CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejera ponente: Ana María Charry Gaitán Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-06-000-2023-00812-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: Fiscalía General de la Nación -Oficina de Control Disciplinario-, Procuraduría General de la Nación- Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, Comisión Nacional de Disciplina Judicial y Comisión Seccional de Disciplina Judicial Bogotá Asunto: autoridad competente para continuar con la actuación disciplinaria por presunto acoso laboral en la Fiscalía General de la Nación. La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 20211, procede a estudiar el asunto de la referencia. I.
ANTECEDENTES 1. La presente actuación tuvo su origen en la queja presentada el 28 de junio de 2018, por la señora Blanca Nieve Pérez Guaneme, en calidad de Fiscal 159 de la Dirección contra el Crimen Organizado de la Fiscalía General de la Nación, en la cual puso en conocimiento del Comité de Convivencia Laboral, Subdirección de Talento Humano, del nivel central, presuntas conductas de acoso laboral (menosprecio a sus actividades laborales y tratos indignantes), de las cuales fue objeto entre 2017 y 2018, que causaron perjuicio a su salud mental y física.
El sujeto activo de tales conductas, para la época de los hechos, era presuntamente la señora 1 Por medio de la cual se reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -ley 1437 de 2011- y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Claudia Victoria Carrasquilla Minami, Directora Especializada contra Organizaciones Criminales de la misma entidad. 2.
Agotado el trámite administrativo ante el Comité de Convivencia Laboral del nivel central de la Fiscalía General de la Nación, se dispuso la remisión del expediente a la Procuraduría General de la Nación, el 6 de noviembre de 2018. 3. La Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, por auto de 22 de septiembre de 2022, dispuso la remisión del asunto por competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial2. 4.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial, por medio de auto del 26 de mayo de 2023, nuevamente, envió el proceso a la oficina de control interno de la Fiscalía General de la Nación, por falta de competencia. 5. Finalmente, el 25 de agosto de 2023, la Fiscalía General de la Nación emitió auto a través del cual declaró su incompetencia para conocer el asunto y ordenó remitirlo a la Sala de Consulta y Servicio Civil.
II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado en su inciso 3° por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 78 del 22 de noviembre de 2023 en la Secretaría de esta Sala, por el término de 5 días, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto3.
Consta que la Secretaría comunicó de la existencia del presente trámite, por una parte, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, y a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá4; por otra parte, a la Fiscalía General de la Nación y a las señoras Claudia Victoria Carrasquilla Minami y Blanca Nieve Pérez Guaneme.5 Según informe secretarial del 1 de diciembre de 2023, presentaron consideraciones la Fiscalía General de la Nación y la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle 2 Cabe aclarar que, en un principio, se indicó que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, por auto del 5 de agosto de 2022, había ordenado la remisión por competencia del asunto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia.
No obstante, a lo largo del proceso esto fue desvirtuado. 3 Expediente digital, archivo 010. 4 De acuerdo con lo expuesto en la nota al pie núm. 2 5 Expediente digital, archivo 008. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 de Aburrá. No obstante, las demás autoridades y particulares interesados guardaron silencio6. A través de auto del 6 de diciembre de 2023, la consejera ponente vinculó al presente conflicto a la Procuraduría General de la Nación, nivel central, y solicitó a la Fiscalía General de la Nación algunas piezas procesales.
No obstante, según informe secretarial del 15 de diciembre de 2023, la Procuraduría General de la Nación guardó silencio y no se recibió ningún documento en relación con lo solicitado en el auto de pruebas. En consecuencia, el 11 de enero de 2024 se emitió un nuevo auto requiriendo el envío de las piezas procesales necesarias. A través de informe del 18 de enero de 2024, la secretaría de la Sala informó que se allegaron los documentos solicitados.
De la información enviada surgió la necesidad de vincular al conflicto a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a través de auto del 22 de enero de 2024. En torno a este trámite, la secretaría de la Sala, por medio de informe del 31 de enero de 2024, puso de presente que la autoridad mencionada guardó silencio. Así mismo, de las piezas procesales aportadas posteriormente al expediente, se advirtió que era menester vincular al presente trámite a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, lo cual se hizo mediante auto de 20 de febrero de 2024.
Al respecto, la secretaría informó, el 5 de marzo de 2024, que se presentaron algunas consideraciones. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 1. Fiscalía General de la Nación7 Esta autoridad, a través de escrito del 30 de noviembre de 2023, explicó que: […] tanto el sujeto pasivo como el sujeto activo de las presuntas conductas de acoso laboral, ostentan la condición de servidores públicos, lo que implica que la regla para fijar la competencia sea la establecida por el Legislador en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, que excluye a la Dirección de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación de la posibilidad de conocer la actuación. […] 2.
Comisión Nacional de Disciplina Judicial Esta autoridad no presentó alegatos; sin embargo, su posición puede extraerse del auto proferido el 26 de mayo de 2023, a través del cual remitió el asunto a la oficina 6 Expediente digital, archivo 015. 7 Expediente digital, archivo 012. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 de control interno de la Fiscalía General de la Nación, pues consideró que no tenía competencia, en virtud de lo establecido en el artículo 257-A de la Constitución, en concordancia con los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996. 3.
Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá En escrito de alegatos del 27 de febrero de 2024, indicó que no es competente para conocer del caso, comoquiera que el inciso 3º del artículo 624 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 40 de la Ley 153 de 1887, señala que: […] La competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva, salvo que la ley elimine dicha autoridad.
Entiende entonces el Despacho que como el artículo 263 de la ley 1952 de 2019 concordado con el artículo 2º y 93 de la misma norma, no habilitó transitoriamente una competencia transitoria (sic) de los oficinas de control interno disciplinario para investigar y juzgar empleados de la Rama Judicial, dichas autoridades perdieron la posibilidad de adelantar esos procesos.[…] 4.
Procuraduría General de la Nación Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá8 Es importante aclarar que esta autoridad fue vinculada al conflicto teniendo en cuenta que, desde un comienzo, la Fiscalía General de la Nación, por auto sin fecha legible, afirmó que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, mediante auto del 5 de agosto de 2022, había ordenado la remisión por competencia del asunto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, lo que se desvirtuó a lo largo del proceso.
No obstante, en su escrito de alegatos, allegado el 29 de noviembre de 2023, no dio cuenta de haber tramitado el asunto disciplinario que dio origen a este trámite y presentó consideraciones de carácter general, en el sentido de que la competencia para dirimir el conflicto propuesto está en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, en virtud de lo dispuesto por el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 y los artículos 39 y 112-10 de la Ley 1437 de 2011.
Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá En auto del 22 de septiembre de 2022, esta autoridad dispuso la remisión del asunto por competencia a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Teniendo en cuenta que es la Comisión Nacional de Disciplina Judicial la autoridad que debe resolver 8 Expediente digital, archivo 013.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 conocer del proceso disciplinario, según lo dispuesto por el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019 y los artículos 39 y 112-10 de la Ley 1437 de 2011. 5. Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia9 Esta autoridad también fue vinculada al conflicto, desde un principio, por las mismas razones que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá. Se reitera, por cuanto la Fiscalía General de la Nación, en auto sin fecha legible, indicó que, a través de providencia del 5 de agosto de 2022, el organismo de control había ordenado la remisión por competencia del asunto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, pero en el estudio del expediente se desvirtuó que eso hubiera ocurrido.
