Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de agosto de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Temas: Reconocimiento de Pensión Gracia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia proferida el 30 de julio de 2015 por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda1 1.1.1. Las pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, el señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez, por conducto de apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad de las siguientes Resoluciones: i) UGM 009665 del 23 de septiembre de 2011, que le negó el reconocimiento de la pensión gracia; y ii) UGM 022947 del 28 1 Folios 47 a 63. 2 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez de diciembre de 2011, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó. Los mencionados actos fueron proferidos por la Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal EICE en Liquidación, hoy UGPP.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho, el accionante solicitó condenar a la UGPP a lo siguiente: i) reconocer la pensión gracia de jubilación, en cuantía del 75% de los factores salariales devengados en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, efectiva a partir del 3 de junio de 2007; ii) indexar las mesadas atrasadas junto con los aumentos anuales de ley; iii) pagar los intereses moratorios y cumplir la sentencia que ponga fin al proceso, en los términos de los artículos 189, 192, 194 y 195 del CPACA; y iv) pagar las costas procesales. 1.1.2.

Hechos Como hechos relevantes, el apoderado del demandante señaló los siguientes:2 i) El señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez prestó sus servicios al magisterio oficial en los municipios de Sabana de Torres, San Gil y el departamento de Santander, mediante contratos de prestación de servicios y vinculaciones legales y reglamentarias, todos del orden municipal, durante los siguientes períodos: Acto de vinculación Desde Hasta Nombramiento en propiedad Decreto 238 del 22/08/1979 25/08/1979 08/02/1988 Contrato de prestación de servicios 16/07/1990 30/11/1990 Contrato de prestación de servicios 01/02/1991 30/11/1991 Contrato de prestación de servicios 01/02/1992 30/11/1992 Contrato de prestación de servicios 01/02/1993 30/11/1993 Orden de prestación de servicios 01/02/1994 30/04/1994 Soluciones Educativas 07/07/1994 30/11/1994 Contrato de prestación de servicios 17/02/1995 16/11/1995 Contrato de prestación de servicios 19/02/1996 18/11/1996 Nombramiento en propiedad Resolución 70 del 28/02/1997 28/02/1997 30/12/2002 Incorporación Resolución 039 del 11/02/2003 01/01/2003 30/06/2014 Total: 11.096 días 2 Algunos hechos corresponden al concepto de violación, por lo cual se resumirán en dicho acápite. 3 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez ii) El 10 de diciembre de 2007, el actor solicitó ante la entidad demandada el reconocimiento de la pensión gracia; sin embargo, esta petición fue negada a través de las decisiones administrativas enjuiciadas, bajo el argumento de que el tiempo laborado mediante contratos de prestación de servicios no es válido para acceder a dicha prestación y que la vinculación posterior al 1 de enero de 1990 es del orden nacional. iii) Las anteriores consideraciones son contrarias a las certificaciones laborales y demás documentos aportados en sede administrativa, en los que se establece con certeza que el demandante se vinculó como docente municipal. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 1, 2, 13, 25 y 53 de la Constitución Política; 27, 30 y 31 del Código Civil; 9 y 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 de la Ley 153 de 1887; 17 de la Ley 6 de 1945; 11 y 12 de la Ley 43 de 1945; 1 de la Ley 33 de 1985; 15 de la Ley 91 de 1989; 1 a 4 de la Ley 100 de 1993; 36 del Decreto 2277 de 1979; y las Leyes 114 de 1913, 116 de 1917 y 37 de 1933.

Al desarrollar el concepto de violación, el apoderado del demandante expuso lo siguiente: i) El señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez cumple con todos los requisitos previstos por el legislador para acceder a la pensión gracia, por cuanto tuvo buena conducta en el desempeño como educador; cuenta con más de 50 años de edad; ha prestado sus servicios como docente municipal por más de 20 años y se vinculó en tal condición antes del 31 de diciembre de 1980. ii) Las decisiones acusadas quebrantaron el derecho a la igualdad del actor, pues su vinculación por contratos de prestación de servicios no puede soslayar que se desempeñó en idénticas condiciones profesionales y de subordinación que los 4 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez demás docentes nombrados en propiedad e inclusive con evidentes desventajas en materia de seguridad social. iii) La UGPP desconoció el contexto histórico en que se ha desarrollado el servicio educativo en Colombia, pues a partir de la entrada en vigencia de la Ley 43 de 1975, las entidades territoriales congelaron la provisión de las plazas docentes y, en su lugar, acudieron a la figura contractual para atender las necesidades de la población. iv) Esta realidad fue advertida por las Leyes 60 de 1993 y 115 de 1994, en tanto permitieron que los profesores que venían laborando bajo la modalidad contractual fueran incorporados sin solución de continuidad a las plantas de personal. v) La Ley 91 de 1989 no extinguió las vinculaciones territoriales de los profesores ni los convirtió a todos en nacionales; por el contrario, conforme lo ratificó el artículo 6 de la Ley 60 de 1993, los docentes departamentales, distritales y municipales conservaron los derechos salariales y prestaciones propios de esos órdenes. 1.2.

Contestación de la demanda La apoderada de la UGPP se opuso a las pretensiones de la demanda y expuso las siguientes razones de defensa:3 i) Los contratos de prestación de servicios que suscribió el demandante se presumen legales, pero no pueden tenerse en cuenta para acceder a la pensión gracia reclamada, ya que la normativa no previó ese efecto para ese tipo de actos. ii) La modalidad contractual impide determinar el tipo de vinculación y el régimen prestacional que tuvo el interesado; por lo tanto, debe presumirse que se trató de un docente nacional. 3 Folios 112 a 122. 5 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez iii) La Ley 91 de 1989 aclaró que todos los nombramientos realizados a partir del 1 de enero de 1990 son del orden nacional, premisa que también cobija a la designación que se le hizo al actor como profesor, mediante la Resolución 070 del 28 de febrero de 1997. iv) El señor Reyes Rodríguez estuvo laborando antes de la expedición de la Ley 91 de 1989, pero presentó renuncia al cargo y fue aceptada por el Decreto 081 del 6 de febrero de 1988.

Entonces, al haber interrumpido la prestación del servicio, se entiende que el nombramiento realizado en el año 1997 es nacional. v) La pensión gracia solamente puede otorgarse a los educadores territoriales, pero el accionante no acreditó tal presupuesto; por el contrario, se desempeñó como profesor nacional. vi) Los certificados laborales aportados al plenario no cumplen con los requisitos mínimos para reconocer una prestación. vii) Se proponen las siguientes excepciones: 1) caducidad; 2) inepta demanda por no haberse agotado la conciliación prejudicial; 3) inexistencia de la obligación; 4) presunción de legalidad de los actos administrativos; 5) genérica e innominada; y 6) prescripción. 1.3.

La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Santander, mediante sentencia del 30 de julio de 2015, negó las pretensiones de la demanda, con sustento en las siguientes consideraciones:4 i) La certificación laboral aportada al plenario constituye una prueba idónea para estudiar la vinculación que tuvo el demandante, pues proporciona la información necesaria y establece con exactitud el tiempo laborado. 4 Folios 163 a 168. 6 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez ii) El accionante prestó sus servicios en el municipio de San Gil entre el 25 de agosto de 1979 y el 8 de febrero de 1988; luego fue vinculado por Resolución 070 del 28 de febrero de 1997.

Este escenario fue regulado por la Ley 91 de 1989, en el sentido de indicar que «en los casos en que se presenta renuncia y posterior vinculación a partir del 01 de enero de 1990, estos nombramientos son del orden nacional». iii) Como todos los nombramientos realizados a partir del 1 de enero de 1990 son nacionales, no es procedente decretar la pensión gracia pretendida. iv) Para acceder al aludido beneficio tampoco pueden tenerse en cuenta los contratos de prestación de servicios, máxime cuando no se ha demostrado la existencia de una verdadera relación laboral, ni tampoco se conoce el tipo de vinculación y el régimen prestacional que tuvo el accionante.

En tales condiciones, debe entenderse que se trató de un profesor nacional. 1.4. El recurso de apelación El actor interpuso recurso de apelación contra la referida sentencia con base en los siguientes argumentos:5 i) El señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez acreditó una vinculación durante más de 20 años como docente municipal, conforme a los nombramientos y contratos de prestación de servicios allegados al expediente.

El actor jamás perdió tal condición, por ende, es acreedor de la pensión gracia solicitada y sin aplicar el fenómeno prescriptivo, ya que «estuvo interrumpido durante el tiempo que la entidad demandada se tomó para dar respuesta de fondo a la petición inicial de reconocimiento». ii) No es correcto afirmar que todas las vinculaciones posteriores al 1 de enero de 5 Folios 173 a 185. 7 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez 1990 son del orden nacional; por el contrario, las Leyes 91 de 1989 y 60 de 1993 fueron enfáticas en salvaguardar el régimen prestacional de los educadores territoriales, incluyendo la pensión gracia para quienes se vincularon antes del 31 de diciembre de 1980. iii) El Consejo de Estado ha reiterado que los docentes nacionalizados tienen derecho a acceder al referido beneficio sin importar que la prestación del servicio hubiera sido discontinua y aunque alguna de las vinculaciones hubiera sido posterior al 1 de enero de 1990. iv) La referida corporación también ha explicado que el tiempo laborado por contratos de prestación de servicios es válido para reconocer la pensión gracia. En el caso del accionante se verificó una verdadera relación laboral con una entidad territorial, de manera que se cumplen los presupuestos que fijó el legislador para obtener la prestación en comento.

Inclusive, el valor de los contratos se pagó con recursos propios del municipio de San Gil y del departamento de Santander. v) Por Resolución 039 del 11 de febrero de 2003, el actor fue incorporado a la planta de personal del mencionado departamento, pero ello en nada modificó el tipo de vinculación territorial que traía, conforme se deduce de la Ley 715 de 2001. vi) Desde la expedición de la Ley 43 de 1975, pasando por las Leyes 60 de 1993 y 715 de 2001, la Nación ha contribuido al financiamiento del servicio educativo, a través del situado fiscal y el sistema general de participaciones; sin embargo, estos dineros pertenecen a las entidades territoriales y, por lo tanto, debe entenderse que los docentes cuyos salarios se pagaron de esa manera no se convirtieron en nacionales ni perdieron la expectativa de acceder a la pensión gracia. Aceptar esas premisas conduciría a concluir que ese beneficio se extinguió desde que comenzó a regir la Ley 43 de 1975, pero ese nunca fue el querer del legislador. 8 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez 1.5.

Alegatos de conclusión en segunda instancia El accionante6 y la UGPP7 reiteraron los argumentos expuestos en el transcurso del proceso. 1.6. El Ministerio Público El agente del Ministerio Público no rindió concepto.8 La Sala decide, previas las siguientes 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico El problema jurídico consiste en determinar si el demandante tiene derecho a que la UGPP le reconozca la pensión gracia, en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.2.

Marco normativo El artículo 1 de la Ley 114 de 1913 dispuso que los maestros de escuelas primarias oficiales «que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley». Por su parte, las Leyes 116 de 19289 y 37 de 193310 consagraron la posibilidad de 6 Folios 225 a 227. 7 Folios 233 a 234. 8 Según constancia secretarial obrante en el folio 235. 9 Artículo 6.

Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el computo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria cono en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. 10 Artículo 3.

Las pensiones de jubilación de los maestros de escuela rebajadas por decreto de carácter legislativo, quedaran nuevamente en la cuantía señalada por las leyes. 9 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez que los docentes obtuvieran la pensión gracia computando los años laborados en la enseñanza secundaria, normalista o como inspectores de instrucción pública, siempre y cuando cumplieran los demás requisitos fijados por el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, pues estos no fueron modificados por la normativa posterior.11 Dentro de los requerimientos para acceder al mencionado beneficio, el artículo 4 ibidem incluyó el referente a que el educador no haya recibido o reciba «otra pensión o recompensa de carácter nacional».12 En virtud de dicho condicionamiento, la Sala Plena del Consejo de Estado, mediante Sentencia S-699 de 1997 del 29 de agosto de 1997, concluyó que «la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella.

Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales».13 Al respecto, es preciso resaltar que la prestación en comento se creó con la finalidad de compensar a los profesores adscritos a entidades territoriales en razón a la diferencia salarial que se evidenciaba en comparación con los docentes nacionales; sin embargo, este objetivo inicial perdió su fundamento con ocasión Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicios señalados por la Ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. 11 Al respecto pueden consultarse las siguientes providencias del Consejo de Estado: i) sentencia de 16 de junio de 1995, radicado: 10665; ii) sentencia de 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. 12 Artículo 4º.- Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1.

Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2. (Derogado por la Ley 45 de 1931). 3. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación o por un Departamento. 4.

Que observe buena conducta. 5. (Derogado artículo 8 Ley 45 de 1931). 6. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicado: S-699. También pueden consultarse las siguientes providencias de la Sección Segunda que han acogido igual lineamiento: i) Subsección A, sentencia del 10 de marzo de 2016, radicado: 52001-23-33-000-2013-00145-01 (2604-2014); ii) Subsección B, sentencia del 1 de marzo de 2018, radicado: 25000-23-42-000-2013-06449-01 (3989-2015); y iii) Subsección B, sentencia del 30 de enero de 2020, radicado: 23001-23-33-000-2016-00431-01 (5640-2018).

En similar sentido, puede consultarse la Sentencia C-085 de 2002, proferida por la Corte Constitucional. 10 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez del proceso de nacionalización de la educación que instituyó la Ley 43 de 1975 y en razón a que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 dispuso que tal beneficio sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, «aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación».

En virtud de la expedición de la Ley 91 de 1989, la Sala Plena de esta corporación, en la referida Sentencia S-699 de 1997, afirmó que la pensión gracia debe reconocerse a los docentes nacionalizados, en aras de «colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales».

Ahora bien, la Ley 91 de 1989 pretendió desmontar el reconocimiento de la pensión gracia en consideración a que ya no existía la diferencia salarial anotada; sin embargo, en su artículo 15, numeral 2, literal a), previó lo siguiente: Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1. de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones: […] 2.

Pensiones: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.

Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación. La Sentencia C-489 de 2000 declaró la exequibilidad condicionada de la expresión «vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980» contenida en la norma transcrita, bajo el entendido de que «las situaciones jurídicas particulares y concretas que se hubieran consolidado antes de entrar en vigencia la ley 91/89, esto es, antes del 29 de diciembre de 1989, quedan a salvo de la nueva normatividad por cuanto constituyen derechos adquiridos que el legislador no podía desconocer». 11 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Mediante sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022,14 la Sección Segunda del Consejo de Estado analizó el alcance de la citada disposición, en consonancia con la jurisprudencia constitucional proferida en la materia, con el fin de determinar si era necesario tener consolidado el derecho pensional al 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, se explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 contiene dos fechas relevantes para estudiar el derecho a la pensión gracia, a saber: 1) 31 de diciembre de 1980 - constituye el último momento en que podía realizarse la vinculación del docente que pretendiera el reconocimiento pensional. 2) 29 de diciembre de 1989 - corresponde a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989; sin embargo, esta «no puede entenderse como un plazo que demarque la última oportunidad para consolidar el derecho a la pensión gracia».15 En este orden de ideas, tiene derecho a que se le reconozca la pensión gracia aquel docente que haya tenido una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y que cumpla con las exigencias de la Ley 114 de 1913 y demás normas que la desarrollaron, sin importar el momento en que logre colmar los requisitos de edad y tiempo de servicio, es decir, que lo haga antes o después del 29 de diciembre de 1989.

Al respecto, esta corporación explicó lo siguiente:16 […] la línea jurisprudencial del Consejo de Estado se ha encaminado a afirmar que la condición para el reconocimiento de la pensión gracia «es que la vinculación del docente territorial sea anterior al 31 de diciembre de 1980, contando tiempos 14 Radicado 15001-23-33-000-2016-00278-01 (3018-2017). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 11 de agosto de 2022, radicado 15001-23-33-000- 2016-00278-01 (3018-2017). 12 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez posteriores siempre y cuando se demuestren como nacionalizados o territoriales».17 […] conforme a lo indicado en la Sentencia C-506 de 2006, en consonancia con los antecedentes legislativos de la Ley 91 de 1989, se concluye que esta disposición buscó proteger las reivindicaciones laborales alcanzadas por los educadores hasta ese momento, dentro de las que se encontraba la pensión gracia de jubilación; por ende, el único límite temporal que se impuso consistió en que los docentes territoriales y nacionalizados demostraran haber ingresado al magisterio con antelación al 31 de diciembre de 1980, pues a ellos se les debería seguir respetando el régimen pensional que los cobijaba, en otras palabras, se protegieron tanto los derechos adquiridos como las expectativas de completar los requisitos para obtener el derecho pensional, pues las normas seguirían proyectando sus efectos en el tiempo para los servidores vinculados en la forma indicada. […] v) La Sentencia C-506 de 2006, antes estudiada, aclara el entendimiento frente al límite temporal fijado por la Ley 91 de 1989, el cual consiste en garantizar el acceso a la pensión gracia de aquellos docentes que se vieron inmersos en el proceso de nacionalización de la educación, es decir, ingresaron con antelación al 31 de diciembre de 1980 y, por lo tanto, no podían ver truncada la posibilidad de completar los requisitos previstos para obtener dicho beneficio por tratarse de una conquista laboral respecto de la cual tenían aspiraciones legítimas. vi) Mediante la Sentencia SU-014 de 2020, la Corte Constitucional explicó que el artículo 15, numeral 2, literal a), de la Ley 91 de 1989 «solo tiene una lectura posible, esto es, la interpretación literal, gramatical y finalista, conforme a la cual, los profesores de primaria, los empleados y docentes de las Escuelas Normales, los inspectores de instrucción pública y los docentes oficiales de secundaria aún podrían acceder a la prestación siempre que se hubiesen vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980 y cumplieran los demás requisitos de ley».

A partir de dicho entendimiento, se reconoció la pensión gracia a una docente que se vinculó antes de la referida fecha y consolidó su estatus con posterioridad a la promulgación de la Ley 91 de 1989. Bajo este contexto, se fijó como regla de unificación que «[l]os docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».

Una vez aclarado este aspecto, es preciso tener en cuenta que para determinar la plaza docente que permite obtener el beneficio pensional en comento, en 17 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 19 de septiembre de 2019, radicado: 11001-03-15-000-2019-02219- 01 (AC). 13 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez sentencia del 21 de junio de 2018,18 esta corporación fijó las siguientes reglas de unificación:19 (i) los recursos del antiguo situado fiscal, regulados tanto en la Constitución de 1886 como en la de 1991, que transfería o cedía la Nación a las entidades territoriales para atender al sostenimiento de los fondos educativos regionales, una vez ingresaban a los presupuestos locales, le pertenecían de forma exclusiva a los entes territoriales;

(ii) la calidad de docente territorial o nacionalizado es otorgada por la ley, y no se pierde, o cambia a nacional, cuando en el acto de vinculación del docente haya intervenido el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional ante el respectivo fondo educativo regional o haya certificado la disponibilidad presupuestal o la vacancia definitiva del cargo;

(iii) en consecuencia, lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada, pues en lo que respecta a los educadores territoriales, el pago de sus acreencias provenía directamente de las rentas de la respectiva localidad, o de las -situado fiscal- cuando se sufragaban los gastos a través de los endógenas exógenas fondos educativos regionales, y en lo que tiene que ver con los educadores nacionalizados, las erogaciones que estos generaban se enmarcan en los recursos del situado fiscal, hoy sistema general de participaciones; y (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.

El escenario normativo y jurisprudencial antes transcrito permite concluir que, en lo que atañe al requerimiento de acreditar 20 años en el servicio educativo para acceder a la pensión gracia, los docentes deben demostrar una vinculación en una plaza nacionalizada o territorial antes del 31 de diciembre de 1980 y pueden acumular dichos tiempos con los posteriores laborados en similar condición. A su vez, no se les puede exigir haber completado todos los requisitos antes del 29 de diciembre de 1989 y tampoco es válido impedir el acceso al beneficio 18 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 19 Para mayor claridad se separaron cada una de las reglas, pero se conservó el contenido literal de la sentencia transcrita. 14 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez pensional bajo el argumento de que los salarios fueron pagados total o parcialmente con recursos provenientes del situado fiscal o del sistema general de participaciones, pues «lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la aludida prestación, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada».20 2.3.

Hechos probados ➢ Edad, tiempo de servicios y antecedentes disciplinarios - Conforme al registro civil de nacimiento, el señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez nació el 3 de junio de 1957.21 - El 22 de agosto de 1979, por Decreto 238, el alcalde municipal de Sabana de Torres (Santander) nombró en propiedad al demandante como profesor de la Escuela Rural San Rafael de la Arenosa.22 - El 28 de febrero de 1997, por Resolución 070, el alcalde municipal de San Gil efectuó «el nombramiento de unos docentes con cargo a la nómina del municipio», incluyendo el nombre del demandante, «para el Sector Básico Primario del Municipio de San Gil y en los lugares donde sea necesario la prestación de Servicio Educativo».23 - El 11 de febrero de 2003, por Decreto 0039, el gobernador de Santander incorporó «a la planta de cargos de la Secretaría de Educación del Departamento de Santander, financiada con recursos del Sistema General de Participaciones, el personal Docente del Municipio de San Gil, que venía siendo pagado con recursos propios del Municipio».

