CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE (e): JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., ocho (8) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2024-01616-01 Demandante: Fernando Quintero Castrillón Demandado: Tribunal Administrativo de Caquetá Temas: Tutela contra providencia judicial / Nulidad y restablecimiento del derecho por contrato realidad / Defecto sustantivo y procedimental SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA __________________________________________________________________ Decide la Sala la impugnación formulada por el Tribunal Administrativo de Caquetá, en contra de la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante la cual se decidió la solicitud de amparo de la referencia. Antecedentes 1.1.
La solicitud Fernando Quintero Castrillón promovió solicitud de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales al debido proceso, acceso a la administración de justicia, lealtad procesal, seguridad jurídica e igualdad los cuales consideró vulnerados con ocasión de la sentencia de 28 de febrero de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Caquetá en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con el radicado 18001-33-33-001-2017-00941-01.
Como fundamento de la solicitud de amparo expuso lo siguiente: i) Presentó demanda, en uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, contra el municipio de Milán con el fin de que declarara la existencia de una relación laboral entre el demandante y el municipio de Milán por haber laborado de manera sucesiva e ininterrumpida entre el 15 de enero de 2013 y el 31 de diciembre de 2015, como administrador e instructor de gimnasio y aeróbicos de manera personal, subordinada y con cumplimiento de horario. ii) El Juzgado Primero Administrativo de Florencia, con sentencia del 18 de marzo de 2022, declaró la nulidad del acto administrativo por medio del cual se negó el reconocimiento de las prestaciones sociales y devolución del pago de seguridad social de Fernando Quintero Castrillón y declaró la existencia de un contrato realidad entre el demandante y el municipio de Milán. Decisión contra la cual ambas partes interpusieron recurso de apelación. iii) El Tribunal Administrativo de Caquetá, con sentencia del 28 de febrero de 2024 revocó la decisión del a quo, y en su lugar denegó las suplicas de la demanda por considerar que Fernando Quintero Castrillón no allegó el oficio de la respuesta a la reclamación administrativa, ya que no es dable verificar la relación entre lo solicitado en sede administrativa y lo pretendido en sede judicial, pues aceptar la sola afirmación del demandante carece de sustento probatorio. iv) La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, al incurrir en defecto sustantivo por interpretar y aplicar de manera errónea disposiciones legales que tienen incidencia directa en la decisión. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas. 1.1.2.
Pretensiones Con fundamento en la situación fáctica expuesta, solicitó lo siguiente: «[…] “solicito al señor JUEZ me ampare los derechos fundamentales aquí referidos, y por consiguiente resuelve revocar o anulara la decisión tomada por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL CAQUETÁ, SALA CUARTA DE DECISIÓN magistrada Ponente: YANNETH REYES VILLAMIZAR sentencia de segunda instancia de fecha 28 de febrero del año 2024 proceso de nulidad y restablecimiento del derecho laboral con radicado 18001- 33-33-001-2017-00941-01 y en su defecto decidan acceder a cada una de la pretensiones solicitada dentro de la demanda, las ya resuelta en la sentencia de primera instancia y la solicitadas dentro del recurso de apelación incoado por mi defensor tomando a si una decisión de fondo […]».
(sic). 1.2. Informes rendidos en el proceso 1.2.1. El Juzgado Primero Administrativo de Florencia remitió expediente del proceso ordinario y rindió informe sin pronunciarse sobre las pretensiones. 1.2.2. El Tribunal Administrativo de Caquetá remitió link del expediente del proceso ordinario en la plataforma SAMAI. 1.3 Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Cuarta, mediante sentencia del 9 de mayo de 2024 amparó los derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la administración de justicia de Fernando Quintero Castrillón y ordenó al Tribunal Administrativo de Caquetá que adopte una decisión de fondo sobre el recurso de apelación interpuesto en el proceso ordinario por considerar que la autoridad judicial incurrió en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto. 1.4.
Escrito de impugnación El Tribunal Administrativo del Caquetá, a través de la magistrada Yanneth Reyes Villamizar, impugnó la sentencia de primera instancia, para lo cual indicó en la sentencia demandada no se incurrió en un defecto procedimental, toda vez que. al demandante no adjuntar la reclamación administrativa, no es posible determinar si las pretensiones y/o reclamaciones en sede administrativa corresponden a las solicitadas en sede judicial.
Consideró que la reclamación administrativa es el punto de partida para conocer las pretensiones reales del demandante, las cuales no pueden ser deducidas por el operador judicial, máxime cuando la “jurisdicción es rogada”. 2. Consideraciones En atención a los argumentos expuestos en el escrito de impugnación y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) procedencia de la tutela; iii) determinación del problema jurídico; y iv) análisis de la Sala. 2.1.
Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, en cuanto estipula que «[…] Presentada debidamente la impugnación el juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior jerárquico correspondiente […]», esta Sala es competente para conocer la presente impugnación contra el fallo de tutela proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. 2.2.
Procedencia de la tutela contra providencia judicial En fallo del 31 de julio de 2012, la Sala Plena de lo Contencioso-administrativo del Consejo de Estado unificó el criterio de la corporación en cuanto a la procedencia de la tutela contra providencias judiciales, en consideración a las distintas posturas que en su interior se habían desarrollado sobre el tema.
Al respecto señaló lo siguiente: «[…] De lo que ha quedado reseñado se concluye que si bien es cierto que el criterio mayoritario de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo ha sido el de considerar improcedente la acción de tutela contra providencias judiciales, no lo es menos que las distintas Secciones que la componen, antes y después del pronunciamiento de 29 de junio de 2004 (Expediente AC-10203), han abierto paso a dicha acción constitucional, de manera excepcional, cuando se ha advertido la vulneración de derechos constitucionales fundamentales, de ahí que se modifique tal criterio radical y se admita, como se hace en esta providencia, que debe acometerse el estudio de fondo, cuando se esté en presencia de providencias judiciales que resulten violatorias de tales derechos, observando al efecto los parámetros fijados hasta el momento Jurisprudencialmente. [Resalta la Sala]. […]» Como consecuencia de lo anterior, esta corporación ha considerado que es necesario estudiar las solicitudes de tutela que se presenten contra providencia judicial y analizar si ellas vulneran algún derecho fundamental, para lo cual corresponde verificar cuáles son esos «parámetros fijados hasta el momento jurisprudencialmente» como se indica en aquella decisión. Sobre el particular, el Consejo de Estado, Sala Plena, adoptó los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para establecer la procedencia de la tutela como mecanismo residual y excepcional para la protección de derechos fundamentales como lo señala el artículo 86 Constitucional.
En ese sentido, se consideró que esta solicitud se puede presentar además contra decisiones de las altas cortes que desconozcan derechos fundamentales. Ahora bien, la Corte Constitucional ha señalado que la solicitud de amparo debe cumplir con unos requisitos generales de procedencia. Estos son: i) que tenga relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) que se haya presentado dentro de un plazo prudencial, el cual se ha denominado inmediatez; y iv) que se haya acudido a ella en forma subsidiaria, es decir, que se hayan agotado los recursos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
Cuando no se cumpla con uno de esos presupuestos, la decisión a tomar será declarar improcedente el amparo solicitado y no se analizará el fondo del asunto. A continuación, y de acreditarse el cumplimiento de los anteriores requisitos, el juez deberá realizar un análisis de los posibles yerros en que incurrió la autoridad judicial, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirman vulnerados.
En ese escenario, para la prosperidad de la solicitud de amparo, debe verificarse lo siguiente: i) la configuración de alguno de los requisitos específicos alegados por el interesado; y ii) que el vicio o defecto sea de tal trascendencia que implique la amenaza o la afectación de derechos fundamentales. Es decir, el operador judicial debe verificar que la transgresión sea de tal entidad que incida en el sentido de la decisión y que con la solicitud no se intente reabrir el debate que se había planteado en la instancia correspondiente. 2.3.
Problema jurídico La Sala deberá definir si: ¿el Tribunal Administrativo de Caquetá vulneró los derechos fundamentales de Fernando Quintero Castrillón con ocasión de la sentencia del 28 de febrero de 2024, a través de la cual revocó la providencia del a quo y se abstuvo de pronunciarse de fondo, con lo cual incurrió, presuntamente, en los defectos sustantivo y procedimental? 2.4.
Análisis de la Sala 2.4.1. Requisitos de procedibilidad adjetiva La Sala encuentra superados los requisitos de procedibilidad de la solicitud de tutela y, en consecuencia, sin encontrar causal de nulidad que invalide lo actuado, procederá a efectuar el estudio del fondo del asunto planteado. 2.4.2. Defecto sustantivo En cuanto al defecto sustantivo, es importante recordar que la Corte Constitucional ha señalado que este se presenta cuando, el juez adopta una decisión que desborda del marco constitucional y legal, al apoyarse en una norma evidentemente inaplicable al caso concreto.
En su jurisprudencia, la corporación ha resaltado que este defecto encuentra su origen en el hecho de que, si bien los jueces gozan de autonomía e independencia judicial para interpretar y aplicar normas jurídicas, esta no es una facultad absoluta, para lo cual precisó que los límites se encuentran en el orden jurídico preestablecido y los valores, principios, derechos y garantías que identifican al actual Estado Social de Derecho.