Esta autoridad no presentó alegatos dentro del término otorgado. Sin embargo, a través de mensaje enviado al correo electrónico de la secretaría de la Sala, el 17 de enero de 2024, precisó lo siguiente: […] en la base de datos del despacho y en el aplicativo de consulta de procesos en línea del portal web de la Rama Judicial no se encontró registro alguno con aquellos sujetos procesales. […] Luego, se encontró que con auto de fecha ilegible, la oficina de control interno de la Fiscalía General de la Nación declaró la incompetencia para conocer del asunto y dispuso enviar las diligencias a la sala de consulta y servicio civil del H. Consejo de Estado para resolver el conflicto negativo de competencias.
Aunque en ese auto se indicó que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia ordenaron la remisión de las diligencias por competencia, según el acápite de actuación procesal, en otros acápites se indicó que fue la Comisión Nacional de Disciplina Judicial quien finalmente remitió las diligencias a la dirección de control disciplinario del ente acusador por ser de su competencia para adelantar la actuación disciplinaria. […] [Subraya la Sala] IV.
CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado 1.1. Regla especial de competencia en los procesos disciplinarios, según la Ley 1952 de 2019 Los conflictos de competencia que se presenten entre autoridades que deban conocer de una actuación disciplinaria, en cualquiera de las instancias, se regulan, 9 Ibidem.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 actualmente, por el artículo 99 de la Ley 1952 de 2019, norma especial sobre la materia, que dispone: Artículo 99. Conflicto de competencias. El funcionario que se considere incompetente para conocer de una actuación disciplinaria deberá expresarlo remitiendo el expediente en el estado en que se encuentre, en el menor tiempo posible, a quien por disposición legal tenga atribuida la competencia. Si el funcionario a quien se remite la actuación acepta la competencia, avocará el conocimiento del asunto; en caso contrario, lo remitirá al superior común inmediato, con el objeto de que éste dirima el conflicto.
El mismo procedimiento se aplicará cuando ambos funcionarios se consideren competentes. […] [Subrayas añadidas] En el presente asunto, sin embargo, no es posible aplicar esta disposición, debido a que las autoridades a las que concierne el conflicto planteado carecen de un superior común. Así, ante la imposibilidad de aplicar la norma especial, es necesario acudir a las disposiciones que regulan el procedimiento administrativo general, contenidas en la Ley 1437 de 2011, el cual integra el procedimiento ordinario para dirimir los conflictos de competencia administrativa que puedan surgir entre dos o más autoridades. 1.2.
Regla general de competencia para resolver los conflictos de competencia administrativa La parte primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011) regula el «Procedimiento administrativo». Su título III se ocupa del «Procedimiento Administrativo General», cuyas «reglas generales»10 se contienen en el capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39.
Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada. La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o 10 Artículo 34.
Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 municipal. En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado […].
En el mismo sentido, el numeral 10.° del artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo.
Una vez el expediente ingrese al despacho para resolver el conflicto, la Sala lo decidirá dentro de los cuarenta (40) días siguientes al recibo de toda la información necesaria para el efecto. Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, los cuales se analizan a continuación, en relación con el caso concreto: i) Que, simultánea o sucesivamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen la competencia para conocer de la actuación o el asunto en particular.
En principio, se tendría que tomar en cuenta en el presente conflicto a cinco autoridades la Fiscalía General de la Nación, a través de la Oficina de Control Disciplinario, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá y la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogota, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial de Antioquia y Bogotá. No obstante, a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia la secretaría de la Sala les comunicó la existencia del conflicto, tal como se explicó con antelación, teniendo en cuenta que la Fiscalía General de la Nación, por auto sin fecha legible, afirmó que la referida procuraduría, mediante auto del 5 de agosto de 2022, había ordenado la remisión por competencia del asunto a la comisión mencionada, hechos que las mismas autoridades desconocen, pues afirmaron no haber tramitado asunto alguno relacionado con la queja disciplinaria en contra de la señora Claudia Victoria Carrasquilla.
Por lo tanto, el conflicto se entenderá planteado, únicamente, entre la Fiscalía General de la Nación, a través de la Oficina de Control Disciplinario, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Procuraduría Distrital de Instrucción de Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Bogotá, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, que rechazaron la competencia para continuar con la actuación disciplinaria.
Las demás autoridades serán desvinculadas del presente trámite. ii) Que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de autoridades del nivel territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo. Este conflicto de competencias fue planteado entre cuatro autoridades del orden nacional: la Fiscalía General de la Nación, a través de la Oficina de Control Disciplinario, la Procuraduría General de la Nación, a través de la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. iii) Que se trate de una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta El presente conflicto recae sobre una actuación particular y concreta, que consiste en la queja disciplinaria presentada por la señora Blanca Nieve Pérez Guaneme, en calidad de Fiscal 159 de la Dirección contra el Crimen Organizado de la Fiscalía General de la Nación, para la época de los hechos (2017 y 2018), en contra de la señora Claudia Victoria Carrasquilla Minami, en calidad de Directora Especializada contra Organizaciones Criminales de la misma entidad, por acoso laboral.
Ahora bien, en relación con la naturaleza administrativa del conflicto, es importante destacar que la posición mayoritaria de la Sala, en recientes decisiones, ha sido la de considerar que el asunto es de naturaleza administrativa cuando al menos una de las autoridades en conflicto ejerce funciones administrativas. En ese sentido, en el presente caso se tiene que, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la seccional de Bogotá ejercen funciones disciplinarias de orden jurisdiccional, según lo dispuesto por el artículo 257ª de la Constitución; mientras que la Procuraduría Segunda Distrital de Instrucción de Bogotá y la Fiscalía General de la Nación tienen funciones administrativas.
La Sala es competente para resolver los conflictos de competencia entre autoridades que cumplen función jurisdiccional y función administrativa, por cuanto no se trata de un conflicto entre jurisdicciones ni entre autoridades que ejerzan la función jurisdiccional, de modo que es un imperativo constitucional y legal que la Sala resuelva el conflicto, en atención al expreso mandato de los artículos 29, 236 y 237 de la Carta Política, así como de los artículos 3, 39 y 112 del Cpaca, y de los artículos 2 y 93 de la Ley 1952 de 2019.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra reunidas las exigencias que la habilitan para resolver de fondo el conflicto negativo de competencias planteado. 2. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «Mientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»11.
En consecuencia, el procedimiento consagrado en la norma citada, para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la suspensión de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.
El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6 de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 3.
Aclaración previa sobre el alcance de la decisión El artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado la función de definir la autoridad competente para iniciar o continuar un trámite administrativo en concreto, decisión que adopta la Sala con fundamento en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que hacen parte del expediente del conflicto.
Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las eventuales alusiones que se hagan a aspectos jurídicos o fácticos propios del caso concreto serán exclusivamente las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente verificar los fundamentos de hecho y de derecho de la petición o del asunto de que se trate, así como las pruebas que obren en el respectivo expediente administrativo, para adoptar la decisión de fondo que sea procedente. 11 La remisión al artículo 14 del Cpaca debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley 1755 de 2015.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto Síntesis del conflicto Se trata de un conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la Fiscalía General de la Nación, a través de la Oficina de Control Disciplinario, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá. La discusión tiene origen en una queja por presuntos hechos constitutivos de acoso laboral cometidos por una funcionaria de la Fiscalía General de la Nación, en su calidad de Directora Especializada contra Organizaciones Criminales de la entidad, para la época de los hechos, -2017 y 2018-, contra otra funcionaria de la misma entidad.
Para la Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, tanto el sujeto pasivo como el sujeto activo de las presuntas conductas de acoso laboral, ostentan la condición de servidores públicos, lo que implica que la regla para fijar la competencia sea la establecida por el Legislador en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, que excluye a esa entidad de la posibilidad de conocer la actuación. La Comisión Nacional de Disciplina Judicial, precisó que no tenía competencia para adelantar la actuación disciplinaria, con base en el artículo 257-A de la Constitución, en concordancia con los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996.
La Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá indicó no ser competente, pues el inciso 3º del artículo 624 del Código General del Proceso, que modificó el artículo 40 de la ley 153 de 1887, señala que la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva.
Problema jurídico De acuerdo con los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala determinar, cuál es la autoridad competente para investigar disciplinariamente a la señora Claudia Victoria Carrasquilla Minami, en su calidad de Directora Especializada contra Organizaciones Criminales de la Fiscalía General de la Nación, por haber incurrido, presuntamente, en conductas constitutivas de acoso laboral, entre 2017 y 2018, contra la señora Blanca Nieve Pérez Guaneme, en calidad de Fiscal 159 de la Dirección contra el Crimen Organizado de la Fiscalía General de la Nación. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala se referirá a: i) La potestad disciplinaria del Estado.
Reiteración. ii) Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración. iii) El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Reiteración. iv) La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y su entrada en funcionamiento. Reiteración, y v) Caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1.
La potestad disciplinaria de la administración. Reiteración12. Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021 La Sala ha sostenido que «la potestad disciplinaria del Estado sobre los servidores públicos se justifica por la necesidad de garantizar que estos, en el ejercicio de sus funciones, den cumplimiento a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad que deben guiar la función administrativa»13, contenidos en el artículo 23 de la Ley 1952 de 201914.
De esta manera, se concibe el control disciplinario, como un presupuesto imperioso de la Administración Pública, no solo para garantizar el buen nombre y la eficiencia de esta, sino también para lograr que la función pública se ejecute en beneficio de la comunidad, y se protejan los derechos y libertades de los asociados15. 12 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018, radicado núm. 11001030600020170020000, Decisión del 18 de junio de 2019, radicado núm. 11001030600020190006300, Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00, Decisión del 28 de septiembre de 2021, radicado núm. 110010306000202100104 00, Decisión del 27 de abril de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00272-00, y Decisión del 3 de mayo de 2023, radicado núm. 11001-03-06- 000-2023-00025-00. 13 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto 1787 del 27 de octubre de 2006 y Decisión del 16 de mayo de 2018, radicado núm. 110010306000201700200 00, reiterado en la Decisión del 3 de mayo de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00025-00. 14 ARTÍCULO 23. Garantía de la función pública. Con el fin de salvaguardar la moralidad pública, transparencia, objetividad, legalidad, honradez, lealtad, igualdad, imparcialidad, celeridad, publicidad, economía, neutralidad, eficacia y eficiencia que debe observar en el desempeño de su empleo, cargo o función, el sujeto disciplinable ejercerá los derechos, cumplirá los deberes, respetará las prohibiciones y acatará el régimen de inhabilidades, incompatibles, impedimentos y conflictos de intereses, establecidos en la Constitución Política y en las Leyes. 15 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto 2046 del 3 de marzo de 2011 Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Como lo ha manifestado esta Sala en varias ocasiones, dentro del marco constitucional que actualmente nos rige16, el control disciplinario sobre los servidores públicos se ejerce en dos niveles: (i) el control interno, a cargo de las oficinas, grupos o unidades de control disciplinario de las ramas, entidades, órganos y organismos del Estado, y (ii) el control externo, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación y de las personerías municipales y distritales17, ya sea en virtud del poder disciplinario preferente que la Constitución Política y la ley le conceden a dichos órganos, o de la cláusula general de competencia en materia disciplinaria, que la misma Carta reconoce a la Procuraduría General18.
Con la expedición de la Ley 200 de 199519, se introdujo, en su artículo 48, la figura de la unidad u oficina de control interno disciplinario. De acuerdo con dicha norma, toda entidad u organismo del Estado, salvo la Rama Judicial, estaba obligada a constituir una unidad u oficina del más alto nivel, encargada de conocer en primera instancia de los procesos disciplinarios que se adelantaran contra sus propios servidores.
Es decir, esa oficina tenía asignado por ley, el ejercicio de la función disciplinaria en cada una de las entidades estatales. Posteriormente, con la expedición de la Ley 734 de 2002, derogada por la Ley 1952 de 2019, modificada por la Ley 2094 de 2021, se avanzó en el diseño del control disciplinario interno. Conforme a lo establecido por el artículo 2 de dicha ley, corresponde a las oficinas de control disciplinario interno y a los funcionarios con potestad disciplinaria de las ramas, órganos y entidades del Estado, conocer de los asuntos disciplinarios contra los servidores públicos de sus respectivas entidades, órganos o dependencias.
En la misma línea, el Código General Disciplinario, en el artículo 93, dispuso lo siguiente, sobre el control disciplinario interno:
ARTÍCULO
93. CONTROL DISCIPLINARIO INTERNO. <Artículo modificado por el artículo 14 de la Ley 2094 de 2021. El nuevo texto es el siguiente:> Toda entidad u organismo del Estado, con excepción de las competencias de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, debe organizar una unidad u oficina del más alto nivel encargada de conocer los procesos disciplinarios que se adelanten contra sus servidores. 16 Constitución Política.
Artículos 209 (Control Interno) y 277 (Procuraduría General de la Nación). 17 Ley 734 de 2022, artículo 3, inciso cuarto que dispone: «Las personerías municipales y distritales tendrán frente a la Administración poder disciplinario preferente». 18 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 16 de mayo de 2018, radicado núm. 110010306000201700200 00, citada. 19 «Por la cual se adopta el Código Disciplinario Único».
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Si no fuere posible garantizar la segunda instancia por razones de estructura organizacional, esta será de competencia de la Procuraduría General de la Nación de acuerdo con sus competencias. En aquellas entidades u organismos en donde existan regionales o seccionales, se podrán crear oficinas de control interno del más alto nivel con sus respectivas competencias.
La segunda instancia seguirá la regla del inciso anterior, en el evento en que no se pueda garantizar en la entidad. En los casos en donde se deba tramitar la doble conformidad, la decisión final estará siempre a cargo de la Procuraduría General de la Nación, atendiendo sus competencias. El jefe o director del organismo tendrá competencia para ejecutar la sanción.
PARÁGRAFO 1 o. Se entiende por oficina del más alto nivel la conformada por servidores públicos mínimo del nivel profesional de la administración. El jefe de la Oficina de Control Disciplinario Interno deberá ser abogado y pertenecerá al nivel directivo de la entidad.
PARÁGRAFO 2 o. Las decisiones sancionatorias de las Oficinas de Control Interno y de las Personerías serán susceptibles de control por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
PARÁGRAFO TRANSITORIO. La Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación, seguirá conociendo de los procesos disciplinarios cuyos hechos tuvieron ocurrencia hasta antes del 13 de enero de 2021 hasta su finalización, aplicando el procedimiento previsto en la Ley 734 de 2002. [Se resalta]. En consecuencia, actualmente, las oficinas de control disciplinario interno no tienen, en principio, limitación o impedimento alguno para investigar y declarar responsables disciplinariamente (o para exonerar, según el caso) a cualquier servidor público de la rama, órgano, organismo o entidad de la cual formen parte, excepto en relación con los funcionarios que gozan de un fuero especial, conforme a la Constitución Política o la ley, o cuya competencia en materia disciplinaria haya sido asignada de manera exclusiva a la Procuraduría General de la Nación, a las personerías, o a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y a las comisiones seccionales.
Lo anterior, debido a que la normativa vigente se basa en criterio orgánico referente a la vinculación o subordinación del empleado con la correspondiente entidad. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Al respecto, la Sala ha sostenido lo siguiente: […] [Esa] es la razón por la cual, mientras que la unidad de control disciplinario interno de una entidad pública de la Rama Ejecutiva puede y debe investigar las faltas en que incurran los empleados de dicha entidad, así las comentan en ejercicio de funciones judiciales que les haya asignado la ley, el Consejo Superior de la Judicatura o los consejos seccionales, según el caso, pueden y deben investigar disciplinariamente las faltas en que incurran los funcionarios judiciales, aunque no las cometan en ejercicio de la función jurisdiccional, que constituye su actividad principal, sino en desarrollo de alguna función administrativa o electoral que la ley les haya asignado excepcionalmente20. [Subraya textual]. 5.2.
Regla de competencia de la Ley 1010 de 2006 en el marco de un proceso disciplinario por acoso laboral. Reiteración21 La Ley 1010 de 2006 consagra las medidas preventivas y correctivas que deben ser adoptadas por todos los empleadores, tanto del sector privado como del público, con el fin de prevenir, corregir y sancionar el acoso laboral y otros hostigamientos en el marco de las relaciones de trabajo.
Las medidas preventivas se encuentran contempladas en el artículo 9º ibidem; y las sanciones que pueden ser impuestas a quienes incurran en esta clase de conductas, ya sean empleadores, jefes, subalternos o compañeros de trabajo, se encuentran previstas en el artículo 10 de la misma ley. Las medidas preventivas y correctivas que consagra la ley son las siguientes: i) La obligación de establecer en los reglamentos de trabajo, o sus equivalentes en el sector público21, mecanismos de prevención de las conductas de acoso laboral, así como un procedimiento interno, confidencial, conciliatorio y efectivo para superar las situaciones de acoso que efectivamente se presenten.
En las empresas que tengan comités bipartitos de convivencia laboral, estas funciones pueden ser cumplidas por dichos comités. ii) La facultad que tienen las víctimas de denunciar los casos de acoso laboral ante los inspectores de trabajo, los inspectores de policía, los personeros municipales o los funcionarios de la Defensoría del Pueblo, a prevención, para que dichos servidores públicos conminen al empleador a poner en marcha los mecanismos 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.
Decisión del 28 de septiembre de 2021, radicado núm. 110010306000202100104 00; Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00; Decisión del 18 de junio de 2019, radicado núm. 11001030600020190006300; y, Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000- 2021-00024-00. 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 27 de julio de 2020, radicado núm. 11001-03-06-000-2020-00137-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 señalados en el numeral anterior y a programar actividades pedagógicas o terapias grupales de mejoramiento de las relaciones laborales. iii) El derecho que se otorga a la víctima para solicitar la intervención de una institución de conciliación legalmente autorizada, con el fin de resolver amigablemente la situación de acoso laboral.
Las anteriores medidas preventivas y correctivas son de carácter eminentemente administrativo y deben aplicarse por igual en el sector privado y en el público, tal como lo explicó la Corte Constitucional en la sentencia C-282 de 2007, ya citada. Por el contrario, las sanciones establecidas en el artículo 10 de la misma ley, así como la competencia y el procedimiento para su imposición, varían dependiendo de si la víctima y el acosador son particulares o servidores públicos.
En efecto, el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, dispone lo siguiente: Artículo 12. Competencia. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares. Cuando la víctima del acoso laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley. [Subraya la Sala].
Como se aprecia, el único criterio diferenciador que establece la ley para determinar la competencia de la autoridad que deba investigar los hechos presuntamente constitutivos de acoso laboral y aplicar las sanciones correspondientes, es el carácter de particular o de servidor público que tenga la víctima al momento de sufrir el acoso.
Cuando la víctima es un particular, la autoridad competente es un juez laboral, quien debe aplicar el procedimiento previsto en el artículo 13 de la Ley 1010 y, en su defecto, lo dispuesto en el Código Procesal del Trabajo. Por el contrario, cuando la víctima es un servidor público, el competente es el Ministerio Público, es decir, la Procuraduría General de la Nación o las personerías municipales o distritales, según el caso22, y si se trata de funcionarios judiciales23, 22 Tal como lo establece el artículo 118 de la Constitución Política y lo aclaró la Procuraduría General de la Nación en la Circular núm. 42 del 2 de agosto de 2007 y en el concepto PAD C-152-07 del 8 de agosto del mismo año, suscrito por la procuradora Auxiliar para Asuntos Disciplinarios. 23 Ley 270 de 1996, «Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 el Consejo Superior de la Judicatura (Sala Disciplinaria) o la misma sala de los consejos seccionales de la judicatura24.
Al respecto la Sala expuso lo siguiente: Vale la pena aclarar que aun cuando la distribución de competencias señalada está basada en la calidad de la víctima (es decir, como particular o servidor público), y no del presunto victimario o acosador, solución que puede resultar poco técnica, la Sala entiende que dicha regla se basa en el hecho de que el agresor tiene, en principio, el mismo carácter jurídico de la persona que se siente acosada, dado que las conductas de acoso laboral se dan necesariamente en el campo de las relaciones laborales y dentro de una misma empresa o institución (artículos 1, 2, 6, 7, 8 y 9, entre otros, de la Ley 1010), y solo pueden ser considerados como responsables de tal comportamiento los empleadores, los superiores, los subalternos o los compañeros de la supuesta víctima (artículo 6º ibidem), de lo cual se colige que si esta es un particular, el presunto responsable también lo sería y, por el contrario, si la víctima es un servidor público, el presunto acosador lo sería igualmente.