En este acto se incluyó al accionante como docente de la 20 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, radicado: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 21 Folio 14. 22 Folio 16. 23 Folio 36. La Resolución 070 del 28 de febrero de 1997 fue corregida por la Resolución 191 del 30 de mayo de 1997, en razón a que por error involuntario «quedaron mal consignados los nombres de algunos docentes nombrados y sus cédulas» (folio 37). 15 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Escuela Rural Chapala y se indicó que la decisión tendría efectos fiscales a partir del 1 de enero de 2003.24 - El 16 de septiembre de 2010, la Secretaría de Educación de Santander certificó que el actor «presta sus servicios en el nivel Básica Primaria, vinculación: En Propiedad, como Municipal en forma continua».

En torno a esta vinculación se especificó lo siguiente:25 Historia laboral: Novedad Acto Número Fecha Fec. Fiscal Fec. Pos Fec. Hasta ESC.RUR. CHAPALA - SAN GIL INCORPORACIONES Docente - En Propiedad Dec 39 11 FEB 2003 01 ENE 2003 26 FEB 2003 - El 5 de junio de 2013 el secretario General y de Hacienda del municipio de Sabana de Torres certificó que el accionante prestó sus servicios a ese ente territorial, «en el cargo de docente, a partir del 25 de agosto de 1979, nombrado mediante Decreto No. 238 de fecha 22 de agosto, acta de posesión No. 0316 del 25 de agosto de 1979 y mediante Decreto No. 081 de 1988 de fecha 06 febrero, se le aceptó renuncia al cargo de docente a partir del 8 de febrero de 1988».

Además, «el tipo de vinculación del docente fue Municipal y el pago de sus salarios y prestaciones lo hacía directamente el municipio de Sabana de Torres».26 - El 8 de mayo de 2015, en cumplimiento de la solicitud probatoria efectuada por el a quo, la Oficina Administrativa de la Alcaldía Municipal de San Gil, hizo constar que el actor «estuvo vinculado al Municipio de San Gil, mediante contrato como docente en la Escuela Rural CHAPALA, en la educación básica primaria del Municipio de San Gil», de la siguiente forma:27 • Del 16 de Julio al 30 de Noviembre de 1.990. 24 Folios 39 a 41. 25 Este documento reposa en el expediente administrativo que fue aportado en medio magnético (folios 137 a 137A). 26 Folios 19 a 20.

Similar información fue certificada el 11 de mayo de 2015, por solicitud del a quo (folio 141). 27 Folio 139. 16 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez • Del 01 de Febrero al 30 de Noviembre de 1.991. • Del 01 de Febrero al 30 de Noviembre de 1.992. • Del 01 de Febrero al 30 de Noviembre de 1.993. • Del 01 de Febrero al 30 de Abril de 1.994, mediante orden de prestación de servicios. • Del 07 de Julio al 30 de Noviembre de 1.994, mediante resolución de vinculación docente por el Sistema de Soluciones Educativas. • Del 17 de Febrero al 16 de Noviembre de 1.995, mediante contrato de prestación de servicios N. 39. • Del 19 de Febrero al 18 de Noviembre de 1.996, mediante contrato de prestación de servicios N. 010.

Que fue nombrado en propiedad como Docente en desarrollo de la Ley 344 de 1996, artículo 11 sin concurso, mediante resolución número 70 de fecha 28 de Febrero de 1.997, laboró hasta el 30 de Diciembre de 2.002 en la Escuela Rural CHAPALA, en la educación básica primaria del Municipio de San Gil del municipio de San Gil, Santander. - El 11 de octubre de 2017, en cumplimiento del requerimiento probatorio efectuado por esta Subsección,28 el Ministerio de Educación Nacional indicó que en cuanto al «tipo de vinculación entre el 25 de agosto de 1979 al 8 de febrero de 1988, del 16 de julio de 1990 al 18 de noviembre de 1996 y 28 de febrero de 1997 al 30 de diciembre de 2012 a nombre del señor RAFAEL NORBERTO REYES RODRÍGUEZ, nos permitimos informarle que con base en la información contenida en los inventarios de la serie Historias Laborales del archivo central de este Ministerio de la planta de personal, el Grupo de Gestión Documental pudo establecer que no se encontró información alguna a nombre del mencionado señor».29 - La Procuraduría General de la Nación certificó que el accionante no registraba antecedentes disciplinarios. 30 ➢ Actuación administrativa - El 10 de diciembre de 2007, el demandante peticionó ante Cajanal, hoy UGPP, el reconocimiento de la pensión gracia.31 28 Auto del 10 de agosto de 2017 (folio 236). 29 Folio 243. 30 Folio 46. 31 Información extraída de la Resolución UGM 009665 del 23 de septiembre de 2011 (folios 6 a 8). 17 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez - El 23 de septiembre de 2011, Cajanal EICE en Liquidación profirió la Resolución UGM 009665 y negó la referida solicitud, toda vez que el peticionario tuvo una vinculación como docente del orden nacional; el tiempo laborado por contratos de prestación de servicios tampoco puede computarse para efectos pensionales; y la Ley 91 de 1989 aclaró que los nombramientos de docentes efectuados a partir del 1 de enero de 1990 son nacionales.32 - El 28 de diciembre de 2011, por Resolución UGM 022947, Cajanal EICE en Liquidación resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó.33 2.4.

El caso concreto. Análisis de la Sala Para efectos metodológicos, el tiempo de servicio prestado por el demandante en la docencia oficial se estudiará en tres momentos relevantes, pues a cada uno le corresponden análisis normativos y probatorios independientes, conforme se explicará, a continuación. 2.4.1. Primer período. Del 25 de agosto de 1979 al 8 de febrero de 1988 En este lapso el señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez laboró como profesor de primaria en la Escuela Rural San Rafael de la Arenosa, en virtud de la designación efectuada por el alcalde del municipio de Sabana de Torres, mediante el Decreto 238 del 22 de agosto de 1979.

Por su parte, el secretario General y de Hacienda del referido ente territorial certificó que el accionante prestó sus servicios como docente municipal y que sus salarios y prestaciones los pagaba directamente el municipio. 32 Folios 6 a 8. 33 Folio 4. 18 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Bajo este escenario, se encuentra acreditado que durante este período el demandante tuvo una vinculación como docente territorial, específicamente municipal.

Al respecto, es relevante resaltar que el artículo 3 de la Ley 39 de 1903 dispuso que la instrucción primaria estaría a cargo y bajo la inmediata dirección y protección de los departamentos. A su vez, el Decreto 491 de 1904, reglamentario de la referida ley, determinó que estarían a cargo de los departamentos y municipios «los gastos que ocasione la instrucción primaria».34 De acuerdo con este marco normativo, el nombramiento que efectuó el municipio de Sabana de Torres, atendía a las atribuciones que con antelación había otorgado el legislador.

Además, el carácter territorial de la aludida designación encuentra respaldo en el artículo 1 de la Ley 91 de 1989, en tanto preceptúa que se entiende por personal territorial aquellos «docentes vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 1 de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975», el cual previó que a partir de la entrada en vigencia de dicha norma «ningún Departamento, Intendencia o Comisaría, ni el Distrito Especial, ni los Municipios podrán, con cargo a la Nación, crear nuevas plazas de maestros y profesores de enseñanza primaria o secundaria; ni tampoco podrán decretar la construcción de nuevos planteles de enseñanza media, sin la previa autorización, en ambos casos, del Ministerio de Educación Nacional».

En este caso, el acto de nombramiento fue suscrito exclusivamente por el alcalde y el secretario del municipio de Sabana de Torres, sin que se observe intervención alguna de un delegado del Ministerio de Educación Nacional, como tampoco se hizo referencia a una autorización por parte de la nación para hacer la designación, ni que la plaza a ocupar fuera nacional, pues inclusive el ente territorial pagó directamente los salarios del docente; por lo tanto, al tenor del 34 Artículo 27. 19 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez artículo 1 de la Ley 91 de 1989, el actor tuvo una vinculación territorial el lapso analizado.

Así las cosas, este primer período resulta computable para determinar el derecho a la pensión gracia reclamada, el cual corresponde a 8 años, 5 meses y 13 días; sin embargo, no sería suficiente para decretar la prestación, por lo que deberá revisarse la vinculación restante. 2.4.2. Segundo período. Del 16 de julio de 1990 al 18 de noviembre de 1996 En este período el señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez celebró contratos de trabajo y de prestación de servicios con el alcalde municipal de San Gil, con el fin de desempeñarse como educador de la Escuela Rural Chapala, los cuales no solo fueron certificados, sino que cada uno de esos contratos fue aportado al plenario.

Para efectos ilustrativos, a continuación, se relacionarán dichos actos jurídicos, sus elementos principales y término de duración. Tipo de acto Elementos Término de duración Contrato individual de trabajo a término fijo del 16 de julio de 199035 - Nombre del patrono: Municipio de San Gil. - Oficio a desempeñar: Maestro de la Escuela Chapala. - El contratado se haya afiliado a CAPRESAN. - El presente contrato se cancelará con cargo al artículo 129 del presupuesto de 1990. 16/07/1990 a 30/11/1990 [4 meses -15 días] Contrato individual de trabajo a término fijo del 31 de enero de 199136 - El trabajador se obliga a poner al servicio del municipio en la Escuela La Chapala toda su capacidad normal de trabajo como maestro. - Este contrato se pagará con cargo al artículo 126 de gastos de alfabetización y programas de apoyo a la educación primaria. - El trabajador gozará de todas las prestaciones sociales a que tienen derecho los trabajadores oficiales y deberá afiliarse a CAPRESAN y para esa entidad del municipio de San Gil se le harán las deducciones del caso ordenadas por la ley. 01/02/1991 a 30/11/1991 [10 meses] Contrato individual de trabajo a término fijo del - El trabajador se obliga a prestar su servicio al municipio en la Escuela La Chapala como profesor. - El trabajador deberá afiliarse a CAPRESAN y para esa entidad del municipio de San Gil se le harán las 01/02/1992 a 30/11/1992 [10 meses] 35 Folios 23 a 24 y 247 a 248. 36 Folios 25 a 26. 20 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez 31 de enero de 199237 deducciones del caso ordenadas por la ley. - Al presente contrato se adhieren paz y salvos de la Tesorería y Contraloría municipales.

Contrato individual de trabajo a término fijo del 1 de febrero de 199338 - El trabajador se obliga a prestar su servicio al municipio en la Escuela La Chapala como profesor. - El pago del presente contrato será con cargo al artículo 2.5.1.2. del presupuesto vigente. - El trabajador deberá afiliarse a CAPRESAN y para esa entidad del municipio de San Gil se le harán las deducciones del caso ordenadas por la ley. 01/02/1993 a 30/11/1993 [10 meses] Orden de pago - Según se expresó en la Resolución 216 del 7 de julio de 199439 - Por la Resolución 216 del 7 de julio de 1994, se vinculan docentes por el sistema de Soluciones Educativas. - El pago de los servicios prestados durante los meses de febrero, marzo y abril fueron cancelados a los docentes mediante orden de pago 01/02/1994 a 30/04/1994 [3 meses] Resolución 216 del 7 de julio de 199440 - Por la cual se vinculan los docentes por el sistema de Soluciones Educativas. - De conformidad con lo establecido en el Certificado de Disponibilidad 3.1.1. para establecimientos de Educación Urbanos, 3.2.13. para establecimientos de Educación Rural y 2.5.1.2. para profesores que laboran en establecimientos urbanos no relacionados en los numerales anteriores, vincúlase temporal y provisionalmente como docentes por la modalidad de soluciones educativas en escuelas y establecimientos que se indican a los docentes que a continuación se relacionan: […] RAFAEL NORBERTO REYES – ESCUELA CHAPALA - Dada la naturaleza de la modalidad de vinculación no se genera derecho para reconocimiento de prestaciones sociales. 07/07/1994 a 30/11/1994 [4 meses – 24 días] Contrato de Prestación de Servicios 039 del 17 de febrero de 199541 - Prestar el servicio como docente en el plantel educativo Chapala. - Los pagos a los que se obliga el municipio afectarán el rubro presupuestal 3.2.1. 17/02/1995 a 16/11/1995 [10 meses] Contrato de Prestación de Servicios 010 del 19 de febrero de 199642 - Prestar el servicio como docente en el plantel educativo Chapala. - Los pagos a los que se obliga el municipio afectarán el rubro presupuestal 3.2.1.2.1. del presupuesto vigente. - El municipio no adquiere, por medio del presente contrato, vínculo laboral alguno con el contratista. 19/02/1996 a 18/11/1996 [10 meses] 37 Folios 27 y 249. 38 Folios 28 y 250. 39 Folios 29 a 30 y 251 a 252. 40 Folios 29 a 30 y 251 a 252. 41 Folios 31 a 32. 42 Folio 33. 21 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez 2.4.2.1.

Respecto del anterior recuento, se observa que en los años 1990, 1991, 1992 y 1993 el demandante suscribió con el municipio de San Gil contratos individuales de trabajo a término fijo y entre las partes se configuró un verdadero vínculo laboral, por ende, al margen de que el docente hubiera sido tratado como un trabajador oficial, ello no desdibuja que realmente era un empleado público.

Además, conforme a los razonamientos desarrollados en el acápite precedente y que resultan aplicables integralmente a esta vinculación, en dichos años el actor se desempeñó como docente municipal, pues el señor Reyes Rodríguez laboró como profesor de primaria en una escuela rural, sus salarios se pagaron con el presupuesto municipal y estuvo afiliado a la caja de previsión de Santander y a esta se efectuaron los aportes de ley, conforme quedó consignado en los mencionados contratos. 2.4.2.2.

En lo que concierne a la vinculación que tuvo el accionante en el año 1994, a través del programa de soluciones educativas, es pertinente citar el siguiente pronunciamiento del Consejo de Estado en el que se estudió la naturaleza de ese sistema:43 59. El programa denominado “soluciones educativas” hizo parte del plan de universalización de la Educación Básica Primaria que adelantó el Ministerio de Educación con el propósito de mejorar ese nivel de educación tanto a nivel cuantitativo como cualitativo ofreciendo a los alumnos, maestras y escuelas un conjunto integrado de bienes y servicios educativos. 60.

Según el documento del Departamento Nacional de Planeación de 19 de marzo de 1991, denominado “Plan de Apertura Educativa 1991-1994”, el Consejo Nacional de Política Económica y Social, mediante el CONPES 2158 de 1991, aprobó la medida conforme al referido plan para el cuatrienio 1991-1994 y fue institucionalizado por medio del Decreto 61 de 14 de enero de 199244. 61.

En efecto, el sistema de “Soluciones Educativas”, consistía en la contratación anual de docentes por los municipios, con recursos del gobierno nacional, con cargo a sus propios recursos, de suerte que se convirtió en una opción flexible por la facilidad de vinculación de docentes y posibilitó que se llevara la educación a zonas de difícil acceso. […] 43 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 26 de noviembre de 2018, radicado 50001-23-31- 000-2009-00316-02 (2470-2015). 44 Por el cual se institucionaliza el “Plan de Universalización de la Educación Básica Primaria”. 22 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez 64.

De acuerdo con el anterior recuento, el tiempo servido como docente en programas de “soluciones educativas” debe tomarse como servido en educación primaria en entidades territoriales, razón por la cual es posible computarlo para efectos de acreditar el requisito de tiempo para el reconocimiento de la pensión gracia45. [Resalta la Sala] Conforme al anterior criterio jurisprudencial, el programa de soluciones educativas se sufragaba con dineros de la Nación y/o con recursos propios de los municipios.

En efecto, el artículo 4 del Decreto 61 de 1992 determinó que el plan sería financiado «con recursos del Crédito Internacional 3010 BIRFCO, con las contrapartidas nacionales estipuladas en éste, con aportes de los presupuestos departamentales, municipales cuando se suscriban los convenios respectivos, y con aportes de la comunidad». A su vez, el artículo 7 ibidem previó que, en el nivel municipal, el alcalde será el director del plan cuando se suscriban los convenios.

En este orden de ideas, el Ministerio de Educación Nacional adelantó el plan de universalización de la educación básica primaria, que estuvo financiado con recursos mixtos, es decir, nacionales, departamentales y municipales, e inclusive con aportes de la comunidad y provenientes del crédito internacional. Además, las entidades territoriales debían suscribir convenios interadministrativos con el fin de ejecutar dichos recursos y desarrollar la política educativa, teniendo en cuenta los alcances y propósitos definidos por ella.

Bajo este escenario normativo y jurisprudencial, el tiempo laborado por el señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez en el año 1994, mediante el sistema de soluciones educativas, debe tomarse como territorial, pues el municipio de San Gil en la Resolución 216 del 7 de julio de 1994 especificó que la vinculación de los docentes bajo tal modalidad se hacía con cargo a su propio presupuesto y para ello se emitió el «Certificado de Disponibilidad 3.1.1. para establecimientos de 45 El tiempo laborado como docente de soluciones educativos fue tenido en cuenta para efectos de la pensión de jubilación gracia en sentencia de 2 de agosto de 2018, C.P Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, Expediente N° 70001233300020150024301, N° Interno: 2739-2016, Demandante: Nellys del Carmen Taborda Bohórquez. 23 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Educación Urbanos, 3.2.13. para establecimientos de Educación Rural y 2.5.1.2. para profesores que laboran en establecimientos urbanos no relacionados en los numerales anteriores».46 En consecuencia, este lapso también resulta relevante para efectos de reconocer la pensión gracia. Es oportuno advertir que en cada caso particular debe analizarse la forma en que los docentes fueron vinculados al programa de soluciones educativas, pues esta Subsección en otras oportunidades ha podido constatar que la vinculación es nacional y no puede computarse para acceder a la pensión gracia, por ejemplo, cuando el acto de nombramiento de manera expresa e inequívoca establece que los docentes ocuparán plazas que se encuentran a cargo del Ministerio de Educación Nacional o que se pagarán con recursos provenientes de la Nación.47 Sin embargo, la situación anotada no se presenta en el sub lite, pues el accionante fue designado para prestar sus servicios al municipio de San Gil, como docente de la Escuela Rural La Chapala, su remuneración debía sufragarse con dineros propios de ese ente territorial, el acto de nombramiento fue expedido por el alcalde municipal y, finalmente, llama la atención que el actor siguió laborando en el establecimiento educativo al cual había sido asignado desde el año 1990, mediane contratos individuales de trabajo a término fijo. 2.4.2.3.

En lo que respecta a la vinculación por contratos de prestación de servicios en los años 1995 y 1996, es pertinente anotar que también deben computarse para efectos de obtener la pensión gracia. Al respecto, esta corporación ha indicado lo siguiente:48 46 En similar sentido puede consultarse la sentencia del 20 de abril de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, radicado 05001-23-33-000-2015-02205-01 (3905-2018). 47 En ese sentido pueden consultarse las siguientes sentencias, proferidas por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A: i) del 16 de junio de 2016, radicado 73001-23-33-000-2013-00529-01 (3533-14); y ii) del 20 de octubre de 2022, radicado 70001-23-33-000-2015-00236-01 (2709-2016). 48 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 28 de marzo de 2019, radicado: 70001-23-33-000-2013-00205-01(3183-14).

En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda de esta corporación: a. del 19 de julio de 2018, radicado: 17001-23-33-000-2013- 00457-01 (3598-14); b. del 22 de octubre de 2018, radicado: 20001-23-39-000-2015-00529-01 (3878-17); c. del 12 de junio de 2020, radicado: 25000-23-42-000-2015-05142-01 (4512-17) 24 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Para la Sala, esa modalidad de vinculación no es ajena a quienes se incorporen a la planta docente de las entidades territoriales en propiedad, habida cuenta que las funciones que cumplen unos y otros son «[…] similares en el campo educativo y, en consecuencia, [el vinculado mediante contrato de prestación de servicios también] está obligado a acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Ello, por supuesto, descarta que la ley y las propias instituciones, dentro de la autonomía de que gozan para darse sus propios estatutos, puedan establecer regímenes restrictivos que desconozcan el derecho de los docentes ocasionales […], a percibir las prestaciones sociales reconocidas por el orden jurídico para todos los trabajadores públicos o privados, las cuales deben otorgarse en proporción al tiempo laborado»49. […] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala, contrario lo dispuesto por el a quo, valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia50.

Conforme al anterior lineamiento interpretativo, en el presente asunto se computarán los tiempos laborados por el actor en virtud de los contratos de prestación de servicios suscritos durante los años 1995 y 1996. En efecto, durante esa época el señor Reyes Rodríguez se desempeñó como docente de primaria, en la Escuela Rural Chapala del municipio de San Gil, por lo que también frente a este lapso se predican los razonamientos que se han venido efectuando en torno a la vinculación territorial del educador.

En tal sentido se destaca que los contratos fueron celebrados por el demandante con el alcalde municipal de San Gil y se pagaron con recursos propios de dicho ente territorial. 49 Sentencia C-517 de 1999, M. P. Vladimiro Naranjo Mesa. 50 En ese sentido se ha pronunciado esta subsección en sentencias de 19 de enero de 2017, expediente: 54001-23-33- 000-2012-00180-01 (1706-2015), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, y 14 de junio de 2018, expediente: 17001-23-33-000- 2013-00374-01 (4791-2014), C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 25 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Entonces, la Subsección acoge el criterio que ha fijado esta corporación en el sentido de indicar que la normativa especial no excluyó tal modalidad contractual para el acceso a la pensión gracia; por el contrario, lo relevante es que el interesado demuestre haber trabajado en el magisterio oficial como maestro territorial o nacionalizado, así como tener una experiencia docente anterior al 31 de diciembre de 1980, conforme se acreditó en el sub lite.

