Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero Ponente: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintitrés (23) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Medio de control de nulidad Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Demandante: Carolina Camacho Vergara Demandado: Contraloría General de la República1 Asunto: Resuelve sobre el recurso de apelación contra un auto AUTO INTERLOCUTORIO Este Despacho procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por Fernando Arbeláez Soto contra el auto de 21 de junio de 2018, proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió negar una solicitud de coadyuvancia. La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.
ANTECEDENTES Demanda 1. Carolina Camacho Vergara presentó demanda2 contra la Contraloría General de la República, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad parcial de: 1 Cfr. Caratula del expediente. 2 Por intermedio de apoderado 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.
El fallo con responsabilidad fiscal núm. 042 de 21 de abril de 2014, “[…] por medio del cual se profiere fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. CD000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – AIS […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. 1.2.
El auto núm. 058 de 30 de mayo de 2014, “[…] auto por medio del cual se deciden unos recursos de reposición dentro del proceso de responsabilidad fiscal N° CD000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – AIS y se corrige un error formal de la providencia 042 de 2014 proferida en este proceso de responsabilidad fiscal […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República. 1.3.
El auto núm. ORD-80112-054-2014 de 12 de junio de 2014, “[…] por el cual se resuelven unos recursos de apelación y el grado de consulta dentro del proceso de responsabilidad Fiscal No. CD 000243 […]”, expedido por la Contralora General de la República. 2. A título de restablecimiento del derecho solicitó: “[…] se declare que la señora Carolina Camacho Vergara no incurrió en responsabilidad fiscal dentro del proceso No. CD 000243 […]”; ii) el pago de perjuicios morales; y iii) el pago de costas y agencias en derecho.
Actuación procesal en primera instancia 3. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 23 de noviembre de 20154, admitió la demanda y ordenó notificar personalmente a la parte demandada y al Agente del Ministerio Público. 4. La parte demandante, mediante escrito de 11 de abril de 20165, presentó reforma de la demanda y el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la 4 Cfr. Folio 96 del cuaderno núm. 1 del expediente 5 Cfr. Folios 118 a 162 del cuaderno núm. 1 del expediente 3 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de julio de 20166, admitió la reforma de la demanda. 5.
Fernando Arbeláez Soto7, mediante escrito radicado el 14 de octubre de 20168, solicitó que se le reconociera como coadyuvante de la parte demandante. Auto objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 6. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 21 de junio de 20189, resolvió negar la solicitud de coadyuvancia presentada por el señor Fernando Arbeláez Soto, por considerar que carece de interés directo en el resultado del proceso, porque “[…] fue declarado responsable fiscalmente, al igual que la demandante […] lo cierto es que desempeñaban empleos distintos, y está sola circunstancia hace que no exista vínculo […] así las cosas, no es procedente aceptar la solicitud de coadyuvancia […] sino que le corresponde, en atención a su pretensión, iniciar el correspondiente proceso judicial […]”.
Recurso de apelación y sus fundamentos 7. Fernando Arbeláez Soto presentó, mediante escrito radicado el 27 de junio de 201810, recurso de apelación contra el auto indicado supra, para lo cual manifestó que: i) cumple los requisitos para que se le tenga como coadyuvante, toda vez que tiene un interés directo en que se declare la nulidad de los actos acusados pues fue condenado solidariamente con la demandante; y ii) la solicitud de coadyuvancia se solicitó dentro del término, ya que se presentó antes de que se convocara a audiencia inicial. 8.
El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 25 de septiembre de 6 Cfr. folio 219 del cuaderno núm. 1 del expediente. 7 Por intermedio de apoderado 8 Cfr. folios 120 a 191 del cuaderno de medidas cautelares 9 Cfr. folio 316 a 319 del cuaderno núm. 1 del expediente 10 Cfr. folios 321 a 326 del cuaderno núm. 1 del expediente 4 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 201811, resolvió no conceder el recurso de apelación y darle trámite al recurso interpuesto como de reposición. 9.
Fernando Arbeláez Soto, mediante escrito de 2 de octubre de 201812, presentó recurso de reposición y, en subsidio, de queja contra el auto de 25 de septiembre de 2018. 10. El Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 3 de octubre de 201813, resolvió no reponer el auto de 25 de septiembre de 2018 y concedió el recurso de queja. 11.
Este Despacho, mediante auto de 11 de enero de 202414, consideró que el recurso de apelación “[…] fue mal denegado […]” por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y admitió el recurso de apelación contra el auto de 21 de junio de 2018. II. CONSIDERACIONES 12. Este Despacho abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia y oportunidad del recurso de apelación; iii) el problema jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la intervención de terceros en asuntos de responsabilidad fiscal; v) el análisis del caso concreto; y vi) conclusión. Competencia 13.
Vistos los artículos: i) 12515 de la Ley 1437 de 18 de enero de 201116, sobre la expedición de providencias; ii) 15017 ibidem, sobre la competencia del Consejo de 11 Cfr. Folio 358 a 361 del cuaderno núm. 1 del expediente 12 Cfr. Folio 370 a 376 del cuaderno núm. 1 del expediente 13 Cfr. Folio 379 y 380 del cuaderno núm. 1 del expediente 14 Cfr. índice 23 SAMAI 15 De conformidad con el artículo 86 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -Ley 1437 de 2011-y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. […]”. 16 “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]” 17 Modificado por el artículo 615 de la Ley 1564 de 12 de julio de 2012, “[…] Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones. […]” 5 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estado en segunda instancia y cambio de radicación; iii) 243 ibidem, sobre los autos susceptibles del recurso de apelación; iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: este Despacho considera que es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por Fernando Arbeláez Soto contra el auto proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que resolvió negar una solicitud de coadyuvancia. Procedencia y oportunidad del recurso de apelación 14.
Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación, en especial, el numeral 7.° y el artículo 244 ibidem, sobre trámite del recurso de apelación contra autos: y atendiendo a que: i) mediante el auto objeto de recurso de apelación la solicitud de coadyuvancia; ii) el auto recurrido se notificó por estado el 22 de junio de 201818; y iii) Fernando Arbeláez Soto interpuso recurso de apelación el 27 de junio de 201819. 15.
Este Despacho considera que el recurso de apelación es procedente, toda vez que se interpuso contra el auto por medio del cual se negó una solicitud de coadyuvancia, de conformidad con lo previsto en el numeral 7.° del artículo 243 de la Ley 1437, sobre apelación; y se presentó dentro de la oportunidad legal. Problema jurídico 16. Le corresponde a este Despacho determinar si, en el caso sub examine, la solicitud de coadyuvancia cumple o no con los requisitos legales para su decreto y, en consecuencia, si se confirma, modifica o revoca el auto objeto del recurso de apelación. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre la intervención de terceros en asuntos de responsabilidad fiscal 17.
Vistos los artículos: i) 224 de la Ley 1437, sobre coadyuvancia, litisconsorte facultativo e intervención ad excludemdum en los procesos que se tramitan con 18 Cfr. folio 319 vuelto del cuaderno núm. 1 del expediente 19 Cfr. folios 321 a 326 del cuaderno núm. 1 del expediente 6 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ocasión de pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho, contractuales y de reparación directa; ii) 227 ibidem, sobre trámite y alcance de la intervención de terceros. 18.
La Sección Primera de esta Corporación, en un asunto en materia de responsabilidad fiscal frente a la solicitud de un coadyuvante, consideró que: “[…] cada uno de los declarados fiscalmente responsables, en forma solidaria, tiene su propia pretensión, de ahí que no pueda intervenir en el proceso como tercero, sino como una verdadera parte, no pudiendo por lo mismo beneficiarse de los efectos de la decisión que se profiere en favor de quién sí promovió la acción, dentro del término oportuno e hizo uso igualmente oportuno de los presupuestos de procedibilidad de la acción. El hecho de que la condena sea solidaria no exime a los demás implicados de demandar el ato que los afecta […]”. 19.
Asimismo, esta Sección20 ha considerado que, aunque se puede pretender la nulidad de los mismos actos acusados, el objeto de la litis, en el fondo, es diferente, lo cual desbordaría la naturaleza de la coadyuvancia, comoquiera que “[…] puede suceder que en un proceso que se discute la legalidad de un acto administrativo que declaró fiscalmente responsable a A, B y C, en forma solidaria, la sentencia puede resultar favorable a A, en cuanto se demostró en el proceso que no ejerció gestión fiscal; y en otro proceso en el que demanda B, puede resultar denegatoria de las súplicas de su demanda porque se acreditó que sí ejerció gestión fiscal. […]”.
Análisis del caso concreto 20. De conformidad con los marcos normativos y los criterios jurisprudenciales indicados supra y atendiendo a que: i) el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 21 de junio de 2018, resolvió negar la solicitud de coadyuvancia, considerando que se carece de interés directo en el resultado del proceso; y ii) Fernando Arbeláez Soto presentó un recurso de apelación contra el auto indicado supra, según lo expuesto en el numeral 7 supra. 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.
C.P. Nubia Margoth Peña Garzón. Rad. 25000234100020120036901. Sentencia de 9 de julio de 2020. En el mismo sentido: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera. C.P. Hernando Sánchez Sánchez. número único de radicación 25000232400020120058802. Sentencia de 15 de diciembre de 2023. 7 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
Este Despacho advierte, en el caso sub examine, lo siguiente: 22. En la solicitud de coadyuvancia presentada por Fernando Arbeláez Soto señaló que, para el momento de los hechos objeto del presente proceso, se desempeñó como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural entre el 26 de julio de 2006 al 31 de diciembre de 2007 y que “[…] Tanto la demandante […] como mi poderdante fueron objeto de un proceso de Responsabilidad Fiscal, por la suscripción del Convenio 078 de 2006 -en adición a otros convenios identificados en los actos administrativos demandados […]”; por lo cual tiene interés directo el resultado del proceso. 22.1.
En el Auto núm. 042 de 21 de abril de 2014, “[…] por medio del cual se profiere fallo con responsabilidad fiscal dentro del proceso de responsabilidad fiscal No. CD000243 – Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural – AIS […]”, expedido por la Directora de la Oficina Jurídica de la Contraloría General de la República, respecto a lo resuelto frente al señor Fernando Arbeláez Soto y su responsabilidad fiscal, dispuso: “[…] Con ocasión al daño cuantificado en DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA “IICA”, [ ], FERNANDO ARBELÁEZ SOTO […].
Con ocasión al daño cuantificado en CUATRO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES CIENTO SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS ($4.965.173.966,76), por las conductas desplegadas en el Convenio 003 de 2007, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", [ ], y FERNANDO ARBELÁEZ SOTO [ ]. […]
ARTÍCULO CUARTO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra FERNANDO ARBELÁEZ SOTO […], quién se desempeñó como Viceministro de Agricultura y Desarrollo Rural para la época de los hechos, a título de culpa grave, en cuantía de SIETE MIL CUATRO MILLONES CIENTO SETENTA Y SIETE MIL CIENTO SETENTA Y OCHO PESOS CON OCHENTA Y TRES CENTAVOS ($7.004.177.178,83), en forma solidaria de la siguiente manera: 8 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co […]
ARTÍCULO SEXTO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra CAMILA REYES DEL TORO [ ] quién se desempeñó como Directora de Comercio y Financiamiento del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", [ ], ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA [ ];
CAROLINA CAMACHO VERGARA, [ ]; FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, [ ] y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, […]
ARTÍCULO SÉPTIMO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLA CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra CAROLINA CAMACHO VERGARA, identificada con cedula de ciudadanía No. 52.384.552 expedida en Bogotá, quien se desempeñó como Directora de Política Sectorial del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", [ ], ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA [ ];
CAMILA REYES DEL TORO [ ]; FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, […] y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, [ ];
ARTÍCULO OCTAVO: Por las razones expuestas en el aparte pertinente de la presente providencia FALLAR CON RESPONSABILIDAD FISCAL solidaria, en los términos y condiciones que se indican para cada uno de los responsables, contra NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZALEZ, [ ], quien se desempeñó como Director de Cadenas Productivas del Ministerio de Agricultura para la época de los hechos, a título de culpa grave en cuantía de DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes responsables fiscales: INSTITUTO INTERAMERICANO DE COOPERACIÓN AGROPECUARIA "IICA", [ ], FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, [ ];
CAMILA REYES DEL TORO, [ ]; CAROLINA CAMACHO VERGARA, […] y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, […] y ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA […] […] Con ocasión al daño cuantificado en DOS MIL TREINTA Y NUEVE MILLONES TRES MIL DOSCIENTOS DOCE PESOS CON SIETE CENTAVOS ($2.039.003.212,07), por las conductas desplegadas en el Convenio 078 de 2006, responderá de manera solidaria con los siguientes vinculados en el presente proceso: ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA […], FERNANDO ARBELÁEZ SOTO, […], CAMILA REYES DEL TORO, […];
CAROLINA CAMACHO VERGARA, [ ] y NOHORA BEATRIZ IREGUI GONZÁLEZ, [ ]. Con ocasión al daño cuantificado en CUATRO MIL NOVECIENTOS SESENTA Y CINCO MILLONES CIENTO SETENTA Y TRES MIL NOVECIENTOS SESENTA Y SEIS PESOS CON SETENTA Y SEIS CENTAVOS ($4.965.173.966,76), por las conductas desplegadas en el Convenio 003 de 2007, responderá de manera solidaria 9 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con los siguientes vinculados en el presente proceso: ANDRÉS FELIPE ARIAS LEIVA, […], y FERNANDO ARBELÁEZ SOTO […]” 23.
Atendiendo a que Fernando Arbeláez Soto presenta solicitud de coadyuvancia frente a las pretensiones de la parte demandante por estimar que tiene un interés directo en el resultado del proceso, este Despacho advierte que, en los actos acusados, fue declarado responsable fiscal por las conductas desplegadas en el Convenio núm. 078 de 2006 y las gestiones realizadas en el marco del Convenio núm. 003 de 2007. 24.
Asimismo, este Despacho considera que: i) la cuantía por la cual fue declarado responsable fiscalmente es superior; ii) las conductas por las cuales fue hallado responsable fiscal son diferentes; iii) existen diferencias en cuanto al grado de participación en los hechos; iv) la solicitud desborda la naturaleza de la coadyuvancia; y v) Fernando Arbeláez Soto debe hacer uso del derecho de acción en condición de parte y no en calidad de tercero. Conclusión 25.
Por lo expuesto anteriormente, este Despacho confirmará el auto de 21 de junio de 2018 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual resolvió negar la solicitud de coadyuvancia de Fernando Arbeláez Soto. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en Sala Unitaria, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR el auto de 21 de junio de 2018 proferido por el Despacho Sustanciador de la Subsección A de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, ORDENAR a la Secretaría de la Sección Primera de esta Corporación que incorpore las piezas procesales del presente 10 Número único de radicación: 250002341000 2015 00342 01 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co recurso al expediente del proceso identificado con el número único de radicación 25000234100020150034202, dejando las correspondientes anotaciones de ley.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado