Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veinticinco (25) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de pérdida de investidura de concejal Número único de radicación: 250002315000202000117-01 Solicitante: Diego Mauricio Medina Dulcey Concejal: Alexander Mora Dionicio Asunto: Resuelve un recurso de apelación interpuesto contra una sentencia proferida en un proceso de pérdida de investidura SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sala procede a decidir el recurso de apelación interpuesto por el señor Diego Mauricio Medina Dulcey –en adelante el Solicitante– contra la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. La presente providencia contiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve: las cuales se desarrollan a continuación. I.
ANTECEDENTES La solicitud 1. El Solicitante pidió, en ejercicio del respectivo medio de control, que se decrete la pérdida de investidura del señor Alexander Mora Dionicio, Concejal del 2 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Municipio de Tocancipá –Departamento de Cundinamarca–, para el período 2020 – 2023 –en adelante el Concejal–, porque, a su juicio, incurrió en la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136 de 2 de junio de 19941, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 de 6 de octubre de 20002, como causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 por violación al régimen de inhabilidades.
Pretensión 2. La pretensión que fundamenta la solicitud de pérdida de investidura es la siguiente: “[…] Teniendo en cuenta lo anteriormente manifestado y en vista que este Concejal del Municipio de Tocancipá, Alexander Mora Dionicio, violó la Ley, régimen de inhabilidades, le solicitó comedidamente se declare la pérdida de investidura y, por lo tanto, se le informe de su decisión al Registrador Nacional del Estado Civil y al Presidente del Concejo Municipal para que se proceda al cumplimiento de dicha decisión. […]”.
Presupuestos fácticos 3. Los hechos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura son los siguientes3: 3.1. El señor Mora Dionicio se desempeñó como Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá. 3.2. El señor Mora Dionicio presentó renuncia al cargo referido, el 15 de abril de 2019; la cual fue aceptada por el Alcalde Municipal de Tocancipá, mediante Resolución núm. 224 de 22 de abril de 2019. 3.3.
El señor Mora Dionicio fue elegido Concejal del Municipio de Tocancipá, en las elecciones realizadas el 27 de octubre de 2019; cargo en el cual se posesionó, el 1.º de enero de 2020. 1 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 2 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional. 3 Los supuestos fácticos planteados están contenidos en el escrito de solicitud de pérdida de investidura. 3 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Causales de pérdida de investidura alegadas y argumentos que justifican la solicitud 4.
El Solicitante manifestó que el señor Mora Dionicio “[…] se encontraba inhabilitado para inscribirse como candidato al Concejo Municipal de Tocancipá, […] ya que violó el artículo 40, numeral 2, de la Ley 617 de 2000: […] No podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 2. Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito […]” (Destacado incluido en el texto). 5.
En ese sentido, citó el numeral 6.º del artículo 48 de la Ley 617, según el cual “[…] [l]os diputados y concejales municipales y distritales y miembros de juntas administradoras locales perderán su investidura: […] 6. Por las demás causales expresamente previstas en la ley. […]”, e indicó que el señor Mora Dionicio incurrió en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.º del artículo 55 de la Ley 1364 por violación al régimen de inhabilidades.
Argumentos que fundamentan la solicitud de pérdida de investidura por la causal de violación al régimen de inhabilidades 6. El Solicitante argumentó que el señor Mora Dionicio incurrió en violación al régimen de inhabilidades, debido a que renunció a su cargo como empleado público en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, dentro de los seis meses anteriores a la fecha de su elección. Lo anterior, por cuanto se le aceptó la renuncia como Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, el 22 de abril de 2019, y fue elegido Concejal del Municipio de Tocancipá, el 27 de octubre de 2019. 7.
En ese sentido, señaló que si el señor Mora Dionicio pretendía aspirar al Concejo Municipal de Tocancipá debió presentar renuncia al cargo como empleado público en la Alcaldía Municipal de Tocancipá por lo menos doce meses antes a la fecha de la elección. 4 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar la organización y el funcionamiento de los municipios. 4 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Contestación de la solicitud de pérdida de investidura 8.
El Concejal, a través de apoderada 5, contestó la solicitud de pérdida de investidura6 y solicitó que se negaran sus pretensiones, con fundamento en los siguientes argumentos: 8.1. Señaló que, para la configuración de la inhabilidad invocada en la solicitud de pérdida de investidura no era suficiente que dentro de los doce meses anteriores a la fecha de la elección hubiere ejercido como empleado público en el respectivo municipio, por cuanto era necesario que dicho empleo hubiere implicado el ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar. 8.2.
Manifestó que el Solicitante se limitó a exponer argumentos sobre el factor temporal de la inhabilidad, sin tener en cuenta el factor orgánico y funcional, en la medida que solo algunos cargos y ejercicios funcionales implican que un empleado público haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar. 8.3.
Afirmó que el señor Mora Dionicio era un profesional Médico Veterinario y Zootecnista que prestó sus servicios en la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, en asuntos relacionados con asistencia técnica veterinaria, razón por la cual no ejerció potestades políticas, civiles, administrativas o militares.
En ese sentido, señaló: 8.3.1. Que no ejerció jurisdicción o autoridad civil, en los términos del artículo 188 de la Ley 136, debido a que no tenía ninguna facultad, función o poder que le permitiera decretar ordenes, imponer sanciones a particulares, nombrar personal o celebrar contratos en nombre de la entidad ni tenía relación orgánica, institucional o funcional con la fuerza pública. 8.3.2.