Es pertinente aclarar que esta tesis es consonante con el mandato constitucional de privilegiar la realidad sobre las formalidades en aras de garantizar el acceso de los trabajadores a sus derechos mínimos laborales. Igualmente, esta decisión se adopta en razón a las particularidades del caso concreto, esto es, por el ejercicio de la función docente, la cual de manera reiterada se ha considerado que por su naturaleza implica subordinación, prestación personal del servicio y el cumplimiento de condiciones de formación y experiencia que denotan la existencia de un verdadero vínculo laboral entre la administración y los educadores, quienes deben someterse a las directrices, inspección y vigilancia de las diferentes autoridades educativas, a los contenidos curriculares y al calendario escolar.51 En consecuencia, este segundo período, que suma un total de 5 años, 2 meses y 9 días, también puede acumularse al primero con el fin de establecer si el actor tiene derecho a la pensión gracia solicitada. 51 Al respecto, esta corporación sostuvo lo siguiente: […] al estudiar a Corte Constitucional la demanda de inexequibilidad, entre otros, del artículo 6º de la Ley 60 de 1993, referente a la administración de las plantas de personal docente, estableció que cuando se trata del desempeño de funciones docentes, éstas no se pueden adelantar a través de contratos de prestación de servicios, porque siempre se predica del ejercicio de dichas actividades la subordinación o dependencia propias de la relación laboral.

Corrobora lo anterior, el objetivo de la labor docente que consagra el artículo 104 de la Ley General de Educación (115 de 1994) al prever que “El educador es el orientador en los establecimientos educativos, de un proceso de formación, enseñanza y aprendizaje de los educandos […]”; situación que implica que la labor docente no es independiente, sino que es un servicio que se presta en forma personal y de manera subordinada al cumplimiento de los reglamentos propios del servicio público de la educación, que no es posible encubrir mediante contratos de prestación de servicios.

Sentencia del 6 de mayo de 2010, radicado: 76001-23-31-000-2005-00578-01 (1883-08). En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias: i) del 7 de abril de 2016, radicado: 20001-23-31-000-2010-00413-01 (1022-2014); ii) del 1 de diciembre de 2016, Radicado: 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014); iii) del 23 de febrero de 2017, radicado: 15001-23-31-000-2012-00276-01 (2922-15); iv) del 10 de septiembre de 2020, radicado: 52001-23-33-000-2014-00565- 01 (1652-16). 26 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez 2.4.3.

Tercer período. Del 28 de febrero de 1997 al 3 de junio de 200752 Este tercer período está determinado por la Resolución 070 del 28 de febrero de 1997, proferida por el alcalde municipal de San Gil, mediante la cual efectuó «el nombramiento de unos docentes con cargo a la nómina del municipio», incluyendo el nombre del demandante, con el fin de que se desempeñara en el nivel educativo de primaria.

Este acto se fundó en las siguientes consideraciones:53 Que la Corte Constitucional en su sentencia número C-555/94 declaró inexequible el parágrafo 10° del artículo 6° y el parágrafo 3° del artículo 105 de la Ley 115, que permitía la vinculación a contrato de personal docente para el servicio educativo. Que por Directiva Ministerial número 002 del 18 de enero de 1995, ordenó la nominación de los docentes contratados antes del 8 de febrero de 1994, sin concurso y con la mayor celeridad posible, en las vacantes existentes o nuevas plazas, siempre y cuando cumplan con los requisitos legales para su incorporación y acorde con la disponibilidad presupuestal.

Que por los Acuerdos 031 y 094 de 1995, autorizan al Alcalde para ampliar la planta de personal docente del Municipio. Que los docentes […] RAFAEL NORBERTO REYES […], están vinculados por contrato municipal desde antes del 8 de febrero de 1994, y que cumplen con los requisitos para ser nombrados. De acuerdo con la anterior motivación, se encuentra acreditado que el actor fue nombrado como docente territorial y no nacional, como lo estableció el a quo, pues la designación fue efectuada por el alcalde de San Gil para ocupar una plaza docente que había sido creada por un acuerdo del Concejo Municipal para la planta de personal de ese ente territorial.

Esta situación fue ratificada por el Decreto 0039 del 11 de febrero de 2003, expedido por el gobernador de Santander, que incorporó a la planta de cargos de la Secretaría de Educación Departamental al personal docente del municipio de 52 Se toma como referente el 3 de junio de 2007, por ser la fecha en que el actor cumplió los 50 años de edad requeridos para acceder a la pensión gracia reclamada. 53 Folio 36.

La Resolución 070 del 28 de febrero de 1997 fue corregida por la Resolución 191 del 30 de mayo de 1997, en razón a que por error involuntario «quedaron mal consignados los nombres de algunos docentes nombrados y sus cédulas» (folio 37). 27 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez San Gil, que se pagaba con recursos propios del municipio, es decir, que el señor Reyes Rodríguez venía ocupando una plaza territorial y sus salarios eran sufragados por el ente territorial, de manera que no existe prueba alguna que permita concluir que el actor tuvo un vínculo Nacional.

Es más, el Ministerio de Educación hizo constar que, una vez revisados los inventarios de historias laborales, el actor no aparecía en su planta de personal. En consonancia con lo anterior, la Secretaría de Educación de Santander certificó que el accionante prestaba sus servicios en el nivel básica primaria, en propiedad, con una vinculación municipal.

De esta manera, la Sala se aparta del entendimiento del a quo en el sentido de indicar que todos los docentes vinculados a partir del 1 de enero de 1990 son nacionales, pues la Ley 91 de 1989 únicamente confirió esa clasificación a los nombrados por el Ministerio de Educación Nacional y el artículo 15 ibidem amparó la expectativa de quienes se habían vinculado antes del 31 de diciembre de 1980 como educadores territoriales o nacionalizados para acceder a la pensión gracia. Bajo esta línea de intelección, esta corporación ha explicado que para determinar el tiempo de servicio válido para acceder a la pensión gracia, la Ley 91 de 1989 no estableció exigencia alguna frente a los siguientes aspectos: a. contar con determinado período de vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980; b. que los servicios prestados como docente sean continuos o interrumpidos; c. que para la referida fecha el maestro deba tener un vínculo laboral vigente.54 En este orden de ideas, este tercer período analizado, equivalente a 10 años, 3 meses y 5 días, también resulta válido para estudiar las pretensiones del actor.

Así las cosas, el tiempo de servicio computable para obtener la pensión gracia corresponde al siguiente: 54 Sección Segunda, Subsección B, sentencia del 9 de noviembre de 2017, radicado: 25000-23-42-000-2013-05752-01 (2535-16). 28 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Carácter de la plaza ocupada Desde Hasta Tiempo laborado Día Mes Año Día Mes Año Días Meses Años Territorial 25-08-1979 08-02-1988 13 5 8 Territorial 16-07-1990 30-11-1990 15 4 0 Territorial 01-02-1991 30-11-1991 0 10 0 Territorial 01-02-1992 30-11-1992 0 10 0 Territorial 01-02-1993 30-11-1993 0 10 0 Territorial 01-02-1994 30-04-1994 0 3 0 Territorial 07-07-1994 30-11-1994 24 4 0 Territorial 17-02-1995 16-11-1995 0 10 0 Territorial 19-02-1996 18-11-1996 0 10 0 Territorial 28-02-1997 03-06-200755 5 3 10 TOTAL 27 10 23 De esta manera, el demandante acreditó con suficiencia el ejercicio de la profesión docente por más de 20 años y cumplió con la exigencia de haberse vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; por lo tanto, el interesado cumplió el requisito del tiempo de servicio previsto por el legislador para acceder a la prestación pretendida.