De todas formas, la Sala considera que para determinar la competencia en estos casos, no puede tenerse en cuenta solamente la calidad de la presunta víctima, sino que también debe considerarse el carácter jurídico del presunto agresor, conforme a lo dispuesto en otras normas constitucionales y legales, pues si bien la víctima es el sujeto pasivo de la conducta de acoso laboral, el acosador es el sujeto pasivo de la investigación que debe llevarse a cabo por este motivo y de las sanciones que eventualmente se le impongan.
En esa medida, por ejemplo, si el presunto responsable fuera un servidor público, no podría llegarse a la conclusión de que el competente para investigarlo e imponerle las sanciones respectivas sea un juez laboral, en lugar de la Procuraduría General de la Nación, aun cuando la víctima, por alguna razón, fuese un particular, pues tal conclusión vulneraría disposiciones constitucionales y legales, como serían, en este caso, el artículo 277 numeral 6º de la Constitución Política, y los artículos 2, 3, 6 y 25 de la Ley 734 de 200225, entre otras, que determinan la órbita de competencia de la Procuraduría y de las personerías en materia disciplinaria, el derecho al debido proceso en este campo y las personas que son sujetos del régimen disciplinario contenido en dicha ley25.
(Subraya la Sala). las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial»(Subraya la Sala). Al respecto vale la pena consultar las decisiones de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de septiembre de 2021, radicado núm. 110010306000202100104 00; Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00;
Decisión del 18 de junio de 2019, radicado núm. 11001030600020190006300; y, Decisión del 20 de mayo de 2021, radicado núm. 11001-03-06-000-2021-00024-00. 24 Hoy sustituidas por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 9 de abril de 2015, radicado núm. 11001-03-06-000-2014-00252-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 En ese orden de ideas, si la conducta de acoso laboral no se logra superar dentro de la instancia administrativa inicial (preventiva y correctiva) y se hace necesario iniciar una actuación disciplinaria, la Sala considera que se debe establecer si la presunta víctima y sus presuntos acosadores son servidores públicos y si son funcionarios o empleados judiciales, para así determinar qué autoridad debe iniciar o conocer del proceso disciplinario por acoso laboral.
Lo anterior, debido a que si la víctima y los presuntos agresores son funcionarios judiciales la competencia será de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, hoy sustituida por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales, pero si son empleados judiciales la competencia será del Ministerio Público, conforme a las competencias de ley, como se revisará más adelante. 5.3.
El concepto de servidor público en la Constitución y la ley. Autoridad competente para adelantar procesos disciplinarios de empleados y funcionarios judiciales. Reiteración26 Existen varias disposiciones constitucionales y legales que permiten perfilar con claridad el concepto de «servidor público», además de múltiples referencias sobre éste en la jurisprudencia y en la doctrina.
En primer lugar y de manera principal, vale la pena recordar que según el artículo 123 de la Carta «son servidores públicos los miembros de las corporaciones públicas, los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios». Para la adecuada interpretación de esta norma debe recordarse lo dispuesto en el artículo 113 de la Constitución Política, con respecto a la estructura del Estado colombiano:
ARTICULO 113. Son Ramas del Poder Público, la legislativa, la ejecutiva, y la judicial. Además de los órganos que las integran existen otros, autónomos e independientes, para el cumplimiento de las demás funciones del Estado. Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.
La misma Constitución utiliza la expresión «servidores públicos» en otras disposiciones y para diferentes propósitos, como se aprecia en los artículos 6 y 124, 26 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00031-00. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 para fijar el alcance de la responsabilidad jurídica de éstos, en contraste con la responsabilidad de los particulares; y en los artículos 126, 127 y 129, al establecerse determinadas prohibiciones, impedimentos, inhabilidades o incompatibilidades para los servidores públicos, entre otras normas.
Por su parte, el artículo 3.° de la Ley 909 de 2004, «por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones», preceptúa lo siguiente: Artículo 3º. Campo de aplicación de la presente ley. 1. Las disposiciones contenidas en la presente ley serán aplicables en su integridad a los siguientes servidores públicos: […] 2.
Las disposiciones contenidas en esta ley se aplicarán, igualmente, con carácter supletorio, en caso de presentarse vacíos en la normatividad que los rige, a los servidores públicos de las carreras especiales tales como: - Rama Judicial del Poder Público. - Procuraduría General de la Nación y Defensoría del Pueblo. - Contraloría General de la República y Contralorías Territoriales. - Fiscalía General de la Nación. - Entes Universitarios autónomos. - Personal regido por la carrera diplomática y consular. - El que regula el personal docente. - El que regula el personal de carrera del Congreso de la República […] [Se resalta].
La Ley 1952 de 2019, mediante la cual se expidió el Código General Disciplinario, - aplicable en este caso por la remisión que hace la Ley 1010 de 2006-, dispone lo siguiente sobre los sujetos a los cuales se aplica el régimen contenido en dicho código: Artículo 25. Destinatarios de la ley disciplinaria. Son destinatarios de la ley disciplinaria los servidores públicos, aunque se encuentren retirados del servicio y los particulares contemplados en esta ley.
Para los efectos de esta ley y en concordancia con el artículo 38 de la Ley 489 de 1998, son servidores públicos disciplinables, los gerentes de cooperativas, fundaciones, corporaciones y asociaciones que se creen y organicen por el Estado o con su participación mayoritaria. (Subrayas añadidas) De las disposiciones constitucionales y legales citadas, es claro que el término «servidor público» corresponde a un concepto amplio y genérico, que incluye a Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 todas las personas naturales vinculadas laboralmente al Estado en cualquiera de sus ramas, entidades, órganos y organismos de manera subordinada o dependiente, así como los miembros de las corporaciones públicas de elección popular.
Lo anterior implica que tal concepto incluye no solamente a las categorías tradicionalmente reconocidas de empleados públicos y trabajadores oficiales, sino, en general, a cualquier persona que se vincule laboralmente a una rama, entidad, órgano u organismo del Estado, sin importar la manera como se produzca su ingreso al servicio público (por contrato de trabajo, mediante una relación legal y reglamentaria, por elección popular o de otra forma), ni el régimen jurídico que se aplique a su relación laboral (es decir, el de los empleados públicos, el de los trabajadores oficiales, el de los empleados de carrera u otro, incluyendo el previsto para los particulares en el Código Sustantivo del Trabajo).
Con fundamento en lo anterior, es claro que los funcionarios y empleados judiciales son servidores públicos. Ahora bien, antes de la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, para definir la competencia para conocer un proceso disciplinario en materia de acoso laboral, era necesario establecer quiénes eran funcionarios, y quiénes empleados judiciales, pues dependiendo de ello, la responsabilidad de adelantar el proceso era de la Procuraduría General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura (funcionarios) o del superior común inmediato27.