Que no ejerció jurisdicción o autoridad política, en los términos del artículo 189 de la Ley 136, porque no fue Alcalde Municipal, Secretario de Despacho, Jefe de Departamento Administrativo, Gerente, parte del Consejo de Gobierno ni ejerció 5 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante auto de 13 de julio de 2020, decidió “[…] Reconocer personería jurídica a la Dra. Eddna Vanessa Núñez Ordoñez para actuar en representación de la parte accionada, de conformidad con la sustitución de poder allegada […]”. 6 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “04 Contestación demanda”.
Archivo aportado en forma digital. 5 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co temporalmente tales cargos, así como tampoco ejerció cargo alguno de los que la Ley 909 de 23 de septiembre de 20047 señaló como constitutivos de “dirección” o “gerencia pública”. 8.3.3.
Que no ejerció jurisdicción o autoridad administrativa, en los términos del artículo 190 de la Ley 136, por cuanto no tuvo capacidad para contratar ni ordenar el gasto a cargo de los fondos municipales ni fue delegatario de tales funciones, no tuvo personal a cargo, no hizo parte de una estructura jerárquica que le permitiera tener a cargo funcionarios subordinados ni hizo parte de las oficinas de control interno o control disciplinario de la alcaldía municipal. 8.3.4.
Que no ejerció jurisdicción o autoridad militar, en los términos del artículo 191 de la Ley 136, debido a que no era miembro de las Fuerzas Militares. 8.4. Indicó que “[…] los hechos negativos no requieren de prueba y, por ende, no se aportan tales en este sentido, vale decir que si el [Solicitante] considera que mi mandante si ejerció tales facultades debería acreditarlo a la luz del onus probandi […]”.
La audiencia pública establecida por el artículo 12 de la Ley 1881 9. La audiencia pública tuvo lugar el 27 de julio de 20208 con la asistencia y participación del Solicitante de la pérdida de investidura; el Concejal y su apoderada; y el Ministerio Público. La sentencia proferida por el Tribunal, en primera instancia 10. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 18 de agosto de 20209, dispuso “[…] NEGAR la solicitud de pérdida de investidura presentada por el ciudadano Diego Mauricio Medina Dulcey, en contra de Alexander Mora Dionicio, en su condición de Concejal del Municipio de Tocancipá (Cundinamarca) […]”. 7 Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones. 8 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “14AudienciaPública” “15ActaAudienciaPública”.
Archivo aportado en forma digital. 9 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “18Sentencia”. Archivo aportado en forma digital. 6 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Consideraciones del Tribunal 11.
El Tribunal, como fundamento de su decisión, consideró, en síntesis, lo siguiente: 12. Que el problema jurídico que se debía resolver estaba orientado a determinar si “[…] ¿Alexander Mora Dionicio en calidad de Concejal del Municipio de Tocancipá – Cundinamarca, incurrió en causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades consagrada en el artículo 55 de la Ley 136 de 1994, en concordancia, con lo dispuesto en el numeral 2º del articulo 43 ibídem, modificado por el artículo 40 de la Ley 617 de 2000, esto es, al haberse desempeñado dentro de los 12 meses anteriores a la elección como empleado público en el ejercicio de jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar? […]”. 13.
Que para la configuración de la inhabilidad invocada en la solicitud de pérdida de investidura se debían reunir los siguientes supuestos: i) que el candidato al Concejo hubiera ejercido como empleado público; ii) que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar; iii) que el ejercicio de tales funciones se hayan realizado durante el año anterior a la elección como Concejal, y iv) que el ejercicio del cargo se lleve a cabo en el respectivo Municipio. 14.
Que se cumplió el primer supuesto, debido a que el señor Mora Dionicio ejerció como empleado público en el Municipio de Tocancipá, en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico; cargo respecto al cual presentó renuncia, el 15 de abril de 2019, la cual fue aceptada por el Alcalde Municipal de Tocancipá, mediante Resolución núm. 224 de 22 de abril de 2019. 15.
Que no se cumplió el segundo supuesto, por cuanto no se logró comprobar que el señor Mora Dionicio, en su condición de empleado público, hubiera ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar en el Municipio de Tocancipá. Al respecto, indicó que: 7 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.1.
No ejerció jurisdicción o autoridad política, porque el cargo ejercido por el señor Mora Dionicio no era de los referidos en el artículo 189 de la Ley 136, esto es, Alcalde, Secretario de Alcaldía, Jefe de Departamento Administrativo ni ejerció temporalmente estos cargos. 15.2. No ejerció jurisdicción o autoridad civil, debido a que las funciones ejercidas en el cargo referido supra no eran de las establecidas en el artículo 188 de la Ley 136, en la medida que no tuvo funciones de mando (que hubiere implicado potestad de adoptar decisiones o tener injerencia efectiva en ellas), compulsión o coacción respecto de particulares; poder o la facultad de nombrar o remover empleados de su dependencia ni sancionarlos con suspensiones, multas o destituciones. 15.3.
No ejerció jurisdicción o autoridad administrativa, por cuanto el cargo ejercido por el señor Mora Dionicio no era de los referidos en el artículo 190 de la Ley 136, esto es, Alcalde, Secretario de Alcaldía, Jefe de Departamento Administrativo, Jefe de entidades descentralizadas, Jefe de Unidades Administrativas Especiales, funcionario que hiciera parte de las Unidades de Control Interno o Disciplinario Administrativo ni ejerció temporalmente estos cargos. 15.3.1.
Que tampoco ejerció jurisdicción o autoridad civil ni administrativa, desde el punto de vista funcional, por cuanto: i) las funciones de apoyo en los procesos de contratación no tenían carácter decisorio en cuanto a la consecución de recursos, autorización para la celebración de contratos o convenios a nombre del municipio ni suponían la facultad de ordenación del gasto con cargo a fondos municipales; ii) ninguna de las funciones permitía deducir que el funcionario se encontrara facultado para conferir comisiones o licencias no remuneradas, decretar o suspender vacaciones, efectuar traslados de empleados subordinados, reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijar al personal una nueva sede de trabajo, así como tampoco se allegó prueba que indicara la asignación transitoria o permanente de esas funciones por parte del superior y iii) no ejerció funciones de control interno disciplinario, en la medida que ninguna de las competencias definidas en el manual de funciones de la planta de personal de la Alcaldía Municipal de Tocancipá hacía referencia a potestades disciplinarias o sancionatorias. 8 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15.3.2.
Que, lo anterior, tuvo como fundamento la certificación de 17 de marzo de 2020 expedida por el Secretario Administrativo de la Alcaldía Municipal de Tocancipá y el Decreto núm. 093 de 28 de noviembre de 2017 expedido por la Alcaldía Municipal de Tocancipá, el cual señaló las funciones del cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en la Secretaría de Desarrollo Económico y estableció que su propósito principal era el de “[…] aplicar los conocimientos profesionales para apoyar la formulación, ejecución, desarrollo y evaluación de planes, programas y proyectos de asistencia técnica agropecuaria a los pequeños y medianos productores del Municipio de Tocancipá […]”. 15.4.
Que no ejerció jurisdicción o autoridad militar, en la medida que no tenía un cargo de oficial o suboficial al servicio activo de las Fuerzas Militares. 16. Que, de conformidad con lo anterior, no había lugar a analizar los demás elementos constitutivos de la inhabilidad alegada como fundamento de la solicitud de pérdida de investidura, referentes al período inhabilitante y el factor territorial, y tampoco a evaluar el elemento subjetivo de la causal de pérdida de investidura, propio de este medio de control.
El recurso de apelación presentado por el Solicitante10 17. El Solicitante presentó recurso de apelación contra la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el objeto de que se revoque dicha providencia y, en su lugar, decretar la pérdida de investidura del Concejal, con fundamento en los siguientes argumentos: 18.
Señala que, se configuraron los supuestos de la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, debido a que si el señor Mora Dionicio pretendía aspirar al Concejo Municipal de Tocancipá debió presentar renuncia al cargo como empleado público en la Alcaldía Municipal de Tocancipá, por lo menos doce meses antes a la fecha de la elección, y no seis meses antes, como sucedió en esta oportunidad. 10 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “20RecursoApelaciónDemandante”.
Archivo aportado en forma digital. 9 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19. Concluye que “[…] el señor Alexander Mora Dionicio si se desempeñó como Empleado Público dentro de la Jurisdicción, ejerciendo funciones públicas en el Municipio de Tocancipá como profesional de la Alcaldía de este Municipio, es así como esta misma inhabilidad se aplica a las personas que siendo meros contratistas del Municipio tienen que no haber tenido Contratos Estatales doce (12) meses antes si aspiran a ser concejales […]”.
Traslado del recurso de apelación 20. Surtido el traslado del recurso de apelación, el Concejal ratificó los argumentos presentados por este en el curso del proceso y las consideraciones expuestas por el Tribunal, al proferir la sentencia, en primera instancia. 21. El Ministerio Público guardó silencio en esta oportunidad procesal.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA 22. Para efectos metodológicos de la decisión, la Sala procederá al estudio de: i) la competencia de la Sala; ii) el problema jurídico; iii) la calificación habilitante; iv) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura; v) el marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 por violación al régimen de inhabilidades; vi) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la inhabilidad establecida en el numeral 2.° del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617; vii) el análisis del caso concreto; y viii) las conclusiones.
Competencia de la Sala 23. Vistos: i) el parágrafo 2.° del artículo 48 de la Ley 617, sobre pérdida de investidura de diputados, concejales municipales y distritales y de miembros de juntas administradoras locales; ii) la Ley 1881, en especial su artículo 22, sobre la aplicación de esa normativa a los procesos de pérdida de investidura de concejales y diputados; iii) el artículo 150 de la Ley 1437, sobre competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia y iv) el artículo 1311 del Acuerdo 80 de 11 Sobre la distribución de procesos entre las secciones. 10 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 de marzo de 2019 12 la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer del presente asunto. 24.
Agotados los trámites inherentes a la solicitud de pérdida de investidura de que trata este asunto y sin que se observe causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procede a decidir el caso sub lite. 25. Vistos los artículos 328 13 y 320 14 de la Ley 1564, la Sala procederá a pronunciarse únicamente en relación con los argumentos o reparos formulados por el apelante.
Problema Jurídico 26. Corresponde a la Sala determinar, con fundamento en el recurso de apelación, si el señor Alexander Mora Dionicio incurrió o no en la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136, en relación con la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617, con el objeto de establecer si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en primera instancia. Calificación habilitante 27.
Visto el literal “b” del artículo 5 de la Ley 188115, la Sala encuentra probado que el señor Mora Dionicio tiene la calidad de Concejal del Municipio de Tocancipá, según consta en los formularios E-26CO y E27 expedidos por los miembros de la Comisión Escrutadora de la Registraduría Nacional del Estado Civil16, por medio del cual se declaró electo al señor Alexander Mora Dionicio 12 Por el cual se expide el Reglamento Interno del Consejo de Estado. 13 “[…]
ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […]” 14 “[…]ARTÍCULO 320. FINES DE LA APELACIÓN. El recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión. […]” 15 “[…] Cuando la solicitud [de pérdida de investidura] sea presentada ante el Consejo de Estado por un ciudadano, esta deberá formularse por escrito y contener, al menos: […] b) Nombre del Congresista y su acreditación expedida por la Organización Electoral Nacional […]”. 16 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “01 Demanda, anexos, auto admisorio”.
Archivo aportado en forma digital. 11 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como Concejal de Tocancipá, para el período constitucional 2020 – 2023, de acuerdo con los resultados de las elecciones que se llevaron a cabo el 27 de octubre de 2019. 28.
En ese orden de ideas, la investidura del señor Mora Dionicio se tiene por cierta en la medida en que los documentos anteriormente indicados constituyen prueba de dicha calidad, lo cual lo hace sujeto pasivo del medio de control de pérdida de investidura. Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales del medio de control de pérdida de investidura Marco normativo 29.
Vistos los artículos 18417 de la Constitución Política; 14318 de la Ley 1437 y las leyes 134, 617, 1881 y 2003, en especial, el artículo 1 de la Ley 1881. Desarrollos jurisprudenciales 30. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación ha considerado que la pérdida de investidura es una acción pública que da origen a un proceso de carácter jurisdiccional y sancionatorio19 de propósito ético, con consecuencias políticas, que tiene por objeto el estudio de la conducta de los miembros de corporaciones públicas de elección popular y como consecuencia la pérdida de parte de los derechos políticos; y que tiene por fundamento la protección y la preservación del principio de representación y de la dignidad en el ejercicio del cargo que confiere el voto popular. 31.
El fundamento de este proceso sancionatorio es preservar la dignidad del cargo público de elección popular a través del control que ejercen los ciudadanos 17 Constitución Política. Artículo 184. La pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley y en un término no mayor de veinte días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la cámara correspondiente o por cualquier ciudadano. 18 Ley 1437 de 2011.
Artículo 143. Pérdida de Investidura. A solicitud de la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o de cualquier ciudadano y por las causas establecidas en la Constitución, se podrá demandar la pérdida de investidura de congresistas. Igualmente, la Mesa Directiva de la Asamblea Departamental, del Concejo Municipal, o de la junta administradora local, así como cualquier ciudadano, podrá pedir la pérdida de investidura de diputados, concejales y ediles. 19 Sentencia de 27 de septiembre de 2016, proferida en el proceso con radicación número (SU) 11001-03-15- 000- 2014-03886-00, Consejero Ponente Alberto Yepes Barreiro. 12 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sobre sus representantes cuando estos incurran en conductas contrarias al buen servicio, al interés general o a la dignidad que ostentan.
Se trata de conductas que comportan la defraudación del principio de representación. 32. La Sala Plena20 puso de presente que, atendiendo la especial naturaleza de la pérdida de investidura, esta acción tiene las siguientes características: i) constituye un juicio de responsabilidad que conlleva la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional que castiga la transgresión al código de conducta que los miembros de las corporaciones públicas de elección popular deben observar atendiendo la naturaleza representativa de la investidura que ostenta; ii) es una sanción de carácter jurisdiccional porque la competencia para decretarla es atribuida exclusivamente al Consejo de Estado; iii) la pérdida de investidura es la sanción más grave que puede imponerse a una persona que ha sido elegida en una corporación pública de elección popular porque implica la separación inmediata de las funciones que venía ejerciendo como integrante de esa corporación y, por expresa disposición de la propia Constitución Política, la inhabilidad permanente para serlo de nuevo en el futuro; iv) los procesos de pérdida de investidura limitan o reducen algunos derechos fundamentales previstos en la Constitución como el de ser elegido. 33.
En esa misma orientación, la Corte Constitucional21 consideró que la pérdida de investidura es una acción pública de carácter sancionatorio prevista en la Constitución y la ley, que tiene como finalidad castigar a los miembros de las corporaciones públicas que incurran en conductas consideradas reprochables por ser incompatibles con la dignidad del cargo que ostentan. 34.
En el proceso de pérdida de investidura se deben aplicar las garantías constitucionales del debido proceso, conforme lo consideró la Sala Plena del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 23 de marzo de 201022. En ese orden, las conductas sancionables deben estar plenamente determinadas en la Constitución Política o en la ley con el objeto de excluir cualquier tipo de arbitrariedad en la aplicación de los supuestos fácticos y normativos que realice el juez, quien deberá estar siempre sometido al espectro conductual fijado por la 20 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo;
Sentencia de 29 de agosto de 2017, Expediente: 110010315000201601700-00(PI), M.P. Milton Chaves García. 21 Sentencia SU-426 de 2016, Magistrada Ponente Gloria Stella Ortíz Delgado. 22 Número único de radicación 110010315000200900198-00(PI). 13 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co literalidad de la prohibición o circunstancia causante de la pérdida de investidura, lo cual constituye una materialización del principio de interpretación restrictiva. 35.
Asimismo, es importante resaltar que, por las particularidades del proceso de pérdida de investidura y, en especial, a su carácter sancionador, en él se debe dar plena aplicación de las garantías constitucionales del debido proceso, en particular, en cuanto se refiere a la observancia de, entre otros, los principios pro homine, in dubio pro reo, y de legalidad. 36.
Es de importancia resaltar que el juicio de responsabilidad que se realiza en el marco de la pérdida de investidura no puede ser considerado de ninguna manera como un juicio de responsabilidad objetiva; por el contrario, en los términos de la ley 1881, modificada por la Ley 2003, y conforme con la jurisprudencia de las altas cortes 23, una vez verificada la configuración del elemento objetivo, se debe proceder al estudio del elemento subjetivo24. 37.
En efecto, el artículo 1.° de la Ley 1881, modificado por el artículo 4 de la Ley 2003 de 19 de noviembre de 2019, establece que “[…] [e]l proceso sancionatorio de pérdida de investidura es un juicio de responsabilidad subjetiva. La acción se ejercerá en contra de los congresistas que, con su conducta dolosa o gravemente culposa, hubieren incurrido en una de las causales de pérdida de investidura establecidas en la Constitución […]”18 (Destacado fuera de texto). 38.