Además, el señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez cuenta con más de 50 años de edad y durante su ejercicio como docente no se registraron sanciones disciplinarias, es decir, que demuestra los requisitos de edad, buena conducta y desempeño laboral con honradez y consagración previstos por la Ley 114 de 1913 para el reconocimiento del beneficio pensional reclamado.

Ahora bien, el accionante cumplió los 50 años de edad el 3 de junio de 2007, fecha para la cual contaba con más de 20 años de servicio, es decir, que en ese momento adquirió el derecho pensional. Así las cosas, se revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará la nulidad de los actos acusados y se ordenará el reconocimiento y pago de la pensión gracia pretendida, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados por el demandante en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 3 de junio de 2006 y el 3 de junio de 2007, con 55 Esta fecha corresponde al día en que el actor cumplió los 50 años de edad. 29 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.56 La referida liquidación es consonante con los artículos 4 de la Ley 4 de 1966, 5 del Decreto 1743 de 1966 y los lineamientos jurisprudenciales trazados por esta corporación frente al monto de la prestación, esto es, que «la pensión gracia debe liquidarse con base en los emolumentos devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional».57 De otro lado, esta Subsección ha determinado que «según el artículo 102 del Decreto 1848 de 1969 el derecho prescribirá a los tres años contados a partir de la fecha en que la obligación se hace exigible, sin mencionar que su conteo es a partir de que la entidad expide el acto administrativo que resuelve la pretensión formulada».58 A su vez, se ha explicado que «presentada la petición ante la administración esta interrumpe la prescripción y a partir de ese momento, el interesado cuenta con tres años para su reclamación en sede judicial, al cabo de los cuales su inactividad implicará la extinción de su derecho, y por ende, no será posible acceder al restablecimiento del derecho».59 De acuerdo con los anteriores lineamientos, se concluye que en este caso debe aplicarse el fenómeno prescriptivo, toda vez que el actor consolidó el estatus pensional el 6 de junio de 2007, elevó la reclamación el 10 de diciembre de 2007 y más de 3 años después presentó la demanda, esto es, el 15 de agosto de 2014,60 por lo que se tomará esa última fecha como parámetro para el conteo de la 56 El certificado laboral obra en el expediente administrativo aportado en medio magnético (folios 137 a 137A). 57 Al respecto pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda del Consejo de Estado: i) del 25 de enero de 2007, radicado: 25000-23-25-000-2002-08879-01 (2748-05); ii) del 22 de marzo de 2018, radicado: 25000-23- 42-000-2014-03987-02 (1663-17); iii) del 14 de agosto de 2020, radicado: 15001-23-33-000-2014-00462-01 (1644-19). 58 Auto del 13 de julio de 2023, radicado 05001-23-33-000-2013-01280-01 (0531-2016).

En similar sentido puede consultarse la sentencia del 11 de noviembre de 2021, radicado 25000-23-42-000-2013-01580-01(0945-19). 59 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de septiembre de 2021, radicado 54001-23-33- 000-2014-00010-01 (3243-19). 60 Folio 65. 30 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez prescripción trienal.

En consecuencia, los efectos fiscales del reconocimiento pensional se decretarán a partir del 15 de agosto de 2011. La suma de dinero que resulte de la condena anterior se ajustará al valor presente de acuerdo con el artículo 187 del CPACA y la fórmula adoptada por el Consejo de Estado, según la cual: R= RH Índice Final Índice inicial En la que el valor presente (R) se determina multiplicando el valor histórico (RH), que es lo dejado de percibir por el demandante por concepto de mesadas pensionales, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor certificado por el DANE, vigente a la ejecutoria de la sentencia, por el índice vigente a la fecha en que el demandante obtuvo el estatus pensional.

Por tratarse de prestaciones de tracto sucesivo, la indexación deberá hacerse mes por mes. 2.5. De la condena en costas El artículo 188 del CPACA establece que «[s]alvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil».

Con base en tal mandato, esta Subsección venía sosteniendo que para imponer condena en costas, en vigencia del CPACA, se atendía una valoración objetiva,61 en la que el juez debía ordenarlas siempre y cuando se hubieran causado y en la medida de su comprobación, sin considerar factores subjetivos como la buena fe o la temeridad de las partes. 61 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, Radicado 13001-23-33-000-2013-00022-01 (1291-2014), actor: José Francisco Guerrero Bardi, Consejero Ponente: Dr. William Hernández Gómez. 31 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Sin embargo, dicho criterio debe revisarse a la luz del artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, en tanto adicionó un inciso al artículo 188 del CPACA para precisar que «[e]n todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal».

De esta manera, debe entenderse que con la anterior modificación el juez está llamado a analizar la conducta de las partes en el proceso, así como la sustentación jurídica de sus intervenciones con el fin de determinar si es procedente o no imponer costas a cargo de alguna de ellas. En el presente caso, los sujetos procesales ejercieron su defensa bajo la convicción de que contaban con suficiente respaldo legal, también aportaron pruebas y se apoyaron en la jurisprudencia vigente para obtener un pronunciamiento favorable a sus intereses, por lo que esta Sala se abstendrá de imponer condena en costas. 3.

Conclusión Con base en la preceptiva jurídica que gobierna la materia, en las directrices jurisprudenciales trazadas por el Consejo de Estado y la Corte Constitucional en casos análogos fáctica y jurídicamente al que ahora es objeto de estudio y en el acervo probatorio, se concluye que la decisión del a quo debe ser revocada y, en su lugar, se accederá a la pensión gracia reclamada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, 32 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez F A L L A: Primero. Revocar la sentencia del 30 de julio de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Santander, que negó las pretensiones de la demanda de la referencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. En su lugar, se dispone lo siguiente: Segundo. Declarar la nulidad de las Resoluciones UGM 009665 del 23 de septiembre de 2011 y UGM 022947 del 28 de diciembre de 2011, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social - Cajanal EICE en Liquidación, hoy UGPP, negó el reconocimiento de la pensión gracia del actor.

Tercero. Como consecuencia de la anterior declaración, y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP reconocer y pagar la pensión gracia del señor Rafael Norberto Reyes Rodríguez, identificado con cédula de ciudadanía 13.889.610, en cuantía del 75% del promedio de los factores devengados en el año anterior a la consolidación de su estatus pensional, comprendido entre el 3 de junio de 2006 y el 3 de junio de 2007, con inclusión de la asignación básica y las doceavas partes de las primas de vacaciones y navidad.

La prestación tendrá efectos fiscales a partir del 15 de agosto de 2011 por haber operado el fenómeno de la prescripción trienal. Cuarto. La UGPP hará la actualización sobre las sumas adeudadas, de conformidad con lo establecido en el artículo 187 (inciso final) del CPACA, teniendo en cuenta los índices de inflación certificados por el DANE y mediante la aplicación de la fórmula matemática indicada en las consideraciones de esta sentencia. Quinto. La UGPP deberá dar cumplimiento a lo dispuesto en este fallo dentro del plazo señalado en el artículo 192 del CPACA. 33 Radicación: 68001-23-33-000-2014-00701-01 (4075-2015) Demandante: Rafael Norberto Reyes Rodríguez Sexto. Sin condena en costas, por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Séptimo. Reconocer personería al abogado Jhon Jairo Bustos Espinosa como apoderado de la parte accionada en los términos y para los efectos del poder que obra en la plataforma SAMAI del Consejo de Estado.

Octavo. En firme esta sentencia, devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. cgg