CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Bogotá D.C., tres (3) de febrero de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Acción de tutela Radicación: 11001-03-15-000-2022-06485-00 Accionante: Franky Salas Palacios Accionado: Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia y otro.
Tema: Derecho al debido proceso– Expedición tarjeta profesional de abogado Decisión: Ampara el derecho al debido proceso. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA La Subsección decide la acción de tutela presentada por el señor Franky Salas Palacios, contra el Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, con ocasión de la expedición de su tarjeta profesional de abogado, de carácter provisional, desconociendo la fecha real que inició el programa académico de derecho, lo cual considera vulneratorio de sus derechos fundamentales.
ANTECEDENTES
1.1. ESCRITO DE TUTELA El señor Franky Salas Palacios solicitó, a través del correo electrónico de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia la expedición de la tarjeta profesional de abogado, como profesional titulado de la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, siéndole asignada la núm. 393.794, según Acta núm. 21996 de 2022, pero con vigencia provisional.
El 1.º de noviembre de 2022 el accionante radicó petición ante la URNA solicitando la expedición de una tarjeta profesional definitiva, lo cual fue reiterado el día 28 siguiente, acreditando el proceso de homologación de materias cursadas y aprobadas en tres (3) semestres anteriores en la Universidad Simón Bolívar sede Cúcuta en el período académico de 2017-1, para efectos de tener en cuenta la verdadera fecha en que inició el programa de derecho, en el entendido que no lo cobija la Ley 1905 de 2018; sin que a la fecha se hubiere emitido respuesta.
Al respecto, adujo el accionante que la URNA vulneró sus derechos fundamentales al exigirle la acreditación de la aprobación del examen de Estado ordenado en la Ley 1905 de 2018, desconociendo que esta no lo cobija en tanto su ingresó al programa académico en derecho fue en el año 2017, ya que cursó los primeros semestres en la Universidad Simón Bolívar, Sede Cúcuta, los cuales le fueron homologados en la Universidad Libre, Seccional Cúcuta. 1.1.1.
Pretensión De conformidad con la situación fáctica expuesta, el accionante elevó como tales: «[…]
PRIMERO: Se declare que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, ha vulnerado el derecho fundamental de petición.
SEGUNDO: Se declare que el CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, ha vulnerado los derechos fundamentales adquiridos de situaciones jurídicas consolidadas y la no discriminación frente al evento del trámite legislativo enmarcados en el principio de igualdad.
TERCERO: Por lo anterior, se me tutelen los derechos fundamentales de petición y los adquiridos de situaciones jurídicas consolidadas y la no discriminación frente al evento del trámite legislativo enmarcados en el principio de igualdad, y, se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, para que, dentro de las 48 horas siguientes a la notificación del fallo de tutela, a través de su funcionario o dependencia competente, resuelva de fondo y de manera concreta, clara, congruente y completa, la petición elevada vía correo electrónico, el día 31 de octubre de 2022.
CUARTO: Así mismo, se ordene al CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, expedir una tarjeta profesional definitiva y no provisional, teniendo en cuenta el pronunciamiento de la Corte Constitucional en sentencia T - 138 / 2019, Magistrado ponente: Alejandro Linares Castillo, Expediente D-1284, así como las pruebas allegadas, con el fin de garantizar de manera efectiva los derechos fundamentales vulnerados. […]».
1.2. ACTUACIÓN PROCESAL DE INSTANCIA Mediante auto del 7 de diciembre de 2022, se admitió la acción de tutela de la referencia y se ordenó notificar al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en calidad de accionada. Posteriormente, a través de auto del 16 de enero de 2023, se ordenó vincular a la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, en calidad de accionada.
1.3. INFORMES RENDIDOS EN EL PROCESO 1.3.1. Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia El director (e) de la Unidad, a través de escrito del 14 de diciembre de 2022, requirió negar la solicitud de amparo al existir hecho superado teniendo en cuenta que la expedición de la tarjeta profesional de abogado provisional del actor se hizo de acuerdo con la información suministrada por la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, «y en aplicación de lo dispuesto por la Ley 1905 de 2018 y el Acuerdo No. (sic) PSCJA22-11985 de 2022».
Así mismo, afirmó que mediante correo electrónico del 9 de septiembre de 2022 solicitó aclaración a la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, sobre la fecha de inicio de la carrera de derecho por el accionante, con el fin de precisar si los procesos de homologación representan continuidad en el programa y así determinar la aplicación de la Ley 1905 de 2018, en su caso.
Requerimiento respecto del cual, el centro universitario, a través de respuesta otorgada el 14 de septiembre de 2022, se limitó indicar que el accionante realizó transferencia externa en el año 2018 sin precisar detalles; lo cual reiteró a través de correos electrónicos del 28 de noviembre y 13 de diciembre de 2022, sin obtener claridad respecto a la situación de homologación alegada por el señor Salas Palacios.
Razón por la cual, «solicita […] que la Universidad Libre sede Cúcuta sea vinculada a esta Acción, a fin de que brinde la información solicitada o de la explicación que corresponde, teniendo en cuenta que el accionante manifiesta no ser destinatario de la Ley 1905 de 2018 y la única forma de definir la vigencia de la Tarjeta Profesional de Abogado 393.794 asignada al Dr. FRANKY SALAS PALACIOS, recae sobre la información clara y concreta que suministre la Universidad a esta Unidad. […]». 1.3.2.
Universidad Libre, Seccional Cúcuta. La institución de educación superior indicó que desconocía los hechos y actuaciones referidas en el escrito de tutela, en consideración a que la situación alegada por el accionante involucra al Consejo Superior de la Judicatura – Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de Justicia, por lo que no le correspondía efectuar pronunciamiento alguno sobre el asunto.
CONSIDERACIONES Atendiendo a los argumentos expuestos en el escrito de tutela y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) la competencia para decidir el recurso de amparo, ii) determinación del problema jurídico, iii) debido proceso administrativo, iv) procedimiento para la expedición de la licencia temporal de abogado y v) solución del caso concreto. 2.1.
COMPETENCIA De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el numeral 8 del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015, modificado por el artículo 1.° del Decreto 333 del 6 de abril de 2021, en cuanto regula que «[l]as acciones de tutela dirigidas contra el Consejo Superior de la Judicatura […] serán repartidas, para su conocimiento en primera instancia y a prevención, a la Corte Suprema de Justicia o al Consejo de Estado […]», esta Subsección es competente para conocer de la presente acción constitucional contra la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia - Consejo Superior de la Judicatura.
2.2. PROBLEMA JURÍDICO La Subsección deberá definir si: ¿La Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia vulneró los derechos fundamentales del señor Franky Salas Palacios al haber expedido su tarjeta profesional de abogado con carácter provisional, pese a no contar con la información completa respecto a la fecha en que inició el programa de derecho?
2.3. DEBIDO PROCESO ADMINISTRATIVO El artículo 29 de la Constitución Política determinó que el debido proceso debe regir todas las actuaciones adelantadas bien sea en procesos judiciales o en trámites administrativos. En cuanto a estos últimos, debe anotarse que ese derecho busca que todas las actuaciones y decisiones adoptadas por los funcionarios se realicen con cumplimiento de las garantías propias del ejercicio de la administración pública.
En ese sentido, la Corte Constitucional, en uno de sus primeros pronunciamientos sobre ese derecho5, dispuso que este debe ser desarrollado en todas las manifestaciones de la administración pública y que los actos administrativos deben ser dictados previo a los procedimientos y los requisitos exigidos por la ley. Más adelante, en la sentencia T-214/2004, el máximo tribunal constitucional6 definió el debido proceso administrativo como el conjunto de condiciones impuestas a las autoridades por la ley para el cumplimiento de una secuencia de actos, cuya finalidad está previamente determinada constitucional y legalmente y su objeto es asegurar el funcionamiento ordenado de la administración y la validez de sus actuaciones; así como proteger los derechos de los administrados.
Igualmente, en la sentencia C-980/2010, el mencionado tribunal manifestó que aquel es un derecho constitucional fundamental, de aplicación inmediata en los términos del artículo 29 de la Constitución Política y que está en armonía con los artículos 6° y 209 de la citada disposición sobre la responsabilidad de los servidores públicos y los principios que rigen la actividad administrativa del Estado.
Más recientemente, la Corte Constitucional7 precisó que el debido proceso administrativo constituye un límite al ejercicio de las funciones de las autoridades públicas, puesto que deben actuar dentro de los procedimientos previamente fijados por el ordenamiento jurídico. En ese orden de ideas, se colige que este es un derecho fundamental que sirve como garantía para los administrados frente a las actuaciones y decisiones adoptadas dentro de los trámites regulados por la ley.
2.4. PROCEDIMIENTO PARA LA EXPEDICIÓN DE LA LICENCIA TEMPORAL DE ABOGADO El Consejo Superior de la Judicatura tiene la facultad de regular y administrar el Registro Nacional de Abogados a través de la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia de acuerdo con el artículo 85 de la Ley 270 de 1996. Esta regulación normativa proviene de la disposición del artículo 22 del Decreto Ley 196 de 1971, según la cual para actuar como abogado es necesario exhibir la tarjeta profesional con su número identificador correspondiente.
En atención a dicha regulación, el Consejo Superior de la Judicatura profirió el Acuerdo 1389 del 13 de marzo de 2002 que asignó la función de expedición de tarjetas profesionales de abogado a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de Justicia. Posteriormente emitió el Acuerdo PCSJA19-11354, mediante el cual se estableció el formato de la tarjeta profesional y se dictaron normas sobre el Registro Nacional de Abogado, que luego se derogó por el Acuerdo PCSJA22-11985 del 29 de agosto de 2022.
En el acuerdo precitado se estableció que el interesado en la expedición de la tarjeta profesional de abogado debe presentar: 1) Formulario Único para Múltiples Trámites diligenciado a través del proceso en línea de “SIRNA”; 2) Cédula de ciudadanía con copia legible por ambas caras o cédula de extranjería vigente o permiso por protección temporal (PPT) vigente; 3) Una fotografía digital reciente, de fondo color azul, preferiblemente con formato JPG, JPEG, PNG o BMP; 4) Una copia legible del acta de grado, y cuando el título haya sido otorgado por universidad extranjera, se requiere documento de acreditación de convalidación expedida por el Ministerio de Educación Nacional o autoridad competente; 5) Recibo de consignación por el valor establecido y vigente para la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado y 6) Certificación de aprobación del Examen de Estado que ordenó la Ley 1905 de 2018.
El mencionado acuerdo establece en el parágrafo transitorio 1.º que los interesados, que sean destinatarios de la Ley 1905 de 2018, pueden solicitar la expedición de la Tarjeta Profesional de Abogado con vigencia provisional mientras se desarrollan las fases del examen de Estado. El parágrafo transitorio 2º establece que estas tarjetas profesionales llevarán la anotación de “Provisional”.
El parágrafo transitorio 3º dispone que quienes obtengan la tarjeta profesional provisional deberán presentar el examen de Estado una vez dispuesta su aplicación y acreditar su aprobación para que le sean expedidas las tarjetas profesionales de abogado. Por su parte, el artículo 3º del precitado acuerdo dispone que es obligación de la URNA cotejar la información suministrada por los solicitantes de la expedición de la tarjeta profesional de abogados con las universidades, la Registraduría Nacional del Estado Civil, Ministerio de Relaciones Exteriores, Ministerio de Educación Nacional y los demás organismos relacionados, con el fin de asegurar la autenticidad, fidelidad y actualidad de la información. A su vez, es pertinente resaltar que la mencionada Ley 1905 de 2018 “Por la cual se dictan disposiciones relacionadas con el ejercicio de la profesión de abogado”, en su artículo 1.º, fijó como requisito adicional para ejercer la profesión de abogado, acreditar certificación de aprobación del Examen de Estado que para el efecto realice el Consejo Superior de la Judicatura (CSJ), sin embargo, en el artículo 2.º, estableció que aquel requisito solo aplicará a quienes inicien la carrera de derecho después de su promulgación.
2.5. DEL CASO CONCRETO Definido el marco normativo de procedencia de esta acción de tutela y la normativa aplicable, es pertinente establecer que la URNA respondió el derecho de petición presentado por el accionante, mediante comunicación de correo electrónico el día 28 de noviembre de 2022, señalando que la razón de haber expedido la tarjeta profesional provisional se relaciona con la fecha de inicio del programa académico de pregrado en derecho “23/07/2018” aportada por la universidad en las comunicaciones vía correo electrónico de fechas 9 y 14 de septiembre de 2022.