Sin embargo, respecto de hechos ocurridos después de la entrada en funcionamiento de la citada comisión el 13 de enero de 202128 y con la potestad disciplinaria establecida en el artículo 2° de la Ley 1952 de 2019, la competencia radica, hoy en día, en cabeza de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las comisiones seccionales sin distinción de la calidad del servidor, pues basta que éste sea de la Rama Judicial.
Así las cosas, tratándose de hechos acontecidos antes del 13 de enero de 2021, fecha de entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, se debe determinar la calidad de los servidores públicos de la Rama Judicial (funcionario o empleado de la rama judicial) a efectos de establecer la entidad competente para conocer de una queja disciplinaria por acoso laboral. 27 Ley 1952 de 2019, artículo 99 28 La entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue definida mediante Sentencia C-373-16, mediante la cual se determinó que la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial opera sobre los hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, el 13 de enero de 2021, de manera que, las actuaciones disciplinarias respecto de conductas de los empleados y funcionarios judiciales anteriores a la referida fecha deben continuar, en principio, en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Para ello es pertinente abordar el siguiente análisis: La Ley 270 de 1996 consagró en el artículo 115 la competencia de otras autoridades en materia disciplinaria cuando se trate de funcionarios y empleados judiciales. Sobre el citado artículo la Corte Constitucional en Sentencia C-037 de 1996 señaló: Encuentra la Corte que la presente disposición recoge las consideraciones planteadas en su jurisprudencia, particularmente en lo que atañe al ámbito de competencia de los diferentes órganos que ejercen el control disciplinario respecto de funcionarios y empleados que hacen parte rama de la judicial.
En efecto, en concordancia con lo dispuesto en la Carta Política y lo señalado por esta Corporación, la norma bajo examen le encarga al Consejo Superior de la Judicatura, específicamente a su Sala Jurisdiccional Disciplinaria, el desarrollo de sus actividades únicamente respecto de aquellos servidores públicos que de una forma u otra administren justicia -salvo aquellos que gozan de fuero constitucional especial-, pues la evaluación de las conductas de los empleados judiciales le corresponde ejercerla al superior jerárquico o a la Procuraduría General de la Nación. [Negrita y subrayado fuera de texto original].
Así las cosas, la Corte Constitucional29 establece la diferencia entre funcionarios y empleados judiciales en orden a que los primeros tienen la tarea principal de administrar justicia (jueces, magistrados y fiscales), mientras que los segundos trabajan para la Rama Judicial en apoyo al cumplimiento de su misión, pero no administran justicia. En efecto, tal diferencia fue reconocida por el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, así: Artículo 125.
De los servidores de la Rama Judicial según la naturaleza de sus funciones. Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales. Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial.
Precisado lo anterior, es necesario considerar lo establecido en la Ley 1952 de 2019 en relación con la titularidad de la acción disciplinaria respecto de los empleados públicos, según lo cual, quien estaría llamado en principio a conocer del proceso disciplinario en contra de todos los servidores judiciales, hoy en día, es la Comisión Nacional de Disciplina Nacional y sus comisiones seccionales para todos los asuntos de índole disciplinario. 29 Asimismo, la Corte Constitucional en la Sentencia C-713 de 2008 revisó la diferencia entre funcionarios y empleados judiciales.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 No obstante, en función de la entrada en operaciones de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial como antes se ha dicho, frente a los procesos disciplinarios iniciados antes del 13 de enero de 2021 por conductas de acoso laboral, debe tenerse en cuenta la competencia contenida en el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, que otorgaba a la Procuraduría General de la Nación poder preferente para conocer de estos casos, tratándose de empleados de la Rama Judicial.
Con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y sus comisiones seccionales, el poder preferente de la Procuraduría General de la Nación se predicará respecto de los servidores públicos distintos a los de la Rama Judicial, ello a partir de la interpretación que la Corte Constitucional hizo en sus sentencias C-373 de 2016 y C-120 de 2021, en la interpretación hecha del parágrafo transitorio 1 del artículo 257A de la Carta, tal y como se pasa a explica a continuación. 5.4.
La Comisión Nacional de Disciplina Judicial y su entrada en funcionamiento. Reiteración30 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial fue creada mediante el Acto Legislativo 2 de 2015, artículo 19, en los siguientes términos: La Comisión Nacional de Disciplina Judicial ejercerá la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial. […] La Comisión Nacional de Disciplina Judicial será la encargada de examinar la conducta y sancionar las faltas de los abogados en ejercicio de su profesión, en la instancia que señale la ley, salvo que esta función se atribuya por la ley a un Colegio de Abogados. […]
PARÁGRAFO TRANSITORIO 1o. Los Magistrados de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial deberán ser elegidos dentro del año siguiente a la vigencia del presente acto legislativo. Una vez posesionados, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial asumirá los procesos disciplinarios de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura.
Los actuales Magistrados de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, ejercerán sus funciones hasta el día que se posesionen los miembros de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial. Las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura serán transformadas en Comisiones Seccionales de 30 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, Decisión del 4 de mayo de 2022, radicado núm. 11001-03-06-000-2022-00031-00, reiterado en la Decisión del 3 de mayo de 2023, radicado núm. 11001-03-06-000-2023-00025-00.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 Disciplina Judicial. Se garantizarán los derechos de carrera de los Magistrados y empleados de las salas disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura quienes continuarán conociendo de los procesos a su cargo, sin solución de continuidad. [Subraya la Sala] La norma fue objeto de varias demandas y uno de los cargos fue el de sustitución de la Constitución, respecto del cual la Corte Constitucional se declaró inhibida en la Sentencia C-373 de 2016, por no encontrar fundado el cargo, pero manifestó: […] la interpretación sistemática de la Constitución y de decisiones precedentes, indican que las competencias en materia disciplinaria respecto de los empleados judiciales continúan a cargo de las autoridades que las han ejercido hasta el momento y que dicha competencia se mantendrá hasta cuando la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial se encuentren debidamente conformadas.
Estas últimas, con fundamento en los principios de legalidad, juez natural e igualdad solo ejercerán las nuevas competencias respecto de los hechos ocurridos con posterioridad a dicha entrada en funcionamiento. […] para la Corte las actuaciones de los empleados judiciales ocurridas con anterioridad a la puesta en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial deberán ser examinadas por las autoridades que al momento de su ocurrencia sean las competentes… las garantías de legalidad y de juez natural adscritas al derecho al debido proceso (art. 29) y al derecho a la igualdad (art. 13) exigen que tal sea la interpretación del parágrafo transitorio del artículo 19.
En efecto, dado que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial así como las Comisiones Seccionales son órganos de naturaleza judicial y quiénes han tenido a cargo el control disciplinario de los empleados judiciales, hasta ahora, son órganos que actúan cumpliendo funciones administrativas – superiores jerárquicos y Procuraduría General de la Nación -, para la Corte debe preferirse aquella interpretación de la Carta que ofrezca suficiente certeza respecto del curso que deberán seguir todas las actuaciones disciplinarias, de una parte, y de las autoridades que se encontrarán a cargo de iniciarlas y terminarlas, de otra.