El Alto Tribunal de lo Constitucional ha identificado una serie de situaciones en las que se detecta el defecto sustantivo, a saber: (i) la sentencia se fundamenta en una norma que no es aplicable; (ii) a pesar de la autonomía judicial, la interpretación o aplicación de la norma al caso concreto no está dentro del margen de razonabilidad, es de forma abierta contra evidente o perjudicial para los intereses legítimos de las partes o es manifiestamente errada;
(iii) no se toman en cuenta sentencias que hayan definido el alcance de la norma aplicada; (iv) la disposición aplicada se torna regresiva o contraria a la Constitución; (v) no se efectúa una interpretación sistémica de la norma y (vi) se desconoce la norma constitucional o legal aplicable al caso. A partir de lo anterior, es claro que no cualquier diferencia en la interpretación en que se funde una decisión judicial configura este defecto; pues para tener tal entidad debe ser considerada irrazonable, desproporcionada, arbitraria o caprichosa.
Además, la irregularidad debe ser de tal gravedad e importancia, que la decisión proferida por la autoridad judicial obstaculice o lesione la efectividad de los derechos fundamentales de los sujetos procesales. 2.4.3. Defecto procedimental Tal como se afirma de los defectos sustantivo, fáctico y orgánico, el defecto procedimental fue concebido por la Corte Constitucional desde la Sentencia T-231 de 1994 como causal de vía de hecho en una providencia judicial.
Desde entonces, el defecto procedimental absoluto es entendido como aquél en el que el Juez Ordinario adelanta el asunto bajo una cuerda procesal equivocada u omite el curso de una etapa del trámite, en perjuicio del derecho al debido proceso. A partir de la sentencia T-1306 de 2001, empero, la Corte Constitucional consideró que este defecto no solo podía ser absoluto, sino presentarse por un exceso ritual manifiesto, producto de una indebida preferencia por las formas procesales en perjuicio del derecho al acceso a la administración de justicia, a la prevalencia del derecho sustancial y a la pretensión de corrección de las decisiones judiciales, en la consecución de la justicia material y la garantía de los derechos fundamentales.
La procedencia de este defecto, en todo caso, exige que el afectado haya alegado el yerro a través de la instancia ordinaria, de haber estado en la posibilidad de hacerlo; que la violación tenga una entidad suficiente para afectar la decisión; y, que lesione bienes ius fundamentales. 2.4.4. Caso concreto Fernando Quintero Castrillón acudió al juez de tutela con el fin de que se ampararan sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se dejara sin efectos la sentencia proferida el 28 de febrero de 2024 por el Tribunal Administrativo de Caquetá, a través de la cual revocó lo resuelto por el a quo al considerar que en el presente caso el demandante debía aportar reclamación administrativa pues este es el punto de partida para determinar si las pretensiones de esta instancia corresponden a lo pretendido en vía judicial.
La corporación judicial demandada vulneró sus derechos fundamentales, al incurrir en defecto sustantivo por interpretar y aplicar de manera errónea disposiciones legales que tienen incidencia directa en la decisión. El defecto procedimental por exceso ritual manifiesto por apego estricto a las reglas procesales que obstaculizan la materialización de derechos sustanciales, la búsqueda de la verdad y la adopción de decisiones judiciales justas.
Así, al respecto se observa que la corporación judicial enjuiciada en esta oportunidad efectuó una valoración de las pruebas aportadas, de la cual concluyó: «[…] Una vez verificadas las pruebas allegadas al proceso, se pudo constatar que la parte demandante no allegó al proceso la petición del 2 de junio de 2017 con la que agotó la vía administrativa ante el Municipio de Milán, en la que presuntamente se pidió el reconocimiento de la existencia de un contrato realidad, así como el pago de los salarios y prestaciones sociales derivadas de tal relación legal y reglamentaria.
El artículo 4° de la Ley 1437 de 2011 indica que las actuaciones administrativas podrán iniciarse «Por quienes ejerciten el derecho de petición, en interés particular.» Más adelante el artículo 16 ibídem señala que toda petición deberá contener, entre otros, el objeto de la petición, las razones en las que fundamenta su petición y, la relación de los documentos que desee presentar para iniciar el trámite.
La finalización del mismo se da con la expedición del acto definitivo mediante el cual se decida directa o indirectamente el fondo del asunto. […] Sin dicha prueba –petición inicial- es imposible determinar qué fue lo que en concreto le solicitó a la entidad demandada y determinar si la respuesta dada por el municipio se ajusta o no a derecho, y en el presente caso entrar a analizar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de las pretensiones de la demanda, ya que no existe manera de comprobar qué se hubiera agotado en debida forma la vía administrativa, cuáles eran las pretensiones en sede pre judicial, y, además de ello, qué fue lo que la entidad negó al demandante.