Sin embargo, se observa que la respuesta otorgada riñe con la realidad probatoria acreditada en el expediente, tanto por el accionante como por la URNA, pues es claro que para poder expedir la tarjeta profesional de abogado del señor Franky Salas Palacios, tal como se refirió en el acápite 2.4. de esta providencia, es necesario contar con la fecha en que inició el programa de derecho en aras de definir si lo cobija o no la Ley 1905 de 2018.
Al respecto, el artículo 3.º del Acuerdo PCSJA22-11985 del 29 de agosto de 2022 prevé la obligación a cargo de la URNA de cotejar la información, aportada por los solicitantes de las tarjetas profesionales de abogado, con las universidades, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Ministerio de Relaciones Exteriores, el Ministerio de Educación Nacional, entre otros organismos relacionados.
En cumplimiento de esta norma, la URNA inició un proceso de verificación de la autenticidad, fidelidad y actualidad de la información referente a la homologación que aportó el accionante, el cual resultó fallido ante la falta de respuesta clara y concreta por parte del Universidad Libre, Seccional Cúcuta, sobre el proceso de homologación advertido por el señor Franky Salas Palacios, en aras de establecer la fecha cierta de su ingreso al programa de derecho.
En este punto, si bien no se desconoce la labor adelantada por el URNA para lograr definir la situación del accionante, tampoco puede pasarse por alto que la expedición de su tarjeta profesional de abogado provisional se fundó en información incompleta, lo cual vulnera su derecho fundamental al debido proceso, pues se definió que si le era aplicable Ley 1905 de 2018, cuando lo cierto es, que no se tiene certeza acerca de la fecha en que inició su programa de derecho.
En este punto, si bien la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, rindió informe en el presente trámite, se limitó a referir que la situación fáctica expuesta por el accionante no la involucra, desconociendo que la problemática generada obedece, precisamente, a su falta de pronunciamiento en aras de aclarar la situación de homologación del señor Salas Palacio, y así definir cuál es la verdadera fecha a tener en cuenta respecto de su ingreso al programa de derecho, en aras de determinar si lo cobija o no la Ley 1905 de 2018.
Así las cosas, se observa que en el presente asunto se vulneró el derecho fundamental al debido proceso del tutelante, en tanto no hubo seguridad jurídica en la actuación administrativa que concluyó con la expedición de su tarjeta profesional de abogado provisional, en razón a que la información que la URNA ha requerido de la institución universitaria, quien no la ha suministrado, resulta necesaria para definir acerca de la expedición del referido documento.
De conformidad con todo lo expuesto, la Subsección amparará el derecho al debido proceso del señor Franky Salas Palacios. En consecuencia, se le ordenará a la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, allegue respuesta completa a la Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en la que aclare todo el proceso de homologación, transferencia o actuación administrativa que tenga incidencia en la fecha de inicio del programa de derecho por parte del señor Salas Palacios.
Así mismo, se exhortará al Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia para que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de la información correspondiente, verifique nuevamente el trámite de expedición de la tarjeta profesional del accionante, y determine si es procedente modificar la condición de provisional a definitiva, en caso de no resultarle aplicables las disposiciones de la Ley 1905 de 2018.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: Amparar el derecho fundamental al debido proceso administrativo del señor Franky Salas Palacios, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ordenar a la Universidad Libre, Seccional Cúcuta, que en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de esta providencia, allegue respuesta completa al Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia, en la que aclare todo el proceso de homologación, transferencia o actuación administrativa que tenga incidencia en la fecha de inicio del programa de derecho por parte del señor Franky Salas Palacios.
TERCERO: Exhortar al Consejo Superior de la Judicatura - Unidad de Registro Nacional de Abogados y Auxiliares de la Justicia para que, en el término de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes al recibo de la información correspondiente, verifique nuevamente el trámite de expedición de la tarjeta profesional del señor Franky Salas Palacios, y determine si es procedente modificar la condición de provisional a definitiva, en caso de no resultarle aplicable las disposiciones de la Ley 1905 de 2018.
CUARTO: Notificar esta providencia por el medio más expedito, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991, para los fines ahí contemplados.
QUINTO: En acatamiento de las disposiciones del artículo 31 ibidem, de no ser impugnada dentro de los tres (3) días siguientes a la notificación de la providencia, remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sección de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. Firma electrónica WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ (E) Firma electrónica Firma electrónica CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER Con aclaración de voto