Arterial del Distrito Capital, al haberse declarado nula dicha gratuidad le surge la obligación legal al Instituto de adquirirlo, pues dicho predio no es susceptible de un uso diferente, y es de obligatoria adquisición por parte del IDU, toda vez que el Conjunto Cerrado Empresarial Santa Bárbara ya está desarrollado con dicha afectación y no hay forma de cambiar su destinación”. 37.
Como puede observarse, el demandante identificó como daño que el predio originalmente hacía parte del área de cesión obligatoria y gratuita, que el acto general que sustentaba esa decisión fue anulado, y el demandante ya no podía usar el predio para el desarrollo comercial, debido a la afectación inicial. 38. Existen dos supuestos que pueden identificarse como causa del daño: el acto administrativo general, declarado nulo, y el acto administrativo de contenido particular, licencia de urbanismo, que contenía la cesión obligatoria de los predios. 39.
En el caso, los perjuicios no provienen del acto administrativo de contenido general declarado nulo, ni procede la acción de reparación directa para la indemnización de perjuicios derivados de ese acto, por el simple hecho de que existe un acto de contenido particular, entre el daño Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 8 de 9 y el acto de contenido general8, en el cual se concretó la afectación alegada por el demandante: la licencia de urbanismo. 40.
No obstante, la Sala encuentra que ese acto de contenido particular fue modificado para respetar las decisiones de nulidad de los actos generales. La resolución 420349 de 12 de septiembre de 2002, ordenó que “[e]n consecuencia, toda el área de afectación de las vías arterias son negociables con el IDU”. 41. Así las cosas, en el caso, el daño invocado fue causado por un acto administrativo de contenido particular que fue revocado: la licencia de urbanismo original.
Sin embargo, en la modificación se revocó la decisión de ordenar cesiones gratuitas. Por lo tanto, con esa resolución se concretó el daño al dejar esas áreas de ser de cesión obligatoria y gratuita y pasar a ser negociables con el IDU. En consecuencia, el término de caducidad para la reparación directa debe contarse desde el 13 de septiembre de 2002, la fecha de notificación de la Resolución que modificó la licencia de urbanismo fue el 12 del mismo mes, y el término de caducidad corrió del 13 de septiembre de 2002 al 13 de septiembre de 2004.
Por lo tanto, la demanda, fue presentada de manera extemporánea, el 6 de febrero de 2007. 42. Finalmente, es importante aclarar que el daño no ocurrió por la negativa del IDU de adquirir el predio, el 16 de noviembre de 2004, y como respuesta a una petición del demandante. Lo anterior, pues esa negativa simplemente se da para responder la petición del demandante, quien había negociado otros predios con el IDU, precisamente como consecuencia de la decisión de nulidad del Consejo de Estado.
El conteo realizado por el Tribunal, en el entender de la Sala, permitiría revivir los términos de un daño consolidado por la mera solicitud de un peticionario. 2.2. Condena en costas 43. Sin condena en costas de acuerdo con lo establecido en el artículo 171 del CCA. 3. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 21 de marzo de 2012, Exp. 21986;
Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia de 5 de julio de 2018, Exp. 60502. Radicación: 25000-23-26-000-2007-00041-01 (54444) Demandante: Urbanización Santa Barbara Central Demandado: Instituto de Desarrollo Urbano - IDU Referencia: Acción de reparación directa Decisión: Revoca la Sentencia 9 de 9 RESUELVE:
PRIMERO: REVOCAR la Sentencia de 24 de julio de 2014, proferida por la Sección Tercera, Subsección C de descongestión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. La parte resolutiva de la decisión será la siguiente:
PRIMERO: Declarar la excepción de caducidad de la acción de reparación directa.
SEGUNDO: Sin condena en costas”
SEGUNDO: NO CONDENAR en costas en esta instancia. Por Secretaría, una vez ejecutoriado este proveído, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Aclaración de voto Firmado electrónicamente ALBERTO MONTAÑA PLATA