Si bien es cierto el anexo obligatorio de la demanda es el acto administrativo contra el que se impetra la demanda, en este caso concreto el allegado no tiene la precisión suficiente para determinar que el pronunciamiento del municipio tenía que ver con la declaratoria de un contrato realidad y los pagos exigidos en sede judicial por el hoy demandante, en cuanto su contenido es el siguiente: Dada la generalidad de las afirmaciones del acto administrativo sobre el que se solicita la nulidad, el actor debía demostrar que los supuestos de su reclamación eran iguales a los de las pretensiones de la demanda, lo que no ejecutó en el proceso.
El actor no allegó el oficio que dio lugar al pronunciamiento sobre el que solicita la nulidad y que estaba en su poder, no hizo siquiera hizo una solicitud documental al efecto, ni en los testimonios realizó una sola pregunta al efecto. En estos términos y dado el momento procesal en el que estamos esta Sala no puede llenar este vacío probatorio.
La Sala no comparte la decisión de acceder a las pretensiones de la demanda, comoquiera que la jueza de instancia no verificó que la parte demandante realmente hubiera pedido al Municipio de Milán lo que adujo en la demanda, siendo que basó su decisión en la afirmación del demandante, lo cual carece de sustento probatorio. Por lo tanto, no se podía tomar una decisión de fondo, cuando realmente no se conoció dentro del presente trámite cuáles fueron las pretensiones reales que elevó ante la administración municipal.
Es pertinente precisar, que las pretensiones elevadas en sede administrativa deben guardar coherencia con las pretensiones en sede judicial, pero se itera, en el presente asunto, la parte demandante obvió aportar al presente proceso la petición del 02 de junio de 2017, lo cual imposibilita efectuar un análisis de fondo, ya que ello enmarca o restringe la actuación judicial. […]» (sic) A juicio de esta Sala, llaman la atención los argumentos traídos por la autoridad judicial demandada, toda vez que, con las pruebas obrantes en el proceso ordinario, en primera instancia, le fue fácil al juez establecer la coherencia de las pretensiones en sede administrativa con las del proceso judicial.
Igualmente, se advierte que entre las pruebas del proceso ordinario se evidencian los contratos, certificaciones y respuesta de la reclamación expedidas por el municipio de Milán, al igual que la solicitud de conciliación, las cuales prueban los límites de la posible relación laboral existente entre el demandante y el demandado. Por otro lado, del proceso ordinario se evidencia que el municipio de Milán, como argumento de defensa alega que no existe subordinación, por lo que no existe una relación laboral encubierta.
Sin embargo, no menciona ni discute que el demandado alegue por vía judicial algo diferente a lo solicitado en sede administrativa. En consecuencia, se advierte que existe coherencia en las pretensiones del demandante desde el trámite de conciliación y durante todo el proceso contencioso, por lo que no es de recibo la decisión del Tribunal Administrativo de Caquetá de abstenerse del pronunciamiento de fondo por la falta de prueba sobre la reclamación administrativa.
Ahora bien, resulta extraño para la Sala que, si el Tribunal consideraba necesario la petición administrativa con el fin de establecer la correspondencia entre lo pretendido por vía judicial y en sede administrativa, no hiciera uso de su facultad oficiosa y, por el contrario, se abstuviera de pronunciarse de fondo sobre las pretensiones del demandante; decisión que a todas luces vulnera sus derechos fundamentales.
En este orden de ideas, quedan desvirtuados los argumentos expuestos por el Tribunal Administrativo del Caquetá en la impugnación, sobre la necesidad de aportar la petición del 2 de junio de 2017, como fundamento en que la reclamación administrativa es el punto de partida para conocer las pretensiones del demandante, toda vez que en el expediente del proceso ordinario, contaba con otros mecanismos de prueba para determinar la correlación entre lo pretendido en sede administrativa y por vía judicial.
Y de considerarlo necesario, tenía la facultad oficiosa de solicitar pruebas, pero en su lugar se abstuvo de proferir decisión de fondo. En este orden de ideas, la Sala confirmará la decisión del a quo de amparar los derechos fundamentales Fernando Quintero Castrillón, en la solicitud de tutela presentada contra el Tribunal Administrativo de Caquetá. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 9 de mayo de 2024 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la solicitud de tutela instaurada por Fernando Quintero Castrillón, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Notificar a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
Tercero. Remitir el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador