Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO - ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Bogotá, D. C., treinta (30) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Solicitud de extensión de jurisprudencia Radicación: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina Convocado: Municipio de Palermo Tema: Saneamiento del proceso __________________________________________________________________ Decide el despacho sobre la admisibilidad de la solicitud de extensión de la jurisprudencia que trata el artículo 269 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, presentada por Amanda Lucía Osorio Medina. 1.
Antecedentes 1.1. Solicitud de extensión de la jurisprudencia 1. Amanda Lucía Osorio Medina con fundamento en el artículo 269 del CPACA solicitó a esta Corporación el 8 de agosto de 20232 lo siguiente: «PRIMERO: Se extienda y aplique los efectos jurídicos de la Sentencia de Unificación del honorable Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, de fecha 9 de septiembre de 2021 con radicado de sentencia N° SUJ-025-CE- S2-2021 Asunto: SENTENCIA DE UNIFICACIÓN DE JURISPRUDENCIA CONFORME AL ARTÍCULO 271 DE LA LEY 1437 DE 2011 Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 05001-23-33-000- 2013-01143-01 (1317-2016) Demandante: Gloria Luz Manco Quiroz Demandado: municipio de Medellín - Personería de Medellín y otro por ser análoga con la situación fáctica y jurídica aquí elevada por […] AMANDA LUCIA OSORIO MEDINA. 1 En adelante CPACA. 2 Samai, índice 2, documento digital «ED_RV_SOLICITUDDEEXT(.pdf) NroActua 2». 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina SEGUNDO: Las demás pretensiones principales y subsidiarias que se deriven del procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado, según el canon 102 y 269 de la Ley 1437 de 2011». [sic, destacado del original]. 2.
Como hechos de su petición narró que suscribió contratos de prestación de servicios con el municipio de Palermo desde el 15 de marzo de 2016 al 15 de mayo de 2020, sin que entre los contratos existieran interrupciones mayores a 30 días. 3. El municipio de Palermo comunicó la negación de la solicitud de extensión el 23 de junio de 20233, como fundamento sostuvo que la peticionaria debió realizar una justificación razonada que evidenciara que se encontraba en idéntica situación de hecho y de derecho en la estuvo el demandante al cual se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 1.2.
Tramite relevante 4. Mediante auto del 23 de febrero de 20244, se inadmitió la petición de extensión para que la solicitante expusiera los fundamentos de hecho y derecho que permitieran evidenciar la similitud con la sentencia de unificación invocada, para tal efecto se concedió el plazo de 10 días, de conformidad con el artículo 269 del CPACA.
El proveído fue notificado a través de correo electrónico el 7 de marzo de 20245. 5. La solicitante remitió el memorial de subsanación el 27 de marzo de 20246 a la dirección electrónica cese02@notificacionesjr.gov.co con el asunto «NOTIFICA ACTUACION PROCESAL RAD 2023-00370-00». No obstante, esta información no fue registrada en la plataforma digital Samai. 6.
En auto del 30 de mayo de 20247, se rechazó el mecanismo de extensión, porque en el expediente digital no se observó la subsanación. Esta providencia se notificó de acuerdo con el artículo 205 del CPACA el 8 de agosto de 20248. 7. El 17 de septiembre de 20249, Amanda Lucía Osorio Medina solicitó que se reconsiderara el archivo del proceso y, en su lugar, se diera trámite al mecanismo de extensión de jurisprudencia. Ello con fundamento en que aportó la aludida subsanación el 27 de mayo de 2024, lo cual sustentó con una copia del mensaje de datos remitido en esa fecha a la dirección cese02@notificacionesjr.gov.co. 3 Samai, índice 2, documento digital «ED_RESPUESTADERECHODE(.pdf) NroActua 2» 4 Samai, índice 4. 5 Samai, índice 7. 6 Samai, índice 14. 7 Samai, índice 9. 8 Samai, índice 12. 9 Samai, índice 14. 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina 8.
La Secretaría de esta Sección presentó un informe10 de la trazabilidad de los correos electrónicos e indicó que: (i) la dirección cese02@notificacionesjr.gov.co fue habilitada para el envío de notificaciones y se encontraba administrada por la Secretaría de la Sección Segunda; (ii) en ese buzón electrónico recibió un «mensaje de datos […] remitido desde la cuenta electrónica “roby.abogadopenalista@gmail.com” […] bajo el asunto: NOTIFICA ACTUACION PROCESAL RAD 2023-00370-00, en el que se acompañ[ó] un (1) archivo adjunto en formato PDF denominado “SUBSANACIÓN N° 2023- 00370-00 (5218-2023)”»; y (iii) también otro mensaje el 17 de septiembre de 2024 con el asunto «NOTIFICA ACTUACION PROCESAL RAD 2023-00370-00» y acompañado del archivo «SUBSANACIÓN N° 2023-00370-00 (5218-2023) (1)» junto con «PANTALLAZO SUBSANACIÓN».
II. Consideraciones 2.1. En torno a la procedibilidad del recurso de reposición 9. De acuerdo con lo expuesto, la solicitante interpuso recurso de reposición contra el auto del 30 de mayo de 2025, por medio del cual se rechazó el mecanismo de extensión. Para tal efecto, señaló que allegó la subsanación fue presentada el 27 de marzo de 2024 al correo cese02@notificacionesjr.gov.co. 10.
Ahora bien, al respecto se advierte que la interposición del recurso de reposición resultó extemporánea, en tanto la providencia impugnada fue notificada el 8 de agosto de 2024, de modo que el término para la presentación del recurso comprendió del 13 al 15 de agosto de idéntica anualidad, sin embargo, la reposición fue formulada el 17 de septiembre de igual año. 11.
En esas condiciones, se rechazará por extemporáneo el recurso de reposición. 2.2. Saneamiento del proceso 12. De conformidad con lo dispuesto por el artículo 207 del CPACA11, al juez le corresponde ejercer el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades. En armonía con lo anterior, el artículo 42 del Código General del Proceso12, en los numerales 5 y 1213, prevé que debe adoptar las medidas 10 Samai, índice 17. 11 «Artículo 207.
Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso, el juez ejercerá el control de legalidad para sanear los vicios que acarrean nulidades, los cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes.». 12 En adelante CGP. 13 «Artículo 42. Deberes del juez. Son deberes del juez: […] 5. Adoptar las medidas autorizadas en este código para sanear los vicios de procedimiento o precaverlos, integrar el litisconsorcio necesario e interpretar la demanda de manera que permita decidir el fondo del asunto.
Esta interpretación debe respetar el derecho de contradicción y el principio de congruencia. […] 12. Realizar el control de legalidad de la actuación procesal una vez agotada cada etapa del proceso.». 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina autorizadas por dicho código para sanear los vicios de procedimiento, con respeto del derecho de contradicción y el principio de congruencia y realizar el control de legalidad de la actuación procesal, una vez agotada cada etapa.
Esta obligación se reitera en el artículo 132 ejusdem14 que especifica que se deben corregir no solo las falencias que conlleven nulidades, sino también otras irregularidades del proceso. 13. Así las cosas, se comprende que el saneamiento procesal es la materialización de los principios de eficiencia, efectiva tutela judicial, congruencia y economía procesal y, en tal sentido, le impone al juez, en calidad de director del proceso, el deber de dirigir y controlar el desarrollo de aquel desde sus etapas tempranas hasta su exitosa culminación, de manera que al evidenciar errores, defectos, omisiones, vicios, nulidades por defectos formales, propenda por su correcto adelantamiento y en tal virtud evite que dichos aspectos que son contrarios a las normas procesales y sustanciales pertinentes, impidan la decisión sobre el fondo del asunto. 14.
Sentado lo anterior, se estima que en el proceso existe la necesidad de adoptar medidas de saneamiento, comoquiera que la solicitante allegó el memorial de subsanación dentro del término legal, es decir, en los 10 días siguientes a la notificación del auto inadmisorio; y que la falta de este registro en el expediente digital fue el motivo de rechazo en el auto del 30 de mayo de 2024. 15.
Por lo tanto, se pasará a estudiar si la subsanación aportada cumplió con el requisito de exponer los fundamentos de hecho y derecho que permitieran evidenciar que se encontraba en una situación similar respecto de la que existió en la sentencia de unificación invocada. 2.3. Del mecanismo de extensión de la jurisprudencia 16. La solicitud de extensión de jurisprudencia, desde un punto de vista general, requiere la acreditación de los siguientes requisitos para su procedencia: 16.1.
Que el interesado haya acudido a la autoridad competente y esta le haya negado de forma total o parcial la extensión de la jurisprudencia, o haya guardado silencio al respecto. 16.2. Que la sentencia invocada sea de unificación de conformidad con los artículos 270 y 271 del CPACA y que, adicionalmente, reconozca un derecho. 16.3.
Que no haya operado la caducidad del medio de control correspondiente y que el derecho objeto de reclamación no hubiere prescrito de forma total. 14 «Artículo 132. Control de legalidad. Agotada cada etapa del proceso el juez deberá realizar control de legalidad para corregir o sanear los vicios que configuren nulidades u otras irregularidades del proceso, las cuales, salvo que se trate de hechos nuevos, no se podrán alegar en las etapas siguientes, sin perjuicio de lo previsto para los recursos de revisión y casación.». 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina 16.4.
Que la solicitud de extensión de la jurisprudencia se haya presentado ante el Consejo de Estado dentro de los 30 días siguientes a la negativa de la autoridad competente o al cumplimiento del término que aquella tenía para pronunciarse. 16.5. Que el interesado actúe a través de apoderado judicial. 16.6. Que la solicitud sea razonada y sus fundamentos de hecho y derecho permitan evidenciar que el solicitante se encuentre en similar situación del demandante a quien se le reconoció el derecho en la sentencia de unificación invocada. 16.7.
Allegar copia de la actuación surtida ante la autoridad competente. 16.8. No haber acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo, con el fin de obtener el reconocimiento del derecho que se pretende. 17. Ahora bien, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 269 del CPACA, modificado por el artículo 77 de la Ley 2080 de 2021, y para efectos de esta providencia, resulta pertinente advertir que el magistrado que conozca de este mecanismo deberá rechazarlo de plano cuando: (i) el peticionario ya hubiere acudido a la Jurisdicción de lo Contencioso-Administrativo con el fin de obtener el reconocimiento del derecho pretendido;
(ii) la solicitud se presente extemporáneamente; (iii) se pretenda la extensión de una sentencia que no tenga carácter de unificación; (iv) la sentencia de unificación invocada no reconozca un derecho; (v) haya operado la caducidad del medio de control procedente o la prescripción total del derecho reclamado; o (vi) no exista o no se encuentre acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada. 18.
En el presente asunto, se inadmitió el mecanismo de extensión para que se cumplirá con el requisito enlistado en el párrafo 15.6. Por su parte, el memorial de subsanación señaló lo siguiente15: 18.1. Amanda Lucía Osorio Medina desarrolló contratos de prestación de servicios con la Alcaldía de Palermo, Huila, los cuales tuvieron «similitud de objetos y obligaciones contractuales», por lo que se configuraron «los elementos propios de una relación laboral». 18.2.
Según la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, cuando el contratista ejecutara varias convenciones que tuvieran un objeto contractual con idénticas obligaciones relativas a las funciones de la entidad, se generaba una vulneración a «la restricción legal de que el [c]ontrato de [p]restación de [s]ervicios solo pued[ía] 15 Samai, índice 14. 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina celebrarse por un término estrictamente indispensable y no, una necesidad indefinida […] por el mismo contratista». 18.3.
La sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021 estableció criterios para determinar la similitud de contratos sucesivos suscritos por idéntico contratista, ello con el fin de identificar si integraban una sola «cadena o tracto negocial de carácter continuado y permanente, que desborda[ra] el «término estrictamente indispensable» del artículo 32 de la Ley 80 de 1993».
En ese sentido, el «demandante» debía acreditar la existencia de una relación laboral encubierta a partir de las necesidades, condiciones y «circunstancias» de ejecución de los contratos. 18.4. En relación con lo anterior, la solicitante prestó sus servicios profesionales a la Alcaldía de Palermo desde el 15 de marzo de 2016 al 15 de mayo de 2020, sin que fuera interrumpida, pues «los interregnos entre cada contrato no fueron superiores a 30 días hábiles».
En consecuencia, prestó un acompañamiento permanente a la entidad. 18.5. El municipio de Palermo celebró varios contratos con idéntica persona y objeto contractual para el cumplimiento de la «funcionalidad como entidad estatal», lo cual vulneró el artículo 53 de la Constitución Política al ocultarse una relación laboral. 18.6. En los estudios previos de los contratos se justificó que Amanda Lucía Osorio Medina prestara sus servicios por sus «capacidades o cualificaciones profesionales».