En suma, el estudio de cada caso se debe realizar teniendo en cuenta que la pérdida de investidura es un juicio de carácter sancionatorio, lo cual implica que el juez debe realizar un análisis integral de la responsabilidad bajo una estricta aplicación de los principios que gobiernan el debido proceso, en especial, entre otros, el de favorabilidad, y, con fundamento en ello, determinar si la conducta se subsume en el supuesto fáctico de la norma que establece como consecuencia jurídica la pérdida de la investidura y si se configura o no el elemento subjetivo25. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU 424 de 2016. 24 En criterio de la Corte Constitucional “[…] atiende a las circunstancias particulares en las que se presentó la conducta y analiza si el demandado conocía o debía conocer de la actuación que desarrolló y si su voluntad se enderezó a esa acción u omisión […]”. 25 La Corte Constitucional, en sentencia de unificación SU 424 de 2016, precisó que el juez de este proceso sancionatorio debe determinar: i) si se configura la causal y ii) si a pesar de que ésta aparezca acreditada, existe alguna circunstancia que excluya la responsabilidad del sujeto, bien sea porque haya actuado de buena fe o, en caso de que la causal lo admita, se esté ante una situación de caso fortuito o fuerza mayor, o en general exista alguna circunstancia que permita descartar la culpa. 14 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollos jurisprudenciales de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136 por violación al régimen de inhabilidades 39.
Visto el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de la investidura de concejal, estos perderán su investidura, entre otros, “[…] 2. Por violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]” (Destacado fuera de texto). 40. Las inhabilidades de los concejales fueron desarrolladas en el artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617; normativa que estableció, entre otras, que no podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: quien dentro del año anterior a la elección haya intervenido en la gestión de negocios ante entidades públicas del nivel municipal o distrital o en la celebración de contratos con entidades públicas de cualquier nivel en interés propio o de terceros, siempre que los contratos deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. 41.
Al respecto, la Sala estima necesario recordar que tanto la Sala Plena del Consejo de Estado 26 como la Sección Primera 27 de esta Corporación han sostenido que el mandato establecido en el numeral 2 del artículo 55 de la Ley 136, sobre pérdida de investidura de concejal “[…] [p]or violación del régimen de inhabilidades, incompatibilidades o de conflicto de intereses […]”, se encuentra vigente, en los términos del numeral 6 del artículo 48 de la Ley 617, según el cual los concejales municipales y distritales perderán su investidura “[…] 6.
Por las demás causales expresamente previstas en la ley […]”. Marco normativo y desarrollo jurisprudencial de la inhabilidad establecida en el numeral 2. ° del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617 42. Visto el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, sobre inhabilidades de concejal municipal o distrital, establece que 26 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de 23 de junio de 2002, C.P Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, núm. único de radicación: 7177. 27 Véase por ejemplo: i) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia proferida el 4 de septiembre de 2014; proceso identificado con número único de radicación 080012333000201300249-01 Consejero Ponente, doctor Guillermo Vargas Ayala; y ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, Sentencia de 30 de junio de 2017, C.P. Hernando Sánchez Sánchez, núm. único de radicación: 250002336000201600731-01 15 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] [n]o podrá ser inscrito como candidato ni elegido concejal municipal o distrital: […] 2.
Quien dentro de los doce (12) meses anteriores a la fecha de la elección haya ejercido como empleado público, jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, en el respectivo municipio o distrito, o quien como empleado público del orden nacional, departamental o municipal, haya intervenido como ordenador de gasto en la ejecución de recursos de inversión o celebración de contratos, que deban ejecutarse o cumplirse en el respectivo municipio o distrito. […]”. 43.
La Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia proferida el 25 de mayo de 201728, consideró que para la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, es necesaria “[…] la concurrencia de los siguientes supuestos, a saber: “(i) que el candidato al Concejo haya ejercido como empleado público;
(ii) que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, (iii) que el ejercicio de tales funciones se hayan realizado durante el año anterior a la elección como concejal, y (iv) que el ejercicio del cargo se lleve a cabo en el respectivo municipio […]”(Destacado fuera de texto). 44.
Asimismo, la Sección Primera de esta Corporación, mediante sentencia de 10 de octubre de 201229, precisó que, que para la configuración de la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, “[…] resulta necesario no solo acreditar la condición de empleado público del demandado sino, además, que en su desempeño como tal, aquel haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar en el respectivo municipio […]”, durante el año anterior a la elección como concejal.
(Destacado incluido en el texto). 28 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de mayo de 2017 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 25000 23 42 000 2016 03693 01 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés). Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2016 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 44001-23-33- 002-2016-00114-01(PI) (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés); providencia que se pronunció en el mismo sentido sobre los elementos configurativos de la inhabilidad. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 10 de octubre de 2012 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 76001-23-31-000-2011- 01769-01 (C.P. Marco Antonio Velilla Moreno (E)). 16 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 45.
Sobre la condición de empleado público, estos tienen una vinculación legal y reglamentaria que requiere de un acto de elección o nombramiento que, “[…] implica designación que el Estado hace, por conducto del funcionario o Corporación competente, en cabeza de una persona para que ejerza las funciones, deberes y responsabilidades que el ordenamiento jurídico ha previsto respecto de un determinado cargo […]”; y la posesión “[…] en cuya virtud la persona asume, en efecto, esas funciones deberes y responsabilidades, bajo promesa de desempeñarlos con arreglo a la Constitución y la Ley […]”30. 46.
En ese sentido, la Sección Primera del Consejo de Estado, en sentencia de 16 de marzo de 201731, indicó que será empleado público quien: i) ingrese al servicio público a través de una designación legal y válida que puede ser nombramiento o elección, según el caso; ii) agotando el trámite de su respectiva posesión; iii) previo cumplimiento de los requisitos específicos fijados por las entidades atendiendo los requisitos generales establecidos por el Gobierno Nacional -con excepción de aquellos empleos cuyas funciones y requisitos estén descritos en la Constitución Política o en leyes especiales-, y iv) para ejecutar las funciones propias del empleo. 47.
Vistos los artículos 188, 189, 190 y 191 de la Ley 136 sobre autoridad civil, política, administrativa y militar, respectivamente. 48. Al respecto, la Sección Primera de esta Corporación, proferida el 25 de mayo de 201732, señaló que “[…] cada una de las modalidades de autoridad que tiene previstas la Ley 136 de 1994 viene caracterizada por el poder de decisión que algunos funcionarios, no todos, de la administración pública ostentan para distintos fines; la regla general es que son pocos los empleados públicos a quienes sus funciones les permiten el ejercicio de autoridad, determinada en algunos casos por un aspecto funcional, esto es por las competencias que 30 Corte Constitucional.
Sentencia T-003 de 11 de mayo de 1992. M.P. doctor José Gregorio Hernández Galindo. 31 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 16 de marzo de 2017 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 68001-23-33-000-2015- 01326-01 (C.P. María Elizabeth García González). 32 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 25 de mayo de 2017 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 25000 23 42 000 2016 03693 01 (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés).
Ver, Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2016 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 44001-23-33- 002-2016-00114-01(PI) (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés); providencia que se pronunció en el mismo sentido sobre los elementos configurativos de la inhabilidad. 17 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co constitucional o legalmente les hayan sido asignadas, y en otros por un criterio orgánico, pues será su ubicación en la estructura administrativa la que dirá si el servidor público está investido de autoridad o no. […]” (Destacado incluido en el texto).
Análisis del caso concreto 49. Vistos el numeral 2.° del artículo 55 de la Ley 136 de 2 de junio de 1994, el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, y el marco normativo: la Sala procede a realizar el análisis y la valoración probatorios para, en aplicación de silogismo jurídico, concluir el caso concreto. 50.
Esta Sala procede a apreciar y a valorar en su conjunto todas las pruebas decretadas, de conformidad con las reglas de la sana crítica y aplicando las de la lógica y la certeza que sobre determinados hechos se requiere para efectos de decidir lo que en derecho corresponda, con el objeto de determinar si el Concejal incurrió o no en la causal de pérdida de investidura referida supra. 51.
Explicado lo anterior y teniendo en cuenta que, de conformidad con el artículo 167 del Código General del Proceso, aplicable en virtud del artículo 21 de la Ley 1881, en los procesos de pérdida de investidura, corresponde al Solicitante y al miembro de la corporación pública de elección popular, probar los supuestos de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen. 52.
De conformidad con lo anterior, esta Sala procederá al análisis y a la valoración probatorios, con el fin de estudiar los argumentos presentados en el recurso de apelación. Análisis de los supuestos del elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades, en el caso concreto 53. El Solicitante, en el recurso de apelación, señala que se configuraron los supuestos de la inhabilidad establecida en el numeral 2.º del artículo 43 de la Ley 136, modificada por el artículo 40 de la Ley 617.
En ese sentido, señaló que el señor Mora Dionicio ejerció como empleado público, funciones públicas, dentro del año anterior a su elección como Concejal, en el respectivo Municipio. 18 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis y valoración probatorios en el caso concreto 54.
Para efectos de resolver el problema jurídico relativo a la violación al régimen de inhabilidades, la Sala procede al estudio de cada uno de los supuestos constitutivos de la inhabilidad referida supra y de las pruebas allegadas al proceso, con el objeto de determinar si la conducta del señor Mora Dionicio se subsume en los presupuestos fácticos y normativos de la causal.
Primer supuesto: que el candidato al Concejo haya ejercido como empleado público 55. La Sala encuentra probado que el señor Mora Dionicio fue nombrado en el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, el 5 de agosto de 201433. 56.
Asimismo, encuentra probado que presentó renuncia al cargo referido supra, el 15 de abril de 2019; la cual fue aceptada por el Alcalde Municipal de Tocancipá, el 22 de abril de 201934. 57. De conformidad con lo anterior, el señor Mora Dionicio ostentó la condición de empleado público entre el 5 de agosto de 2014 y el 22 de abril de 2019 (fecha en la que le fue aceptada su renuncia), razón por la cual, la Sala considera que se encuentra acreditado el primer supuesto constitutivo de la inhabilidad invocada por el Solicitante.
Segundo supuesto: que en su condición de empleado público ejerza jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar 58. La Sala encuentra probado que el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, ejercido por el señor Mora Dionicio en el Municipio de Tocancipá no 33 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “01 Demanda, anexos, auto admisorio”.
Ver Resolución 320 de 5 de agosto de 2014 expedida por la Alcaldía Municipal de Tocancipá. Archivo aportado en forma digital. 34 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “01 Demanda, anexos, auto admisorio”. Ver Resolución 224 de 22 de abril de 2019 expedida por la Alcaldía Municipal de Tocancipá. Archivo aportado en forma digital. 19 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co es de los referidos en los artículos 18935, 19036 y 19137 de la Ley 136; razón por la cual no se podría afirmar que ejerció jurisdicción o autoridad política, administrativa y militar, respectivamente, desde el punto de vista orgánico. 59.
La Sala encuentra probado que el cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá tenía como propósito “[…] aplicar los conocimientos profesionales para apoyar la formulación, ejecución, desarrollo y evaluación de planes, programas y proyectos de asistencia técnica agropecuaria a los pequeños y medianos productores del Municipio de Tocancipá […]” y, en ese sentido, el señor Mora Dionicio desempeñó las siguientes funciones38: “[…] 1.
Formular, ejecutar y evaluar los planes, programas y proyectos relacionados con la sanidad, nutrición y mejoramiento genético de las explotaciones pecuarias teniendo en cuenta los aspectos técnicos para el sector, con el fin de contribuir al mejoramiento de la calidad de vida de los productores pecuarios del Municipio. 2. Desarrollar actividades de prevención y control de enfermedades, de acuerdo con la normatividad vigente, con el fin de garantizar la sanidad animal, mejorar la productividad y favorecer el desarrollo del sector pecuario. 3.
Planear, diseñar, establecer, manejar y dirigir Sistemas de Producción Animal, bajo un enfoque armónico con el ambiente natural y social que contribuya a solucionar el problema de seguridad alimentaria y genere otros bienes y servicios, en coherencia con el desarrollo sostenible. 4. Implementar, adaptar y optimizar nuevas tecnologías para generar desarrollo sostenible en el sector pecuario del territorio municipal. 5.
Identificar aliados estratégicos que propendan por el mejoramiento de las condiciones de la producción pecuaria del municipio. 35 “[…]
ARTÍCULO 189. AUTORIDAD POLÍTICA. Es la que ejerce el alcalde como jefe del municipio. Del mismo modo, los secretarios de la alcaldía y jefes de departamento administrativo, como miembros del gobierno municipal, ejercen con el alcalde la autoridad política. […]”. (Destacado fuera del texto). 36 “[…]
ARTÍCULO 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. Esta facultad además del alcalde, la ejercen los secretarios de la alcaldía, los jefes de departamento administrativo y los gerentes o jefes de las entidades descentralizadas, y los jefes de las unidades administrativas especiales, como superiores de los correspondientes servicios municipales. También comprende a […] los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno […]”.
(Destacado fuera del texto). Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “04 Contestación demanda”. Folio 16. Archivo aportado en forma digital. Certificación expedida por el Secretario Administrativo de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, el 17 de marzo de 2020, en la cual señala “[…] De acuerdo con la solicitud presentada se certifica que el Sr. Alexander Mora Dionicio […] nunca ha ejercido cargos al interior de la Oficina de Control Interno ni en materia de Control Interno Disciplinario […]”. 37“[…]
ARTÍCULO 191. AUTORIDAD MILITAR. A fin de determinar las inhabilidades previstas por esta Ley, se entiende por autoridad militar la que ostentan los oficiales en servicio activo de las Fuerzas Militares y los suboficiales con el rango de comandantes en el municipio. […]”. 38 Cfr. Documento denominado “3_EXPEDIENTE 25000231500020200 011700 Archivo WinRAR ZIP (.zip) NroActua 3” “25000231500020200011701” “04 Contestación demanda”.
Folio 16. Archivo aportado en forma digital. Certificación expedida por el Secretario Administrativo de la Alcaldía Municipal de Tocancipá, el 17 de marzo de 2020, en la cual señala “[…] De acuerdo con la solicitud presentada se certifica que el Sr. Alexander Mora Dionicio […] sus funciones y cargos han sido relacionados con el cargo de Profesional Universitario, exclusivamente […]”. 20 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Participaren los planes y programas que sobre el sector pecuario se desarrollen a nivel Municipal, Departamental y Nacional, de acuerdo con las reglamentaciones vigentes, para garantizar la sanidad animal, mejorar la productividad y favorecer el desarrollo del sector pecuario. 7. Programar y ejercer actividades de extensión rural, de acuerdo con las necesidades de la comunidad, con el fin de educar y mejorar la productividad del sector pecuario. 8.
Organizar y promover eventos agropecuarios que permitan dar a conocer los productos y subproductos obtenidos en los sistemas productivos pecuarios desarrollando un valor agregado. 9. Promover y gestionar para el beneficio de los productores cualquier tipo de ayuda del sector público o privado. 10. Formular e implementar el plan operativo anual y plan de acción pecuario. 11.
Asistir técnicamente en el área de veterinaria y zootecnia a los diferentes sistemas productivos pecuarios de acuerdo con los requerimientos y necesidades de la explotación y del productor. 12. Brindar soporte al desarrollo, implementación, mejoramiento, seguimiento de los procesos y procedimientos del área o equipo de trabajo, de acuerdo con la normatividad, conceptos jurídicos y parámetros establecidos, con el fin de dar respuesta a los requerimientos de la Administración o cualquier otro ente regulador. 13.
Apoyar el proceso de contratación de la Oficina, cuando le sea requerido, teniendo en cuenta las normas y procedimientos establecidos, con el fin de contribuir a la fijación y cumplimiento de las condiciones para llevar a cabo su ejecución. 14. Llevar a cabo un acompañamiento técnico a la supervisión de los contratos que se le asignen en cumplimiento de sus funciones, teniendo en cuenta los conocimientos y experiencia necesaria, de acuerdo con la Ley vigente y todas las normas que la regulen y se le apliquen. 15.
Apoyar la elaboración de informes de gestión, estadísticos, de rendición de cuentas y demás que le sean requeridos por la administración, organismos de control, otras Entidades y comunidad, aplicando metodologías e indicadores definidos, con el fin de evaluar su cumplimiento y dar respuesta a los requerimientos. 16. Apoyar la formulación de políticas pecuarias que tengan como objetivo el desarrollo del sector pecuario, además analizar y corregir las que se generen en contravía del sector rural. 17.
Identificar y manejar el modelo RUAT de acuerdo con lo establecido por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. 18. Desarrollar programas de mejoramiento genético a través de la inseminación artificial a termino fijo en ganadería y porcicultura. 19. Apoyar el programa de mejoramiento de praderas de las explotaciones pecuarias del municipio. 20.
Recolectar la información de estructura y coyuntura de la actividad pecuaria del municipio para la elaboración de las evaluaciones agropecuarias municipales. 21 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21. Implementar y ejecutar el programa de protección animal conforme a la normatividad vigente. 22.
Responder por el inventario asignado a su cargo, en lo que respecta a cantidad y calidad de los bienes. 23. Realizar el archivo de los documentos generados de acuerdo al desempeño de sus funciones y cumpliendo lo establecido en las tablas de retención documental y las normas generales de archivo. 24. Desempeñar las demás funciones asignadas por su jefe inmediato de acuerdo con el nivel, la naturaleza y el área de desempeño del cargo. […]”.39 60.
De conformidad con lo anterior, la Sala encuentra que el señor Mora Dionicio tampoco desempeñó labores que implicaran el ejercicio de autoridad civil o administrativa en los términos descritos en los artículos 18840 y 19041 de la Ley 136, desde el punto de vista funcional. 61. Sobre el particular, es importante señalar que la autoridad civil se expresa por medio de la toma de decisiones, su injerencia efectiva en ellas o por la ejecución de las mismas42, en ese sentido, la Sala encuentra que el ejercicio del cargo de Profesional Universitario, Código 219, Grado 2, en el Área Agropecuaria de la Secretaría de Desarrollo Económico de la Alcaldía Municipal de Tocancipá no le otorgaba al señor Mora Dionicio una capacidad de poder público en función de mando ni la capacidad de nombrar y remover empleados, así como tampoco la de sancionar a empleados. 39 Ver Decreto núm. 93 de 28 de noviembre de 2017 expedido por la Alcaldía Municipal de Tocancipá, por medio del cual se compiló, modificó y adicionó el Manual Específicos de Funciones y Competencias Laborales de los Empleos de la Planta de Personal del Municipio. 40 “[…]
ARTÍCULO 188. AUTORIDAD CIVIL. Para efectos de lo previsto en esta Ley, se entiende por autoridad civil la capacidad legal y reglamentaria que ostenta un empleado oficial para cualquiera de las siguientes atribuciones: 1. Ejercer el poder público en función de mando para una finalidad prevista en esta Ley, que obliga al acatamiento de los particulares y en caso de desobediencia, con facultad de la compulsión o de la coacción por medio de la fuerza pública. 2.
Nombrar y remover libremente los empleados de su dependencia, por si o por delegación. 3. Sancionar a los empleados con suspensiones, multas o destituciones. […]” (Destacado fuera del texto). 41 “[…]
ARTÍCULO 190. DIRECCIÓN ADMINISTRATIVA. […]. También comprende a los empleados oficiales autorizados para celebrar contratos o convenios; ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; a los funcionarios que hagan parte de las unidades de control interno y quienes legal o reglamentariamente tengan facultades para investigar las faltas disciplinarias. […]”.
(Destacado fuera del texto). 42 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 17 de noviembre de 2016 proferida dentro del proceso identificado con el número único de radicación 44001-23- 33-002-2016-00114-01(PI) (C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés) 22 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 62.
Respecto a la autoridad administrativa, la Sala encuentra que al señor Mora Dionicio no le fueron otorgadas las funciones de ordenar gastos con cargo a fondos municipales; conferir comisiones, licencias no remuneradas, decretar vacaciones y suspenderlas, para trasladar horizontal o verticalmente los funcionarios subordinados; reconocer horas extras, vincular personal supernumerario o fijarle nueva sede al personal de planta; ni de investigar faltas disciplinarias. 63.
Y, en materia contractual, no le fue otorgada la facultad de celebrar contratos o convenios, por cuanto conforme a las funciones otorgadas para su cargo le fue asignada únicamente la función de apoyar el proceso de contratación de la oficina, cuando le fuera requerido, sin que en las pruebas obrantes en el proceso se encuentre que haya suscrito acuerdos de voluntades en nombre de la Alcaldía Municipal de Tocancipá. 64.
Por todo lo anterior, y contrario a lo manifestado por el Solicitante, en el recurso de apelación, el hecho de que el señor Mora Dionicio haya sido empleado público no implica per se la configuración de la inhabilidad invocada en la solicitud de pérdida de investidura. Así como tampoco el hecho de que haya ejercido “[…] funciones públicas […]” implica por sí mismo el ejercicio de autoridad política, civil, administrativa o militar. 65.
En ese sentido, la Sala encuentra que la conducta del señor Mora Dionicio no se adecuó a la descripción del numeral 2.° del artículo 43 de la Ley 136, modificado por el artículo 40 de la Ley 617, debido a que para su configuración se requería la concurrencia de los cuatro supuestos mencionados supra y, en el caso sub examine, no se cumplió con el segundo supuesto referente a que el empleado público haya ejercido jurisdicción o autoridad política, civil, administrativa o militar, razón por la cual no hay lugar a analizar los supuestos restantes configurativos de dicha inhabilidad. 66.
De conformidad con lo anterior, al no encontrarse probado el elemento objetivo de la causal de pérdida de investidura por violación al régimen de inhabilidades invocada por el Solicitante, en este caso, no es necesario realizar el estudio del elemento subjetivo. 23 Núm. Único de radicación: 250002315000202000117-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Conclusión 67.
La Sala confirmará la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en cuanto dispuso negar la pérdida de investidura del Concejal, Alexander Mora Dionicio. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, III.
RESUELVE
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 18 de agosto de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: ORDENAR a la Secretaría que, una vez en firme esta sentencia, DEVUELVA el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Presidente (Firmado electrónicamente) NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado (Firmado electrónicamente) OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado (Firmado electrónicamente) HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejero de Estado