Además, una conclusión contraria privaría a los empleados judiciales de acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A juicio de este Tribunal resulta pertinente la aplicación de la regla de inmodificabilidad de la competencia que, para este caso, supone que los nuevos órganos solo serán competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los actos ocurridos con posterioridad a su entrada en funcionamiento. [Negrilla y subrayado de la Sala].
Posteriormente, la Corte Constitucional en la Sentencia C-120 de 2021 reiteró lo manifestado en la citada providencia, al determinar que: De acuerdo con el parágrafo transitorio 1 del artículo 257A y de la sentencia C-373 de 2016, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 de Disciplina Judicial son competentes para ejercer la función disciplinaria respecto de los empleados judiciales de la Fiscalía General de la Nación en relación con los hechos ocurridos con posterioridad a la entrada en funcionamiento de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, esto es, el 13 de enero de 2021.
Las conductas cometidas por dichos empleados con anterioridad a dicha fecha continuarán siendo competencia de la Oficina de Control Disciplinario Interno de la Fiscalía General de la Nación y de las demás autoridades a las que correspondía la competencia en el momento en que ocurrieron los hechos objeto de investigación. [Negrilla y subrayado de la Sala].
En síntesis, de conformidad con las decisiones anteriores de la Corte Constitucional, la competencia de la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y de las comisiones seccionales, opera sobre los hechos posteriores a su entrada en funcionamiento, esto es, el 13 de enero de 2021, de manera que, las actuaciones disciplinarias respecto de conductas de los empleados judiciales que se dieron con anterioridad a la referida fecha deben continuar en conocimiento de las autoridades hasta entonces competentes.
Finalmente, es importante resaltar que, a partir del 13 de enero de 2021, por disposición del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, los procesos disciplinarios contra los funcionarios judiciales de conocimiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, los asumió la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial. 6.
Caso concreto En razón de los elementos fácticos y las consideraciones jurídicas estudiadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, -lugar donde se desarrollaron los hechos-, para investigar disciplinariamente a la señora Claudia Victoria Carrasquilla Minami, en su calidad de Directora Especializada contra Organizaciones Criminales de la Fiscalía General de la Nación para la época en que presuntamente se produjo la situación, noviembre de 2017 y febrero de 2018, por haber incurrido, aparentemente, en conductas constitutivas de acoso laboral en contra una funcionaria de la misma entidad, y cuya investigación no ha iniciado.
La Oficina de Control Disciplinario de la Fiscalía General de la Nación, sostiene que los sujetos activo y pasivo de la conducta de acoso laboral tienen la calidad de servidoras públicas, por lo cual debe darse aplicación a lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 1010 de 200631. 31 ARTÍCULO 12. COMPETENCIA. Corresponde a los jueces de trabajo con jurisdicción en el lugar de los hechos adoptar las medidas sancionatorias que prevé el artículo 10 de la presente Ley, cuando las víctimas del acoso sean trabajadores o empleados particulares. //Cuando la víctima del acoso Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 La Comisión Nacional de Disciplina Judicial precisó que no tenía competencia para adelantar la actuación disciplinaria, con base en el artículo 257-A de la Constitución, en concordancia con los artículos 112 y 114 de la Ley 270 de 1996.
De igual manera, la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá indicó no ser competente, teniendo en cuenta que el inciso 3º del artículo 624 del Código General del Proceso señala que la competencia para tramitar el proceso se regirá por la legislación vigente en el momento de formulación de la demanda con que se promueva. A este respecto, lo primero que advierte la Sala es que, en efecto, el artículo 257A de la Constitución Política, dispone, específicamente, que la Comisión Nacional de Disciplina Judicial ─y las seccionales─ ejercen la función jurisdiccional disciplinaria sobre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial.
Sin embargo, los hechos de los cuales conoce la Comisión generalmente, son aquellos ocurridos después del 13 de enero de 2021, cuando entró en funcionamiento, según lo previsto por la Corte Constitucional en las Sentencia C-373 de 2016 y C-120 de 2021. Debido a que, en el presente caso, la actuación disciplinaria se adelanta por presuntos hechos ocurridos antes del 13 de enero de 2021, - en concreto en noviembre de 2017 y febrero de 2018-, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o su seccionales, no serían las autoridades competentes para conocer este asunto.
No obstante, de conformidad con el artículo 12 de la Ley 1010 de 2006 y la interpretación de la norma por parte de la Sala, si la presunta víctima y la presunta agresora son funcionarias judiciales, la competencia desde el momento de la ocurrencia de los hechos debió ser de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, por tratarse de competencias asignadas por la ley a tales autoridades, hoy sustituidas por la Comisión Nacional de Disciplina Judicial y las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial, respectivamente.
Pero si de lo que se trata es de empleadas judiciales la competencia sería del Ministerio Público, porque para el momento de los hechos, esa era la autoridad competete. En ese sentido, al revisar la calidad de la presunta víctima del referido acoso laboral, se tiene que para la época de los hechos narrados en la queja disciplinaria, el cargo que ostentaba era el de Fiscal 159 de la Dirección contra el Crimen Organizado de la Fiscalía General de la Nación, es decir, tenía la calidad de funcionaria judicial, en laboral sea un servidor público, la competencia para conocer de la falta disciplinaria corresponde al Ministerio Público o a las Salas Jurisdiccional Disciplinaria de los Consejos Superior y Seccionales de la Judicatura, conforme a las competencias que señala la ley.
Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 razón a que, entre sus funciones, tenía las de investigar y acusar a los presuntos responsables de haber cometido delitos32. Por otra parte, la presunta agresora, para la época de los hechos narrados en la queja disciplinaria, esto es, entre 2017 y 2018, se desempeñaba como Directora Especializada contra Organizaciones Criminales de la Fiscalía General de la Nación. Puntualmente, en la Resolución núm. 2361 del 29 de junio de 2017, expedida por la Fiscal General de la Nación, consta que la señora Claudia Victoria Carrasquilla Minami fue nombrada como Directora Nacional I en la Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales.
Las diferentes direcciones especializadas de las Delegadas contra la Criminalidad Organizada y aquella para las Finanzas Criminales, entre las cuales se encuentra la antes mencionada, se relacionan en el artículo 19 del Decreto Ley 016 de 201433, y las funciones que les han sido asignadas a estas dependencias, en general, están descritas en el artículo 20.