Adicionalmente, no podía delegar sus actividades. 18.7. Las actividades desarrolladas en los contratos, por ejemplo «tramites de documentos», requerían que el lugar de ejecución fuera en las instalaciones del municipio de Palermo. 18.8. Las «actividades de digitación de documentos contractuales y administración de los procesos de talento humano» eran asignadas de forma permanente a los funcionarios o empleados de planta. 19.
De conformidad con lo expuesto, se advierte que el escrito de subsanación no realizó un contraste o relación entre la situación fáctica de la solicitante y la analizada en la sentencia de unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021.En efecto, la convocante se limitó a señalar los puntos de derecho que consideró como establecidos en la mencionada sentencia, sin embargo, aun sobre este aspecto se observa que tampoco existió similitud, como pasa a explicarse. 20.
La sentencia de unificación CE-SUJ-025-CE-S2-2021 desarrolló como reglas jurisprudenciales las siguientes: 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina Sentencia de unificación Criterios unificados Sentencia del 9 de septiembre de 2021, proferida por la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado dentro del proceso 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016) En esta providencia se unificaron unos criterios aplicables a las relaciones laborales encubiertas, los cuales se plasmaron en las siguientes reglas: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». 21. De conformidad con lo anterior, la sentencia invocada fijó reglas de interpretación sobre el entendimiento de la expresión «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, así como del término para la no solución de continuidad entre contratos, y frente a la improcedencia de la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido para el pago de la seguridad social en salud por corresponder a recursos de naturaleza parafiscal. 22.
En ese sentido, resulta claro para el despacho que la sentencia invocada si bien dispuso unas reglas relacionadas con las relaciones laborales encubiertas, aquellas no establecieron la forma en que los elementos de este tipo de relación encubierta se desarrollan o concretizan en un caso específico. 23. Así las cosas, si la demandante pretende que se declare la existencia de una relación laboral encubierta, es necesario que pida de forma expresa ante la administración el reconocimiento de aquella y de ser el caso, presente el medio de 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto expreso o ficto que se la niegue. 24.
Cabe destacar que una relación laboral encubierta necesita acreditar los elementos de la prestación personal del servicio, la remuneración y subordinación, los cuales deben ser acreditados en su totalidad. Por lo tanto, resulta indispensable adelantar una etapa probatoria, que garantice a las partes el ejercicio del derecho de defensa y contradicción, en la que se demuestre la existencia de estos elementos a efectos de concluir que la administración actuó como un verdadero empleador en el marco de un contrato de prestación de servicios. 25.
Así las cosas, comoquiera que la solicitante no logró acreditar la similitud entre la situación estudiada en la sentencia de unificación y la suya propia y de que no es posible acreditar la existencia de una relación laboral sin adelantar un debate probatoria, del cual carece el trámite de solicitud de extensión, se hace necesario rechazar la solicitud de extensión presentada por Amanda Lucía Osorio Medina, ello de conformidad con el numeral sexto del artículo 269 del CPACA que señala: «Artículo 269.
Procedimiento para la extensión de la jurisprudencia del Consejo de Estado a terceros. […] La petición de extensión se rechazará de plano por el ponente cuando: 6. Se establezca que no procede la extensión solicitada por no existir o no estar acreditada la similitud entre la situación planteada por el peticionario y la sentencia de unificación invocada». 2.4.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, se rechazará la solicitud de extensión de jurisprudencia presentada por Amanda Lucía Osorio Medina. En mérito de lo expuesto, el despacho
RESUELVE
Primero. Rechazar por extemporáneo el recurso de reposición interpuesto por la solicitante contra el auto del 30 de mayo de 2024. Segundo. Sanear el proceso en los términos expuestos en la parte motiva de esta providencia. 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Radicado: 11001-03-25-000-2023-00370-00 (5218-2023) Solicitante: Amanda Lucía Osorio Medina Tercero. Rechazar la solicitud de extensión de la jurisprudencia presentada por Amanda Lucía Osorio Medina, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. Cuarto. Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA.
Quinto. Dejar las constancias de rigor en la plataforma Samai. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.
JCSO