Esta normativa fue modificada por el Decreto 898 del 29 de mayo de 201734. Las normas señaladas disponen lo siguiente:
ARTÍCULO 19. DIRECCIONES ESPECIALIZADAS. Artículo modificado por el artículo 41 del Decreto 898 de 2017. La Delegada contra la Criminalidad Organizada y la Delegada para las Finanzas Criminales tendrán las siguientes Direcciones Especializadas: A. Delegada contra la Criminalidad Organizada 1. Dirección Especializada contra las Organizaciones Criminales […].[subrayas fuera del texto original]
ARTÍCULO 20. DIRECCIONES ESPECIALIZADAS. Definición modificada por el artículo 42 del Decreto 898 de 2017. Las Direcciones Especializadas cumplirán las siguientes funciones generales: 32 Según el manual de funciones, competencias laborales y requisitos de la Fiscalía General de la Nación, el cual se reajustó en 2018 (Resolución 001 del 29 de enero), teniendo en cuenta que el Decreto Ley 016 de 2014 fue modificado por el Decreto 898 del 29 de mayo de 2017. 33 Por el cual se modifica y define la estructura orgánica y funcional de la Fiscalía General de la Nación. 34 Por el cual se crea al interior de la Fiscalía General de la Nación la Unidad Especial de Investigación para el desmantelamiento de las organizaciones y conductas criminales responsables de homicidios y masacres, que atentan contra defensores/as de derechos humanos, movimientos sociales o movimientos políticos o que amenacen o atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz, incluyendo las organizaciones criminales que hayan sido denominadas como sucesoras del paramilitarismo y sus redes de apoyo, en cumplimiento a lo dispuesto en el Punto 3.4.4 del Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, se determinan lineamientos básicos para su conformación y, en consecuencia, se modifica parcialmente la estructura de la Fiscalía General de la Nación, la planta de cargos de la entidad y se dictan otras disposiciones Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 1.
Dirigir, coordinar y adelantar las investigaciones y acusaciones que le sean asignadas por recomendación del respectivo comité de priorización o directamente por el Fiscal General de la Nación, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar. 2. Organizar y adelantar comités técnico-jurídicos de revisión de las situaciones y los casos para la ejecución de acciones en el desarrollo efectivo y eficiente de las investigaciones penales de su competencia. Si el fiscal del caso se aparta de la decisión del Comité deberá motivar su posición, la cual será estudiada nuevamente por este.
En todo caso, en virtud de los principios de unidad de gestión y de jerarquía, prevalecerá el criterio y la posición de la Fiscalía señalada por el Comité, en aplicación del numeral 3 del artículo 251 de la Constitución. […] 5. Ejecutar los planes de priorización aprobados por el Comité Nacional de Priorización de Situaciones y Casos en lo de su competencia. […] 13.Dirigir, coordinar y controlar la investigación y judicialización de las diversas formas de delincuencia, bien sea a nivel local, regional, nacional o transnacional incluidas las nuevas formas de criminalidad emergentes en el posconflicto. […] 17.
Crear y coordinar grupos especializados de investigación en el ámbito de su competencia que respondan a las líneas de investigación a su cargo, bajo los lineamientos del Fiscal General de la Nación. […] 24. Dirigir, coordinar y adelantar las investigaciones y actuaciones en materia de finanzas criminales que le sean asignadas por recomendación del respectivo comité de priorización o directamente por el Fiscal General de la Nación, según los lineamientos de priorización y la construcción de contextos, cuando haya lugar.
PARÁGRAFO. Las Direcciones de Fiscalías Nacionales Especializadas tienen competencia en todo el territorio nacional y su dirección será ejercida por un Fiscal Delegado designado por el Fiscal General de la Nación. [Énfasis agregado]35 Entonces, quien ejerce el cargo de Director Nacional I tiene entre sus funciones las de adelantar investigaciones y acusaciones y, serán ejercidas por un fiscal delegado designado por el Fiscal General de la Nación, como se desprende de lo contemplado por las nomas que regulan a la Fiscalía General de la Nación. 35 Cabe señalar que el artículo 41 del Decreto 898 de 2017, al modificar el artículo 19 del Decreto 016 de 2014, únicamente estableció cuales serían las direcciones especializadas de la Delegadas contra la Criminalidad Organizada y para las Finanzas Criminales, pero en ningún momento derogó el parágrafo que tiene la norma.
Además, en el artículo 67 del referido decreto, relativo a la vigencia, no hay ninguna anotación sobre el contenido del parágrafo, el mismo que no resulta contrario a lo dispuesto en dicho precepto legal. Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 De acuerdo con lo expuesto y según lo señalado por el artículo 125 de la Ley 270 de 1996, «[…] Tienen la calidad de funcionarios los Magistrados de las Corporaciones Judiciales, los Jueces de la República y los Fiscales.
Son empleados las demás personas que ocupen cargos en las Corporaciones y Despachos Judiciales y en los órganos y entidades administrativas de la Rama Judicial». En conclusión, al revisar la calidad de la víctima y la presunta disciplinada, se tiene que ambas servidoras tenían la calidad de funcionarias judiciales, y por tanto, conforme al artículo 12 de la Ley 1010 de 2006, la competencia para conocer de los procesos disciplinarios en el marco de una queja, por hechos ocurridos por acoso laboral entre noviembre de 2017 y febrero de 2018, era de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura o de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura.
Como ello era así, quienes debieron conocer desde el inicio de este proceso disciplinario eran dichas salas. Sin embargo, cabe resaltar que por disposición del parágrafo transitorio 1º del artículo 19 del Acto Legislativo 2 de 2015, los procesos disciplinarios contra los funcionarios judiciales de conocimiento de la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura y de las Salas Disciplinarias de los Consejos Seccionales de la Judicatura, a partir del 13 de enero de 2021, los debió asumir la Comisión Nacional de Disciplina Judicial o las Comisiones Seccionales de Disciplina Judicial.
Por lo tanto, la Sala declarará competente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para que continúe con el procedimiento disciplinario que motivó el trámite del presente conflicto. Finalmente, la Sala encuentra necesario desvincular del trámite del presente conflicto de competencia a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, teniendo en cuenta que se les tuvo como partes en el mismo, por una incosistencia dentro de un auto, sin fecha legible, de la Fiscalía General de la Nación, en el cual daba cuenta de que la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, mediante auto del 5 de agosto de 2022, había ordenado la remisión por competencia del asunto a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, pero las mismas autoridades desvirtuaron tales hechos, pues indicaron no haber tramitado ningún asunto en torno a la queja disciplinaria en contra de la señora Carrasquilla Minami.
En mérito de todo lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 RESUELVE:
PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para que adelante las actuaciones disciplinarias derivadas de la queja por acoso laboral formulada el 28 de junio de 2018 por la señora Blanca Nieve Pérez Guaneme en contra de la señora Claudia Victoria Carrasquilla Minami.
SEGUNDO. ENVIAR el expediente a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Bogotá, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.
TERCERO. DESVINCULAR del trámite del conflicto de la referencia a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá y a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia por las razones expuestas.
CUARTO. COMUNICAR la presente decisión a la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, a la Comisión Seccional de Disciplina Judicial de Antioquia, a la Procuraduría General de la Nación, a la Procuraduría Provincial de Instrucción del Valle de Aburrá, Procuraduría Distrital de Instrucción de Bogotá, a la Fiscalía General de la Nación y a las señoras Claudia Victoria Carrasquilla Minami y Blanca Nieve Pérez Guaneme.
QUINTO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso 3.º del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011.
SEXTO. ADVERTIR que los términos legales se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en el cual se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. Comuníquese y cúmplase, ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado JOHN JAIRO MORALES ALZATE Consejero de Estado Radicación núm.:11001-03-06-000-2023-000812-00 REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado, denominada Samai, para garantizar su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.